Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.254/2002
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1P.254/2002 /zga

Urteil vom 6. November 2002

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, Féraud, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Steiner.

X. ________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwältin Hannelore Fuchs, Oberer
Graben 44, 9000 St. Gallen,

gegen

Politische Gemeinde Kirchberg, 9533 Kirchberg SG, vertreten durch den
Gemeinderat,
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen.

Art. 8, 9 , 29 und 49 BV
(Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 19. März 2002

Sachverhalt:

A.
Mit Urteil des Bezirksgerichts Rorschach vom 29. Juni 2000 wurde die Ehe
zwischen Y.________ und Z.________ geschieden. Der am 23. Februar 1998
geborene gemeinsame Sohn X.________wurde unter die elterliche Sorge der
Mutter (Y.________) gestellt. Zugleich wurden Z.________ Unterhaltszahlungen
von Fr. 730.-- für das Kind und von Fr. 500.-- für Y.________ persönlich
auferlegt, wobei die spätere Anpassung beider Beitragszahlungen, namentlich
die Erhöhung der Kinderalimente wegen sich steigernder Bedürfnisse, zunächst
ab dem 1. August 2005 auf Fr. 830.--, vorgesehen ist.

B.
Seit November 2000 lebt Y.________ mit ihrem Sohn bei ihrem Freund A.________
in Gähwil. Da keine Unterhaltszahlungen geleistet wurden, reichte sie beim
Sozialamt der Gemeinde Kirchberg, zu welcher Gähwil gehört, ein Gesuch um
Bevorschussung der Alimente für ihren Sohn ein. Dieses wurde am 12. Februar
2001 abgelehnt mit der Begründung, das anrechenbare Einkommen beider
Konkubinatspartner übersteige die Bevorschussungsgrenze. Die Sozialkommission
sowie der Gemeinderat Kirchberg bestätigten diese Verfügung mit
Einspracheentscheid vom 1. Mai 2001 bzw. mit Rekursentscheid vom 26. Juni
2001.

C.
Am 23. Juli 2001 erhob X.________ Rekurs beim Versicherungsgericht des
Kantons St. Gallen. Er machte geltend, durch die Berücksichtigung des
Einkommens von A.________ im Hinblick auf die Bevorschussungsgrenze werde
dieser de facto verpflichtet, anstelle des Vaters den Kindesunterhalt zu
leisten. Dies widerspreche der Konzeption des Bundeszivilrechts; eine
Gleichbehandlung mit Ehegatten verbiete sich, weil erhebliche Unterschiede
bestünden. Mit Entscheid vom 26. Oktober 2001 wies das Versicherungsgericht
den Rekurs ab. Der eindeutige Wortlaut der einschlägigen Bestimmung des
kantonalen Rechts sei darin begründet, dass die vorherige Regelung als
ungerechte Bevorzugung der Konkubinatspaare gegenüber den Ehepaaren und damit
als familienfeindlich empfunden worden sei. Zudem werde durch die
Nichtberücksichtigung des Einkommens des Konkubinatspartners eine nicht
gerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber alleinstehenden Müttern
geschaffen, welche sich in einer finanziellen Notlage befinden. Es sei auch
nicht richtig, im Sinne der Rechtsprechung zum nachehelichen
Unterhaltsanspruch erst bei einer Dauer von fünf Jahren von einer
Lebensgemeinschaft zu sprechen. Grundsätzlich könne davon ausgegangen werden,
dass sich die wirtschaftlich-finanzielle Situation der obhutsberechtigten
Mutter zu ihren Gunsten ändere, sobald sie mit dem Lebenspartner
zusammenziehe.

D.
Gegen den Entscheid des Versicherungsgerichts vom 26. Oktober 2001 erhob
X.________ Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Er
machte unter anderem geltend, eine Norm, bei der von Anfang an feststehe,
dass ihre Durchsetzbarkeit wegen der Abgrenzungsschwierigkeiten bezüglich des
Vorliegens eines Konkubinats höchst zweifelhaft sei, erweise sich als
willkürlich. Am 19. März 2002 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
Zur Begründung wurde insbesondere angeführt, im allgemeinen Sozialhilferecht
seien die Verhältnisse des einen Konkubinatspartners für die Beurteilung der
Bedürftigkeit des anderen Partners zu berücksichtigen. Es sei sachlich
gerechtfertigt, die Anspruchsvoraussetzungen für die Alimentenbevorschussung
nach den tatsächlichen Umständen und nicht nach den rechtlichen Ansprüchen
und Verpflichtungen zu beurteilen.

E.
Mit Eingabe vom 25. April 2002 erhebt X.________ staatsrechtliche Beschwerde.
Er beantragt, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 19. März 2002 sei
aufzuheben. Des Weiteren ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung und Verbeiständung. Er wirft dem Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen in formeller Hinsicht vor, die Begründungspflicht verletzt
zu haben. Materiell stellt er sich in der Hauptsache auf den Standpunkt, der
einschlägigen kantonalen Norm sei die Anwendung wegen Verfassungswidrigkeit
zu versagen.

Die Gemeinde Kirchberg schliesst auf Abweisung der Beschwerde und verweist
zur Begründung auf die ergangenen Verfügungen und Entscheide. Das
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen beantragt ebenfalls, die Beschwerde
sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Eine Verletzung von
Art. 8 Abs. 1 BV sei vor Verwaltungsgericht nicht gerügt worden.

Mit Schreiben vom 21. August 2002 ist den Parteien mitgeteilt worden, das
Bundesgericht habe das Rundschreiben "Informationen zum Konkubinatsbegriff im
Bereich der Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen" des Amtes für Soziales
des Kantons St. Gallen vom 27. März 2000 zu den Akten genommen. In der Folge
haben sich alle Verfahrensbeteiligten dazu geäussert. Dem Beschwerdeführer
ist Gelegenheit gegeben worden, zu den Eingaben des Verwaltungsgerichts vom
29. August 2002 und des Gemeinderats Kirchberg vom 13. September 2002
Stellung zu nehmen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Der Beschwerdeführer macht in erster Linie geltend, Art. 4bis Abs. 1 des
kantonalen Gesetzes über Inkassohilfe und Vorschüsse für Unterhaltsbeiträge
vom 28. Juni 1979 (GIVU; sGS 911.51) sei verfassungswidrig. Er wirft dem
kantonalen Gesetzgeber vor, in Willkür verfallen zu sein und die
Rechtsgleichheit sowie den Vorrang des Bundesrechts missachtet zu haben.

1.1  Gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. a GIVU wird der Kindesunterhaltsbeitrag
bevorschusst, wenn das anrechenbare Einkommen das Mindesteinkommen nicht
übersteigt. Er wird teilweise bevorschusst, wenn das anrechenbare Einkommen
die Bevorschussungsgrenze nicht übersteigt (Art. 4 Abs. 1 lit. b GIVU). Es
besteht allerdings kein Anspruch auf Vorschüsse, wenn der Unterhalt des
Kindes anderweitig gesichert ist (Art. 3 lit. b GIVU). Art. 4bis GIVU hat die
Ermittlung des anrechenbaren Einkommens zum Gegenstand. Diese Bestimmung ist
mit dem zweiten Nachtragsgesetz zum GIVU vom 11. November 1999 geändert
worden. Seither lautet deren erster Absatz wie folgt: "Anrechenbar ist das
Einkommen des obhutsberechtigten Elternteils, des Konkubinatspartners und des
Stiefelternteils." Die Neuordnung hat zum Ziel, die Bevorzugung von
Konkubinatspaaren gegenüber Ehepaaren zu verhindern (Protokoll des Grossen
Rates des Kantons St. Gallen vom 4. Mai 1999, S. 3235). Es sei nicht
einzusehen, weshalb das Einkommen des Stiefvaters, der ebenfalls kein
leiblicher Vater des zur Bevorschussung in Frage kommenden Kindes sei, im
Gegensatz zum Konkubinatspartner angerechnet werden solle (a.a.O., S. 3242).

1.2  Mit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Einzelakt kann auch die
Verfassungswidrigkeit der zur Anwendung gelangten kantonalen Norm gerügt
werden (akzessorische Normenkontrolle). Das Bundesgericht prüft dabei die
Verfassungsmässigkeit der beanstandeten Normen nicht auf alle möglichen
Konstellationen hin, sondern nur unter dem Gesichtswinkel des konkreten
Falles, und wenn sich die Rüge als begründet erweist, hebt es nicht die
beanstandete Norm als solche, sondern lediglich den gestützt auf sie
ergangenen Anwendungsakt auf (BGE 128 I 102 E. 3 S. 105 f.; 124 I 289 E. 2 S.
291 mit Hinweisen).

Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses ist in
erster Linie massgebend, ob der betreffenden Norm nach den anerkannten
Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sich mit der
angerufenen Verfassungsgarantie vereinbaren lässt. Ist der Erlass selbst
angefochten (abstrakte Normenkontrolle), hebt das Bundesgericht eine
kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung
entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise
zugänglich bleibt (BGE 124 I 193 E. 3c S. 195 d.; 123 I 112 E. 2a S. 116, je
mit Hinweisen). Diese Grundsätze gelten sinngemäss auch für die akzessorische
Normenkontrolle.

2.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und
inwieweit auf eine staatsrechtliche Beschwerde einzutreten ist (BGE 128 I 46
E. 1a S. 48 mit Hinweisen).

2.1  Mit staatsrechtlicher Beschwerde können grundsätzlich keine Tatsachen
und Beweismittel sowie keine rechtlichen Argumente vorgebracht werden, welche
nicht bereits im kantonalen Verfahren geltend gemacht worden sind. Soweit ein
Beschwerdegrund in Frage steht, soll mit der entsprechenden Rüge der
Instanzenzug materiell erschöpft werden (Art. 86 Abs. 1 OG; BGE 119 Ia 88 E.
1a S. 90 f.). Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen wirft die Frage
auf, ob der Beschwerdeführer mit der Rüge, die einschlägige kantonale Norm
halte vor Art. 8 Abs. 1 BV nicht stand, den Instanzenzug durchlaufen habe.

Der Beschwerdeführer macht vor Bundesgericht - wie schon vor
Verwaltungsgericht in ähnlicher Formulierung - geltend, die Vorinstanz
verkenne den Umstand, dass die Beistandspflicht gemäss Art. 278 Abs. 2 ZGB
zwischen Konkubinatspartnern nicht zum Zuge komme. Nur weil dem verheirateten
Elternteil ein privatrechtlicher Anspruch auf Beistand gegenüber dem
Stiefelternteil zustehe, rechtfertige es sich, dessen Einkommen bei der
Feststellung des für die Bevorschussung massgeblichen Einkommens mit zu
berücksichtigen. Daraus lasse sich e contrario der Schluss ziehen, dass der
Einbezug von Einkommen und Vermögen des Konkubinatspartners rechtswidrig sei,
da es hier an einer gesetzlich verankerten Beistandspflicht mangle.

Damit hat der Beschwerdeführer die Verletzung der Rechtsgleichheit - wenn
auch im Rahmen der Behauptung, der Vorrang des Bundesrechts werde verletzt -
der Sache nach bereits vor Verwaltungsgericht gerügt. Er hat sinngemäss
geltend gemacht, das Differenzierungsgebot verbiete die Gleichbehandlung von
Stiefeltern und Konkubinatspartnern. Dabei hat er ausdrücklich auf BGE 112 Ia
251 ff. Bezug genommen, wonach es mit der Rechtsgleichheit vereinbar ist, das
Einkommen des Stiefelternteils, nicht aber dasjenige des Konkubinatspartners
bei der Alimentenbevorschussung zu berücksichtigen. Entsprechend hat das
Verwaltungsgericht den Unterschied zwischen Stiefeltern und
Konkubinatspartnern zum Gegenstand der Entscheidbegründung gemacht und
ausgeführt, warum seiner Auffassung nach die Anrechnung des Einkommens trotz
fehlender zivilrechtlicher Beistandspflicht zulässig ist. Damit ist der in
Frage stehende Vorwurf nicht neu und demnach materiell zu behandeln. Dies
gilt indessen nicht für die erstmals vor Bundesgericht erhobene Rüge, die
Bestimmung führe zu einer Ungleichbehandlung von Konkubinatspartnern, die mit
der bedürftigen Mutter eines nicht gemeinsamen Kindes zusammenleben, und
Konkubinatspartnern, die mit einer kinderlosen bedürftigen Partnerin eine
gemeinsame Wohnung beziehen. Insoweit ist deshalb auf die Beschwerde nicht
einzutreten.

2.2  Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler
Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern prüft auf staatsrechtliche
Beschwerde hin nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit
möglich, belegte Rügen. Es genügt namentlich nicht, wenn der Beschwerdeführer
behauptet, der angefochtene Entscheid sei willkürlich. Bei der
Rechtsanwendungsrüge hat er vielmehr die Rechtsnorm, die qualifiziert
unrichtig angewandt worden sein soll, zu bezeichnen und anhand der
angefochtenen Subsumtion im Einzelnen zu zeigen, inwiefern der Entscheid
offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft
(BGE 125 I 492 E. 1b S. 495 mit Hinweisen).

Im vorliegenden Fall behauptet der Beschwerdeführer unter anderem, Art. 3
lit. b GIVU sei willkürlich angewendet worden. Er führt dazu aus, von einer
Unterhaltszahlung mit entsprechendem Verpflichtungswillen könne nicht
leichthin ausgegangen werden. Vielmehr sei dessen Tragweite nach dem
Vertrauensprinzip festzustellen. Die im angefochtenen Entscheid vertretene
Auffassung, es sei unerheblich, ob ein Konkubinatspartner wie im konkreten
Fall das Kind seiner Partnerin nur überbrückungsweise und im Verhältnis zum
Gemeinwesen subsidiär unterstützen wolle, widerspreche dem in Art. 1 ff. OR
verankerten Willensprinzip. Diese Rüge entbehrt nicht nur der Klarheit;
vielmehr geht aus ihr auch nicht genügend substanziiert hervor, inwiefern das
Verwaltungsgericht das Willkürverbot verletzt haben soll. Dies gilt auch für
den Satz "Sollte die Vorinstanz" - wenn sie argumentiert, es sei sachlich
gerechtfertigt, die Anspruchsvoraussetzungen nach den tatsächlichen Umständen
und nicht nach den rechtlichen Ansprüchen und Verpflichtungen zu beurteilen -
"damit die Meinung ausdrücken, dass angesichts der Kausalhaftung, die das
Gemeinwesen für säumige Alimentenschuldner übernimmt, vom
Verpflichtungswillen des Konkubinatspartners abgesehen werden dürfe, so ist
wiederum festzustellen, dass diese Rechtsauffassung sich auf keine
gesetzliche Grundlage berufen kann." Unzureichend substanziiert ist auch die
pauschale Behauptung, diese Ansicht sei ausserdem insofern willkürlich, als
sie dem Interesse des Gemeinwesens einen vom kantonalen Gesetzgeber nicht
angestrebten Vorrang gebe. Soweit der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht
willkürliche Rechtsanwendung vorwirft, kann demnach auf die Beschwerde nicht
eingetreten werden.

3.
Nach der Auffassung des Beschwerdeführers ist Art. 4bis Abs. 1 GIVU
willkürlich und verletzt den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 8 Abs. 1
BV.

Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche
Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; er verletzt das
Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die
ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich
ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse
aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich
und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt
wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw.
Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (BGE 124 I 297 E. 3b
S. 299; 123 II 16 E. 6a S. 26). Dem Gesetzgeber verbleibt bei der Verfolgung
gesetzgebungspolitischer Ziele und der dazu eingesetzten Mittel ein weiter
Gestaltungsspielraum (BGE 124 I 297 E. 3b S. 299; 121 I 102 E. 4a S. 104; 110
Ia 7 E. 2b S. 13 f.).
3.1  Der Beschwerdeführer macht geltend, eine Regelung, wonach die staatliche
Bevorschussung der Kinderalimente auch gegenüber zu erwartenden
Unterhaltsleistungen durch den Konkubinatspartner subsidiär sei, sei
willkürlich. Ausserdem sei die Norm leicht zu umgehen; ihre Durchsetzbarkeit
sei höchst zweifelhaft. Er bestreitet demgegenüber nicht, dass der Unterhalt
des Kindes anderweitig gesichert ist im Sinne von Art. 3 lit. b GIVU, wenn
sich ein Konkubinatspartner von sich aus bereit erklärt, das Kind des anderen
Partners zu unterstützen (vgl. dazu Felix Wolffers, Grundriss des
Sozialhilferechts, 2. Auflage, Bern 1999, S. 161; vgl. zur Berücksichtigung
der faktischen Unterstützung unter Konkubinatspartnern das Urteil 2P.386/1997
vom 24. August 1998, publiziert in: Freiburger Zeitschrift für Rechtsprechung
[FZR] 1998, S. 396 ff., insb. E. 3c). Von Willkür in der Rechtsetzung kann
indessen keine Rede sein. Denn die Tatsache, dass Konkubinatspartner sich zur
Gründung eines Haushaltes mit einem nicht gemeinsamen Kind entschliessen,
stellt durchaus einen rationalen Anknüpfungspunkt dar für die in Frage
stehende Regelung. Dies selbst in der Auslegung, wie sie von der Gemeinde
Kirchberg zugrunde gelegt wird und wonach jedes Eingehen eines Konkubinats
zur Folge hat, dass die Einkommen beider Partner angerechnet werden. Es ist
zwar zutreffend, dass durch eine derartige Bestimmung nicht das Kindeswohl,
sondern die Frage der Be- bzw. Entlastung des neuen Partners ins Zentrum
gestellt wird. Dem Bundesgericht steht es jedoch im Rahmen der Willkürprüfung
nicht zu, den Gestaltungsspielraum des kantonalen Gesetzgebers durch eine
eigene Gestaltungsvorstellung zu schmälern (vgl. dazu BGE 114 Ia 321 E. 3b S.
324; 110 Ia 7 E. 2b S. 14, je mit Hinweisen). Willkürlich ist die Norm auch
nicht deshalb, weil sich möglicherweise Schwierigkeiten bei der Feststellung
des Sachverhalts des Konkubinats ergeben. Das Bundesgericht hat im Übrigen
festgestellt, dass auch der durch die Rechtsprechung zur
Rechtsmissbrauchsschranke des Anspruchs auf nachehelichen Unterhalt
festgelegten zeitlichen Limite für die Annahme eines stabilen Konkubinats
etwas Willkürliches anhaftet (BGE 109 II 188 E. 2 S. 191).  Zudem führt das
Verwaltungsgericht zu Recht aus, dass die persönlichen und finanziellen
Verhältnisse im Rahmen der Prüfung der Anspruchsberechtigung zu deklarieren
sind (vgl. dazu auch den Nachtrag vom 22. Mai 2001 zur Vollzugsverordnung zum
GIVU vom 15. Oktober 1979 [sGS 911.511], insb. Art. 6). Wie ausgeführt ergibt
sich somit, dass der kantonale Gesetzgeber mit Erlass des Art. 4bis Abs. 1
GIVU nicht in Willkür verfallen ist.

3.2  Des Weiteren macht der Beschwerdeführer geltend, die Regelung des Art.
4bis Abs. 1 GIVU führe zu einer verfassungsrechtlich nicht haltbaren
Gleichbehandlung von Stiefelternteil und Konkubinatspartner. Dabei anerkennt
er ausdrücklich, dass tatsächliche, durch das Zusammenleben erlangte Vorteile
wie die im Austausch gegen Hausarbeit erbrachten Leistungen als anrechenbares
Einkommen des sorgeberechtigten Elternteils zu berücksichtigen sind (vgl. zur
Anrechnung der Haushaltführung Wolffers, a.a.O., S. 160). Es sei hingegen
nicht gerechtfertigt, diesem das gesamte Einkommen des Konkubinatspartners
zuzurechnen.

3.2.1  Würde die Regelung des Art. 4bis Abs. 1 GIVU so verstanden, dass sie
die Subsidiarität der staatlichen Leistung bereits gegenüber der zu
erwartenden Unterstützung durch den Konkubinatspartner unabhängig von der
Stabilität der Konkubinatsbeziehung statuiert, sobald das Paar eine
gemeinsame Wohnung bezieht, würde dies dazu führen, dass diejenigen
Konkubinatspartner, die mit einem obhutsberechtigten Partner einen
gemeinsamen Haushalt gründen, generell gleich behandelt werden wie ein
Stiefelternteil.

3.2.2  Das Bundesgericht hat in BGE 112 Ia 251 E. 4 S. 258 f. festgehalten,
es verstosse nicht gegen die Rechtsgleichheit, wenn das Einkommen bzw. das
Vermögen eines Stiefelternteils im Rahmen der Prüfung, ob die
Bevorschussungsgrenze erreicht sei, mitberücksichtigt werde, während unter
gleichen Voraussetzungen bei Konkubinatsbeziehungen nach wie vor bloss die
wirtschaftlichen Verhältnisse des nicht verpflichteten Elternteils in
Betracht gezogen werden. Der Konkubinatspartner habe insbesondere keinen
Anspruch auf Beistand durch den anderen Partner nach Art. 278 Abs. 2 ZGB.
Gerade hier liege denn auch der entscheidende Unterschied zwischen dem
verheirateten und dem im Konkubinat lebenden nicht verpflichteten Elternteil.
Weil der verheiratete Elternteil einen privatrechtlichen Anspruch auf
Beistand gegenüber dem Stiefelternteil habe, lasse sich eine
Mitberücksichtigung des Einkommens und Vermögens des Stiefelternteils und
damit eine Ungleichbehandlung mit dem im Konkubinat lebenden, nicht
verpflichteten Elternteil rechtfertigen. Es stellt sich nun die Frage, ob
sich aus dieser Argumentation im Umkehrschluss die generelle Unzulässigkeit
der Gleichbehandlung von Stiefelternteil und Konkubinatspartner ergibt.

3.2.3  In der Doktrin wird einerseits die Position vertreten, da keine
gesetzliche Beistandspflicht des Konkubinatspartners bestehe, sei es auch
nicht zulässig, demselben den hypothetischen Willen zu unterschieben, mit der
Begründung einer eheähnlichen Lebensgemeinschaft auch für die eingebrachten
Kinder des Konkubinatspartners zu sorgen. Soweit der Nachweis nicht offen
stehe, dass die Unterhaltsleistung nicht erbracht wird, müsse eine derartige
Praxis abgelehnt werden (Andreas Haffter, Der Unterhalt des Kindes als
Aufgabe von Privatrecht und öffentlichem Recht, Diss. Zürich 1984 a.a.O., S.
251). Nach Wolffers ist es vertretbar, im Sinne einer Tatsachenvermutung auch
im Sozialhilferecht davon auszugehen, dass sich die Partner im stabilen
Konkubinat, wie es durch die bundesgerichtliche Praxis zum nachehelichen
Unterhalt definiert worden ist, gegenseitig materiell unterstützen. Zulässig
müsse auch hier der Gegenbeweis bleiben (a.a.O., S. 162; vgl. dazu auch Peter
Stadler, Unterstützung von Konkubinatspartnern, in: Zeitschrift für
Sozialhilfe [ZeSo] 1999, S. 29 ff., insb. S. 31). Diese Vermutung soll
namentlich für ein Paar in gefestigtem Konkubinat mit gemeinsamem Kind gelten
(ZeSo 1998, S. 107 f.). Mehrere kantonale Gerichtsentscheide setzen auch ein
stabiles Konkubinat voraus, wenn das Einkommen des Konkubinatspartners im
Rahmen der Prüfung des Anspruchs auf Alimentenbevorschussung angerechnet
werden soll (vgl. nur den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons
Basel-Landschaft vom 29. April 1987, publiziert in: BLVGE 1987 S. 131 ff.,
sowie denjenigen des Obergerichts des Kantons Schaffhausen vom 17. Mai 1991,
publiziert in: ABSH 1991, S. 123 ff.). Dabei geht das Verwaltungsgericht des
Kantons Graubünden davon aus, dass es sich rechtfertige, die Frage, ob der
obhutsberechtigte Elternteil tatsächlich in einem eheähnlichen Verhältnis
lebe, aufgrund restriktiverer Kriterien - d.h. geringeren Anforderungen - zu
beantworten, als dies im Falle des Rentenanspruches geschiedener Ehegatten,
die im Konkubinat leben, nach bundesgerichtlicher Praxis gefordert ist.
Demnach könne eine eheähnliche Beziehung zweier Konkubinatspartner bereits
nach kurzer Zeit angenommen werden (Entscheid vom 3. März 1995, publiziert
in: PVG 1995 Nr. 13, insb. E. 2b).

3.2.4  Der allgemeine Gleichheitssatz garantiert die Gleichbehandlung aller
Rechtsunterworfenen durch die staatlichen Organe. Das Differenzierungsgebot
verlangt, dass Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich
behandelt wird. Das Konkubinat ist kein Institut des Familienrechts; dem
Konkubinatspartner stehen keine Unterhalts- und Beistandsansprüche gegen den
anderen Partner zu. Vielmehr steht es den Partnern frei, die Beziehungen
unter sich durch vertragliche Vereinbarungen zu regeln. Insbesondere hat der
Konkubinatspartner keinen Anspruch auf Beistand nach Art. 278 Abs. 2 ZGB (BGE
112 Ia 251 E. 4b S. 258 f. mit Hinweis). Indessen ist nicht von der Hand zu
weisen, dass das Konkubinat gegenüber der Ehe begünstigt wird, wenn die
finanziellen Verhältnisse des Stiefelternteils bei der Ermittlung des
anrechenbaren Einkommens berücksichtigt werden, diejenigen namentlich des
langjährigen Konkubinatspartners jedoch nicht (vgl. Cyril Hegnauer, Der
Unterhalt des Stiefkindes nach schweizerischem Recht, in: Festschrift für
Wolfram Müller-Freienfels, Baden-Baden 1986, S. 271 ff., S. 286; vgl. auch
das erwähnte Urteil vom 24. August 1998, E. 3d). Diese Umstände lassen die
Anrechnung des Einkommens des in einem stabilen Konkubinat lebenden Partners
angesichts des dem kantonalen Gesetzgeber eingeräumten Gestaltungsspielraums
als vertretbar erscheinen. Verfassungsrechtlich nicht haltbar wäre
demgegenüber die Auffassung, jedes Zusammenleben eines Paares rechtfertige
es, das Einkommen des Partners anzurechnen. Durch eine derartige Regelung
würde den Unterschieden zwischen der Stellung des Stiefelternteils und
derjenigen des Konkubinatspartners nicht hinreichend Rechnung getragen.
Deshalb würde auch die Statuierung einer nicht widerlegbaren Vermutung,
wonach mit dem Bezug einer gemeinsamen Wohnung ein stabiles Konkubinat
vorliegt, zu einer unzulässigen Gleichbehandlung von Ungleichem führen.
Indessen lässt sich die Vorschrift des Art. 4bis Abs. 1 GIVU, wonach das
Einkommen des Partners angerechnet wird, ohne weiteres so verstehen, dass die
Anrechnung ein stabiles Konkubinat voraussetzt. Dies hat das Amt für Soziales
des Kantons St. Gallen denn auch in Anlehnung an die bundesgerichtliche
Rechtsprechung zum nachehelichen Unterhalt vorgeschlagen; eines der
Regelkriterien sei eine "bereits längerfristige, bzw. mehrjährige tragfähige
Beziehung, auf Dauer angelegt" (Rundschreiben vom 27. März 2000 an die
Sozialämter und Sozialberatungen im Kanton St. Gallen, S. 3). Auch das
Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen hat unter Hinweis auf die
Materialien festgestellt, nach Ansicht des Gesetzgebers sei es Sache der
Rechtsprechung, die Kriterien für das Vorliegen eines Konkubinats
festzulegen. Das Konkubinat müsse sich, wenn damit die Folge der
Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse des Partners verbunden werden
solle, nach aussen hin als bereits gefestigt und auf eine dauerhafte
Beziehung ausgerichtet manifestiert haben; es rechtfertige sich aber nicht,
erst bei einer Dauer von mindestens fünf Jahren von einer solchen
Lebensgemeinschaft auszugehen (Entscheid vom 26. Oktober 2001 in Sachen des
Beschwerdeführers, E. 3b). Folgerichtig berücksichtigt das
Versicherungsgericht im vorliegenden Fall den Umstand, dass der
Konkubinatspartner das Kind der obhutsberechtigten Partnerin - wenn auch, wie
er geltend macht, nur überbrückungsweise, d.h. in Erwartung von Leistungen
der öffentlichen Hand - tatsächlich unterstützt. Darin sieht es ein über die
blosse Begründung eines gemeinsamen Haushaltes hinausgehendes Indiz für ein
(stabiles) Konkubinat im Sinne des GIVU.

Insgesamt erweist sich die der akzessorischen Normenkontrolle zu
unterwerfende Bestimmung, soweit die Zulässigkeit der Gleichbehandlung von
Stiefelternteil und Konkubinatspartner in Frage steht, als
verfassungskonformer Auslegung zugänglich. Damit steht der Anwendung der
beanstandeten Norm auf den vorliegenden Fall insoweit nichts entgegen.

4.
Der Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, Art. 4bis Abs. 1 GIVU verstosse
gegen den in Art. 49 BV verankerten Vorrang des Bundesrechts.

4.1  Gemäss Art. 122 Abs. 1 BV ist die Gesetzgebung auf dem Gebiet des
Zivilrechts Sache des Bundes. Es handelt sich dabei um eine ausschliessliche
Zuständigkeit umfassender Art. Die Kantone dürfen nur soweit zivilrechtliche
Bestimmungen erlassen, als das Bundesrecht ausdrücklich oder dem Sinne nach
die Geltung kantonalen Rechts vorbehält (BGE 119 Ia 59 E. 2b S. 61). Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts ist der Erlass öffentlichrechtlicher
kantonaler Vorschriften in einem vom Bundeszivilrecht geregelten Bereich
gestützt auf Art. 6 ZGB zulässig, sofern der Bundesgesetzgeber nicht eine
abschliessende Ordnung geschaffen hat, die kantonalen Bestimmungen einem
schutzwürdigen öffentlichen Interesse entsprechen und nicht gegen Sinn und
Geist des Bundeszivilrechts verstossen (BGE 124 I 420 E. 3b S. 433; 119 Ia 59
E. 2b S. 61).

4.2  Das Bundeszivilrecht regelt die familienrechtliche Unterhalts- und
Unterstützungspflicht abschliessend. Namentlich kann der Kreis der
Unterhalts- bzw. Unterstützungspflichtigen durch das kantonale öffentliche
Recht nicht erweitert werden (Arnold Marti, in: Zürcher Kommentar, Art. 6 Rz.
271 mit Hinweisen; so zur Verwandtenunterstützung bereits ausdrücklich BGE 41
III 409 S. 411 f.; 42 I 346 E. 3 f. S. 349 ff.). Gemäss Art. 293 Abs. 2 ZGB
regelt das öffentliche Recht die Ausrichtung von Vorschüssen für den
Unterhalt des Kindes, wenn die Eltern ihrer Unterhaltspflicht nicht
nachkommen. Diese Bestimmung hat insofern keine normative Bedeutung, als sie
den unechten Vorbehalt kantonalen öffentlichen Rechts (Art. 6 Abs. 1 ZGB)
wiederholt. Art. 293 Abs. 2 ZGB verpflichtet die Kantone nicht, die
Bevorschussung der Unterhaltsbeiträge durch die öffentliche Hand vorzusehen
(BGE 112 Ia 251 E. 3 S. 257; 106 II 283 E. 3 S. 285 f.). Der Gesetzgeber
bringt aber - und darin liegt die rechtspolitische Bedeutung der Norm - zum
Ausdruck, dass die Bevorschussung heute zur sachgerechten Ordnung der
öffentlichen Fürsorge für das Kind gehört (Cyril Hegnauer, in: Berner
Kommentar, Art. 293 Rz. 23).

4.3  Das Bundesgericht hat festgehalten, durch eine kantonale Bestimmung,
wonach das Einkommen des Stiefelternteils dem sorgeberechtigten Ehegatten
zuzurechnen sei, werde nicht festgelegt, dass dieser für den Unterhalt der
Stiefkinder ganz oder teilweise aufzukommen habe. Deshalb stehe die
Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse des Stiefelternteils für die
Begrenzung der Alimentenbevorschussung auch über die Beistandspflicht gemäss
Art. 278 Abs. 2 ZGB hinaus mit dem Bundeszivilrecht nicht im Widerspruch (BGE
112 Ia 251 E. 3 S. 256 ff.; dazu kritisch Hegnauer, a.a.O., Art. 293 Rz. 62,
sowie Haffter, a.a.O., S. 246). Die kantonale Regelung zur
Alimentenbevorschussung habe nämlich nicht die Frage zum Gegenstand, wer für
den Unterhalt aufzukommen habe. Die Bevorschussung gehöre vielmehr zum
öffentlichen Sozialhilferecht (BGE 112 Ia 251 E. 3 S. 257).

4.4  Gemäss Art. 4bis Abs. 1 GIVU ist neben dem Einkommen des
obhutsberechtigten Elternteils dasjenige des Konkubinatspartners ebenso wie
dasjenige des Stiefelternteils anrechenbar. Aufgrund der zitierten
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist auch hier festzuhalten, dass das
einschlägige kantonale Recht dem Konkubinatspartner keine Rechtspflicht zur
Leistung von Unterhaltsbeiträgen auferlegt. Damit erweist sich Art. 4bis Abs.
1 GIVU auch insoweit als verfassungskonform, als der Vorrang des Bundesrechts
in Frage steht.

5.
Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 4bis Abs. 1 GIVU
verfassungsrechtlicher Prüfung standhält. Die der akzessorischen
Normenkontrolle unterworfene Bestimmung ist mit den Vorschriften des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches ebenso vereinbar wie mit dem Willkürverbot.
Was die Differenzierung zwischen Stiefelternteil und Konkubinatspartner
betrifft, erweist sie sich als verfassungskonformer Auslegung im Sinne des
allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 8 Abs. 1 BV) zugänglich. Damit durfte die
geprüfte Norm auf den vorliegenden Fall angewendet werden. Soweit Willkür in
der Rechtsanwendung geltend gemacht wird, vermögen die Vorbringen des
Beschwerdeführers - wie in Erwägung 2.2 hiervor ausgeführt - den
Anforderungen an die Begründung der Beschwerde nicht zu genügen. Demnach ist
die Beschwerde in ihren materiellen Rügen abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann.

6.
Schliesslich macht der Beschwerdeführer in formeller Hinsicht eine Verletzung
der Begründungspflicht geltend. Das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen
bleibe die Begründung dafür schuldig, warum es gerechtfertigt sein soll, dem
obhutsberechtigten Elternteil nicht nur die Zuwendungen seines Partners,
sondern dessen gesamtes Einkommen hypothetisch anzurechnen. Da der
Beschwerdeführer keine kantonale Verfahrensvorschrift nennt, welche die
Begründung von Entscheiden zum Gegenstand hat, ist die erhobene Rüge aufgrund
der aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör abgeleiteten
verfassungsrechtlichen Mindestgarantie zu prüfen (BGE 112 Ia 107 E. 2a S.
109).

6.1  Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid
in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und
ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die
grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Der Bürger
soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die
Begründung eines Entscheids muss deshalb so abgefasst sein, dass der
Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. In diesem Sinne
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die
Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt. Die genannten
Grundsätze gelten erst recht für eine Rechtsmittelinstanz. Das bedeutet aber
nicht, dass sich diese ausdrücklich mit jeder Tatsachenbehauptung und jedem
rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die
für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 126 I 97 E. 2b
S. 102 f.; 112 Ia 107 E. 2b S. 109 f., je mit Hinweisen).

6.2  Der Beschwerdeführer hat vor Verwaltungsgericht geltend gemacht, der
Einbezug des Einkommens des Konkubinatspartners bei der Ermittlung der
anrechenbaren Einkünfte für die Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen
statuiere eine vom Bundeszivilrecht nicht vorgesehene Unterhaltspflicht. Das
Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, das Sozialhilferecht stelle für die
Umschreibung der Ansprüche auf Sozialhilfeleistungen im Wesentlichen auf die
faktischen Verhältnisse ab. Im allgemeinen Sozialhilferecht würden daher die
finanziellen Verhältnisse des einen Konkubinatspartners für die Beurteilung
der Bedürftigkeit des anderen Partners berücksichtigt, wie sich aus dem in
der St. Gallischen Gerichts- und Verwaltungspraxis [GVP] 1999 Nr. 11
publizierten Entscheid vom 1. Juli 1999 ergebe. Darin sei keine faktische
Begründung von Unterhaltspflichten zu erblicken. Vielmehr verhalte es sich
so, dass die Mutter des unterhaltsberechtigten Kindes ihres Anspruchs auf
Alimentenbevorschussung verlustig gehe, wenn sich ihre eigenen
wirtschaftlichen Verhältnisse durch das Eingehen eines Konkubinats so weit
verbesserten, dass eine Bedürftigkeit im Sinne des GIVU nicht mehr gegeben
sei. In dieser Situation sei der Unterhalt des Kindes anderweitig gesichert,
so dass nach Art. 3 lit. b GIVU kein Anspruch auf Vorschüsse bestehe.

Aufgrund der wiedergegebenen Ausführungen ist klar, dass das
Verwaltungsgericht davon ausgeht, es werde durch das kantonale öffentliche
Recht keine mit dem Bundeszivilrecht nicht vereinbare Unterhaltspflicht
statuiert. Entsprechend hat der Beschwerdeführer vor Bundesgericht die Rüge
der Verletzung von Art. 49 BV erhoben. Die Begründung mag zwar einen gewissen
Mangel aufweisen, soweit im angefochtenen Entscheid Art. 3 lit. b und Art.
4bis Abs. 1 GIVU ohne Erörterung der Materialien und der Gesetzessystematik
in ihrer Bedeutung gleichgesetzt werden. Deswegen kann aber nicht von einer
Verletzung der verfassungsrechtlichen Begründungspflicht als Minimalgarantie
gesprochen werden. Damit ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen, soweit
darauf eingetreten werden kann.

7.
Angesichts dieses Verfahrensausgangs hätte der Beschwerdeführer grundsätzlich
die Verfahrenskosten sowie die eigenen Parteikosten zu tragen (Art. 156 Abs.
1 und Art. 159 Abs. 2 OG). Da im vorliegenden Fall indessen die
Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege und Verbeiständung gegeben
sind (Art. 152 OG), ist auf die Erhebung von Verfahrenskosten zu verzichten
und die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers aus der Bundesgerichtskasse
zu entschädigen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie eingetreten werden kann.

2.
Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung
gewährt:
a) Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
b) Rechtsanwältin Hannelore Fuchs wird als unentgeltliche Vertreterin
des Beschwerdeführers bezeichnet und für das bundesgerichtliche Verfahren aus
der Bundesgerichtskasse mit Fr. 2'500.-- entschädigt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Kirchberg
und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 6. November 2002

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: