Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.363/2002
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1P.363/2002 /sta

Sitzung vom 7. Mai 2003

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, Féraud,
Catenazzi, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Härri.

1. A.________,
2.B.________,
3.C.________,
4.D.________,
5.E.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Tomas Poledna,
Badertscher Dörig Poledna, Mühlebachstrasse 32, Postfach 769, 8024 Zürich,

gegen

Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002
Luzern,
Grosser Rat des Kantons Luzern, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern,
beide vertreten durch den Rechtskonsulenten des Regierungsrates des Kantons
Luzern, lic.iur. Josef Koch, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern.

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Gesetz über den Finanzausgleich des
Kantons Luzern vom 5. März 2002.
Sachverhalt:

A.
Am 5. März 2002 verabschiedete der Grosse Rat des Kantons Luzern das Gesetz
über den Finanzausgleich.

Das Gesetz unterstand dem obligatorischen Referendum. In der Volksabstimmung
vom 2. Juni 2002 nahmen es die Luzerner Stimmbürger mit grosser Mehrheit an.

B.
A.________ und Mitbeteiligte führen Stimmrechtsbeschwerde mit dem Antrag, das
Gesetz über den Finanzausgleich aufzuheben.

C.
Der Regierungsrat und der Grosse Rat des Kantons Luzern haben sich vernehmen
lassen mit dem Antrag, die Beschwerde abzuweisen.

Die Beschwerdeführer haben zur Vernehmlassung Stellung genommen. Der
Regierungsrat und der Grosse Rat haben dazu eine weitere Vernehmlassung
eingereicht. Die Parteien halten an ihren Anträgen fest.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Die Beschwerdeführer machen geltend, ihr Stimmrecht sei verletzt, weil das
Gesetz über den Finanzausgleich die Grundsätze über die Delegation
rechtsetzender Befugnisse an den Regierungsrat missachte.

1.1 Gemäss Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden
betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend
kantonale Wahlen und Abstimmungen aufgrund sämtlicher einschlägiger
Bestimmungen des kantonalen Verfassungsrechts und des Bundesrechts. Überdies
kann mit der Stimmrechtsbeschwerde auch die Verletzung von kantonalem
Gesetzes- und Verordnungsrecht gerügt werden, welches politische Rechte
garantiert, deren Umfang normiert oder sonst mit diesen in Zusammenhang steht
(BGE 123 I 41 E. 6b mit Hinweisen). Die Stimmrechtsbeschwerde ist gegen
Erlasse des Grossen Rates zulässig (BGE 105 Ia 349 E. 4b S. 361/2). Mit ihr
kann nach der Rechtsprechung gerügt werden, ein Erlass enthalte eine
Delegationsnorm, durch die eine referendumspflichtige Materie künftig der
Volksabstimmung entzogen werde (BGE 112 Ia 136 E. 2a mit Hinweisen). Die
Stimmrechtsbeschwerde ist hier somit grundsätzlich gegeben.

1.2 Die Stimmrechtsbeschwerde setzt im Unterschied zur Verfassungsbeschwerde
nach Art. 84 Abs. 1 lit. a OG nicht eine Beeinträchtigung in persönlichen
Interessen voraus. Zur Stimmrechtsbeschwerde befugt ist jeder
Stimmberechtigte der betreffenden Körperschaft, die den angefochtenen Erlass
beschlossen hat. Die Beschwerdeführer sind stimmberechtigte Einwohner des
Kantons Luzern und in dieser Eigenschaft zur Stimmrechtsbeschwerde befugt
(BGE 123 I 41 E. 6a mit Hinweis).

1.3 Das Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges nach Art.
86 OG gilt auch bei der Stimmrechtsbeschwerde (BGE 118 Ia 415 E. 3 mit
Hinweis).

Gegen den angefochtenen Erlass ist kein kantonales Rechtsmittel gegeben.
Gemäss § 188 Abs. 2 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des
Kantons Luzern vom 3. Juli 1972 (SRL Nr. 40) sind kantonale Gesetze, die dem
Referendum unterstellt worden sind, von der Prüfung von Erlassen durch das
kantonale Verwaltungsgericht ausgenommen. Auch unter dem Gesichtswinkel von
Art. 86 OG ist die Beschwerde daher zulässig.

1.4 Staatsrechtliche Beschwerden gegen Erlasse sind gemäss Art. 89 Abs. 1 OG
innert 30 Tagen seit der nach kantonalem Recht massgebenden Eröffnung beim
Bundesgericht einzureichen. Als Eröffnung gilt die Publikation des Erlasses
und der Feststellung, dass derselbe zustandegekommen ist und damit in Kraft
treten kann. Die Beschwerdefrist beginnt somit noch nicht mit der
Veröffentlichung des Textes eines Erlasses allein zu laufen. Es muss vielmehr
zugleich auch klargestellt sein, dass der Erlass - z.B. infolge der Annahme
desselben in einer Volksabstimmung - zustandegekommen ist und damit auf einen
zugleich bestimmten oder erst später zu bestimmenden Termin in Kraft treten
kann (BGE 121 I 187 E. 1a mit Hinweisen).

Das Ergebnis der Volksabstimmung vom 2. Juni 2002 wurde am 8. Juni 2002 im
Luzerner Kantonsblatt veröffentlicht. Die Beschwerdeführer haben die
Beschwerde am 1. Juli 2002 der Post übergeben. Die Beschwerdefrist ist somit
gewahrt.

1.5 Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

2.
2.1 Das angefochtene Gesetz ist der bedeutendste Teil des Luzerner Projekts
Gemeindereform 2000+. Dieses besteht aus einer Finanzreform, einer
Aufgabenreform zwischen Kanton und Gemeinden und einer Strukturreform
(Verwaltungs- und Gebietsreform). Das neue Gesetz schafft die Voraussetzung
für die zeitgerechte Weiterführung der Gemeindereform (vgl. Bericht des
Regierungsrates vom 27. März 2002 an die Stimmberechtigten zur
Volksabstimmung vom 2. Juni 2002, S. 7). Der Kanton und die Gemeinden haben
es gemeinsam erarbeitet. Der Verband Luzerner Gemeinden (VLG) hat wesentlich
mitgewirkt (Bericht des Regierungsrates, a.a.O., S. 11). Das Gesetz ist
während der Hängigkeit des bundesgerichtlichen Verfahrens am 1. Januar 2003
in Kraft getreten (SRL Nr. 610). Auf den gleichen Zeitpunkt hat der
Regierungsrat seine Verordnung vom 3. Dezember 2002 über den Finanzausgleich
in Kraft gesetzt (SRL Nr. 611). Die im neuen Gesetz über den Finanzausgleich
vorgesehenen Massnahmen werden in einer sechsjährigen Übergangsfrist
schrittweise eingeführt. Die volle Wirkung entfaltet das Gesetz ab dem 1.
Januar 2009.

Das angefochtene Gesetz lehnt sich eng an das neue Modell des Bundes für den
Finanzausgleich an, das sich in der parlamentarischen Beratung befindet (vgl.
dazu Botschaft vom 14. November 2001 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs
und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen [NFA], BBl 2002 S. 2291 ff.). Das
Luzerner Gesetz verwendet dieselben Instrumente und Begriffe (Botschaft des
Regierungsrates vom 25. September 2001 an den Grossen Rat über die
Totalrevision des Gesetzes über den direkten Finanzausgleich, S. 4).

Gemäss § 1 Abs. 1 des angefochtenen Gesetzes bezweckt der Finanzausgleich
einen Ausgleich der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden, eine
Stärkung ihrer finanziellen Autonomie und eine Verringerung der Unterschiede
bei der Steuerbelastung innerhalb des Kantons. Zur Verwirklichung dieser
Ziele sieht § 2 Abs. 1 folgende Instrumente vor: den Ressourcenausgleich, den
Lastenausgleich, bestehend aus dem topografischen und dem soziodemografischen
Lastenausgleich, sowie Sonderbeiträge. Der Ressourcenausgleich gewährleistet
den Gemeinden ein Mindestmass an Einnahmen (sog. Mindestausstattung). Der
Lastenausgleich trägt den unterschiedlichen unbeeinflussbaren Ausgaben der
Gemeinden Rechnung: Der topografische Lastenausgleich verringert die
finanziellen Lasten der Gemeinden in schwierigem Gelände, vor allem im
Berggebiet; der soziodemografische berücksichtigt die finanziellen Lasten,
welche sich für die Gemeinden aus der unterschiedlichen Zusammensetzung der
Bevölkerung ergeben (Zahl der Kinder, der betagten Menschen usw.). Nach § 2
Abs. 2 des Gesetzes werden sämtliche Leistungen des Finanzausgleichs den
Einwohnergemeinden ausgerichtet. Die Finanzierung durch die Gemeinden
(horizontaler Finanzausgleich) spielt einzig beim Ressourcenausgleich eine
Rolle. Gemäss § 6 des Gesetzes ist ein Drittel der Mindestausstattung durch
die Gemeinden aufzubringen. Die finanziellen Leistungen für den
Lastenausgleich und für die Sonderbeiträge erbringt ausschliesslich der
Kanton (§ 8 und § 11 Abs. 1 sowie § 12 f.).
2.2 Die Beschwerdeführer bringen vor, die Gesetzesdelegation sei nur
zulässig, wenn die folgenden Voraussetzungen kumulativ erfüllt seien: (1) Die
Gesetzesdelegation dürfe nicht durch die Verfassung ausgeschlossen werden;
(2) die Delegation müsse im Gesetz im formellen Sinn enthalten sein; (3) sie
müsse sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränken; (4)
die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wichtigen Regelungen, müssten
in einem Gesetz im formellen Sinn umschrieben sein. Die Voraussetzungen 1-3
seien hier gegeben. Es fehle dagegen an der vierten Voraussetzung. Die
Grundzüge der delegierten Materie seien nicht im Gesetz im formellen Sinne
enthalten; der Luzerner Gesetzgeber habe den Regelungsgegenstand nicht
genügend bestimmt. Es könne nicht zum vornherein klar gesagt werden, welche
Punkte im neuen Gesetz geregelt sein müssten. Aus dem Gesetz müsse sich für
eine Gemeinde jedoch ergeben, wie das Finanzausgleichssystem - unter
Einschluss der Mindestausstattung und des Lastenausgleichs - in
rechnungsmässiger Hinsicht vollzogen werde und wie die Berechnung genau
aussehe. Es müsse für eine Gemeinde plan- und nachvollziehbar sein, wie und
nach welchen Gesichtspunkten sie belastet oder begünstigt werde.

Das Bundesgericht ist auch bei der Stimmrechtsbeschwerde an die erhobenen
Rügen gebunden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 121 I 357 E. 2d). Zu prüfen ist
hier deshalb einzig, ob die Grundzüge der delegierten Materie im
angefochtenen Gesetz enthalten sind.

2.3
2.3.1Bundesverfassungsrechtlich ist die Delegation von an sich dem
Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder
ein anderes Organ zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist,
nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes
Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält,
soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird. Es
kann nicht ein für alle Mal gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend
sind, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert
die gesetzliche Normierung sein muss. Massgebend sind die Umstände im
Einzelfall. Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wo es um eine
Einschränkung von Grundrechten oder um die Schaffung von
öffentlichrechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur und die Schwere des
Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu berücksichtigen sind. Auch für
wichtige politische Entscheide ist ein formelles Gesetz erforderlich.
Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen
Kantonen gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe
ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht. Für
bisher unübliche Regelungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz
erforderlich (BGE 128 I 113 E. 3c S. 122 mit Hinweisen).

2.3.2 Wie Ulrich Häfelin/Georg Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.
Auflage, Zürich 2002, N. 396) darlegen, ist die Abgrenzung der Rechtsnormen,
die wegen ihrer Wichtigkeit in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten sein
müssen, nicht leicht. Gemäss Art. 164 Abs. 1 BV sind alle wichtigen
rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu
gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen unter anderem über die
Leistungen des Bundes (lit. e). Neuere Kantonsverfassungen enthalten
ebenfalls Aufzählungen von Sachgebieten oder Gegenständen, deren Regelung im
Allgemeinen wichtig und deshalb dem Gesetzgeber vorbehalten ist. So gehören
gemäss Art. 69 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 zu den
grundlegenden und wichtigen Rechtssätzen des kantonalen Rechts, die in der
Form des Gesetzes zu erlassen sind, Bestimmungen unter anderem über Zweck,
Art und Rahmen von bedeutenden kantonalen Leistungen (lit. c).

Häfelin/Müller (a.a.O., N. 397 ff.) erachten für die Umschreibung der
Wichtigkeit einer Rechtsnorm vor allem folgende Kriterien als massgebend:
Intensität des Eingriffs: Schwere Eingriffe in die Rechte und Freiheiten der
Privaten, insbesondere in deren Freiheitsrechte, müssen von einem Gesetz im
formellen Sinn vorgesehen sein;
Zahl der von einer Regelung Betroffenen: Eine Regelung erfordert eher ein
Gesetz im formellen Sinne, wenn ein grosser Kreis von Personen davon
betroffen ist;
Finanzielle Bedeutung: Regelungen von grosser finanzieller Tragweit müssen
eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn haben;
Akzeptierbarkeit: Massnahmen, bei denen mit Widerstand der Betroffenen
gerechnet werden muss, sollten ihre Grundlage in einem - demokratisch
legitimierten - Gesetz im formellen Sinn haben.
Zu berücksichtigen ist auch das Flexibilitätsbedürfnis: Regelungen, die
ständiger Anpassungen an veränderte Verhältnisse - z.B. an wirtschaftliche
Entwicklungen - bedürfen, werden zweckmässigerweise nicht in einem Gesetz im
formellen Sinn getroffen, das nur unter grossem Zeitaufwand revidiert werden
kann, sondern in einer Verordnung (Häfelin/Müller, a.a.O., N. 402). Der
Gesetzgeber trifft die Grundentscheidungen; er legt die grossen Linien fest.
Der Verordnungsgeber befasst sich dagegen mit den Details sowie mit
denjenigen Fragen, die besondere Fachkenntnisse verlangen (Häfelin/Müller,
a.a.O., N. 403).

2.4 Die Beschwerdeführer bringen vor, gemäss § 3 Abs. 3 des angefochtenen
Gesetzes würden als Gemeinden mit zentralörtlichen Funktionen jene gelten,
die im kantonalen Richtplan als Haupt-, Regional- Sub- oder Kleinzentren
bezeichnet seien. Die Bezeichnungen im kantonalen Richtplan seien nicht auf
das Gemeindegebiet beschränkt, sondern erfassten mehrere Gemeinden. Eine
genaue Zuordnung einer Gemeinde anhand dieses Kriteriums sei daher unmöglich.
Die Zuordnung spiele für die Anwendung von § 5 und § 7 Abs. 3 des neuen
Gesetzes (horizontaler Finanzausgleich) eine Rolle. Da für eine Gemeinde
nicht erkennbar sei, zu welcher Kategorie von Zentren sie gehöre, sei die
Regelung nicht genügend bestimmt.

Der Einwand ist unbegründet. Aus dem kantonalen Richtplan vom 25. August 1998
(S. 28) ergibt sich für jede Gemeinde, zu welcher Kategorie von Zentren sie
gehört. Umfasst ein im Richtplan bezeichnetes Zentrumsgebiet mehrere
Gemeinden, gehört jede der betroffenen Gemeinden zur entsprechenden
Kategorie. Für den Regierungsrat besteht kein Ermessensspielraum.

Soweit die Beschwerdeführer in der Stellungnahme zur Vernehmlassung geltend
machen, im Planungsbericht des Regierungsrates vom 21. März 2000 an den
Grossen Rat über die Umsetzung des Projekts Gemeindereform würden die Zentren
anders umschrieben als im kantonalen Richtplan, gehen ihre Ausführungen an
der Sache vorbei. Auf den Planungsbericht vom 21. März 2000 kommt es für die
Zuordnung einer Gemeinde nicht an. Gemäss § 3 Abs. 3 des angefochtenen
Gesetzes ist insoweit einzig der kantonale Richtplan massgebend.

2.5
2.5.1Die Beschwerdeführer bringen vor, § 5 des Gesetzes regle die
Mindestausstattung der Gemeinden an Ressourcen. Diese Bestimmung enthalte
mehrere Spielräume, die dem Regierungsrat zur Ausfüllung überlassen seien.
Abs. 1 lit. c betreffe Gemeinden in der Grösse zwischen 501 und 6999
Einwohnern, also die meisten Gemeinden im Kanton Luzern. Der Regierungsrat
könne hier in einer im Gesetz nicht weiter definierten Abstufung innerhalb
einer Bandbreite von 70-95 Prozentpunkten die Mindestausstattung festlegen,
was erhebliche Auswirkungen auf die zu empfangenden oder zu leistenden
Zahlungen habe. Hinzu komme, dass nach § 5 Abs. 2 ein Zuschlag für Gemeinden
mit zentralörtlichen Funktionen vorgesehen sei; dies wiederum in einer
Bandbreite von 5-25 Prozentpunkten. Wie und nach welchen Kriterien der
Zuschlag erfolge, werde ebenfalls nicht gesagt. § 5 Abs. 3 enthalte eine
weitere unzulässige Kompetenzdelegation, indem zwar festgelegt werde, dass
bei Unterschreiten des Steuerfusses einer Gemeinde um 20% unter den mittleren
kantonalen Steuerfuss der Ressourcenausgleich gekürzt werde. Allerdings werde
nirgends gesagt, um welchen Betrag die Kürzung erfolge und nach welchen
Kriterien sich diese bemesse.

2.5.2 § 5 des Gesetzes über den Finanzausgleich lautet:
"1)Den Gemeinden wird folgende Mindestausstattung an Ressourcen garantiert:
a.Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern erhalten die Differenz zu 95
Prozent des kantonalen Mittels vergütet,
b.Gemeinden mit mehr als 7000 Einwohnern erhalten die Differenz zu 70 Prozent
des kantonalen Mittels vergütet,
c.den übrigen Gemeinden wird eine Mindestausstattung zwischen 70 und 95
Prozent des kantonalen Mittels nach einer abgestuften Skala vergütet.
2)Für Gemeinden mit zentralörtlichen Funktionen wird bei der Berechnung der
garantierten Mindestausstattung ein Zuschlag von 5 bis 25 Prozentpunkten
berücksichtigt, wobei die Mindestausstattung 95 Prozent des kantonalen
Mittels nicht überschreiten darf.
3)Wenn der Steuerfuss einer Gemeinde, die Ressourcenausgleich erhält, in den
für die Berechnung massgebenden Jahren mehr als 20 Prozent unter dem
mittleren Steuerfuss lag, wird der Ressourcenausgleich gekürzt. Der
Regierungsrat regelt das Nähere.
4)Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten der Festlegung der
Mindestausstattung."
2.5.3Die Zuordnung einer Gemeinde zu jenen mit zentralörtlichen Funktionen
bietet, wie dargelegt (E. 2.4), entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer
keine Schwierigkeiten. Klarzustellen ist sodann, dass Abs. 1 lit. c nicht
Gemeinden zwischen 501 und 6999 Einwohnern umfasst, sondern solche zwischen
500 und 7000.

§ 5 Abs. 1 lit. c nennt für Gemeinden zwischen 500 und 7000 Einwohnern eine
Bandbreite von 70 bis 95 Prozent des kantonalen Mittels. Innerhalb dieser
Bandbreite werden nach dem Wortlaut des Gesetzes Vergütungen "nach einer
abgestuften Skala" ausgerichtet. § 5 Abs. 1 stellt für die Mindestausstattung
auf die Einwohnerzahl ab. Demzufolge hat auch der Regierungsrat bei der
Abstufung der Skala nach Abs. 1 lit. c die Einwohnerzahl zu berücksichtigen.
Dies ergibt sich auch aus § 3 Abs. 2 des Gesetzes, wonach der
Ressourcenausgleich aufgrund des Ressourcenpotentials der einzelnen
Gemeinden, ihrer Einwohnerzahl sowie ihrer zentralörtlichen Funktionen
festgelegt wird. Mit § 5 Abs. 2 wird bei Gemeinden mit zentralörtlichen
Funktionen die Bandbreite zusätzlich auf 75 bis 95 Prozentpunkte eingeengt.
Derartige Bandbreiten sind vertretbar. Bei den Gemeinden mit zentralörtlichen
Funktionen hat der Regierungsrat zudem der in § 3 Abs. 3 vorgenommenen
Unterteilung in Haupt-, Regional-, Sub- und Kleinzentren Rechnung zu tragen.
Welche Gemeinde zu welcher Kategorie gehört, ergibt sich aus dem kantonalen
Richtplan. Der Zuschlag für Gemeinden mit zentralörtlichen Funktionen ist im
Weiteren für das Jahr 2003 bereits in § 25 Abs. 2 des Gesetzes festgelegt.
Danach gelten für die Mindestausstattung von Gemeinden, die im Sinne von § 5
Abs. 2 zentralörtliche Funktionen wahrnehmen, für das Jahr 2003 folgende
Zuschläge:
a.Sub- und Kleinzentren 6 Prozentpunkte,
b.Regionalzentren 12,5 Prozentpunkte,
c.Hauptzentrum 25 Prozentpunkte.
Dem hat der Regierungsrat in der Verordnung Rechnung zu tragen.

Schliesslich ist bei der Festlegung der Mindestausstattung die in § 3 Abs. 1
des Gesetzes umschriebene Zielsetzung zu berücksichtigen, wonach durch den
Ressourcenausgleich die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit
und in der Steuerbelastung verringert werden sollen.

Der Handlungsspielraum des Regierungsrates ist durch all dies erheblich
eingeschränkt.

§ 5 Abs. 3 umschreibt die Voraussetzung für die Kürzung des
Ressourcenausgleichs klar. Daraus kann jede Gemeinde ersehen, ob sie von
einer Kürzung betroffen ist oder nicht. Für den Umfang der Kürzung ist von
Bedeutung, in welchem Ausmass eine Gemeinde den Wert von 20 Prozent
unterschreitet. Bereits § 13 des Gesetzes des Kantons Luzern über den
direkten Finanzausgleich vom 22. Juni 1987 (SRL Nr. 610) kannte im Übrigen
eine derartige Kürzungsmöglichkeit. Auch jenes Gesetz übertrug dabei die
nähere Regelung dem Regierungsrat, der sie in § 6 der Verordnung über den
direkten Finanzausgleich vom 29. September 1987 getroffen hat (SRL Nr. 611).

Das Grundlegende zur Mindestausstattung wird danach in § 5 gesagt. Eine
Verletzung der Delegationsgrundsätze ist zu verneinen.

2.6
2.6.1Die Beschwerdeführer machen geltend, gemäss § 9 Abs. 2 des Gesetzes
bemesse sich der topografische Lastenausgleich insbesondere anhand der
Faktoren Höhenmedian und Anteil der Wohnbevölkerung im Landwirtschaftsgebiet.
Nach § 9 Abs. 3 berechne der Regierungsrat aufgrund der Faktoren gemäss
Absatz 2 für jede Gemeinde einen Index. Das Gesetz sage nicht, wie das
Verhältnis zwischen Höhenmedian und Anteil der Wohnbevölkerung im
Landwirtschaftsgebiet zu bestimmen sei und wie sich das im Index
niederschlage. Im Weiteren werde dem Regierungsrat in § 9 Abs. 3 die Befugnis
übertragen, den Schwellenwert für den Anspruch auf den topografischen
Lastenausgleich festzulegen. Nur die Gemeinden, deren Index einen vom
Regierungsrat bestimmten Wert überschritten, hätten Anspruch auf den
Ausgleich. Hinzu komme, dass dabei als weitere Gesichtspunkte die
landwirtschaftliche Nutzfläche, die bestockte Fläche und die Wohnbevölkerung
der Gemeinden zu berücksichtigen seien. Auch das Verhältnis dieser
Gesichtspunkte zu Absatz 2 sei unklar. Offen sei, ob diese sich auf den
Anspruch selbst oder auf die Höhe der ausgerichteten Beträge auswirkten.
Insgesamt überlasse die Regelung wichtige Elemente dem Ermessen des
Regierungsrates, ohne die wichtigsten Rahmenbedingungen festzulegen.

2.6.2 § 9 des Gesetzes lautet:
"1)Der topografische Lastenausgleich hat zum Ziel, die Zusatzkosten zu
vermindern, die einer Gemeinde durch spezielle topografische Verhältnisse
entstehen.
2)Der topografische Lastenausgleich bemisst sich insbesondre anhand der
Faktoren
a.Höhenmedian,
b.Anteil der Wohnbevölkerung im Landwirtschaftsgebiet.
3)Der Regierungsrat berechnet aufgrund der Faktoren gemäss Absatz 2 für jede
Gemeinde einen Index. Er verteilt die gemäss § 11 für den topografischen
Lastenausgleich zur Verfügung gestellten Mittel auf jene Gemeinden, deren
Index einen von ihm bestimmten Wert überschreitet. Dabei berücksichtigt er
insbesondere die landwirtschaftliche Nutzfläche und die bestockte Fläche
sowie die Wohnbevölkerung der Gemeinden."
2.6.3§ 9 Abs. 1 umschreibt die Zielsetzung des topografischen
Lastenausgleichs. Dieser soll die Zusatzkosten vermindern, die einer Gemeinde
durch spezielle topografische Verhältnisse entstehen. Diese Zielsetzung hat
der Regierungsrat zu beachten. Das Gesetz nennt sodann in § 9 Abs. 2 die
Faktoren, anhand derer sich der topografische Lastenausgleich insbesondere
bemisst. Unter Höhenmedian versteht man die durchschnittliche Höhe über Meer
einer Gemeinde. Massgebend dafür sind die Erhebungen des Bundesamtes für
Statistik. Es handelt sich um eine feste Grösse (vgl. die Botschaft des
Regierungsrates an den Grossen Rat vom 25. September 2001, S. 8). Ebenso ist
beim Anteil der Wohnbevölkerung im Landwirtschaftsgebiet auf statistische
Erhebungen abzustellen. Der Regierungsrat ist bei der Berechnung des Indexes
nach Abs. 3 also an klare Vorgaben gebunden. Welche Kriterien er bei der
Verteilung der für den topografischen Lastenausgleich zur Verfügung
gestellten Mittel zu berücksichtigen hat, wird in § 9 Abs. 3 Satz 3 gesagt. §
25 Abs. 4 des Gesetzes legt den Betrag für den topografischen Lastenausgleich
im Jahr 2003 im Übrigen bereits fest. Er beläuft sich auf 18,36 Millionen
Franken.

Der Handlungsspielraum des Regierungsrates ist somit auch beim topografischen
Lastenausgleich begrenzt. Das Grundlegende ergibt sich aus dem Gesetz.

2.7
2.7.1Die Beschwerdeführer wenden ein, auf den ersten Blick erhalte man den
Eindruck, § 10 des Gesetzes sage alles Wichtige zum soziodemografischen
Lastenausgleich. Bei näherem Hinsehen zeige sich jedoch, dass das Verhältnis
der zahlreichen Regelungselemente unklar sei. Genannt würden in Absatz 2 als
wesentliche Faktoren höhere Bildungslasten, höhere Lasten aus der
Bevölkerungszusammensetzung und höhere Lasten aus der Infrastruktur. Nach
Absatz 3 bemesse sich der soziodemografische Lastenausgleich insbesondere
anhand des Anteils der Schülerinnen und Schüler an der Wohnbevölkerung; des
Anteils der Wohnbevölkerung, welche das 80. Altersjahr überschritten habe;
des Anteils der ausländischen Wohnbevölkerung; des Verhältnisses der
Beschäftigten zur Wohnbevölkerung; des Anteils der Zupendlerinnen und
Zupendler an der Wohnbevölkerung sowie des Anteils der Wegpendlerinnen und
Wegpendler an der Wohnbevölkerung. Für jeden der in Absatz 2 genannten
Bereiche (Bildungslasten, Lasten aus der Bevölkerungszusammensetzung und
Lasten aus der Infrastruktur) solle der soziodemografische Lastenausgleich
getrennt errechnet werden. Unklar bleibe, in welchem Verhältnis diese drei
Bereiche untereinander stünden. Es stelle sich die Frage, ob sie gleichwertig
seien oder ob ein bestimmtes Gewichtungsverhältnis bestehe. Ebenso sei
unklar, wie die einzelnen Faktoren nach Absatz 3 zu gewichten seien. So
ergebe sich aus dem Gesetz nicht, ob man gewisse Faktoren, z.B. den Anteil
der ausländischen Wohnbevölkerung und den Anteil der Schülerinnen und
Schüler, beim Ausgleich für höhere Bildungslasten kumulativ berücksichtigen
könne. All dies seien Fragen, die es zu lösen gelte. Die Lösung müsse der
formelle Gesetzgeber treffen, da es sich hier um die grundlegenden Regelungen
für die Ermittlung des soziodemografischen Lastenausgleichs handle.

2.7.2 § 10 des Gesetzes über den Finanzausgleich lautet:
"1)Der soziodemografische Lastenausgleich hat zum Ziel, die Zusatzkosten zu
vermindern, die einer Gemeinde durch spezielle soziodemografische
Verhältnisse oder Infrastrukturbedürfnisse entstehen.
2)Der soziodemografische Lastenausgleich umfasst
a.einen Ausgleich für höhere Bildungslasten,
b.einen Ausgleich für höhere Lasten aus der Bevölkerungszusammensetzung,
c.einen Ausgleich für höhere Lasten aus der Infrastruktur.
3)Der soziodemografische Lastenausgleich bemisst sich insbesondere anhand der
Faktoren
a.Anteil der Schülerinnen und Schüler in der obligatorischen Schulpflicht an
der Wohnbevölkerung,
b.Anteil der Wohnbevölkerung, die das 80. Altersjahr überschritten hat,
c.Anteil der ausländischen Wohnbevölkerung,
d.Verhältnis der Beschäftigten zur Wohnbevölkerung (Arbeitsplatzdichte),
e.Anteil der Zupendlerinnen und Zupendler an der Wohnbevölkerung,
f.Anteil der Wegpendlerinnen und Wegpendler an der Wohnbevölkerung.
4)Der soziodemografische Lastenausgleich wird für jeden Bereich gemäss Absatz
2 separat errechnet. Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten."
2.7.3Auch das Wesentliche zum soziodemografischen Lastenausgleich ist im
Gesetz enthalten. § 10 Abs. 1 nennt die Zielsetzung des soziodemografischen
Lastenausgleichs, welche der Regierungsrat zu berücksichtigen hat. Absatz 2
nennt sodann die verschiedenen Arten des Lastenausgleichs, die nach Absatz 4
getrennt zu errechnen sind. Welche Faktoren dabei massgebend sind, sagt
Absatz 3. Dabei liegt auf der Hand, dass die in Absatz 3 erwähnten Faktoren
bei den Arten von Lastenausgleich zu berücksichtigen sind, auf die sie
zugeschnitten sind. So ist dem Anteil der Schülerinnen und Schüler in der
obligatorischen Schulpflicht an der Wohnbevölkerung beim Ausgleich für höhere
Bildungslasten Rechnung zu tragen; dem Anteil der ausländischen
Wohnbevölkerung beim Ausgleich für höhere Lasten aus der
Bevölkerungszusammensetzung usw. Auch die Mittel, die für den Ausgleich für
höhere Bildungslasten, den Ausgleich für höhere Lasten aus der
Bevölkerungszusammensetzung und den Ausgleich für höhere Lasten aus der
Infrastruktur zu erbringen sind, sind für das Jahr 2003 bereits in § 25 Abs.
4 festgesetzt. Danach werden für den soziodemografischen Lastenausgleich
45,64 Millionen Franken aufgewendet. Diese Mittel werden zu 22,44 Millionen
Franken auf den Bildungslastenausgleich, zu 11,6 Millionen Franken auf den
Ausgleich für Soziales und zu weiteren 11,6 Millionen Franken auf den
Ausgleich für Infrastruktur verteilt.

Der Regierungsrat ist auch beim soziodemografischen Lastenausgleich auf die
Regelung der Details beschränkt. Die Delegationsgrundsätze sind deshalb auch
im vorliegenden Punkt nicht verletzt.

2.8 Die Beschwerdeführer erheben in ihrer Stellungnahme zur Vernehmlassung
erstmals die Rüge, § 7 Abs. 4 des Gesetzes sei zu unbestimmt. Sie hätten dies
bereits in der Beschwerde vorbringen können. Die Rüge ist deshalb unzulässig
(BGE 118 Ia 305 E. 1c mit Hinweisen).

2.9 Die Beschwerdeführer legen ihrer Stellungnahme den Entwurf einer
Verordnung des Regierungsrates über den Finanzausgleich bei. Die Verordnung
ist, wie gesagt, inzwischen am 1. Januar 2003 in Kraft getreten. Sie ist
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Insbesondere ist nicht zu
prüfen, ob die Verordnung inhaltlich dem Gesetz entspricht und von diesem
abgedeckt ist. Gegen Verordnungen der Regierung ist die Stimmrechtsbeschwerde
im Übrigen auch nicht zulässig (BGE 105 Ia 349 E. 4b S. 361/2).
Anfechtungsobjekt ist hier allein das Gesetz über den Finanzausgleich.

2.10 Zusammenfassend ergibt sich Folgendes: Das angefochtene Gesetz enthält
die Grundzüge der Regelung des Finanzausgleichs. Soweit dem Regierungsrat
Handlungsspielraum zukommt, ist dieser durch die gesetzlich vorgegebenen
Ziele, Zahlen, Bandbreiten und Faktoren begrenzt. Was der Regierungsrat in
der Verordnung zu regeln hat, betrifft die Details. Das angefochtene Gesetz
schränkt keine Grundrechte von Privaten ein und auferlegt ihnen unmittelbar
keine öffentlichrechtlichen Pflichten. Es betrifft den Kanton und die
Gemeinden. Aus der Sicht der letzteren geht es überwiegend um Subventionen.
Eine stark in die Einzelheiten gehende gesetzliche Regelung kann daher nicht
verlangt werden. Eine solche würde auch dem Flexibilitätsbedürfnis
widersprechen, das bei sich ändernden wirtschaftlichen Verhältnissen besteht.
Dass ein Finanzausgleichsgesetz alles bis in die Einzelheiten regelt, ist
denn auch nicht üblich. Bereits das Gesetz des Kantons Luzern über den
direkten Finanzausgleich vom 22. Juni 1987 übertrug dem Regierungsrat
verschiedene Details zur näheren Regelung (vgl. insbesondere § 6, 13 und 21).
Auch das Bundesgesetz über den Finanzausgleich unter den Kantonen vom 19.
Juni 1959 (SR 613.1) ermächtigt den Bundesrat in weiten Bereichen zur
Regelung der Einzelheiten. So stellt gemäss Art. 2 der Bundesrat nach Anhören
der Kantonsregierungen einen Schlüssel für die Bemessung der Finanzkraft der
Kantone auf. Darin sind namentlich die Steuerkraft und ihre Ausschöpfung
durch Kantone, Bezirke und Gemeinden sowie ihre anderen Finanzquellen zu
berücksichtigen (Abs. 1). Auf Grund dieses Schlüssels ermittelt der Bundesrat
für die Finanzkraft jedes Kantons eine Indexzahl (Abs. 2). Gemäss Art. 3
erfolgt die Abstufung der Bundesbeiträge nach der Finanzkraft grundsätzlich
nach einer gleitenden Skala entsprechend den Indexzahlen. Dabei kann am Kopf
und am Schluss der Indexreihe je eine Gruppe von Kantonen gebildet werden,
für die Mindest- bzw. Höchstsätze gelten (Abs. 1). In besonderen Fällen
können die Bundesbeiträge gemäss der Gruppeneinteilung der Kantone nach ihrer
Finanzkraft abgestuft werden (Abs. 2). Der Bundesrat ordnet die Einzelheiten
der Ausgestaltung und Anwendung der gleitenden Skala sowie die Einteilung der
Kantone nach der Finanzkraft in Gruppen. Er bestimmt die Sätze der
Bundesbeiträge für Aufgaben und Werke, die mehreren Kantonen dienen (Abs. 3).
Nach Art. 7 Abs. 2 bestimmt der Bundesrat nach Anhörung der
Kantonsregierungen, welche Landesteile als Berggebiete zu bezeichnen sind.
Gemäss Art. 9 Abs. 2 ordnet der Bundesrat nach Anhören der Kantone im Rahmen
der Vorgaben nach Absatz 1 die Einzelheiten zur Verteilung der für den
Finanzausgleich bestimmten Anteile an den jährlichen Eingängen aus der
direkten Bundessteuer. Ebenso enthält der Entwurf vom 14. November 2001 des
Bundesgesetzes über den Finanzausgleich (BBl 2002 S. 2566 ff.) verschiedene
Bereiche, in denen er dem Bundesrat Rechtsetzungsbefugnisse überträgt. So
legt der Bundesrat bei der Berechnung des Ressourcenpotentials einen
einheitlichen Abzug (Freibetrag) von den steuerbaren Einkommen der
natürlichen Personen fest (Art. 3 Abs. 3). Er legt die Verteilung der Mittel
des Ressourcenausgleichs auf die ressourcenschwachen Kantone jährlich auf
Grund des Ressourcenpotentials und der Zahl ihrer Einwohnerinnen und
Einwohner fest; dabei begünstigt er die besonders ressourcenschwachen Kantone
überdurchschnittlich (Art. 6 Abs. 1). Er legt die Kriterien zur Verteilung
der Mittel für den Lastenausgleich nach Anhörung der Kantone fest (Art. 9
Abs. 3). Die Botschaft vom 14. November 2001 begründet diese Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen insbesondere damit, eine detailliertere Regelung
bereits auf Gesetzesstufe wäre zu starr; veränderten Verhältnissen müsse
Rechnung getragen werden können (BBl 2002 S. 2541 f.).

Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer können die Gemeinden aufgrund des
angefochtenen Gesetzes voraussehen, nach welchen Gesichtspunkten sie belastet
oder begünstigt werden. Das Höchstmass ihrer Belastung im horizontalen
Finanzausgleich ist in § 7 Abs. 5 ausdrücklich festgelegt. Danach ist der
Betrag, den eine Gemeinde an den Disparitätenabbau zu bezahlen hat, im
Maximum begrenzt auf 40 Prozent des Ertrags einer Einheit der Gemeindesteuern
in den für die Berechnung des Beitrags massgebenden Jahren. Damit erhalten
die finanzstarken Gemeinden - insbesondere die Gemeinde Meggen, wo die
Beschwerdeführer ihren Wohnsitz haben - die Gewähr, dass ihre Zahlungen an
die finanzschwächeren Gemeinden begrenzt sind. Der Regierungsrat
veröffentlichte zudem in seinem Bericht an die Stimmberechtigten vom 27. März
2002 (S. 14 ff.) eine Tabelle, aus der sich die für jede Gemeinde errechneten
Veränderungen in den Jahren 2003 (Inkrafttreten des neuen Gesetzes) und 2009
(Abschluss der Einführungsphase) gegenüber dem Jahr 2000 zahlenmässig ersehen
lassen. Die Einzelheiten dazu machte der Regierungsrat im Internet der
Öffentlichkeit zugänglich. Damit wurde die Transparenz zusätzlich erhöht. Die
Gemeinden wirken gemäss § 14 im Übrigen bei der Planung und
Grundlagenerarbeitung nach diesem Gesetz mit, insbesondere in jenen
Angelegenheiten, welche das Gesetz in die Kompetenz des Regierungsrates legt.
Die Gemeinden konnten somit bei Erlass der Verordnung mitwirken. Von
Bedeutung ist sodann § 1 Abs. 2 des Gesetzes. Danach unterbreitet der
Regierungsrat dem Grossen Rat alle vier Jahre einen Bericht über die
Wirkungen und die Zielerreichung des Finanzausgleichs und schlägt allenfalls
Massnahmen vor. Dieser Bericht wird es dem Grossen Rat - aber auch den
Gemeinden und dem Volk - ermöglichen, den Vollzug des Finanzausgleichs und
die Zielkonformität der getroffenen Massnahmen zu überprüfen.

Anzumerken bleibt, dass die Verordnung des Regierungsrates gemäss § 188 ff.
des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern vom 3. Juli
1972 der abstrakten Normenkontrolle durch das kantonale Verwaltungsgericht
unterliegt und somit gerichtlich angefochten werden kann. Dass Verfügungen
des Departements gemäss § 18 des Finanzausgleichsgesetzes bloss der
Verwaltungsbeschwerde und nicht auch der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
unterliegen, ist für die Zulässigkeit der einzelnen Delegationsnormen ohne
wesentliche Bedeutung.

3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist.

Den Beschwerdeführern sind nach der bei Stimmrechtsbeschwerden üblichen
Praxis keine Kosten zu auferlegen (BGE 113 Ia 43 E. 3 S. 46). Eine
Parteientschädigung steht ihnen nicht zu (Art. 159 Abs. 1 und 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern sowie dem Regierungsrat und dem
Grossen Rat des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 7. Mai 2003

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: