Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.293/2002
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1P.293/2002 /sta

Urteil vom 30. Dezember 2002

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Reeb, Féraud, Catenazzi, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Kurt Wasserfallen, Scharnachtalstrasse 9, 3006 Bern, Beschwerdeführer,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Andreas Jost, Gesellschaftsstrasse 27,
Postfach 6858, 3001 Bern,

gegen

Stadt Bern, handelnd durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch seinen
Rechtskonsulenten, Stadtkanzlei, Postfach, 3000 Bern 8,
Regierungsrat des Kantons Bern, Postgasse 68, 3011 Bern, vertreten durch die
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, Münstergasse 2,
3011 Bern.

Reglement über die Ablieferung von Entschädigungen von Mitgliedern des
Gemeinderates aus der Parlamentstätigkeit,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats des
Kantons Bern vom 24. April 2002.

Sachverhalt:

A.
Am 26. Oktober 2000 beschloss der Stadtrat von Bern das Reglement über die
Ablieferung von Entschädigungen von Mitgliedern des Gemeinderates aus der
Parlamentstätigkeit in der Bundesversammlung und im Grossen Rat des Kantons
Bern (Ablieferungsreglement). Es verpflichtet die Mitglieder des
Gemeinderates, drei Viertel der Entschädigungen aus der Parlamentstätigkeit
(ausgenommen Spesen und Vorsorgeentschädigungen) der Stadtkasse abzuliefern.
Der Stadtratsbeschluss steht unter dem Vorbehalt des fakultativen Referendums
und wurde am 2. November 2000 im Stadtanzeiger publiziert.

B.
Kurt Wasserfallen, Nationalrat, Gemeinderat und Polizeidirektor der Stadt
Bern, führte am 4. Dezember 2000 Gemeindebeschwerde gegen das
Ablieferungsreglement. Mit Entscheid vom 6. April 2001 wies die
Regierungsstatthalterin II von Bern die Beschwerde ab.

C.
Gegen den Entscheid der Regierungsstatthalterin erhob Kurt Wasserfallen
Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Bern. Am 24. April 2002 wies der
Regierungsrat die Beschwerde ab.

D.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats erhob Kurt Wasserfallen am 27. Mai
2002 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht wegen Verletzung des
Stimmrechts und Willkür. Er beantragt, der Beschwerdeentscheid des
Regierungsrats des Kantons Bern vom 24. April 2002 und das Reglement des
Stadtrates der Stadt Bern über die Ablieferung von Entschädigungen von
Mitgliedern des Gemeinderates aus der Parlamentstätigkeit in der
Bundesversammlung und im Grossen Rat des Kantons Bern vom 26. Oktober 2000
seien aufzuheben.

E.
Die Stadt Bern beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie
eingetreten werden könne. Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des
Kantons Bern schliesst namens des Regierungsrats auf Beschwerdeabweisung. Im
zweiten Schriftenwechsel hielten alle Beteiligten an ihren Rechtsbegehren
fest.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Angefochten ist ein Entscheid des Regierungsrats, der als letzte
kantonale Instanz (Art. 86 Abs. 1 OG) über die Rechtmässigkeit eines
kommunalen Erlasses entschieden hat. Hiergegen steht die staatsrechtliche
Beschwerde ans Bundesgericht offen (Art. 84 Abs. 2 OG). Mit dieser Beschwerde
kann eine Verletzung des Stimmrechts (Art. 85 lit. a OG) oder
verfassungsmässiger Rechte der Bürger (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG) gerügt
werden. Der Beschwerdeführer erhebt in erster Linie Stimmrechtsbeschwerde,
weil das Ablieferungsreglement eine Bestimmung der Gemeindeordnung abändere
und deshalb dem obligatorischen und nicht nur dem fakultativen Referendum
unterliege. Darüber hinaus rügt er die Verletzung des Willkürverbots (Art. 9
BV).

1.2 Zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde ist der Beschwerdeführer als
stimmberechtigter Bürger der Gemeinde Bern befugt (BGE 118 Ia 184 E. 1b S.
188 mit Hinweisen). Er ist aber auch zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen
Verletzung seiner verfassungsmässigen Rechte legitimiert (Art. 88 OG), weil
er durch das Ablieferungsreglement verpflichtet wird, die Entschädigung aus
seiner Tätigkeit als Nationalrat an die Stadtkasse abzuliefern, und damit
persönlich in seiner Rechtsstellung berührt wird.

1.3 Die Stadt Bern macht geltend, die Stimmrechtsbeschwerde sei unzulässig:
Die Rüge, der Stadtrat habe eine Bestimmung der Gemeindeordnung nicht durch
ein einfaches Reglement abändern dürfen, müsse mittels der Beschwerde wegen
Verletzung des Prinzips der Gewaltenteilung erhoben werden.
Nach ständiger Rechtsprechung ist die Rüge, eine von der Exekutive erlassene
Verordnung widerspreche inhaltlich dem Gesetz bzw. sei vom Gesetz nicht
abgedeckt, nicht mit Stimmrechtsbeschwerde, sondern mit Verfassungsbeschwerde
wegen Verletzung der Gewaltenteilung geltend zu machen (grundlegend BGE 104
Ia 305 E. 1b S. 308 und 105 Ia 349 E. 4b S. 360 ff.; bestätigt in BGE 123 I
41 E. 6b S. 46; Entscheid 1P.451/1998 vom 9. November 1998 E. 1b, publ. in
Pra 1999 Nr. 88 S. 486; Entscheid 1P.77/1998 vom 26. November 1998 E. 7,
publ. in RDAT 1999 I 11 40). Dagegen wurde die Stimmrechtsbeschwerde, soweit
sie die politischen Rechte im Bereich der Rechtsetzung betrifft, gegen
Erlasse der Legislative immer für zulässig gehalten (so schon der
Grundsatzentscheid BGE 105 Ia 349 E. 4b S. 361/362, vgl. auch Etienne Grisel,
Initiative et référendum populaires, 2. Aufl., S. 143 f. Rz. 342, Christoph
Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 111 Fn. 84). Eine
Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips im Verhältnis zwischen der
Legislative und der Stimmbürgerschaft stellt zugleich eine direkte Verletzung
des verfassungsrechtlich gewährleisteten Stimmrechts dar, die mit
Stimmrechtsbeschwerde gerügt werden kann.
Dies gilt auch im vorliegenden Fall: Hätte die Ablieferungspflicht auf Stufe
der Gemeindeordnung geregelt werden müssen, wie der Beschwerdeführer meint,
so hätte sie dem obligatorischen und nicht nur dem fakultativen Referendum
unterlegen (Art. 116 Abs. 1 KV/BE; Art. 23 Abs. 1 lit. c des Berner
Gemeindegesetzes vom 16. März 1998 [GG]; Art. 36 lit. a der Gemeindeordnung
der Stadt Bern vom 18. April 1999 [GO]). Die Rüge, ein Erlass sei zu Unrecht
dem fakultativen statt dem obligatorischen Referendum unterstellt worden,
kann mit Stimmrechtsbeschwerde geltend gemacht werden (Christoph Hiller, Die
Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 111). Dabei darf es keinen Unterschied
machen, ob der Stadtrat formell eine Änderung der Gemeindeordnung beschliesst
und diese zu Unrecht nicht dem obligatorischen Referendum unterstellt, oder
zu Unrecht die Rechtsform des - nur dem fakultativen Referendum
unterliegenden - Reglements wählt. Das Bundesgericht hat denn auch die
Stimmrechtsbeschwerde in einem Fall zugelassen, in dem geltend gemacht wurde,
das kantonale Parlament habe eine Verfassungsnorm statt durch eine Bestimmung
der Verfassungsstufe durch eine solche mit Gesetzesrang geändert (BGE 106 Ia
389 ff.; Walter Kälin, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Aufl., S. 103). Dann
aber muss auch die entsprechende Rüge auf kommunaler Ebene (Änderung der
Gemeindeordnung durch blosses Reglement) mit Stimmrechtsbeschwerde erhoben
werden können.

1.4 Schliesslich hält die Stadt Bern die Stimmrechtsbeschwerde für
unzulässig, weil der Beschwerdeführer nur das Ablieferungsreglement und nicht
den Beschluss des Stadtrats vom 26. Oktober 2000 angefochten und die
Verletzung des Stimmrechts erstmals vor Bundesgericht gerügt habe.

Dies trifft nicht zu: Schon in seiner Gemeindebeschwerde vom 4. Dezember 2000
hatte der Beschwerdeführer gerügt, mit dem Erlass des angefochtenen
Ablieferungsreglements habe der Stadtrat auf der Stufe des Reglements eine
Regelung getroffen, die den Stimmberechtigten vorbehalten sei. Damit hat er
nicht nur die Gesetzmässigkeit des Reglements bestritten, sondern implizit
auch eine Verletzung des Stimmrechts gerügt, und zwar nicht durch den Inhalt
des Erlasses, sondern durch den Beschluss des Stadtrats vom 26. Oktober 2000,
mit dem die Ablieferungspflicht in Form eines Reglements beschlossen wurde.
Insofern stellt die Rüge der Stimmrechtsverletzung kein Novum dar und ist im
Folgenden materiell zu prüfen.

1.5 Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher grundsätzlich, unter
dem Vorbehalt rechtsgenügend begründeter Rügen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG),
einzutreten.

2.
Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung
von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige
anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts
normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung anderer
Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht
nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (BGE 123 I 152 E. 2b S. 155; 175
E. 2d S. 178 ff.; 121 I 1 E. 2 S. 2 f.; 291 E. 1c S. 293; 334 E. 2b S. 338).
Soweit der Beschwerdeführer die Verletzung anderer verfassungsmässiger Rechte
rügt, ohne Zusammenhang mit dem Stimmrecht, prüft das Bundesgericht die
Auslegung und Anwendung des Verfassungsrechts des Bundes und des Kantons
frei, die Handhabung des übrigen kantonalen und kommunalen Rechts dagegen nur
unter dem Blickwinkel des Willkürverbots .

2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Ablieferungspflicht aus
Parlamentstätigkeit stelle eine Abänderung der Gemeindeordnung, des
Organisationsreglements der Stadt Bern, dar. Da das Organisationsreglement
einer Gemeinde gemäss Art. 116 Abs. 1 KV/BE und Art. 23 Abs. 1 lit. c GG
obligatorisch der Volksabstimmung unterliegt, hätte auch die
Ablieferungspflicht durch formelle Änderung der Gemeindeordnung bzw. in einem
separaten Organisationsreglement beschlossen und dem obligatorischen
Referendum unterstellt werden müssen.

Die Regierungsstatthalterin von Bern hielt diese Rüge aus zwei Gründen für
unzutreffend: Zum einen enthalte die Gemeindeordnung der Stadt Bern keine
Regelung über die Ablieferungspflicht; zum anderen gehöre die
Ablieferungspflicht nicht zu den zwingend im Organisationsreglement zu
regelnden Fragen mit der Folge, dass eine entsprechende Bestimmung des
Organisationsreglements durch ein einfaches, nicht der obligatorischen
Volksabstimmung unterliegendes Reglement hätte abgeändert werden können.
Diese Rechtsauffassung wird auch von der Gemeinde Bern geteilt.

Dagegen geht der Regierungsrat in seinem Entscheid davon aus, das
Organisationsreglement stehe auf einer höheren Erlassstufe; ihm komme eine
absolute Vorrangstellung gegenüber anderen Reglementen der Stimmberechtigten
oder des Parlaments zu, auch hinsichtlich derjenigen Bestimmungen, die nicht
zwingend ins Organisationsreglement gehört hätten. Er hält die Beschwerde
jedoch für unbegründet, weil die Gemeindeordnung der Stadt Bern weder eine
ausdrückliche noch eine stillschweigende Regelung der Ablieferungspflicht
enthalte, weshalb der Stadtrat zur Regelung dieser Materie unter dem
Vorbehalt des fakultativen Referendums zuständig gewesen sei.

Es ist unstreitig, dass die Ablieferungspflicht keine
organisationsreglements-pflichtige Bestimmung ist und per se nicht der
obligatorischen Volksabstimmung unterliegen würde.

2.2 Damit stellen sich im vorliegenden Fall im Wesentlichen zwei Fragen:
Zu prüfen ist erstens die Rechtsauffassung der Stadt Bern und der
Regierungsstatthalterin, wonach Bestimmungen des Organisationsreglements
(hier: der Gemeindeordnung der Stadt Bern) durch ein Reglement des
Gemeindeparlaments (hier: Stadtrat) abgeändert oder aufgehoben werden können,
wenn es sich um Materien handelt, die nicht zwingend im
Organisationsreglement zu regeln sind. Diese Frage weist einen engen Bezug
zum Stimmrecht auf, da sie die Abgrenzung zwischen Organisationsreglement und
einfachem Reglement und damit zwischen dem obligatorischen und dem nur
fakultativen Referendum betrifft. Sie ist deshalb vom Bundesgericht mit
freier Kognition zu prüfen.
Dieses Problem der Normenhierarchie stellt sich jedoch nur, wenn die
Gemeindeordnung der Gemeinde Bern überhaupt eine Regelung über die
Ablieferungspflicht enthält. Zur Beantwortung dieser (zweiten) Frage, müssen
die Artikel 91 und 92 der Gemeindeordnung ausgelegt werden. Es handelt sich
um Bestimmungen über die Rechtsstellung der Gemeinderäte, die nicht direkt
den Inhalt und die Ausübung der politischen Rechte betreffen, denen aber im
vorliegenden Fall streitentscheidende Bedeutung zukommt. Es stellt sich
deshalb die Frage, mit welcher Kognition das Bundesgericht die Auslegung
dieser Artikel durch den Regierungsrat überprüft.

2.3 Im Entscheid BGE 123 I 175 E. 2d S. 178 ff. hatte das Bundesgericht im
Zusammenhang mit der Überprüfung einer kommunalen Initiative eine
vergleichbare Kognitionsfrage zu beantworten: Soll die Vereinbarkeit der
Initiative mit kantonalem Gesetzesrecht nur unter dem Blickwinkel des
Willkürverbots geprüft werden, weil das einschlägige kantonale Recht nicht
direkt den Inhalt und die Ausübung der politischen Rechte betrifft, oder soll
die Auslegung des kantonalen Rechts frei geprüft werden, weil die Gültigkeit
der Initiative davon abhängt? Im genannten Entscheid wird zunächst ein
Überblick über die divergierende Praxis des Bundesgerichts in dieser Frage
gegeben (E. 2d/bb S. 179 f. mit Hinweisen). Anschliessend wird die Praxis in
dem Sinne präzisiert, dass nur kantonale oder kommunale Normen, die das
verfassungsrechtlich garantierte Stimmrecht konkretisieren, frei auszulegen
sind. Dagegen sind Normen, die eine beliebige Materie regeln und in keinem
Zusammenhang mit den politischen Rechten stehen, nur unter dem Blickwinkel
des Willkürverbots zu prüfen, auch wenn ihrer Auslegung für die materielle
Gültigkeit einer Initiative entscheidend ist. Solche Vorschriften
konkretisieren das Stimmrecht nicht und können daher keine freie Überprüfung
beanspruchen. Diese habe sich auf den unmittelbaren Bereich der politischen
Stimmberechtigung zu beschränken (a.a.O., E. 2d/cc S. 180 f.; bestätigt in
Entscheid 1P.633/2000 E. 2c, publ. in SJ 2001 I 253).

An dieser - in BGE 123 I 175 präzisierten Praxis ist festzuhalten. Die
Stimmrechtsbeschwerde dient dem Schutz der in Art. 34 BV gewährleisteten
politischen Rechte, deren Inhalt und Umfang auf Kantons- und Gemeindeebene
durch das kantonale und kommunale Recht umschrieben wird. Das Bundesgericht
muss deshalb alle diejenigen Normen frei auslegen können, die diese
politischen Rechte konkretisieren; dagegen gibt es keinen Grund, diese
erweiterte Kognition auch auf alle anderen Normen anzuwenden, die im
streitigen Fall eine Rolle spielen.

Da die Artikel 91 und 92 der Berner Gemeindeordnung keine Konkretisierung des
Stimmrechts darstellen, ist ihre Auslegung nur unter dem Blickwinkel der
Willkürkognition zu prüfen.

3.
Die Gemeindeordnung der Stadt Bern enthält im 6. Kapitel "Gemeinderat"
folgende Bestimmungen:
Art. 91 Einsitz in Institutionen
1. Soweit das öffentliche Interesse es erfordert, vertreten Mitglieder des
Gemeinderates die Stadt in wirtschaftlichen, gemeinnützigen und kulturellen
Unternehmungen und Organisationen. Der Gemeinderat bestimmt die Vertretung.
Vorbehalten bleibt die Wahlbefugnis des Stadtrates.

2.  ...
3. Entschädigungen fallen mit Ausnahme der Spesenentschädigungen in die
Stadtkasse.

Art. 92 Politische Ämter
1. Dem Grossen Rat und der Bundesversammlung dürfen insgesamt höchstens zwei
Gemeinderatsmitglieder angehören. Ein Gemeinderatsmitglied darf nicht
gleichzeitig dem Grossen Rat und der Bundesversammlung angehören.

2.  Wird bei Wahlen in den Gemeinderat, den Grossen Rat oder die
Bundesversammlung die erlaubte Zahl überschritten und kommt es nicht zu einem
freiwilligen Verzicht, haben sich die amtsjüngeren Mitglieder für das eine
oder andere Amt zu entscheiden. Zwischen Mitgliedern mit gleichem Amtsalter
im Gemeinderat entscheidet das Los.

3.1 Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, Art. 92 GO sei als
qualifiziertes Schweigen des Gemeindeordnungsgebers zu verstehen: Die
Gemeindeordnung differenziere bewusst zwischen dem Einsitz in Institutionen
und der Übernahme politischer Ämtern. Im ersten Fall sehe sie eine
Ablieferungspflicht vor (Art. 91 Abs. 3 GO), während die Ablieferungspflicht
bei parlamentarischen Mandaten ausgeschlossen sei.

3.2 Dagegen verneint der Regierungsrat das Vorliegen eines qualifizierten
Schweigens: Eine Diskussion über eine Ablieferungspflicht betreffend
Entschädigungen aus parlamentarischer Tätigkeit sei im Stadtrat erstmals bei
der Beratung der parlamentarischen Initiative Zysset vom 9. März 2000 bzw.
des gemeinderätlichen Gegenvorschlags vom 29. August 2000 geführt worden.
Zwar sei im Zusammenhang mit der Beratung der neuen Gemeindeordnung im Jahre
1997 ein Antrag Rüegsegger gestellt worden, der eine Ablieferungspflicht
angestrebt habe. Dieser Antrag sei jedoch zurückgezogen worden, bevor im
Stadtrat darüber habe diskutiert werden können. Im Wesentlichen sei die alte
Ordnung in die neue Gemeindeordnung übernommen worden. Danach habe, mangels
ausdrücklicher Regelung, keine Abgabepflicht bestanden. Dies sei jedoch nicht
als bewusster Entscheid auszulegen, dass keine Regelung über die Ablieferung
von Entschädigungen erlassen werden dürfe. Es sei möglich, dass der Stadtrat
sich damals mit der Ablieferungspflicht nicht befasst habe, weil man eine
Regelung in der Gemeindeordnung nicht als nötig erachtete und die
Angelegenheit dem Gemeinderat überlassen wollte. In diese Richtung weise ein
Gemeinderatsbeschluss aus dem Jahr 1988, der eine Abgabe von Fr. 6000.-- für
die Mitgliedschaft im Nationalrat und eine Abgabe in ähnlicher Relation für
die Mitgliedschaft im Grossen Rat vorgesehen habe. Offenbar sei dieser
Beschluss nicht sehr konsequent gehandhabt und später wieder aufgehoben
worden. Zu keinem anderen Ergebnis führten die vom Beschwerdeführer
angeführten gesetzessystematischen Überlegungen: Da einerseits die
Einsitznahme in Institutionen und die Ablieferungspflicht für Entschädigungen
aus dieser Tätigkeit und andererseits die Einsitznahme im Parlament in der
Gemeindeordnung geregelt werden, wäre es nahe liegend gewesen, auch das
vierte Element, nämlich die Ablieferung von Entschädigungen aus
Parlamentstätigkeit, in der Gemeindeordnung zu regeln. Dies sei jedoch nicht
geschehen.

3.3 Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers beruht diese Auslegung des
Regierungsrats - die mit derjenigen der Gemeinde Bern und der
Regierungsstatthalterin übereinstimmt - nicht auf willkürlichen
Sachverhaltsannahmen: Die Protokolle der Spezialkommission Gemeindeordnung
vom 18. März 1997 und vom 20. Mai 1997 sowie des Stadtrats vom 16. Oktober
1997 und vom 21. November 1997 belegen, dass bei der Beratung von Art. 91 GO
(damals: Art. 89 des Entwurfs) immer nur über die Möglichkeit der Kumulation
politischer Ämter und die Anzahl der Gemeinderäte, denen der Einsitz im
Parlament des Kantons oder des Bundes erlaubt werden solle, gesprochen wurde.
Auch in der Botschaft des Stadtrats an die Gemeinde betreffend die
Gemeindeabstimmung vom 18. April 1999 wird nur dieser Aspekt angesprochen.
Über die Frage der Ablieferung oder Nichtablieferung der Einkünfte aus der
Parlamentstätigkeit wurde nie diskutiert. Auch wenn die Stadträte und
Stimmberechtigten wussten, dass Parlamentarier eine Entschädigung für ihre
Tätigkeit erhalten, stand doch das Schicksal dieser Entschädigung nie zur
Debatte.

3.4 Auch die rechtliche Schlussfolgerung des Regierungsrats, über die
Ablieferung oder Nichtablieferung dieser Entschädigung sei weder positiv noch
negativ entschieden worden, ist keineswegs willkürlich. Möglicherweise wäre
eine andere Auslegung, gestützt auf die vom Beschwerdeführer vorgebrachten
Argumente (u.a. Wortlaut der Vorgängerbestimmungen, Entstehungsgeschichte,
Systematik der Gemeindeordnung, Gründe für eine unterschiedliche Behandlung
des Einsitzes in Institutionen und der Übernahme parlamentarischer Mandate)
ebenfalls vertretbar oder sogar vorzuziehen. Die Auslegung des Regierungsrats
ist jedoch weder offensichtlich unhaltbar noch verletzt sie krass eine Norm,
einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz oder den Gerechtigkeitsgedanken (zur
Willkürdefinition vgl. BGE 125 I 166 E. 2a S. 168; 125 II 10 E. 3a S. 15; 129
E. 5b S. 134; je mit Hinweis).

3.5 Ist mit dem Regierungsrat davon auszugehen, dass Art. 92 GO keine
Regelung hinsichtlich der Ablieferungspflicht enthält, war der Stadtrat
befugt, diese Frage in Form eines Reglements zu regeln. Die oben aufgeworfene
Frage der Normhierarchie zwischen nicht organisationsreglementspflichtigen
Bestimmungen der Gemeindeordnung und Reglementen des Stadtrats kann deshalb
offen bleiben. Im Ergebnis liegt somit keine Verletzung des Stimmrechts vor.

4.
Der Beschwerdeführer rügt ferner, das Ablieferungsreglement sei sachwidrig
und unverhältnismässig. Eine Ablieferung von drei Vierteln aller für die
Parlamentstätigkeit ausgerichteter Entschädigungen (mit Ausnahme von
Mahlzeiten, Übernachtungs- und Reiseentschädigungen sowie für
Vorsorgeentschädigungen) trage weder dem erheblichen Zeitaufwand eines
Grossrats-, National- oder Ständeratsmandats noch dem Nutzen, den die Stadt
aus einer Parlamentstätigkeit von Gemeinderäten ziehe, Rechnung. In diesem
Zusammenhang (und nicht als selbständige Rüge der Verletzung des Wahlrechts)
macht der Beschwerdeführer geltend, die Ablieferungspflicht schränke indirekt
das passive Wahlrecht ein. Schliesslich sei es untragbar, dass das
Ablieferungsreglement während einer Nationalrats-Amtsdauer in Kraft gesetzt
werden könnte.

4.1 Der Beschwerdeführer beruft sich nicht auf ein spezifisches, durch das
Ablieferungsreglement eingeschränktes Grundrecht, sondern auf das
verfassungsmässige Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV). Dieses
stellt kein selbständiges verfassungsmässiges Recht dar. Seine Missachtung
kann deshalb ausserhalb seiner Funktion als Schranke von
Grundrechtsbeschränkungen (vgl. Art. 36 Abs. 3 BV) nur im Rahmen einer
Willkür- oder Rechtsgleichheitsbeschwerde geltend gemacht werden (BGE 125 I
161 E. 2b S. 163; 123 I 1 E. 10 S. 11; Kälin, a.a.O. S. 69). Daran hat sich
auch unter dem Geltungsbereich der neuen Bundesverfassung nichts geändert
(vgl. BBl 1997 I 133; Andreas Auer/ Giorgio Malinverni/Michel Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, Vol. I, Bern 2000, Rz. 1907, S. 681 f.; zur
vergleichbaren Rechtslage im Hinblick auf das Legalitätsprinzip vgl. BGE 127
I 60 E. 3a S. 67). Der Beschwerdeführer erhebt denn auch ausdrücklich die
Rüge der Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV).

4.2 Der Regierungsrat hat in seinem Entscheid ausführlich dargelegt, dass die
Regelung des Ablieferungsreglements auf einer vertretbaren Interessenabwägung
beruhe und das passive Wahlrecht nicht in unzulässiger Weise einschränke
(vgl. angefochtener Entscheid, E. 5 S. 13 f., auf die verwiesen wird). Der
Beschwerdeführer setzt sich mit der Argumentation des Regierungsrats nicht
näher auseinander und legt nicht dar, inwiefern die Ablieferungspflicht
geradezu willkürlich sei. Auf seine Rüge ist daher mangels rechtsgenügender
Begründung nicht einzutreten (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG).

4.3 Gleiches gilt für die Rüge zur Inkraftsetzung des Ablieferungsreglements
während der Nationalrats-Amtsdauer: Der Regierungsrat hat festgestellt , dass
der Gemeinderat die Inkraftsetzung des Reglements noch nicht beschlossen habe
(angefochtener Entscheid, E. 5 S. 14 unten); dies wird vom Beschwerdeführer
nicht bestritten. Er legt auch nicht dar, inwiefern eine Inkraftsetzung
während der laufenden Nationalrats-Amtsdauer zu erwarten sei und inwiefern
dies seine verfassungsmässigen Rechte verletzen würde.

5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Praxisgemäss wird bei der Stimmrechtsbeschwerde auf die Erhebung von
Gerichtskosten verzichtet (BGE 113 Ia 43 E. 3 S. 46). Es sind keine
Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Stadt Bern und dem Regierungsrat
des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 30. Dezember 2002

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: