Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.157/2002
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2002
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2002


1P.157/2002 /bie

Urteil vom 22. Oktober 2002

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Féraud, Catenazzi,
Gerichtsschreiber Steinmann.

H. ________, Beschwerdeführer, vertreten durch
Advokat Guido Ehrler, Postfach 321, 4005 Basel,

gegen

Polizei- und Militärdepartement des Kantons Basel-Stadt, Spiegelhof,
Spiegelgasse 6, Postfach, 4001 Basel,
Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht, Bäumleingasse 1, 4051 Basel.

Art. 16 und 22 BV sowie Art. 11 EMRK
(Nichtbewilligung einer Demonstration),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des
Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht vom 6. Dezember 2001.

Sachverhalt:

A.
Am 20. Dezember 2000 fand in Basel eine Spontan-Demonstration aus Solidarität
mit den politischen Gefangenen in der Türkei und zum Protest gegen die
Verhältnisse in türkischen Gefängnissen statt. Im Verlauf der Kundgebung kam
es zu tätlichen Auseinandersetzungen und Sachbeschädigungen und es wurden
Polizisten und eine Passantin verletzt.

Am 21. Dezember 2000 sprach H.________ beim stellvertretenden Leiter der
Sicherheitsabteilung der Kantonspolizei und dem Delegierten für Migration und
Integration vor, um mit ihnen die Frage einer erneuten Kundgebung am 23.
Dezember 2000 zu erörtern. Streitig blieb in der Folge, ob ein entsprechendes
Gesuch mündlich gestellt und mündlich abgewiesen worden ist.

Das Polizei- und Militärdepartement (PMD) erliess am 22. Dezember 2000 eine
Medienmitteilung, wonach die Polizei im Anschluss an die gewaltsame
Demonstration vom 20. Dezember 2000 ein Kundgebungsverbot erlassen habe und
demnach unter der Androhung strafrechtlicher Verfolgung am 23. Dezember 2000
und an den folgenden Weihnachtstagen keinerlei politische Demonstrationen
oder Standkundgebungen dulde.

B.
Im Anschluss an diese Ereignisse gelangte H.________ an das Polizei- und
Militärdepartement, machte geltend, er habe ein Gesuch für eine Kundgebung am
23. Dezember 2000 gestellt, beanstandete, dass dieses Gesuch zu Unrecht
abgewiesen worden sei, und erklärte, gegen die Gesuchsabweisung Rekurs zu
erheben. Mit Entscheid vom 5. Februar 2001 trat der Vorsteher des Militär-
und Polizeidepartements auf den Rekurs nicht ein. Er hielt fest, dass
H.________ am 21. Dezember 2000 kein Gesuch um Bewilligung einer
Demonstration gestellt habe, sodass auch keine (mündliche) Verfügung ergangen
sei, weshalb es an einem Anfechtungsobjekt fehle. Im Übrigen habe der
Vertreter der Sicherheitsabteilung der Kantonspolizei dem Rekurrenten
wiederholt erklärt, nicht über die Befugnis zu verfügen, eine
Demonstrationsbewilligung zu erteilen. Schliesslich sei unklar, in wessen
Namen H.________ das Gesuch überhaupt gestellt haben wolle.

Dagegen gelangte H.________ mit Rekurs an den Regierungsrat des Kantons
Basel-Stadt, welcher das Rechtsmittel zuständigkeitshalber an das
Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt (als Verwaltungsgericht)
überwiesen hat. Mit Entscheid vom 6. Dezember 2001 wies das
Appellationsgericht den Rekurs ab. Es führte aus, an der Besprechung vom 21.
Dezember 2000 sei zwar von einer Kundgebung für den 23. Dezember 2000 die
Rede gewesen, eine Bewilligung indessen weder erteilt noch zugesichert
worden. Der Rekurrent habe, wie aus einem Schreiben vom 22. Januar 2001
hervorgeht, gewusst, dass Kundgebungsgesuche schriftlich einzureichen sind,
und habe in Anbetracht der Aussichtslosigkeit auf ein schriftliches Gesuch
verzichtet. Dabei sei er zu behaften. Es dürfe daher davon ausgegangen
werden, dass gar kein rechtserhebliches Gesuch gestellt worden sei. Bei
dieser Sachlage sei der Vorsteher des Militär- und Polizeidepartementes
mangels eines Anfechtungsobjektes zu Recht auf den Rekurs nicht eingetreten.
Im Übrigen habe das Demonstrationsverbot der Polizei vom 22. Dezember 2000
keine Allgemeinverfügung dargestellt, weshalb der Entscheid des Vorstehers
des Militär- und Polizeidepartements auch in dieser Hinsicht rechtens sei.

C.
H.________ hat beim Bundesgericht am 22. März 2002 staatsrechtliche
Beschwerde eingereicht und die Anträge gestellt, die Entscheide des
Appellationsgerichts vom 6. Dezember 2001 und des Polizei- und
Militärdepartements vom 5. Februar 2001 seien aufzuheben; eventualiter sei
festzustellen, dass die Anordnung der Polizei vom 22. Dezember 2000 gegen das
Recht, sich friedlich zu versammeln, verstosse (Art. 16 und 22 BV, Art. 11
EMRK, Art. 21 UNO-Pakt II). Er macht geltend, es sei überspitzt
formalistisch, von ihm ein schriftliches Kundgebungsgesuch zu verlangen; in
der Praxis würden auch mündliche Gesuche zugelassen; überdies verstosse der
angefochtene Entscheid gegen die Rechtsgleichheit, weil in andern Fällen
mündliche Bewilligungserteilungen als Anfechtungsobjekte anerkannt worden
seien; des Weitern habe er anlässlich seiner Besprechungen in guten Treuen
von der Zuständigkeit des stellvertretenden Leiters der Sicherheitsabteilung
der Kantonspolizei ausgehen können. Schliesslich stelle das Kundgebungsverbot
vom 22. Dezember 2000 eine Allgemeinverfügung dar, welche er auf dem
Rechtsmittelweg anfechten könne. Materiell verletze das Verbot die
Meinungs-Versammlungsfreiheit, wie sie sich aus Art. 16 und 22 BV, Art. 11
EMRK und Art. 21 UNO-Pakt II ergebe.

Das Appellationsgericht beantragt in seiner Vernehmlassung die Abweisung der
Beschwerde. Das Militär- und Polizeidepartement hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Der Beschwerdeführer ficht sowohl den Entscheid des Appellationsgerichts als
auch jenen des Vorstehers des Militär- und Polizeidepartementes an. Im
staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren ist indessen die Mitanfechtung eines
unterinstanzlichen kantonalen Entscheides nach der Rechtsprechung nur
zulässig, wenn dies zur Wahrung des vollen Rechtsschutzes erforderlich ist,
namentlich wenn der letzten kantonalen Instanz nicht sämtliche vor
Bundesgericht erhobenen Rügen unterbreitet werden konnten oder solche von der
letzten kantonalen Instanz lediglich mit einer engeren Kognition als
derjenigen des Bundesgerichts  geprüft werden (BGE 125 I 492 E. 1a S. 493,
111 Ia 353, mit Hinweisen). An dieser Voraussetzung fehlt es im vorliegenden
Verfahren, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist, soweit mit ihr
die Aufhebung des Entscheides des Vorstehers des Militär- und
Polizeidepartementes verlangt wird.

Entgegen den Ausführungen in der Beschwerdeschrift ist das
Appellationsgericht sehr wohl auf den Rekurs des Beschwerdeführers
eingetreten, hat ihn materiell geprüft und schliesslich abgewiesen. Damit hat
das Appellationsgericht das Nichteintreten durch den Vorsteher des Militär-
und Polizeidepartementes bestätigt. Bei dieser Sachlage ist aufgrund des
angefochtenen Entscheides zu prüfen, ob dieses Nichteintreten vor dem Verbot
der formellen Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV standhält.
Der Beschwerdeführer ist zu dieser Rüge im Sinne von Art. 88 OG legitimiert.

Bei der nachfolgenden Prüfung der vorliegenden Beschwerde sind zwei
unterschiedliche Sachverhalte und Fragen auseinander zu halten: Einerseits
ist zu prüfen, wie es sich mit dem Gesuch des Beschwerdeführers vom 21.
Dezember 2000 und dessen Behandlung verhält. Andererseits steht das generelle
Kundgebungsverbot vom 22. Dezember 2000 zur Diskussion.

2.
Das Appellationsgericht führte im angefochtenen Entscheid aus, zur
Durchführung einer Demonstration auf öffentlichen Strassen und Plätzen
bedürfe es nach § 15 Abs. 1 der Verordnung über den Strassenverkehr einer
Bewilligung des Polizei- und Militärdepartements; Bewilligungen würden nach
Abs. 2 auf entsprechendes Gesuch hin erteilt.

Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer am 21. Dezember 2000 mit dem
stellvertretenden Leiter der Sicherheitsabteilung der Kantonspolizei und dem
Delegierten für Migration und Integration die Frage einer Demonstration am
23. Dezember 2000 erörterte. Aufgrund dieser Sachlage kann grundsätzlich
angenommen werden, dass der Beschwerdeführer mit seiner Vorsprache um eine
entsprechende Bewilligung ersuchen wollte. Weiter kann in Anbetracht der
Vorfälle vom 20. Dezember 2000 davon ausgegangen werden, dass die
Behördenvertreter dem Beschwerdeführer zu erkennen gaben, dass ein solches
Gesuch keine Erfolgschancen habe und die Demonstration wohl nicht bewilligt
werden könne. Aus dem Schreiben des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers
vom 22. Januar 2001 geht schliesslich hervor, dass Letzterer auf das
Einreichen eines schriftlichen Gesuches für eine Bewilligung für den 23.
Dezember 2000 wegen der erwähnten Einschätzung der Behördenvertreter
verzichtete.

Bei dieser Sachlage hält es vor dem Willkürverbot stand, dass das
Appellationsgericht den Beschwerdeführer bei dessen Verzicht behaftete. Von
einem Gesuchsteller kann mit haltbaren Gründen verlangt werden, dass er sein
Begehren schriftlich und mit entsprechendem Nachdruck stellt, wenn ihm
Behördenvertreter die Aussichtslosigkeit zum Ausdruck bringen. Nur auf diese
Weise kann sichergestellt werden, dass in einem nachfolgenden
Rechtsmittelverfahren die Grundlagen für eine entsprechende Überprüfung
vorhanden sind. Daraus darf ohne Willkür geschlossen werden, dass die
Behördenvertreter im vorliegenden Fall am 21. Dezember 2000 keinen förmlichen
Entscheid getroffen haben und es demnach im anschliessenden Rekursverfahren
vor dem Vorsteher des Militär- und Polizeidepartements an einem
Anfechtungsobjekt gefehlt hat.

An dieser Beurteilung vermögen die Einwände des Beschwerdeführers nichts zu
ändern. Zum einen ist der vorliegende Fall nicht zu vergleichen mit der
Sachlage, welche dem Beschluss des Regierungsrates vom 23. November 1999
zugrunde lag und wo eine mündliche Demonstrationsbewilligung zur Diskussion
stand. Im Übrigen hat das Appellationsgericht keineswegs zum Ausdruck
gebracht, dass mündliche Gesuche von vornherein unzulässig wären, sondern mit
guten Gründen ausgeführt, dass Schriftlichkeit verlangt werden kann, wenn
Behördenvertreter zu bedeuten geben, dass ein mündliches Ersuchen wenig
Erfolgschancen habe. Zum andern kann sich der Beschwerdeführer nicht auf Treu
und Glauben berufen und geltend machen, er habe mit der Zuständigkeit der
Behördenvertreter zur Abweisung seines Gesuches rechnen können, wenn er auf
ein solches, wie dargetan, verzichtet hat. Schliesslich kann angefügt werden,
dass der Beschwerdeführer in keiner Weise dartut, inwiefern er im Nachhinein
an einer Überprüfung der Umstände noch ein rechtlich geschütztes Interesse
habe.

Demnach durfte das Appellationsgericht mit haltbaren Gründen annehmen, es
habe im Verfahren vor dem Vorsteher des Militär- und Polizeidepartements an
einem tauglichen Anfechtungsobjekt gefehlt, und daher den unterinstanzlichen
Nichteintretensentscheid ohne formelle Rechtsverweigerung bestätigen. Die
Beschwerde erweist sich in diesem Punkte als unbegründet.

3.
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, das generelle Kundgebungsverbot
vom 22. Dezember 2000 stelle eine Allgemeinverfügung dar, welche er mit
Rekurs beim Vorsteher des Militär- und Polizeidepartementes hätte anfechten
können. Dessen Nichteintretensentscheid stelle daher auch in dieser Beziehung
eine formelle Rechtsverweigerung dar.

Mit dem Beschwerdeführer kann davon ausgegangen werden, dass die polizeiliche
Mitteilung, am 23. Dezember 2000 keine Demonstration zu dulden, keinen
generell-abstrakten Erlass darstellt. Damit fällt eine abstrakte
Normkontrolle im Verfahren vor dem Bundesgericht von vornherein ausser
Betracht und es ist auf das Eventualbegehren nicht näher einzugehen. Wie die
polizeiliche Mitteilung im Übrigen zu qualifizieren ist, kann im vorliegenden
Verfahren offen bleiben.

Im angefochtenen Entscheid des Appellationsgerichts wird ausgeführt, der
Beschwerdeführer habe in der Replik erstmals vorgebracht, die genannte
polizeiliche Mitteilung stelle eine anfechtbare Allgemeinverfügung dar. Der
Beschwerdeführer stellt diese Darstellung in seiner staatsrechtlichen
Beschwerde nicht in Frage und macht nicht geltend, bereits mit seinem Rekurs
an den Vorsteher des Militär- und Polizeidepartements die Mitteilung im Sinne
einer Allgemeinverfügung angefochten zu haben. Daraus ist zu schliessen, dass
er die entsprechende Rüge nicht auch schon im Verfahren vor dem Vorsteher des
Militär- und Polizeidepartementes vorgebracht hatte. In dessen Entscheid
finden sich denn auch keine entsprechenden Hinweise. Bei dieser Sachlage aber
hatte der Departementsvorsteher von vornherein keinen Anlass, diesen Punkt in
seinem Entscheid aufzugreifen. Damit hält sein Nichteintretensentscheid auch
in dieser Hinsicht vor dem Verbot der formellen Rechtsverweigerung stand.

4.
Demnach erweist sich die vorliegende Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die bundesgerichtliche Kosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (Art.156 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie dem Polizei- und
Militärdepartement und dem Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt (als
Verwaltungsgericht) schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 22. Oktober 2002

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: