Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.228/2002
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1P.228/2002 /sta

Sitzung vom 9. Juli 2003

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Bundesrichter Aeschlimann, Féraud,
Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.

1. A.________,
2.B.________,
3.C.________,
4.D.________,
5.E.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Peter Wicki,
Denkmalstrasse 2, Postfach 6453, 6000 Luzern 6,

gegen

Einwohnergemeinde Emmen, vertreten durch den Gemeinderat, Rüeggisingerstrasse
22, 6021 Emmenbrücke 1,
Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002
Luzern.

Art. 8 Abs. 2, Art. 9, Art. 29 Abs. 2 BV (Nichteinbürgerung),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats des
Kantons Luzern vom 19. März 2002.
Sachverhalt:

A.
In der Urnenabstimmung der Gemeinde Emmen vom 12. März 2000 gelangten 23
Einbürgerungsgesuche von insgesamt 56 Personen zur Abstimmung. Die
Stimmbürger Emmens stimmten der Einbürgerung von acht Gesuchstellern aus
Italien zu; alle anderen Einbürgerungsgesuche - überwiegend von Personen aus
dem ehemaligen Jugoslawien - wurden abgelehnt. Zu den abgelehnten
Gesuchstellern gehörten auch A.________, B.________, C.________, D.________
und E.________ (im Folgenden: die Gesuchsteller bzw. die Beschwerdeführer).

B.
Gegen die Ablehnung ihrer Einbürgerungsgesuche erhoben die Gesuchsteller am
11. April 2000 staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht,
Verwaltungsbeschwerde an den Bundesrat und Gemeindebeschwerde an den
Regierungsrat des Kantons Luzern.

C.
Mit Entscheid vom 26. September 2000 trat der Regierungsrat auf die
Beschwerde nicht ein, weil die gesetzliche Beschwerdefrist von 10 Tagen nicht
eingehalten worden sei. Gegen diesen Nichteintretensentscheid erhoben die
Gesuchsteller staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht. Am 6. März 2001
hiess das Bundesgericht die staatsrechtliche Beschwerde gut und hob den
angefochtenen Entscheid wegen Verletzung von Treu und Glauben (Art. 9 BV) auf
(Entscheid 1P.674/2000).

D.
Auf die staatsrechtliche Beschwerde gegen die ablehnenden
Einbürgerungsentscheide trat das Bundesgericht am 3. April 2001 mangels
Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs nicht ein (Entscheid 1P.268/2000).
Auch der Bundesrat trat auf die bei ihm erhobene Verwaltungsbeschwerde nicht
ein.

E.
Am 19. März 2002 entschied der Regierungsrat erneut über die
Gemeindebeschwerde der Gesuchsteller: Er wies die Beschwerde ab, soweit er
darauf eintrat.

F.
Hiergegen erhoben die Gesuchsteller am 23. April 2002 staatsrechtliche
Beschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Regierungsrats
sei aufzuheben. Sie rügen die Verletzung von Art. 8 Abs. 2 BV
(Diskriminierungsverbot), Art. 9 BV (Willkürverbot), Art. 29 Abs. 2 BV
(Verletzung des rechtlichen Gehörs und des Anspruchs auf einen begründeten
Entscheid) und von Art. 2 Abs. 1 lit. a des Internationalen Übereinkommens
vom 21. Dezember 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung
(RDÜ; SR 0.104).

G.
Das Justiz-, Gemeinde- und Kulturdepartement des Kantons Luzern beantragt im
Namen des Regierungsrats, auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht
einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Der Gemeinderat von Emmen
schliesst auf Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde. Im zweiten
Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Regierungsrats,
der die Nichteinbürgerung der Beschwerdeführer durch die Emmener Stimmbürger
schützt. Gegen einen solchen Entscheid steht grundsätzlich die
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte oder
Verletzung von Staatsverträgen offen (Art. 84 Abs. 1 lit. a und c sowie Abs.
2, Art. 86 Abs. 1 OG). Näher zu prüfen ist die Legitimation der
Beschwerdeführer.

Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und
Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch
allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Rechtsverletzungen
erlitten haben. Mit staatsrechtlicher Beschwerde kann somit lediglich die
Verletzung in rechtlich geschützten eigenen Interessen gerügt werden. Die von
den Beschwerdeführern geltend gemachten Interessen müssen entweder durch
eidgenössisches oder kantonales Gesetzesrecht oder unmittelbar durch die
Bundesverfassung rechtlich geschützt sein (BGE 126 I 81 E. 3b S. 85; 125 II
86 E. 4 S. 95 f.; 124 I 159 E. 1c S. 161; 123 I 41 E. 5b S. 42 f.; 121 I 267
E. 2 S. 268 f., 367 E. 1b S. 369).

Nach Luzerner Recht steht den Beschwerdeführern unstreitig kein Recht auf
Einbürgerung zu (vgl. § 13 Bürgerrechtsgesetz vom 21. November 1994). Zu
prüfen ist deshalb, ob sich das rechtlich geschützte Interesse direkt aus der
Bundesverfassung ergibt.

1.1 Die Beschwerdeführer rügen in erster Linie die Verletzung des
Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV). Dieses Grundrecht soll den
Angehörigen bestimmter traditionell unterprivilegierter bzw. gefährdeter
gesellschaftlicher Gruppen einen besonderen Schutz gegen Benachteiligung und
Ausgrenzung gewähren und geht damit über das allgemeine
Gleichbehandlungsgebot und das Willkürverbot hinaus. Sein Schutzbereich ist -
im Gegensatz zu demjenigen des allgemeinen Willkürverbots (BGE 126 I 81 E. 5a
S. 91; 121 I 267 E. 3c S. 270) - hinreichend bestimmt und eingegrenzt, um im
Hinblick auf Art. 88 OG den Kreis der Personen zu bestimmen, die befugt sind,
an den Verfassungsrichter zu gelangen. Wie bei anderen speziellen
Verfassungsrechten ergibt sich die Legitimation deshalb schon aus der
Grundrechtsträgerschaft und dem Inhalt des angerufenen Verfassungsrechts: Es
genügt zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde, wenn die
Beschwerdeführer geltend machen, sie seien aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu
einer gemäss Art. 8 Abs. 2 BV geschützten Gruppe benachteiligt worden
(Andreas Auer/Nicolas von Arx, Direkte Demokratie ohne Grenzen?, AJP 2000 S.
923 ff., insbes. S. 933; a.A. Etienne Grisel, Le recours au tribunal fédéral
pour inégalité, arbitraire ou discrimination: la question de l'intérêt
juridiquement protégé [ATF 126 I 81], JdT 2002 II 35 ff., insbes. S. 36).
Dies entspricht der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur
Gleichberechtigung von Mann und Frau (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 aBV, heute Art. 8
Abs. 3 Satz 1 BV; vgl. BGE 114 Ia 329 E. 2b S. 330 f. mit Hinweisen) und der
neueren Praxis zu Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG, wonach sich aus Art. 8
Abs. 2 BV unter Umständen ein Anspruch auf Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung ergeben kann, der den Weg ans Bundesgericht im
Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde öffnet (BGE 126 II 377 E. 6 S.
392 ff.; unveröffentlichte Entscheide 2A.471/2001 vom 29. Januar 2002 E. 2c
und 2P.116/2001 vom 29. August 2001 E. 1a und 2c). Durch die Anerkennung
eines rechtlich geschützten Interesses unmittelbar aus dem
Diskriminierungsverbot wird auch sichergestellt, dass gegen diskriminierende
Akte kantonaler und kommunaler Behörden das Verfahren der staatsrechtlichen
Beschwerde ans Bundesgericht offen steht; damit wird der Verpflichtung der
Schweiz gemäss Art. 6 RDÜ Rechnung getragen, wirksame Rechtsbehelfe gegen
alle rassisch diskriminierenden Handlungen durch die zuständigen nationalen
Gerichte zu gewährleisten (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 2. März 1992
über den Beitritt der Schweiz zum Internationalen Übereinkommen von 1965 zur
Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung und über die entsprechende
Strafrechtsrevision, BBl 1992 III Ziff. 55 S. 299).

1.2 Sind die Beschwerdeführer zur Rüge der Diskriminierung nach Art. 8 Abs. 2
BV legitimiert, so sind sie grundsätzlich auch berechtigt, eine
Rassendiskriminierung i.S.v. Art. 2 Abs. 1 lit. a RDÜ geltend zu machen.
Voraussetzung ist allerdings, dass es sich hierbei um eine direkt anwendbare,
justiziable Bestimmung handelt, die sich nicht bloss an den Gesetzgeber
wendet (für direkte Anwendbarkeit: Botschaft des Bundesrats, a.a.O., Ziff.
512 S. 288; a.A. Roland Strauss, Das Verbot der Rassendiskriminierung, Diss.
Basel 1991, S. 289 f. und 293). Die Beantwortung dieser Frage hängt eng mit
der Auslegung der einschlägigen Staatsvertragsbestimmung zusammen und ist
deshalb bei der materiellen Prüfung der Norm zu behandeln.

1.3 Die Beschwerdeführer machen ferner eine Verletzung des Willkürverbots
(Art. 9 BV) geltend, weil allen Gesuchstellern aus dem Balkan die
Einbürgerung pauschal aufgrund ihres ethnisch-kulturellen Hintergrunds
verweigert worden sei, ohne dass hierfür sachliche Gründe ersichtlich wären.

Nach ständiger Rechtsprechung verschafft das allgemeine Willkürverbot, das
bei jeder staatlichen Verwaltungstätigkeit zu beachten ist, für sich allein
keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG (BGE 123 I 279 E.
3c/aa S. 280; 122 I 44 E. 3b/bb S. 47; 121 I 252 E. 1a S. 255, 267 E. 2 S.
269, 367 E. 1b S. 369; 120 Ia 110 E. 1a S. 111). Zur Willkürrüge ist ein
Beschwerdeführer deshalb nur legitimiert, wenn die gesetzlichen Bestimmungen,
deren willkürliche Anwendung er geltend macht, ihm einen Rechtsanspruch
einräumen oder dem Schutz seiner angeblich verletzten Interessen dienen. An
dieser Rechtsprechung wurde mit Beschluss der Vereinigten Abteilungen des
Bundesgerichts vom 20. März 2000 auch nach Inkrafttreten der neuen
Bundesverfassung festgehalten, welche in Art. 9 BV ausdrücklich den Schutz
vor Willkür als Grundrecht statuiert (BGE 126 I 81 E. 4-6 S. 87 ff.; vgl.
auch 126 II 377 E. 4 S. 388).

Die Beschwerdeführer verlangen eine Änderung dieser Praxis in dem Sinne, dass
die Willkürbeschwerde in bestimmten Bereichen zuzulassen sei, wo die
Verletzung für den Betroffenen besonders stossend wirke. Zumindest im Bereich
der Einbürgerung müsse ein Gesuchsteller auch dann zur Erhebung der
Willkürbeschwerde legitimiert sein, wenn ihm das materielle
Einbürgerungsrecht keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung zugestehe, weil der
Entscheid seine Rechtsstellung zum Gegenstand habe.

Eine erneute Überprüfung der bundesgerichtlichen Praxis in dieser Frage
erübrigt sich jedoch im vorliegenden Fall, weil der Willkürrüge gegenüber der
Rüge der Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV keine selbständige Bedeutung
zukommt: Die Beschwerdeführer halten das Abstimmungsergebnis für willkürlich,
weil es die Einbürgerung von der Herkunft bzw. vom ethnisch-kulturellen
Hintergrund der Gesuchsteller abhängig gemacht habe. Diese Frage aber steht
im Zentrum der Prüfung von Art. 8 Abs. 2 BV, das insofern als spezielleres
Grundrecht zum Zuge kommt. In diesem Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob sich
das Abstimmungsergebnis durch sachliche, nicht-diskriminatorische Gründe
erklären lässt. Dann aber verbleibt kein selbständiger Anwendungsbereich für
das allgemeine Willkürverbot.

1.4 Soweit die Beschwerdeführer schliesslich die Verletzung kantonaler und
bundesverfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien rügen, deren Missachtung
eine formelle Rechtsverweigerung darstellt, sind sie hierzu als Parteien des
kantonalen Verfahrens ohne Weiteres legitimiert (BGE 119 Ia 424 E. 3c S. 428
mit Hinweisen). Dies gilt für die Rügen der Verletzung des rechtlichen Gehörs
(Art. 29 Abs. 2 BV) und der willkürlichen Anwendung von § 106 des Luzerner
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 (VRG/LU).

Dagegen setzt die Rüge, ein Entscheid sei mangelhaft begründet worden, nach
ständiger Rechtsprechung die Legitimation in der Sache voraus, weil die
Beurteilung dieser Frage nicht von der Prüfung in der Sache selbst getrennt
werden kann (BGE 122 II 186 E. 2 S. 192; 118 Ia 232 E. 1a S. 235; 117 Ia 90
E. 4a S. 95). Dies ist der Fall, wenn gerügt wird, die Begründung sei
unvollständig (so im Fall BGE 122 II 186 E. 2 S. 192), zu wenig differenziert
(Entscheid 2P.163/1996 vom 28. Mai 1996 E. 3) oder materiell unzutreffend (so
im Fall BGE 118 Ia 232 E. 1a S. 235). Im vorliegenden Fall wird dagegen das
gänzliche Fehlen einer Begründung gerügt. Die Beurteilung dieser Frage lässt
sich sehr wohl von der Prüfung der Sache selbst trennen. Deshalb sind die
Beschwerdeführer schon aufgrund ihrer Parteistellung im kantonalen Verfahren
legitimiert, die fehlende Begründung des Urnenentscheids bzw. die Abweisung
ihrer diesbezüglichen Rüge durch den Regierungsrat geltend zu machen.

1.5 Nach dem Gesagten sind die Beschwerdeführer legitimiert, eine Verletzung
des Diskriminierungsverbots sowie die Verletzung von Verfahrensrechten,
einschliesslich der Begründungspflicht, geltend zu machen. Auf die form- und
fristgerecht erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist insoweit einzutreten.

2.
Die Beschwerdeführer machen in erster Linie geltend, ihre Nichteinbürgerung
verletze das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV):
Ihre Einbürgerungsgesuche seien pauschal, aufgrund ihrer ethnisch-kulturellen
Herkunft, abgelehnt worden. Es seien keine sachlichen Gründe ersichtlich,
welche das Abstimmungsergebnis - Einbürgerung aller italienischen Bewerber
und Nichteinbürgerung aller Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien -
erklären könnten.

2.1 Das Bundesgericht hat sich im Entscheid BGE 126 II 377 (E. 6a und c S.
392 ff.) näher mit dem Verbot der direkten und der indirekten Diskriminierung
gemäss Art. 8 Abs. 2 BV auseinandergesetzt und Folgendes ausgeführt:

Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht
wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der
sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder
politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder
psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV liegt
dann vor, wenn eine Person rechtsungleich behandelt wird allein aufgrund
ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gruppe (AB 1998 S [Separatdruck
"Reform der Bundesverfassung"] S. 36, Votum Rhinow, Berichterstatter), welche
historisch und in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell
ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wurde (Jörg Paul Müller, Die
Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in:
Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für Praxis
und Wissenschaft, Berner Tage für die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S.
103 ff., insbes. S. 110). Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art
der Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren Situationen dar, indem
sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als Herabwürdigung oder
Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein Unterscheidungsmerkmal anknüpft,
das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der
Identität der betreffenden Person ausmacht (Walter Kälin/Martina Caroni, Das
verfassungsrechtliche Verbot der Diskriminierung wegen der
ethnisch-kulturellen Herkunft, in: Walter Kälin [Hrsg.], Das Verbot
ethnisch-kultureller Diskriminierung, ZSR-Beiheft 29, S. 67 ff., insbes. S.
76 f.); insofern beschlägt die Diskriminierung auch Aspekte der Menschenwürde
(Art. 7 BV). Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen Verfassungsrechts
macht aber die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal - wie Herkunft, Rasse,
Geschlecht, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV (in nicht abschliessender
Weise) aufgezählte Kriterien - nicht absolut unzulässig. Vielmehr begründet
dieser Umstand zunächst den blossen "Verdacht einer unzulässigen
Differenzierung", der nur durch eine genügende Rechtfertigung umgestossen
werden kann (Kälin/Caroni, a.a.O. S. 78). Das Diskriminierungsverbot hat also
rechtlich die Bedeutung, dass ungleiche Behandlungen einer besonders
qualifizierten Begründungspflicht unterstehen (AB 1998 S [Separatdruck] S.
37; Votum Rhinow, Berichterstatter; vgl. auch 126 V 70 E. 4c/bb S. 73).

Eine indirekte bzw. mittelbare Diskriminierung ist dann gegeben, wenn eine
Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung von spezifisch gegen
Diskriminierung geschützter Gruppen enthält, in ihren tatsächlichen
Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders stark benachteiligt,
ohne dass dies sachlich begründet wäre (vgl. dazu Kälin/Caroni, a.a.O., S. 86
ff.; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S.
441 ff.; derselbe, Diskriminierungsverbote, a.a.O. S. 124 ff.).
2.2 Der Regierungsrat ging in seinem Entscheid von einem Spannungsverhältnis
zwischen dem Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV) und der in Art. 34
Abs. 2 BV garantierten Wahl- und Abstimmungsfreiheit aus: Einerseits seien
die Stimmbürger bei der Zusicherung des Gemeindebürgerrechts an das
Diskriminierungsverbot gebunden; andererseits verleihe ihnen Art. 34 Abs. 2
BV das Recht, den Stimm- und Wahlzettel ihrem wirklichen Willen entsprechend
auszufüllen. Das verfassungsmässige Recht auf Wahl- und Abstimmungsfreiheit
müsse so lange Vorrang haben, bis den Stimmberechtigten ohne jeglichen
Zweifel eine Verletzung des durch die Verfassung garantierten
Diskriminierungsverbots nachgewiesen werden könne. Diese Voraussetzung liege
hier nicht vor. Zweifel am Vorliegen einer Diskriminierung hegte der
Regierungsrat aufgrund der Tatsache, dass auch die Gesuche eines ungarischen
Staatsangehörigen, einer türkischen und einer polnisch-niederländischen
Familie abgewiesen wurden. Flugblättern und Leserbriefen mit negativer
Haltung gegenüber Bürgern aus dem ehemaligen Jugoslawien mass der
Regierungsrat keine Bedeutung zu: Diese Haltung dürfe nicht den
Stimmberechtigten zugeschrieben werden; ihnen dürfe zugetraut werden,
zwischen verschiedenen bekundeten Meinungen zu unterscheiden und auszuwählen,
offensichtliche Übertreibungen als solche zu erkennen und vernunftgemäss
aufgrund ihrer eigenen Überzeugung zu entscheiden.

2.2.1 Mit dem Regierungsrat ist davon auszugehen, dass die Stimmberechtigten
der Gemeinde Emmen bei der Zusicherung des Gemeindebürgerrechts an die
Grundrechte, namentlich an das Diskriminierungsverbot, gebunden sind: Die
Stimmbürger handeln, wenn sie über Einbürgerungsgesuche entscheiden, als
Organ der Gemeinde und nehmen eine staatliche Aufgabe wahr. Sie sind daher
gemäss Art. 35 Abs. 2 BV an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu
ihrer Verwirklichung beizutragen (so auch Urteil des Verfassungsgerichts
Basel-Landschaft vom 29. März 2000, E. 4.3, Basellandschaftliche
Verwaltungsentscheide 2000 S. 15 ff.; Georg Müller, Reservate staatlicher
Willkür - Grauzonen zwischen Rechtsfreiheit, Rechtsbindung und
Rechtskontrolle, in: Festschrift Hans Huber, Bern 1981, S. 109-125, insbes.
S. 120; Auer/von Arx, a.a.O. S. 924/925; Kiener, a.a.O., S. 216; Doris
Bianchi, Vereinheitlichungstendenzen im Einbürgerungsverfahren, in: Benjamin
Schindler/Regula Schlauri [Hrsg.], Auf dem Weg zu einem einheitlichen
Verfahren, Zürich 2001, S. 301 ff., insbes. S. 313).

2.2.2 Nicht zu überzeugen vermögen dagegen die Erwägungen des Regierungsrats
zum Spannungsverhältnis zwischen dem Diskriminierungsverbot und der
Abstimmungsfreiheit:

Art. 34 Abs. 2 BV schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte
Stimmabgabe der Stimmberechtigten. Er gewährleistet damit die in der
Rechtsprechung des Bundesgerichts als ungeschriebenes verfassungsmässiges
Recht anerkannte Wahl- und Abstimmungsfreiheit (vgl. Botschaft über eine neue
Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 189 ff.; Entscheide
1P.116/2000 vom 5. Mai 2000 E. 2b, publ. in ZBl 102/2001 148 ff. und Pra 2000
Nr. 129 S. 755 ff., und 1P.298/2000 vom 31. August 2001 E. 3a, publ. in ZBl
102/2001 188 ff., SJ 2001 I S. 30 ff. und Pra 2001 Nr. 23 S. 127 ff.). Danach
besteht ein Anspruch darauf, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis
anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 129 I 185 E. 7.2 S. 199; 121 I 138 E. 3
S. 141 f. mit Hinweisen). Das Stimm- und Wahlrecht gewährleistet dagegen
keinen Anspruch auf Anerkennung eines Abstimmungsergebnisses, das materiell
rechtswidrig ist, weil es die Grundrechte Einzelner verletzt oder aus einem
anderen Grund gegen die Rechtsordnung verstösst. So kann ein kommunaler oder
kantonaler Erlass wegen Verletzung höherrangigen Rechts gerichtlich
aufgehoben werden, auch wenn er unter Mitwirkung der Stimmbürger zustande
gekommen ist. Auch eine Volksinitiative darf keine Bestimmungen enthalten,
die dem übergeordneten Recht widersprechen (BGE 125 I 227 E. 4a S. 231 mit
Hinweis).

2.2.3 Es liegt daher auch kein Grund vor, höhere Anforderungen an den
Nachweis einer Diskriminierung zu stellen, nur weil der Entscheid von den
Stimmbürgern und nicht von einer Verwaltungsbehörde gefällt wurde. Angesichts
der Besonderheiten der Urnenabstimmung drängt sich vielmehr die Frage auf, ob
nicht Beweiserleichterungen zum Nachweis einer Diskriminierung eingeräumt
werden müssen. Entscheiden eine Vielzahl von Personen geheim und ohne Angabe
von Gründen, ist es in der Regel nicht möglich, den direkten Nachweis einer
Diskriminierung zu erbringen. Das Gericht muss seine Überzeugung deshalb
notwendigerweise auf Indizien stützen. In einer derartigen Situation hat das
Bundesgericht - allerdings unter dem Blickwinkel von Art. 8 ZGB - einen
höheren Grad der Wahrscheinlichkeit genügen lassen (BGE 104 II 68 E. 3b
S.75). Eine Beweiserleichterung sieht sodann Art. 6 des Bundesgesetzes vom
24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (GIG; SR 151.1) für
bestimmte Tatbestände der Diskriminierung aufgrund des Geschlechts vor:
Danach wird eine Diskriminierung vermutet, wenn diese von der betroffenen
Person bezüglich der Aufgabenzuteilung, Gestaltung der Arbeitsbedingungen,
Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung oder Entlassung glaubhaft
gemacht wird (vgl. Sabine Steiger-Sackmann, in: Margrith Bigler-Eggenberger,
Claudia Kaufmann [Hrsg.], Kommentar Gleichstellungsgesetz, Basel/Frankfurt
a.M. 1997, Art. 6, mit Hinweisen zur Entstehungsgeschichte N 1 ff. und
rechtsvergleichenden Hinweisen N 71 ff.). Eine generelle Beweislastumkehr
verlangt für das Diskriminierungsverbot im Bereich des Verwaltungsrechts
Adriano Previtali (Naturalisations: sur quels critères?, Plädoyer 2000 Heft 3
S. 48 ff. insbes. S. 50): Es sei Aufgabe der Behörde, das Fehlen einer
Diskriminierung nachzuweisen.

2.2.4 Ein anderer Ansatz bestünde darin, die für das Vorliegen einer
indirekten Diskriminierung entwickelten Grundsätze zur Anwendung zu bringen:
Können die Gründe für das Stimmverhalten der Mehrheit an der Urne nicht
ermittelt und der Nachweis einer direkten Diskriminierung deshalb nicht
erbracht werden, wäre zu prüfen, ob die Abstimmung im Ergebnis Angehörige
einer spezifisch gegen Diskriminierung geschützten Gruppe besonders stark
benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründbar ist. So könnte
beispielsweise die Erfolgsquote von Bewerbern aus Westeuropa (im Fall Emmen:
100%, bzw. 89% unter Berücksichtigung der abgelehnten Niederländerin) der
Erfolgsquote der Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien (0%) bzw. Ost- und
Südosteuropas (0%) gegenübergestellt und, bei Vorliegen signifikanter
Unterschiede, eine mittelbare Diskriminierung aufgrund der Herkunft vermutet
werden. Zur Entkräftung dieser Vermutung müsste aufgezeigt werden, dass
sachliche, nicht diskriminierende Gründe den Entscheid ebenso gut oder besser
erklären als die Herkunft der Bewerber (so im Ergebnis auch Regina Kiener,
Rechtsstaatliche Anforderungen an Einbürgerungsverfahren, recht 2000, S. 213
ff., insbes. S. 217). Dieser Ansatz trägt dem Grundsatz Rechnung, dass es für
die Diskriminierung auf die objektive Wirkung einer Massnahme ankommt und
nicht auf die ihr zugrunde liegenden Absichten (so schon BGE 113 Ia 107 E. 4a
S. 116; Sabine Steiger-Sackmann, Kommentar Gleichstellungsgesetz, Art. 6 N
47).

2.3 Die aufgeworfenen Fragen können allerdings im konkreten Fall offen
bleiben, wenn die vorliegenden Indizien die Annahme einer unmittelbaren
Diskriminierung rechtfertigen, d.h. wenn sie zur Überzeugung führen, dass die
Einbürgerungsgesuche der Beschwerdeführer aufgrund ihrer Herkunft abgelehnt
worden sind.

2.3.1 In der Volksabstimmung vom 12. März 2000 hatten die Stimmbürger Emmens
über 23 Einbürgerungsgesuche zu entscheiden, die insgesamt 56 Personen
betrafen. Bei einer Stimmbeteiligung von 55% wurden alle vier Gesuche von
(insgesamt acht) italienischen Staatsbürgern gutgeheissen; alle 16 Gesuche
von insgesamt 38 Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien wurden abgewiesen.
Abgewiesen wurden auch die Einbürgerungsgesuche einer türkischen Familie,
eines Ungarn und einer polnisch-niederländischen Familie.

Bereits die pauschale Ablehnung aller Gesuche von Bewerbern aus dem
ehemaligen Jugoslawien ist ein starkes Indiz dafür, dass die Herkunft der
Personen der ausschlaggebende Faktor war, handelt es sich doch um eine
ansonsten heterogene Gruppe, die sich aus Familien und alleinstehenden
Personen mit den unterschiedlichsten Berufen, Einkommensverhältnissen und
Freizeitbeschäftigungen zusammensetzt. Ein Teil der Bewerber wurde bereits in
der Schweiz geboren; die anderen sind zu verschiedenen Zeiten - zwischen 1971
und 1991 - in die Schweiz eingereist.
Stellt man diesem Ergebnis das Abschneiden der italienischen Bewerber
gegenüber, drängt sich die Vermutung auf, dass die Herkunft der Bewerber das
ausschlaggebende Kriterium war. Alle italienischen Gesuchsteller wurden
eingebürgert, und zwar mit grosser Mehrheit. Zwar weisen die italienischen
Bewerber im Durchschnitt eine längere Aufenthaltsdauer auf als die übrigen
Bewerber. Dieses Kriterium kann aber nicht erklären, warum z.B. der
italienische Staatsangehörige W.________, der seit seiner Geburt 1980 in der
Schweiz lebt, eingebürgert wurde, nicht aber die ebenfalls in der Schweiz
geborenen und etwa gleichaltrigen Gesuchsteller aus Ex-Jugoslawien
(X.________, geb. 1981 in Luzern, und Y.________, geb. 1979 in Luzern). Der
Bewerber mit der längsten Aufenthaltsdauer in der Schweiz ist zudem der
ungarische Staatsangehörige Z.________, dessen Gesuch ebenfalls abgewiesen
wurde. Auch bei den Berufs-, Einkommens-, Familien- und Freizeitverhältnissen
lassen sich keine signifikanten Unterschiede zwischen der Gruppe der
Italiener und der Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien finden, welche die
erhebliche Stimmdifferenz erklären könnten.

Der Umstand, dass auch die Gesuche von Personen abgewiesen wurden, die nicht
aus dem ehemaligen Jugoslawien stammen, lässt keine abweichende Bewertung zu:
Auch diese Personen stammen aus Ost- bzw. Südosteuropa, d.h. Ländern, die
z.T. an den Balkan angrenzen (Türkei; Ungarn) und jedenfalls keine
traditionellen Rekrutierungsgebiete für Arbeitskräfte in Emmen darstellen,
d.h. nicht zur Gruppe der in Emmen schon seit den 60er Jahren etablierten
Italiener und Spanier gehören. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass alle
nicht eingebürgerten Personen aus anderen Ländern einen geringeren
Neinstimmenanteil aufweisen als die Bewerber aus dem ehemaligen Jugoslawien.

Nach dem Gesagten lässt das Abstimmungsergebnis keinen anderen Schluss zu,
als dass die Herkunft der Bewerber das ausschlaggebende Kriterium für ihre
Einbürgerung oder Nichteinbürgerung darstellte, und damit an ein nach Art. 8
Abs. 2 BV verpöntes Unterscheidungsmerkmal angeknüpft worden ist.

2.3.2 Diese Analyse des Abstimmungsergebnisses wird durch die von den
Beschwerdeführern vorgelegten Veröffentlichungen im Umfeld der Abstimmung
unterstützt.

Ein Flugblatt der Schweizer Demokraten vom 1. Juni 1999 zur SD-Initiative
"Einbürgerungen von Ausländern vors Volk!" hält Volksabstimmungen über
Einbürgerungsentscheide für notwendig, um den Import von ethnischen Problemen
aus den Balkanstaaten in die Schweiz zu verhindern. Es wird behauptet, dass
Personen nicht-christlicher Religionszugehörigkeit die hiesigen Gesetze und
Bräuche aufgrund ihrer andersartigen religiös-politischen Überzeugungen nicht
übernehmen könnten. Als Beispiel dient dabei das Einbürgerungsgesuch einer
Person aus dem ehemaligen Jugoslawien (ohne ausdrückliche Nennung der
Religionszugehörigkeit). Damit wird unterstellt, dass Gesuchsteller aus dem
ehemaligen Jugoslawien überwiegend einer nicht-christlichen Religion
angehören und sich deshalb generell nicht in die schweizerischen Verhältnisse
integrieren können. Auch wenn dieses Flugblatt nicht die Abstimmung vom 12.
März 2000 sondern diejenige vom Juni 1999 betrifft, lässt es Rückschlüsse auf
die damals in Emmen herrschende Stimmung zu: Die SD-Initiative wurde mit 58%
der Stimmen angenommen; das damit eingeführte obligatorische Referendum über
ordentliche Einbürgerungen von Ausländern kam erstmals im September 1999 zur
Anwendung. Damals entschieden sich die Stimmbürger für die Einbürgerung einer
Spanierin und einer Italienerin mit Tochter und gegen die Einbürgerung von
zwei jugoslawischen Familien (vgl. Thomas Bolli, Lag es an der Nationalität?,
Tagesanzeiger vom 13. September 1999). Die hier angefochtene Volksabstimmung
von 12. März 2000 war der zweite Anwendungsfall des Einbürgerungs-Referendums
und erfolgte nur knapp ein Jahr nach der Abstimmung über die SD-Initiative.

Zur Abstimmung vom 12. März 2000 liegt ein Flugblatt eines "Komitees zum
Erhalt der Schweizer Rasse" vor, in dem es heisst: "Zeigen Sie am 12. März
Mut: Nein zu weiteren Jugos in unserer Gemeinde". Nach dem Flugblatt seien
Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien um ein Vielfaches krimineller und
gewalttätiger als Schweizer, beanspruchten überproportional oft die
Invaliden- und die Krankenversicherung und seien auch in der zweiten
Generation noch nicht integriert. Es mag sein, dass derartige rassistische
Äusserungen nicht repräsentativ für die Auffassung der Mehrheit der
Stimmbürger sind, wie der Regierungsrat geltend macht. Sie sind jedoch ein
Indiz für bestehende Vorurteile gegenüber einer bestimmten
Bevölkerungsgruppe. Derartige Vorurteile kommen auch in Leserbriefen im
Vorfeld der Abstimmung zum Ausdruck ("Region" vom 9. März 2000), die sich
negativ gegenüber Personen aus den "Balkanstaaten" bzw. aus Ex-Jugoslawien
aussprechen, während "allen Italienern" in Emmen ein Kompliment gemacht wird.
Angesichts des klaren Abstimmungsergebnisses muss davon ausgegangen werden,
dass diese Vorurteile bei der Abstimmung eine entscheidende Rolle gespielt
haben.
Dafür lassen sich auch das Schreiben der Emmener Seelsorgerinnen und
Seelsorger vom 23. März 2000 an die abgelehnten Gesuchsteller und der
Rundbrief des Gemeinderats Emmen vom 19. März 2001 an sämtliche Haushaltungen
der Gemeinde anführen. Zwar sind diese Schreiben nach der Abstimmung
entstanden. Sie enthalten jedoch Begründungsversuche von Personen, die mit
den Verhältnissen und der Stimmung in der Gemeinde vertraut sind. Die
Seelsorger drücken ihre Betroffenheit über die "pauschalen und
diskriminierenden Rückweisungen der Einbürgerungsgesuche" aus. Der
Gemeinderat führt das Abstimmungsverhalten auf Unzufriedenheit und Bedenken
gegen die Ausländer- und Asylpolitik des Bundes zurück, die in Emmen zu hohen
Ausländeranteilen bei der Wohnbevölkerung geführt hätte, wobei die Zunahme in
den letzten zehn Jahren hauptsächlich auf Zuwanderungen aus Ex-Jugoslawien
zurückzuführen sei.

2.4 Nach dem Gesagten ist erstellt, dass die Bewerber aus dem ehemaligen
Jugoslawien, zu denen auch die Beschwerdeführer gehören, aufgrund ihrer
Herkunft benachteiligt wurden. Ein Rechtfertigungsgrund für diese
Differenzierung ist nicht ersichtlich und wird auch von den kantonalen
Behörden nicht geltend gemacht. Demzufolge liegt eine unzulässige
Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV vor. Schon aus diesem Grund ist der
Entscheid des Regierungsrats vom 19. März 2002, der eine Diskriminierung zu
Unrecht verneint, aufzuheben. Es kann deshalb offen bleiben, ob der
Regierungsrat sich zu Unrecht mit einzelnen Rügen der Beschwerdeführer bzw.
bestimmten Unterlagen nicht auseinandergesetzt hat und ob auch ein Verstoss
gegen Art. 2 RDÜ vorliegt.

3.
Dagegen ist gesondert auf die Rüge der Verletzung der Begründungspflicht
einzugehen, da diese Rüge nicht nur das Abstimmungsergebnis betrifft, sondern
das Verfahren der Urnenabstimmung über Einbürgerungsgesuche selbst in Frage
stellt.

3.1 Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass eine
Begründung bei Urnenentscheiden systembedingt nicht möglich sei: Das
Stimmvolk könne als staatliches Organ, das sich aus dem Willen und den
Auffassungen der einzelnen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zusammensetze,
nicht als Ganzes denken, diskutieren, beraten oder eine einheitliche Meinung
bilden. Eine Begründungspflicht für die Stimmabgabe verletze zudem Art. 34
Abs. 2 BV, wonach jedermann seine politischen Rechte nach seinen eigenen
Wertvorstellungen und Überzeugungen ausüben könne. Der Regierungsrat hielt
auch eine nachträgliche Begründung durch den Gemeinderat Emmen für
entbehrlich: Die Vielfalt an Motiven bei der Stimmabgabe mache es für den
Gemeinderat unmöglich, eine Begründung nachzuliefern, die dem in einem
klassischen Verwaltungsverfahren üblichen verfassungsmässigen Anspruch
genüge. Zudem handle es sich um eine Angelegenheit mit vorwiegend politischem
Charakter und es bestehe kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Daraus
folgerte der Regierungsrat, dass eine Begründung von Einbürgerungsentscheiden
an der Urne nicht erforderlich sei.

3.2 Die Beschwerdeführer vertreten dagegen die Auffassung, dass auch
Entscheide der Stimmbürger gemäss Art. 29 Abs. 2 BV der Begründungspflicht
unterliegen, wenn sie individuell-konkrete Hoheitsakte darstellen, d.h.
unmittelbar die Rechtsstellung des Einzelnen berühren. Dies sei bei
Einbürgerungen der Fall, unabhängig davon, ob ein Rechtsanspruch auf
Einbürgerung bestehe oder ob solchen Entscheiden politischer Charakter
zukomme. Auch sie lehnen eine nachträgliche Begründung durch die
Gemeindebehörde ab: Eine solche Begründung "vom Hörensagen" würde faktisch
das verfassungsmässige Recht auf Begründung zunichte machen. Im Übrigen
liege, wie der Regierungsrat zutreffend festgestellt habe, auch keine
Begründung seitens des Gemeinderats Emmen vor.

3.3 Das Bundesgericht hat sich bereits im Urteil betreffend die Ungültigkeit
der Initiative der SVP der Stadt Zürich "Einbürgerungen vors Volk!"
ausführlich mit der Frage der Begründungspflicht bei Einbürgerungsentscheiden
des Stimmvolks an der Urne auseinandergesetzt (zur Veröffentlichung
bestimmter Entscheid 1P.1/2003 E. 3). Es kam zum Ergebnis, dass
Einbürgerungsentscheide der Begründungspflicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV in
Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 BV unterliegen.

3.4 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV (früher: Art. 4 aBV) haben die Parteien Anspruch
auf rechtliches Gehör. Aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs leitet das
Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung die Pflicht der Behörden ab, ihre
Verfügungen und Entscheide zu begründen (BGE 126 I 97 E. 2b S. 102; zu Art. 4
aBV grundlegend BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109 f.; vgl. auch Botschaft des
Bundesrates über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I
S. 182 zu Art. 25). Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs als
persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die
Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch
tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren
Entscheid zu begründen. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen
seinem Antrag entschieden hat. Die Begründung eines Entscheids muss deshalb
so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht
anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die
Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen
können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt
werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr
Entscheid stützt (BGE 126 I 97 E. 2b S. 102 f. mit Hinweisen).

3.4.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist Teil der allgemeinen
Verfahrensgarantien, die in Art. 29 BV für "Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen" gewährleistet werden (vgl. Abs. 1). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht ein Anspruch auf rechtliches Gehör
und damit auch auf Begründung immer dann, wenn ein Hoheitsakt unmittelbar die
Rechtsstellung eines Einzelnen berührt (BGE 119 Ia 141 E. 5c S. 149 ff.; 114
Ia 281 E. 4b S. 284; 112 Ia 107 E. 2b S. 109), d.h. dieser Partei eines
Gerichts- oder Verwaltungsverfahrens ist. Art. 29 Abs. 2 BV gewährt
dementsprechend den "Parteien" Anspruch auf rechtliches Gehör. In BGE 119 Ia
141 (E. 5c/dd S. 151) hat das Bundesgericht klargestellt, dass der Anspruch
auf rechtliches Gehör grundsätzlich auch dann besteht, wenn ein individueller
Hoheitsakt, der die Rechtsstellung eines Einzelnen unmittelbar betrifft,
ausnahmsweise nicht von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde, sondern vom
Parlament ausgeht. Ausgeschlossen ist der Anspruch auf rechtliches Gehör
dagegen in Rechtssetzungsverfahren (BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 mit
Hinweisen).

Dies entspricht der Auffassung der Lehre, wonach es für den sachlichen
Geltungsbereich von Art. 29 Abs. 2 BV nicht auf die Behörde ankommt, vor der
ein Verfahren stattfindet, sondern auf den rechtsanwendenden Charakter des
Verfahrens (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern
1999, S. 513). Der Anspruch auf rechtliches Gehör wird in allen Verfahren
bejaht, in denen jemand - als Partei - materiell betroffen, insbesondere
stärker belastet sein kann als andere Personen (Reinhold Hotz, St. Galler
Kommentar zu Art. 29 BV N 23; Etienne Grisel, Egalité, Bern 2000, Rz. 449 f.
S. 200; Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und
Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 289 S. 60;
Lorenz Kneubühler, Die Begründungspflicht: Eine Untersuchung über die Pflicht
der Behörden zur Begründung ihrer Entscheide, Diss. Bern 1998, S. 22 f.).
Dazu gehören grundsätzlich alle Verfahren, die durch individuell-konkrete
Anordnungen abzuschliessen sind (Andreas Auer/ Giorgio Malinverni/Michel
Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Bern 2000, S. 610 Rz.
1287).

3.4.2 In Einbürgerungsverfahren wird über den rechtlichen Status von
Einzelpersonen entschieden. Das Einbürgerungsverfahren wird auf Gesuch des
Bewerbers eingeleitet. In diesem Verfahren wird insbesondere abgeklärt, ob
der Bewerber in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist und mit
den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist,
d.h. es erfolgt eine einzelfallbezogene Prüfung. Das Verfahren endet mit der
Erteilung des Bürgerrechts oder der Abweisung des Gesuchs, d.h. einer
individuell-konkreten Anordnung, die alle Merkmale einer Verfügung erfüllt
(so schon Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse,
Neuchâtel 1967, S. 361: Einbürgerungen als "acte administratif").

Das Einbürgerungsverfahren ist kein Vorgang in einem rechtsfreien Raum: Auch
wenn kein Anspruch auf Einbürgerung besteht, muss die zuständige Behörde die
einschlägigen Verfahrensbestimmungen und den Anspruch der Bewerber auf
möglichste Wahrung ihres Persönlichkeitsrechts, insbesondere im Bereich des
Datenschutzes, beachten; sie darf weder willkürlich noch diskriminierend
entscheiden. Sie muss ihr Ermessen - auch wenn es sehr weit ist -
pflichtgemäss, nach Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung ausüben. Es
handelt sich somit materiell um einen Akt der Rechtsanwendung.

Die Gesuchsteller haben im Einbürgerungsverfahren Parteistellung: Sie haben
Anspruch auf einen Entscheid über ihr Gesuch, d.h. auf verfügungsmässige
Erledigung des Einbürgerungsverfahrens. Als Partei eines
Verwaltungsverfahrens haben sie Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs
und auf eine Begründung, wenn ihr Gesuch abgewiesen wird (zum engen
Zusammenhang zwischen den Ansprüchen auf ein Verfahren und auf rechtliches
Gehör vgl. Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches
Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 87
ff., insbes. S. 105 f.).

Die Verfahrensgarantien gemäss Art. 29 BV stehen den Parteien eines
Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens unabhängig von ihrer Berechtigung in der
Sache zu (BGE 120 Ia 227 E. 1 S. 229 f.; 119 Ia 4 E. 1 S. 5, 119 Ib 305 E. 3
S. 309 f., 118 Ia 232 E. 1a S. 234 f. mit Hinweisen; Jörg Paul Müller,
Grundrechte, S. 512); insofern kann das Fehlen eines Rechtsanspruchs auf
Einbürgerung die Begründungspflicht nicht ausschliessen. Auch der weite
Ermessensspielraum bei Einbürgerungsentscheiden spricht aus heutiger Sicht
nicht gegen, sondern für eine Begründungspflicht: Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind umso strengere Anforderungen an die
Begründung zu stellen, je grösser der der Behörde eingeräumte
Ermessensspielraum ist und je vielfältiger die tatsächlichen Voraussetzungen
sind, die bei der Betätigung des Ermessens zu berücksichtigen sind (BGE 112
Ia 107 E. 2b S. 110; 104 Ia 201 E. 5g S. 213; Mark Villiger, Die Pflicht zur
Begründung von Verfügungen, in: ZBl 90/1989 S. 137 ff., insbes. S. 154 [unter
ausdrücklicher Erwähnung der Aufnahme ins Bürgerrecht]; Kneubühler, a.a.O.,
S. 33 und 186 f.; vgl. auch BGE 128 I 327 E. 4.1 S. 340 und BGE 127 V 431 E.
2b/cc S. 435: Kompensierung der Unbestimmtheit der Rechtsgrundlage durch eine
Stärkung der Verfahrensrechte). Gerade in solchen Fällen kann die
Begründungspflicht im Sinne einer Selbstkontrolle zur Rationalisierung der
Entscheidfindung beitragen und verhindern, dass sich die Behörde von
unsachlichen Erwägungen leiten lässt (BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109; Entscheid
P 244/1976 vom 26. Januar 1977 E. 2b, publ. in EuGRz. 1977 S. 108; näher zur
Selbstkontrollfunktion der Begründung Kneubühler, a.a.O., S. 95 ff.).
Schliesslich ist zu bedenken, dass eine sachgerechte Anfechtung und
Überprüfung von Ermessensentscheiden nur möglich ist, wenn die zuständige
Instanz die Gründe für ihren Entscheid darlegt.

3.5 Ein Anspruch auf Begründung lässt sich auch aus Art. 8 Abs. 2 BV
ableiten.

Die Stimmbürger sind bei der Abstimmung über Einbürgerungsgesuche an die
Grundrechte - namentlich an das Diskriminierungsverbot - gebunden (vgl. oben,
E. 2.2.1). Das Diskriminierungsverbot ist im Einbürgerungsverfahren von
besonderer Bedeutung, da die Gefahr besteht, dass die "Eignung" eines
Bewerbers aufgrund seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten
ethnisch-kulturellen Gruppe verneint wird, die von der Mehrheit als "fremd"
empfunden wird (Kiener, a.a.O. S. 217; Yvo Hangartner, Grundsätzliche Fragen
des Einbürgerungsrechts, AJP 2001 949 ff., insbes. S. 959). Diese Gefahr des
Entscheids aufgrund von Stereotypen wird noch verstärkt, wenn über
Einbürgerungsgesuche an der Urne entschieden wird, allein aufgrund der
Angaben in den Abstimmungsunterlagen, ohne vorherige Anhörung der
Gesuchsteller und ohne detaillierte Kenntnis der Einbürgerungsunterlagen.
Insofern muss eine wirksame Kontrolle derartiger Entscheide gewährleistet
sein. Aus dem Abstimmungsergebnis allein geht jedoch in der Regel nicht
hervor, ob der ablehnende Entscheid aufgrund der Anknüpfung an ein
verfassungsrechtlich verpöntes Merkmal erfolgte, und wenn ja, ob gewichtige
Gründe bestehen, die diese Anknüpfung ausnahmsweise rechtfertigen. Fälle wie
der vorliegende, in dem über eine Vielzahl von Einbürgerungsgesuchen
gleichzeitig abgestimmt wird und eine klare Unterscheidung nach der Herkunft
der Gesuchsteller schon aus dem Abstimmungsergebnis hervorgeht, sind die
Ausnahme. In der Regel ist die Begründung unabdingbare Voraussetzung für eine
Überprüfung von Einbürgerungsentscheiden unter dem Blickwinkel des
Diskriminierungsverbots. Ohne eine Begründungspflicht besteht die Gefahr,
dass das Diskriminierungsverbot faktisch leer läuft (so auch René
Schaffhauser, Bürgerrechte, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul
Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 19 Rz. 17).

3.6 Eine Begründung ist jedoch bei Volksabstimmungen, die an der Urne in
geheimer Abstimmung erfolgen, systembedingt nicht möglich, wie der
Regierungsrat im angefochtenen Entscheid überzeugend ausgeführt hat. Im
vorliegenden Fall wurde auch keine nachträgliche Begründung der Gemeinde
Emmen für das Abstimmungsergebnis geliefert. Die Frage, ob eine
nachgeschobene Begründung eines Gemeindeorgans der Begründungspflicht genügen
würde (so Hangartner, a.a.O., S. 960 f.; Bundesamt für Ausländerfragen,
Schlussbericht der Arbeitsgruppe Bürgerrecht, Bern, Dezember 2000, S. 42),
stellt sich somit nicht (vgl. dazu Entscheid i.S. SVP gegen Gemeinderat
Zürich vom 9. Juli 2003 E. 3.5).
3.7 Nach dem Gesagten hat der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zu
Unrecht eine Verletzung der Begründungspflicht verneint und damit auch Art.
29 Abs. 2 BV verletzt.

4.
Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der
Entscheid des Regierungsrats des Kantons Luzern vom 19. März 2002 ist
aufzuheben. Es wird Sache der zuständigen kantonalen und kommunalen Behörden
sein, über den weiteren Fortgang des Einbürgerungsverfahrens der
Gesuchsteller zu entscheiden und das in Emmen geltende
bundesverfassungswidrige Verfahren der Urnenabstimmung über
Einbürgerungsgesuche durch ein verfassungskonformes Verfahren zu ersetzen.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtsgebühren zu erheben
(Art. 156 Abs. 2 OG). Die Gemeinde Emmen ist jedoch verpflichtet, die
Beschwerdeführer für die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu
entschädigen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten
ist, und der Entscheid des Regierungsrats des Kantons Luzern vom 19. März
2002 wird aufgehoben.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Die Einwohnergemeinde Emmen hat die Beschwerdeführer für die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde Emmen und dem
Regierungsrat des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 9. Juli 2003

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: