Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.1/2002
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1P.1/2002 /sta

Urteil vom 22. Mai 2002

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Nay, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Aeschlimann, Catenazzi,
Gerichtsschreiber Steinmann.

X. ________,
Y.________,
Beschwerdeführerinnen,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich, 8090 Zürich, vertreten durch die Direktion
der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, Postfach,
8090 Zürich,
Kantonsrat des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.

Art. 34 Abs. 2 BV, Art. 85 lit. a OG (Beschluss des Kantonsrates über die
Bewilligung eines Kredites für die Beteiligung des Staates an einer neuen
schweizerischen Luftfahrtgesellschaft, kantonale Volksabstimmung vom 13.
Januar 2002)

(Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrates des Kantons
Zürich vom 12. November 2001 und Volksabstimmung vom 13. Januar 2002)
Sachverhalt:

A.
Gestützt auf einen Antrag des Regierungsrates vom 24. Oktober 2001 hat der
Kantonsrat des Kantons Zürich im Zusammenhang mit der Schaffung einer neuen
schweizerischen Luftfahrtgesellschaft am 12. November 2001 den folgenden
Kreditbeschluss gefasst:
I. Für die Beteiligung an der Aktienkapitalerhöhung der Crossair AG zur
Bildung einer neuen schweizerischen Luftfahrtgesellschaft wird ein Kredit von
Fr. 300'000'000 bewilligt.

II. Dieser Beschluss wird der Volksabstimmung unterstellt.
Anlässlich der Volksabstimmung vom 13. Januar 2002 nahmen die
Stimmberechtigten die Vorlage mit 185'903 gegen 149'035 Stimmen (gemäss
Zusammenstellung der provisorischen Resultate) an.

B.
Mit Eingabe vom 27. Dezember 2001 führen X.________ und Y.________ beim
Bundesgericht Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG und
ersuchen um Aufhebung des Kantonsratsbeschlusses vom 12. November 2001 sowie
des Abstimmungsergebnisses vom 13. Januar 2002. Im Wesentlichen machen die
Beschwerdeführerinnen geltend, die Kreditgewährung könne sich nicht auf eine
hinreichende gesetzliche Grundlage stützen, liege nicht im öffentlichen
Interesse und dürfe daher den Stimmbürgern nicht zur Abstimmung unterbreitet
werden.

Die Geschäftsleitung des Kantonsrates und die Direktion der Justiz und des
Innern für den Regierungsrat beantragen in ihren Vernehmlassungen die
Abweisung der Beschwerde.

In ihrer Beschwerdeergänzung halten die Beschwerdeführerinnen an ihren
Anträgen sowie der Begründung ihrer Beschwerde fest.

Es sind keine ergänzenden Stellungnahmen des Kantonsrates und des
Regierungsrates eingeholt worden.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Die Beschwerdeführerinnen sind unbestrittenermassen im Kanton Zürich
stimmberechtigt und daher zur Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit.
a OG legitimiert.

1.2 Die vorliegende Beschwerde richtet sich direkt gegen den Kreditbeschluss
des Kantonsrates und die Durchführung der Volksabstimmung. Es stellt sich
damit die Frage, ob der kantonale Instanzenzug, der auch für
Stimmrechtsbeschwerden einzuhalten ist (BGE 118 Ia 271 E. 1e S. 274 ff., 118
Ia 415 E. 3 S. 418 f.), erschöpft ist. Sie kann indessen offen gelassen
werden. Das Bundesgericht sieht von der Erschöpfung des Instanzenzuges ab,
wenn das Durchlaufen eines kantonalen Instanzenzuges einer zwecklosen
Formalität gleichkäme (BGE 118 Ia 341 E. 2e S. 346 f., 118 Ia 415 E. 3 S.
419, mit Hinweisen). Dies kann hier angenommen und vom Erfordernis einer
allfälligen Beschwerde an den Kantonsrat abgesehen werden.

1.3 Die Beschwerdeführerinnen erachten den Kantonsratsbeschluss als
rechtswidrig und machen geltend, dessen Unterbreitung zur Volksabstimmung
verletze die politischen Rechte. Dementsprechend stellen sie Antrag um
Aufhebung des Kreditbeschlusses als solchen sowie schon im Voraus um
Aufhebung der Abstimmung.

Diese Rechtsbegehren sind im Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
grundsätzlich als zulässig zu betrachten. Richtet sich die
Stimmrechtsbeschwerde gegen eine Vorbereitungshandlung zu einer Wahl oder
Volksabstimmung, so ist sie - vorbehältlich der Ausschöpfung des kantonalen
Instanzenzuges (BGE 118 Ia 271) - gemäss Art. 89 OG unmittelbar in deren
Anschluss zu erheben. Wird die Abstimmung - etwa in Folge der Abweisung eines
Gesuches um aufschiebende Wirkung - dennoch durchgeführt, so gilt die
Stimmrechtsbeschwerde als auch gegen das Abstimmungsergebnis gerichtet, ohne
dass gegen den Ausgang der Abstimmung eine erneute Beschwerde erhoben werden
müsste (BGE 113 Ia 46 E. 1c S. 50, mit Hinweisen).

Im gleichen Sinne sind die prozessualen Begehren im vorliegenden Fall zu
beurteilen, auch wenn der Kreditbeschluss keine typische
Vorbereitungshandlung zum nachfolgenden Urnengang darstellt (vgl. BGE 106 Ia
20 betreffend Formulierung einer Abstimmungsfrage). Die Begehren um Aufhebung
des Kantonsratsbeschlusses und der Volksabstimmung sind daher zulässig.
Demgegenüber ist es eine materielle Frage, ob der Kreditbeschluss wegen
dessen angeblicher Rechtswidrigkeit mit Stimmrechtsbeschwerde überhaupt
angefochten werden kann.

1.4 Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nach ständiger
Rechtsprechung nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem
Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler
Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit
diesem in engem Zusammenhang stehen; in ausgesprochenen Zweifelsfällen
schliesst es sich der vom obersten kantonalen Organ vertretenen Auffassung
an. Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des
Sachverhalts prüft das Bundesgericht indessen nur unter dem Gesichtswinkel
des Willkürverbots nach Art. 9 BV (BGE 123 I 175 E. 2d S. 178, mit
Hinweisen).

Zu den frei überprüfbaren kantonalen Bestimmungen unterhalb der
Verfassungsstufe gehören all jene Vorschriften, die das verfassungsrechtlich
garantierte Stimmrecht auf den verschiedenen Normstufen konkretisieren.
Erforderlich ist ein unmittelbarer Bezug zum Stimm- und Wahlrecht. Eine freie
Prüfung ist nur angezeigt, wenn der eigentliche Inhalt, die Tragweite und der
Umfang der politischen Rechte und deren Anwendung umstritten sind. Anders
verhält es sich indessen mit Normen, die eine beliebige Materie regeln und in
keinem unmittelbaren Zusammenhang mit den politischen Rechten stehen. Daran
vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass deren Auslegung etwa für die
materielle Gültigkeit einer Initiative ausschlaggebend sein kann (BGE 123 I
175 E. 2d/cc S. 180 f.).

Im vorliegenden Fall machen die Beschwerdeführerinnen geltend, der
angefochtene Kreditbeschluss könne sich nicht auf das zürcherische Gesetz
über den Flughafen Zürich vom 12. Juli 1999 (Flughafengesetz) stützen und
basiere auf unbewiesenen oder nachweislich nicht zutreffenden Behauptungen.
Sie beziehen sich damit auf keine stimmrechtsrelevanten Normen oder Umstände,
sondern rügen die Auslegung und Anwendung eines kantonalen Erlasses, der die
politischen Rechte in keiner Weise umschreibt (vgl. BGE 123 I 175 E. 2d/dd S.
182). Die Anwendung des Flughafengesetzes könnte daher im Rahmen der
vorliegenden Stimmrechtsbeschwerde von vornherein nur auf Willkür hin
überprüft werden.

2.
Die Beschwerdeführerinnen machen im Wesentlichen geltend, der Kreditbeschluss
stehe im Widerspruch zum Flughafengesetz, weil der Kredit zur Sicherung der
volks- und verkehrswirtschaftlichen Interessen nicht erforderlich sei und dem
Schutz der Bevölkerung vor schädlichen oder lästigen Auswirkungen des
Flughafenbetriebs nicht Rechnung trage. Damit erweise sich der
Kredit-beschluss als widerrechtlich. Bei dieser Sachlage stelle es eine
Verletzung der politischen Rechte dar, den Kreditbeschluss dem Stimmvolk zur
Abstimmung vorzulegen.

Im Zusammenhang mit dem Initiativrecht hat das Bundesgericht erkannt, allein
im Umstand, dass eine angeblich unrechtmässige Initiative der Volksabstimmung
unterbreitet wird, liege keine Verletzung des bundesrechtlich geschützten
Stimmrechts. Es könne daher mit Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG
nicht deren Unrechtmässigkeit gerügt werden. Der Grund hierfür liegt darin,
dass die Stimmrechtsbeschwerde einzig den Rechtsschutz in Bezug auf die
demokratische Beteiligung und Willensbildung sicherstellen will und lediglich
dort erhoben werden können soll, wo ein direkter Zusammenhang mit der
Ausübung des Stimmrechts besteht. Hingegen stehe dieses Rechtsmittel nicht
zur Wahrung verfassungsmässiger Rechte im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. a OG
zur Verfügung (Urteil vom 18. Juni 1997, ZBl 99/1998 S. 89 E. 3b [90], mit
zahlreichen Hinweisen).

Dieselbe Rechtsprechung gilt auch für Behördenvorlagen. Danach kann mit der
Stimmrechtsbeschwerde nur die Verletzung politischer Rechte gerügt werden,
Sachentscheide können hingegen nicht wegen Verletzung des Stimmrechts
angefochten werden (BGE 117 Ia 66 E. 1d/cc S. 67 f., mit Hinweisen). Der
Umstand, dass eine allfällige unrechtmässige Vorlage der Abstimmung
unterbreitet wird, führt nicht zu einer Verletzung der freien und
unverfälschten Willenskundgabe und stellt damit keine Verletzung des
bundesrechtlich geschützten Stimmrechts dar. Deshalb wurde eine
Stimmrechtsbeschwerde, mit der eine Darlehensgewährung aus materiellen
Gründen angefochten wurde, von vornherein als unbegründet abgewiesen
(genanntes Urteil vom 18. Juni 1997, ZBI 99/1998 S.89 E. 3c [91]).

An dieser Rechtsprechung ist auch unter der Herrschaft der neuen
Bundesverfassung festzuhalten. Mit Art. 34 BV, der eine allgemeine Garantie
der politischen Rechte enthält und den Schutz der Stimm- und Wahlfreiheit
verbürgt, sollten im Wesentlichen die bisher geltenden Grundsätze über die
politischen Rechte in die neue Bundesverfassung überführt werden (vgl.
Botschaft zur Bundesverfassung, BBl 1997 I 189).

Bei dieser Sachlage liegt allein darin, dass den Stimmbürgern eine angeblich
unrechtmässige Vorlage zur Abstimmung unterbreitet wird, keine Verletzung der
politischen Rechte. Die von den Beschwerdeführerinnen vorgebrachten
materiellrechtlichen Rügen wären - bei gegebener Legitimation nach Art. 88 OG
- vielmehr mit staatsrechtlicher Beschwerde im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit.
a OG zu erheben. Darüber hinaus bringen die Beschwerdeführerinnen keine
stimmrechtsrelevanten Rügen vor.

Demnach ist die vorliegende Stimmrechtsbeschwerde als unbegründet abzuweisen.
Praxisgemäss sind keine Kosten zu erheben.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen sowie dem Regierungsrat und dem
Kantonsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 22. Mai 2002

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Der Gerichtsschreiber: