Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.209/2002
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1P.209/2002 /sta

Urteil vom 23. Juli 2002

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Catenazzi, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Leuthold.

X. ________, Beschwerdeführer,

gegen

Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich, 8090 Zürich,
vertreten durch das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich, Uetlibergstrasse
301, 8036 Zürich,
Staat Zürich, vertreten durch den Regierungsrat des Kantons Zürich, dieser
vertreten durch die Staatskanzlei des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, 8090
Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter,
Militärstrasse 36, Postfach, 8021 Zürich.

Kostenauflage (Führerausweisentzug),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter, vom 30. Januar 2002.

Sachverhalt:

A.
Das Untersuchungsrichteramt St. Gallen verurteilte X.________ mit Verfügung
vom 11. Dezember 2000 zu einer Busse von Fr. 480.--, weil er am 7. November
2000, um ca. 15.33 Uhr, mit seinem Personenwagen auf der Autobahn A1,
Gemeindegebiet St. Gallen, die signalisierte Höchstgeschwindigkeit von 100
km/h um 33 km/h überschritten habe. Die Strafverfügung erwuchs in
Rechtskraft. Die Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich
entzog X.________ mit Verfügung vom 9. Januar 2001 den Führerausweis für die
Dauer eines Monats. Nach zwei vergeblichen Zustellungsversuchen konnte ihm
die Entzugsverfügung am 8. März 2001 durch die Polizei zugestellt werden.

Am 8. April 2001 wandte sich X.________ an den Regierungsrat des Kantons
Zürich, mit dem Begehren, der Entzug sei auf Ende des Jahres zu verschieben,
da er dann für einen Monat nach Übersee verreise. Die Direktion für Soziales
und Sicherheit erklärte sich in ihrer Vernehmlassung vom 19. April 2001
bereit, die Abgabefrist um drei Monate hinauszuschieben, wenn ein sofortiger
Entzug den Betroffenen unverhältnismässig hart treffen würde. Mit Schreiben
vom 5. Juni 2001 sandte die Staatskanzlei des Kantons Zürich X.________ eine
Kopie dieser Vernehmlassung, gab ihm unter Hinweis auf die "eher geringen
Erfolgsaussichten" Gelegenheit, den Rekurs (kostenfrei) zurückzuziehen und
stellte ihm einen Aufschub des Führerausweisentzugs bis Ende August 2001 in
Aussicht. Auch dieses Schreiben konnte X.________ nicht zugestellt werden.

Mit Entscheid vom 18. Juli 2001 wies der Regierungsrat des Kantons Zürich den
Rekurs von X.________ gegen die Verfügung der Direktion für Soziales und
Sicherheit vom 9. Januar 2001 betreffend Entzug des Führerausweises ab und
auferlegte die Kosten von insgesamt Fr. 1'106.-- dem Rekurrenten. Nach einem
ersten erfolglosen Zustellungsversuch am 24. Juli 2001 wurde der Entscheid
des Regierungsrates anfangs September 2001 dem Rekurrenten ein zweites Mal
zugestellt. Mit Eingabe vom 29. September 2001 erhob X.________ gegen den
Entscheid des Regierungsrates Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich. Der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts trat mit Verfügung vom 30.
Januar 2002 auf die Beschwerde nicht ein.

B.
Gegen diese Verfügung reichte X.________ mit Eingabe vom 15. April 2002 beim
Bundesgericht eine Beschwerde ein. Er beantragt, es seien die Verfügung des
Einzelrichters des Zürcher Verwaltungsgerichts (samt Kostenauflage von Fr.
390.--) und auch der Entscheid des Regierungsrates vom 18. Juli 2001 (samt
Kostenauflage von Fr. 1'114.--) aufzuheben. Zudem stellte er das Gesuch, der
Beschwerde sei aufschiebende Wirkung beizulegen. Im Weiteren ersucht er um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für das bundesgerichtliche
Verfahren.

C.
Das Verwaltungsgericht und der Regierungsrat des Kantons Zürich stellen unter
Verzicht auf Gegenbemerkungen den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei.

D.
Mit Präsidialverfügung vom 24. Mai 2002 wurde der Beschwerde aufschiebende
Wirkung zuerkannt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Der Beschwerdeführer bezeichnet seine Eingabe als
Verwaltungsgerichtsbeschwerde und als staatsrechtliche Beschwerde.

1.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist nach Art. 97 des Bundesgesetzes
über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) unzulässig, da sich der
Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts nicht auf öffentliches Recht des
Bundes stützt und daher keine Verfügung im Sinne von Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren darstellt.

1.2 Der Entscheid des Verwaltungsgerichts erging in Anwendung kantonalen
Rechts und kann beim Bundesgericht einzig mit dem Rechtsmittel der
staatsrechtlichen Beschwerde angefochten werden (Art. 84 OG). Die vorliegende
Eingabe ist als staatsrechtliche Beschwerde entgegenzunehmen.

1.3 Gemäss Art. 86 Abs. 1 OG ist die staatsrechtliche Beschwerde nur gegen
letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung kann unter bestimmten Voraussetzungen neben dem
letztinstanzlichen kantonalen Entscheid auch das Urteil der unteren
kantonalen Behörde angefochten werden. Dies setzt aber voraus, dass die
letzte kantonale Instanz die Sache materiell geprüft hat. Ist sie auf das
Rechtsmittel nicht eingetreten, so liegt kein neuer Entscheid in der Sache
vor, weshalb in diesem Fall nur der Nichteintretensentscheid mit
staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden kann (BGE 126 II 377 E. 8b S.
395; 109 Ia 248 E. 1 S. 250).

Nach dieser Rechtsprechung kann im vorliegenden Fall nur der
Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts vom 30. Januar 2002
Gegenstand der staatsrechtlichen Beschwerde bilden. Auf das Begehren des
Beschwerdeführers, es sei auch der Entscheid des Regierungsrates vom 18. Juli
2001 aufzuheben, kann deshalb nicht eingetreten werden.

1.4 Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss in einer staatsrechtlichen Beschwerde
dargelegt werden, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze
und inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Es
ist fraglich, ob die vorliegende Eingabe diesen Anforderungen genügt. Die
Frage kann jedoch offen bleiben, da sich die Beschwerde als unbegründet
erweist.

2.
Gegen den Regierungsratsentscheid vom 18. Juli 2001, mit dem der Rekurs gegen
die Verfügung der Direktion für Soziales und Sicherheit vom 9. Januar 2001
betreffend Entzug des Führerausweises abgewiesen und die Kosten im Betrag von
Fr. 1106.-- dem Rekurrenten auferlegt worden waren, hatte dieser mit Eingabe
vom 29. September 2001 Beschwerde beim Verwaltungsgericht eingereicht. Er
machte geltend, er habe gegen die Entzugsverfügung vom 9. Januar 2001 "nie
Einsprache" erhoben. Er habe sich mit seinem Schreiben vom 8. April 2001
lediglich erkundigt, ob es möglich sei, den Ausweis erst gegen Ende des
Jahres abzugeben, weil ihm dies bei der Berufsausübung weniger schaden würde.
Der Regierungsrat habe sich "offensichtlich geirrt", indem er das erwähnte
Schreiben als Rekurs behandelt habe. Der Beschwerdeführer betonte, er sei der
Ansicht, dass es nicht erlaubt sei, ihm Kosten für ein Verfahren
aufzuerlegen, welches er nie gewollt und auf das er sich nie eingelassen
habe.

2.1 Mit dem angefochtenen Entscheid trat das Verwaltungsgericht auf die
Beschwerde vom 29. September 2001 nicht ein. Es führte aus, nach § 10 Abs. 1
des zürcherischen Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRG) sei die Erledigung
einer Angelegenheit schriftlich mitzuteilen. Urteile und andere Entscheide
seien in der Regel durch die Post zuzustellen. Die ordnungsgemässe Zustellung
vermöge Rechtswirkungen zu entfalten, namentlich den Fristenlauf auszulösen.
Wenn bei einer eingeschriebenen Sendung eine Übergabe zufolge Abwesenheit des
Adressaten nicht möglich sei, so sei die Zustellung nach zürcherischer Praxis
zu wiederholen. Bei erneutem Scheitern sei die Anordnung nach § 10 Abs. 3 VRG
amtlich zu eröffnen, oder es habe eine amtliche Zustellung durch den
Gemeindeammann, allenfalls durch die Polizei, zu erfolgen. Die Behörden
dürften jedoch von einer Wiederholung der Zustellung absehen, wenn eine
schuldhafte Annahmeverweigerung vorliege. Treffe dies zu und habe die Post
beim Adressaten eine Abholungseinladung hinterlassen, so gelte der letzte Tag
der siebentägigen Abholungsfrist als fingiertes Zustelldatum. Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts gelte eine Zustellung als schuldhaft
vereitelt, wenn der Adressat die erforderlichen Vorkehren für die
Zustellbarkeit von behördlichen Postsendungen unterlasse, obwohl ein
Prozessrechtsverhältnis bestehe, welches die Parteien verpflichte, sich nach
Treu und Glauben zu verhalten, d.h. unter anderem dafür zu sorgen, dass ihnen
Entscheide, welche das Verfahren betreffen, zugestellt werden könnten. Die an
einem Verfahren beteiligten Personen hätten bei Adressänderungen während
eines laufenden Verfahrens diese der Behörde anzuzeigen, einen
bevollmächtigten Vertreter zu bestellen oder wenigstens der Post einen
Nachsendungsauftrag zu erteilen. Würden sie diese Vorkehren unterlassen, so
liege eine aktive und schuldhafte Vereitelung der Zustellung vor, weshalb
diese nach Ablauf der siebentägigen Abholungsfrist vermutet werden dürfe.
Im vorliegenden Fall sei - wie das Verwaltungsgericht im Weiteren erklärte -
der Regierungsratsentscheid am 24. Juli 2001 der Post übergeben worden, in
der Folge aber mit dem Vermerk "Abgereist ohne Adressangabe" wieder an die
Staatskanzlei des Kantons Zürich zurückgekommen. Die Staatskanzlei habe am
30. Juli 2001 in Erfahrung gebracht, dass der Beschwerdeführer keinen festen
Wohnsitz in Winterthur habe und aus diesem Grund der Heimatschein am 30.
April 2001 an den Heimatort Au/SG gesandt worden sei. Nach den Angaben des
Zivilstandsamtes Au sei der Beschwerdeführer jedoch immer noch - oder
jedenfalls wieder - in Winterthur, neu an der Strasse Y.________, wohnhaft.
An diese Adresse habe der Entscheid des Regierungsrats anfangs September 2001
zugestellt werden können. Dem Beschwerdeführer habe spätestens seit der
polizeilichen Zustellung am 8. März 2001 bewusst sein müssen, dass er für die
Behörden nicht leicht erreichbar sei. Nachdem er anfangs April 2001 dem
Regierungsrat ein konkretes Begehren bezüglich Führerausweisentzug gestellt
habe, habe ihm klar sein müssen, dass er der postalischen Erreichbarkeit
nunmehr Beachtung zu schenken habe. Die Einwohnerkontrolle Winterthur habe
sich jedoch schon am 30. April 2001 veranlasst gesehen, den Heimatschein an
die Heimatgemeinde zurückzusenden. Diese Massnahme sei nur damit zu erklären,
dass der Beschwerdeführer für die örtlichen Behörden erneut - oder immer noch
- nicht erreichbar gewesen sei. Die Einwohnerkontrolle sei denn auch davon
ausgegangen, dass es an einem festen Wohnsitz fehle. Bei dieser Sachlage
müsse zulasten des Beschwerdeführers davon ausgegangen werden, dass er die
Annahme des Entscheids des Regierungsrates schuldhaft verweigert habe. Die
Zustellung dürfe demnach als Ende Juli 2001 erfolgt angenommen werden. Unter
Berücksichtigung des Fristenstillstands bis 20. August 2001 habe daher die
Frist zur Erhebung der Beschwerde am 21. August 2001 zu laufen begonnen und
am 19. September 2001 geendet. Die bei der Post am 1. Oktober 2001
aufgegebene Eingabe vom 29. September 2001 sei somit verspätet, weshalb auf
die Beschwerde nicht einzutreten sei.

In einer Eventualbegründung legte das Verwaltungsgericht dar, dass die
Kostenauflage im Regierungsratsentscheid sachlich gerechtfertigt sei.

2.2 Der Beschwerdeführer wendet gegen die Hauptbegründung ein, es liege keine
schuldhafte Annahmeverweigerung vor, denn er habe davon ausgehen dürfen, dass
ihm mitten in der Ferienzeit keine Gerichtsentscheide zugestellt würden und
ihm im Falle einer Zustellung eine Abholungseinladung in den Briefkasten
gelegt werde. Er habe aber nie eine Abholungseinladung in seinem Briefkasten
vorgefunden. Da der erste Versand des Entscheids mitten in der Ferienzeit
erfolgt sei, in welcher die Post viele Aushilfskräfte beschäftige, nehme er
an, dass ein Versehen der Post vorliege, das die Zustellung verunmöglicht
habe und nicht ihm angelastet werden könne. Der Regierungsrat habe in der
Folge gemäss zürcherischer Praxis gehandelt und ihm den Entscheid nochmals
zugestellt. Es sei nicht statthaft, der zweiten Zustellung die Wirkung
abzusprechen, den Fristenlauf auszulösen.

2.2.1 Wird der Adressat einer eingeschriebenen Briefpostsendung oder
Gerichtsurkunde nicht angetroffen und daher eine Abholungseinladung in seinen
Briefkasten oder sein Postfach gelegt, so wird nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung die Sendung in jenem Zeitpunkt als zugestellt betrachtet, in
welchem sie auf der Post abgeholt wird. Geschieht dies nicht innert der
Abholfrist von sieben Tagen, so gilt die Sendung als am letzten Tag dieser
Frist zugestellt. Ein allfälliger zweiter Versand und die spätere
Entgegennahme der Sendung vermögen an diesem Ergebnis - unter Vorbehalt des
verfassungsmässigen Rechts auf Vertrauensschutz - nichts zu ändern und sind
rechtlich unbeachtlich (BGE 119 V 89 E. 4b/aa S. 94 mit Hinweisen). Die
Zustellungsfiktion rechtfertigt sich, weil die an einem Verfahren Beteiligten
nach dem Grundsatz von Treu und Glauben dafür zu sorgen haben, dass
behördliche Entscheide sie erreichen können. Diese Pflicht entsteht mit der
Begründung eines Verfahrensverhältnisses und gilt insoweit, als während des
hängigen Verfahrens mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit mit der Zustellung
eines behördlichen Aktes gerechnet werden muss (BGE 123 III 492 E. 1 S. 493;
119 V 89 E. 4b/aa S. 94).

2.2.2 Im vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht bei der Auslegung der
Vorschrift von § 10 Abs. 1 VRG die dargestellten, in der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung entwickelten Zustellungsregeln übernommen. Das Bundesgericht
kann nur prüfen, ob das Verwaltungsgericht diese Regeln in willkürlicher
Weise angewendet hat (BGE 116 Ia 90 E. 2b S. 92; 115 Ia 12 E. 3a S. 15).
Willkür liegt nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls
vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht hebt einen
kantonalen Entscheid wegen Verletzung des Willkürverbots nur auf, wenn er
offensichtlich unhaltbar ist (BGE 127 I 60 E. 5a S. 70 mit Hinweisen).

Der Entscheid des Regierungsrates wurde am 24. Juli 2001 als eingeschriebene
Sendung an den Beschwerdeführer versandt, kam aber mit dem Vermerk "Abgereist
ohne Adressangabe" an den Absender zurück. Nachdem Nachforschungen über den
Aufenthalt des Beschwerdeführers gemacht worden waren, wurde der Entscheid am
3. September 2001 mit gewöhnlicher Post an die neue Adresse des
Beschwerdeführers gesandt und von diesem in Empfang genommen. Das
Verwaltungsgericht erachtete - entsprechend der dargelegten
bundesgerichtlichen Rechtsprechung - den zweiten Versand des Entscheids als
rechtlich unbeachtlich, da der Beschwerdeführer beim ersten Versand im Juli
2001 die Annahme des Regierungsratsentscheids schuldhaft verweigert habe. Es
betonte, dem Beschwerdeführer hätte spätestens seit der polizeilichen
Zustellung der Entzugsverfügung am 8. März 2001 klar sein müssen, dass er für
die Behörden nicht leicht erreichbar sei. Nachdem er sich in der
Angelegenheit betreffend Führerausweisentzug anfangs April 2001 mit einer
Eingabe an den Regierungsrat gewandt habe, hätte er dafür sorgen müssen, dass
behördliche Akte ihn erreichen könnten. Er habe dies unterlassen, weshalb die
Zustellung als Ende Juli 2001 erfolgt angenommen werden dürfe. Der
Beschwerdeführer ist zu Unrecht der Meinung, es dürften ihm während der
Ferienzeit keine Gerichtsentscheide zugestellt werden. Es war zulässig, dass
der Regierungsratsentscheid am 24. Juli 2001, mithin während der
Gerichtsferien, an den Beschwerdeführer versandt wurde. Nach der kantonalen
Vorschrift betreffend die Gerichtsferien (§ 140 Abs. 1 des zürcherischen
Gerichtsverfassungsgesetzes), wonach die gesetzlichen und die richterlichen
Fristen in der Zeit vom 10. Juli bis und mit 20. August stillstehen, hatte
die Zustellung während der Gerichtsferien im vorliegenden Fall zur Folge,
dass die 30-tägige Frist für die Anfechtung des Regierungsratsentscheids beim
Verwaltungsgericht erst am 21. August 2001 zu laufen begann. Dass die
Zustellung verunmöglicht worden sei, weil ihm die Post keine
Abholungseinladung in den Briefkasten gelegt habe, ist eine blosse Behauptung
des Beschwerdeführers, mit welcher nicht dargetan wird, dass die oben (E. 2.1
Abs. 2) angeführten Überlegungen des Verwaltungsgerichts unhaltbar wären.
Dieses konnte in vertretbarer Weise erwägen, der Beschwerdeführer habe die
Annahme des am 24. Juli 2001 an ihn versandten Regierungsratsentscheids
schuldhaft verweigert, weshalb die Zustellung als Ende Juli 2001 erfolgt
angenommen werden dürfe und die Beschwerde vom 29. September 2001 somit
verspätet sei. Das Verwaltungsgericht verletzte daher das Willkürverbot
nicht, wenn es auf die Beschwerde nicht eintrat. Die Hauptbegründung hält
demnach vor der Verfassung stand.

2.3 Da sich die Hauptbegründung des angefochtenen Entscheids als
verfassungskonform erweist, besteht kein aktuelles Rechtsschutzinteresse an
der Prüfung der Eventualbegründung, wonach die Kostenauflage im Entscheid des
Regierungsrates gerechtfertigt sei (Art. 88 OG). Soweit der Beschwerdeführer
diese Kostenauflage kritisiert, ist auf seine Vorbringen nicht einzugehen.

Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf eingetreten werden kann.

3.
Gemäss Art. 156 Abs. 1 OG hätte der unterliegende Beschwerdeführer die
Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen. Er hat jedoch ein Gesuch
um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege gestellt. Diesem Begehren kann
mit Rücksicht auf die gesamten Umstände des Falles entsprochen werden.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten
werden kann.

2.
Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtspflege gewährt. Es werden
keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie der Direktion für Soziales und
Sicherheit des Kantons Zürich, dem Staat Zürich und dem Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich, 1. Abteilung, Einzelrichter, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Juli 2002

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: