Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.109/2002
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1P.109/2002/COL

Sentenza del 12 aprile 2002
I Corte di diritto pubblico

Giudice federale Aemisegger, presidente della Corte e vicepresidente del
Tribunale federale,
Féraud, Catenazzi,
cancelliere Gadoni.

A. ________,
B.________,
ricorrenti,
entrambi patrocinati dall'avv. Raffaele Caronna, via Magatti 3, casella
postale 3439, 6901 Lugano,

contro

Consorzio raggruppamento terreni di Sala Capriasca,
6954 Sala Capriasca, patrocinato dall'avv. Andrea Ferrari, casella postale 9,
6950 Tesserete,
Municipio di Capriasca, 6950 Tesserete,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500
Bellinzona,

raggruppamento terreni;

(ricorso di diritto pubblico contro la decisione emanata il
22 gennaio 2002 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino).
Fatti:

A.
Con risoluzione dell'8 luglio 1986 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino
ha accolto l'istanza del Municipio di Sala Capriasca di promuovere nel Comune
il raggruppamento dei terreni (RT) a carattere generale e lo ha invitato a
presentare un progetto di massima. Con risoluzione del 17 aprile 1996 esso ha
poi approvato in via preliminare il progetto di massima delle opere con il
preventivo delle spese e l'esame dell'impatto sull'ambiente.

B.
Il 22 maggio 2001 la Sezione delle bonifiche fondiarie e del catasto del
Dipartimento delle finanze ed economia ha approvato, fatto salvo l'esito di
eventuali ricorsi, il progetto di dettaglio delle strade RT nonché le
proposte di rafforzamento del reticolo ambientale, il piano provvisorio di
finanziamento delle opere e l'elenco degli interessati.

A. ________ e B.________, proprietari di particelle interessate dal tracciato
di una strada RT, hanno presentato contro il progetto di dettaglio delle
opere costruttive un ricorso dinanzi al Consiglio di Stato. Contestavano in
particolare la realizzazione della strada AF1, le proposte di rafforzamento
del reticolo ambientale, il piano di finanziamento e l'immissione in possesso
dei fondi necessari per costruire la strada.

C.
Il Governo ha respinto il ricorso con decisione del 22 gennaio 2002 e
approvato il progetto di dettaglio delle opere costruttive, nonché il piano
provvisorio di finanziamento, ad eccezione del tratto terminale della strada
RT A9, concernente la zona edificabile R2. L'autorità di approvazione del
progetto, rilevato che i ricorrenti non avevano impugnato il progetto di
massima, li ha ritenuti legittimati a far valere unicamente l'asserita
mancata coordinazione, riguardo alle strade AF1 e AF2, tra la procedura di
raggruppamento dei terreni e quella di piano regolatore, il regolamento d'uso
e il finanziamento; ha poi considerato essenzialmente infondate le censure
ammissibili.

D.
A.________ e B.________ impugnano questa decisione con un ricorso di diritto
pubblico al Tribunale federale. Chiedono, in via principale, di trasmettere
gli atti allo Stato del Cantone Ticino affinché istituisca un'autorità
giudiziaria che si pronunci nel merito della vertenza; in via subordinata
chiedono di annullare la decisione impugnata nella misura in cui li riguarda;
postulano inoltre di conferire al ricorso l'effetto sospensivo. I ricorrenti
fanno valere la violazione degli art. 9, 26, 29, 30 Cost. e 6 CEDU. Dei
motivi si dirà, in quanto necessario, nei considerandi.
Il Consiglio di Stato si riconferma nella sua decisione. Il Consorzio
raggruppamento terreni e il Comune di Capriasca chiedono la reiezione del
ricorso.

Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei ricorsi, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli
argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 127 III 41 consid. 2a,
127 II 198 consid. 2, 126 I 257 consid. 1a).

1.1 La decisione impugnata emana dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino
che ha statuito quale ultima istanza cantonale sul progetto delle opere
costruttive consortili (art. 28 della legge ticinese sul raggruppamento e la
permuta dei terreni, del 23 novembre 1970 [LRPT]), che costituisce una fase
della procedura di raggruppamento dei terreni (Adelio Scolari, Commentario,
Bellinzona 1996, pag. 307, n. 615). I ricorrenti lamentano una violazione
della garanzia della proprietà e il mancato esame della causa da parte di un
Tribunale secondo le esigenze degli art. 30 Cost. e 6 CEDU. Queste critiche,
che riguardano una pretesa violazione di diritti costituzionali, sono di
principio proponibili con un ricorso di diritto pubblico (art. 84 cpv. 1
lett. a OG). L'asserita insufficiente coordinazione tra la procedura di
raggruppamento dei terreni e quella di piano regolatore non concerne l'art.
25a LPT e attiene essenzialmente al diritto cantonale (Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, pag. 369, n. 836). A sostegno di questa censura,
di per sé pure proponibile con il ricorso di diritto pubblico, nonché della
censura di denegata giustizia, i ricorrenti adducono la mancanza di un esame
complessivo dell'opera, segnatamente dal profilo ambientale; al proposito,
accennano pure a un'elusione dell'art. 24 LPT e alle norme sulla protezione
della foresta. Essi muovono inoltre critiche alle proposte di rafforzamento
del reticolo ambientale. Dinanzi al Consiglio di Stato avevano pure proposto
argomentazioni legate alla protezione della natura e del paesaggio e
censurato la mancanza di un esame d'impatto ambientale riguardo alla strada
AF1. Nella misura in cui i ricorrenti sollevano tali argomenti, ci si può
chiedere se il gravame non debba essere trattato come ricorso di diritto
amministrativo.

1.2 Secondo gli art. 97 e 98 lett. g OG, combinati con l'art. 5 PA, la via
del ricorso di diritto amministrativo è aperta contro le decisioni delle
autorità cantonali d'ultima istanza fondate sul diritto federale - o che vi
si sarebbero dovute fondare - sempre che non sia realizzata nessuna delle
eccezioni previste agli art. 99 a 102 OG o nella legislazione speciale (DTF
125 II 10 consid. 2a, 124 I 223 consid. 1a/aa, 231 consid. 1a, 124 II 409
consid. 1a e 1d/dd). Il ricorso di diritto amministrativo è pure ammissibile
contro le decisioni cantonali basate nel medesimo tempo sul diritto federale
e sul diritto cantonale, in quanto sia in discussione la violazione di norme
di diritto federale direttamente applicabili (DTF 126 II 171 consid. 1a, 123
II 231 consid. 2 e rinvii). Realizzandosi una simile connessione tra le norme
cantonali e quelle federali, il Tribunale federale esamina liberamente,
nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo, se il diritto cantonale
sia conforme alle norme superiori federali (cfr. art. 104 lett. a OG; DTF 123
II 231 consid. 2, 121 II 39 consid. 2a, 72 consid. 1b). Per contro, è il
rimedio del ricorso di diritto pubblico a essere dato contro decisioni
fondate esclusivamente sul diritto cantonale e che non presentino alcuna
connessione con l'applicazione del diritto federale (DTF 126 V 252 consid.
1a, 30 consid. 2, 125 II 10 consid. 2a, 124 II 409 consid. 1d/dd, 123 II 359
consid. 1a/aa, 121 II 72 consid. 1b).
Le decisione impugnata, che approva il progetto di dettaglio delle strade RT,
è per la sua natura equiparabile a una decisione cantonale di ultima istanza
relativa a piani di utilizzazione: tra queste ultime possono in effetti
rientrare anche i progetti stradali (cfr. sentenza 1P.115/1992 del 6 maggio
1993, consid. 1c, riassunto in ZBl 95/1994, pag. 89 segg.; cfr., riguardo ai
piani di utilizzazione, DTF 117 Ib 35 consid. 2, 116 Ib 159 consid. 1a, 112
Ib 164 consid. 1, 409 consid. 1b e c, e DTF 120 Ib 27 consid. 2; sentenza
1A.12/2000 dell'11 febbraio 2000, pubblicata in RDAT II-2000, n. 68, pag. 250
segg., consid. 1c inedito; art. 13 della legge cantonale sulle strade, del 23
marzo 1983). Tali decisioni sono impugnabili di regola mediante ricorso di
diritto pubblico (art. 34 cpv. 3 LPT), il ricorso di diritto amministrativo
essendo riservato nei casi di decisioni cantonali di ultima istanza
concernenti le indennità per restrizioni della proprietà secondo l'art. 5 LPT
e autorizzazioni giusta gli art. 24-24d LPT (art. 34 cpv. 1 LPT). Tuttavia,
qualora sia contestata l'applicazione di norme fondate sul diritto
sostanziale della Confederazione, segnatamente sulla protezione dell'ambiente
o della natura, contenute nel piano di utilizzazione, o la loro mancata
applicazione, la giurisprudenza del Tribunale federale considera ancora
ammissibile, eccezionalmente, il ricorso di diritto amministrativo: tale
rimedio permette pure di sollevare censure concernenti l'applicazione del
diritto sulla pianificazione del territorio, quando tali norme siano
necessariamente in relazione con quelle del diritto sulla protezione della
natura, né sussistano motivi di irricevibilità ai sensi degli art. 99 segg.
OG, in particolare secondo l'art. 99 cpv. 1 lett. c OG (DTF 121 II 72 consid.
1b, d ed f e rinvii, 125 II 18 consid. 4c/cc, 123 II 88 consid. 1a e
1a/cc-dd, 231 consid. 2, 289 consid. 1b e riferimenti, 359 consid. 1a/aa).
La proponibilità del ricorso di diritto amministrativo è data in particolare
quando il piano, concernente un progetto concreto, è tanto minuzioso da
essere assimilabile nei suoi effetti - che precorrono certi elementi della
successiva autorizzazione edilizia, anticipandola - a una decisione concreta
giusta l'art. 5 PA (DTF 119 Ia 285 consid. 3c in fine, 117 Ib 9 consid. 2b,
116 Ib 159 consid. 1a, 418 consid. 1a, concernente una strada cantonale
ticinese, 115 Ib 505 consid. 2; sentenza 1A.45/2001 del 20 settembre 2001,
consid. 2b). Queste circostanze devono ritenersi adempiute nella fattispecie,
ritenuto altresì che le opere realizzate nell'ambito del raggruppamento dei
terreni non sono soggette alla licenza edilizia (cfr. art. 3 cpv. 1 lett. a
del regolamento di applicazione della legge edilizia, del 9 dicembre 1992).
Ne consegue che il contestato progetto di dettaglio delle strade RT è
impugnabile con un ricorso di diritto amministrativo nella misura in cui i
ricorrenti criticano aspetti relativi al diritto pubblico federale, quale la
protezione delle foreste, dell'ambiente, della natura e del paesaggio, oltre
a una pretesa mancata applicazione dell'art. 24 LPT (cfr. DTF 112 Ib 164
consid. 1 pag. 166) e asserite lacune dell'esame d'impatto ambientale
riguardo alla strada litigiosa (cfr. DTF 120 Ib 70 consid. 1b). D'altra
parte, qualora l'ultima istanza cantonale dichiari un ricorso inammissibile
in applicazione del diritto procedurale cantonale, anche la censura di una
pretesa denegata giustizia deve essere esaminata nell'ambito di un ricorso di
diritto amministrativo se, ove l'autorità cantonale fosse entrata nel merito
del gravame, avrebbe dovuto applicare il diritto sostanziale federale (DTF
127 II 264 consid. 1a, 123 I 275 consid. 2c).

1.3 In quanto proprietari di fondi direttamente interessati dal tracciato
della prevista strada RT, i ricorrenti sono, in linea di principio,
legittimati a presentare un ricorso di diritto amministrativo (art. 103 lett.
a OG).

2.
2.1La decisione dedotta in giudizio emana dal Consiglio di Stato del Cantone
Ticino e riguarda una vertenza concernente l'approvazione di una strada
nell'ambito del raggruppamento dei terreni. I ricorrenti sostengono che sulla
vertenza avrebbe dovuto statuire, quale ultima istanza cantonale, un'autorità
giudiziaria e invocano al proposito gli art. 30 Cost. e 6 CEDU. Secondo la
giurisprudenza il diritto al controllo giudiziario garantito da queste
disposizioni deve essere fatto valere, di principio, già dinanzi all'autorità
cantonale di ultima istanza (DTF 120 Ia 19 consid. 2c; sentenza 1P.91/1994
dell'8 agosto 1994, consid. 2c e d, apparsa in RDAT I-1995, n. 45, pag. 109
segg.). Tale condizione non è tuttavia realizzata in concreto.

2.2 L'art. 98a cpv. 1 OG fa obbligo ai Cantoni di istituire autorità
giudiziarie di ultima istanza cantonale in quanto le decisioni di queste
ultime siano direttamente impugnabili con un ricorso di diritto
amministrativo al Tribunale federale. Quest'ultima evenienza si avvera in
concreto (art. 97 cpv. 1, 98 lett. g OG). A partire dal 15 febbraio 1997
(vedi n. 1 cpv. 1 delle disposizioni finali della novella legislativa
introducente l'art. 98a OG), l'art. 98a OG si applica direttamente: questa
norma comporta quindi la competenza di un'autorità giudiziaria cantonale
quando pure manchino disposizioni cantonali in merito (DTF 123 II 231 consid.
7). La vertenza doveva pertanto essere decisa in ultima istanza cantonale da
un Tribunale competente. In tali circostanze, il ricorso al Tribunale
federale interposto contro una decisione del Governo è inammissibile per
mancato esaurimento delle istanze cantonali giusta l'art. 98a OG e non può
quindi essere esaminato nel merito (DTF 123 II 231 consid. 7 pag. 237).
Gli atti vengono rinviati al Consiglio di Stato, che ha pronunciato la
decisione impugnata, essendo compito dell'Autorità cantonale, che dispone in
questo ambito di un'ampia libertà decisionale, di operare le scelte che si
impongono (DTF 125 I 406 consid. 3a).

3.
La conclusione dei ricorrenti, secondo cui l'impugnata decisione governativa
doveva essere esaminata da un'autorità giudiziaria cantonale anche in
applicazione dell'art. 98a OG è quindi fondata, pur se per motivi
essenzialmente diversi da quelli esposti nel ricorso. Il Tribunale federale
non può comunque entrare nel merito del gravame, mancando una decisione
dell'autorità cantonale giudiziaria competente. In tali circostanze,
formalmente, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.
Si giustifica di non prelevare una tassa di giustizia (art. 156 cpv. 1 OG) e
di assegnare ai ricorrenti un'indennità, ridotta, per ripetibili di sede
federale a carico dello Stato del Cantone Ticino (art. 159 cpv. 3 OG).
Il presente giudizio rende priva d'oggetto la richiesta di effetto
sospensivo.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è inammissibile.

2.
Gli atti sono inviati al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, nel senso dei
considerandi.

3.
Non si preleva una tassa di giustizia.

4.
Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà ai ricorrenti un'indennità ridotta di
fr. 1'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.

5.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Capriasca e al
Consiglio di Stato del Cantone Ticino.

Losanna, 12 aprile 2002

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il presidente: Il cancelliere: