Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.537/2002
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1P.537/2002 /bmt

Urteil vom 14. Januar 2003

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Bundesrichter Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Steinmann.

A.________,
B.________ und Mitbeteiligte,
alle Beschwerdeführer,

gegen

Kantonsrat des Kantons Schwyz, Bahnhofstrasse 9, 6430 Schwyz.

Regierungsrats-Ersatzwahl vom 2. Juni 2002 im Kanton Schwyz,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats des Kantons
Schwyz vom 11. September 2002.

Sachverhalt:

A.
Am 2. Juni 2002 fand im Kanton Schwyz die Ersatzwahl für ein Mitglied des
Regierungsrates für den Rest der Amtsdauer 2000 - 2004 statt. Es kandidierten
auf der Liste Nr. 1 der Christilichdemokratischen Volkspartei (CVP) Lorenz
Bösch und auf der Liste Nr. 2 der Schweizerischen Volkspartei (SVP) Andreas
Barraud.

Für die Wahl stand den Stimmberechtigten ein A4-Druckbogen zur Verfügung,
welcher durch eine Perforation in vier Teile folgenden Inhalts unterteilt
war:
- Leerer Wahlzettel
- Wahlzettel Liste Nr. 1
- Wahlzettel Liste Nr. 2
- Wahlanweisung "So wählen Sie richtig" mit dem Hinweis, dass der leere
Wahlzettel und die Wahlvorschläge der Parteien wahlweise verwendet werden
können und dass nur ein Stimmzettel ins Stimmkuvert gelegt werden darf.

B.
Bereits am Wahlsonntag gab die hohe Zahl ungültiger Stimmen in einzelnen
Gemeinden zu Fragen Anlass. In der Folge stellte sich heraus, dass die
Wahlbüros in einzelnen Gemeinden bestimmte Wahlzettel-Kombinationen
unterschiedlich beurteilten und insbesondere das gleichzeitige Einlegen eines
vorgedruckten Wahlzettels zusammen mit einem unbeschriebenen leeren
Wahlzettel entweder als gültig oder als ungültig betrachteten.

Der Regierungsrat beauftragte die Staatskanzlei mit der Analyse der als
ungültig erklärten Stimmen. Die Überprüfung der in 14 Gemeinden als ungültig
erklärten Stimmen am 5. Juni 2002 im Beisein von Vertretern der CVP und der
SVP bestätigte die unterschiedliche Handhabung der einzelnen Wahlbüros. Aus
der Überlegung, dass das gleichzeitige Einlegen eines vorgedruckten
Wahlzettels zusammen mit einem unbeschriebenen leeren Wahlzettel einen klaren
Wählerwillen zum Ausdruck bringt und daher als gültig zu bezeichnen ist,
verbesserte sich das Resultat des Kandidaten Andreas Barraud um 141 Stimmen
und das Resultat des Kandidaten Lorenz Bösch um 8 Stimmen. Aufgrund dieser
Korrektur ergaben sich für die Wahl die folgenden Resultate (gemäss der
schliesslich validierten Wahl nach Amtsblatt Nr. 38 vom 20. September 2002 S.
1522):

Lorenz Bösch   17'410 Stimmen
Andreas Barraud  16'399 Stimmen
Absolutes Mehr  17'171

C.
Mit getrennten Eingaben vom 14. Juni bzw. 15. Juni 2002 erhoben A.________
und Mitbeteiligte sowie B.________ und Mitbeteiligte gegen die Wahl zuhanden
des Kantonsrates mit diversen Begehren Beschwerde.
Gestützt auf einen Bericht und Antrag der Rechts- und Justizkommission vom
11. Juli 2002 beschloss der Kantonsrat am 11. September 2002, die beiden
Beschwerden im Sinne der Erwägungen abzuweisen und die Wahl von Lorenz Bösch
als Mitglied des Regierungsrates für den Rest der Amtsdauer 2000 - 2004 zu
validieren.

D.
Gegen den Bericht und Antrag der Rechts- und Justizkommission vom 11. Juli
2002 erhob A.________ beim Bundesrat Beschwerde, welche dem Bundesgericht
zuständigkeitshalber überwiesen wurde. Mit Urteil vom 17. Dezember 2002 trat
das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein (Verfahren 1P.397/2002).

E.
A.________, B.________ sowie weitere Mitbeteiligte haben gegen den Entscheid
des Kantonsrates vom 11. September 2002 beim Bundesgericht am 10. Oktober
2002 staatsrechtliche Beschwerde erhoben und dessen Aufhebung verlangt. Sie
machen im Wesentlichen eine Verletzung des kantonalen Gesetzes über die
Wahlen und Abstimmungen geltend, weil die Kombination von Listenwahlzetteln
mit unbeschriebenen leeren Wahlzetteln bzw. mit der Wahlanweisung für gültig
erklärt worden ist und weil in vielen Fällen derartige Mängel nicht mehr
nachgeprüft werden könnten. In verfahrensrechtlicher Hinsicht rügen die
Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und der Garantien von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK.

Der Kantonsrat beantragt in seiner Vernehmlassung, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. In verfahrensrechtlicher
Hinsicht gibt er zu bedenken, dass der Antrag um Aufhebung der Validierung
neu und unzulässig sei und die Beschwerde den Begründungsanforderungen nicht
genüge. Materiell führt er aus, dass eine Kombination eines Listenwahlzettels
mit einem unbeschriebenen leeren Wahlzettel bzw. mit der Wahlanweisung als
gültig zu betrachten ist.

In ihrer Beschwerdeergänzung vom 10. Dezember 2002 halten die
Beschwerdeführer an ihren Anträgen und ihrer Begründung fest.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Die gegen die Abweisung der kantonalen Beschwerden und gegen die Validierung
der Regierungsratsersatzwahl gerichtete Stimmrechtsbeschwerde ist nach Art.
85 lit. a OG zulässig. Aufgrund des kantonalen Verfahrens kann angenommen
werden, dass die Beschwerdeführer im Kanton Schwyz stimmberechtigt und daher
zur vorliegenden Beschwerde legitimiert sind.

Der Kantonsrat erachtet das Begehren der Beschwerdeführer um Aufhebung der
Validierung als neu und daher als unzulässig. Für die Beurteilung dieser
Frage ist davon auszugehen, dass der Antrag um Aufhebung des kantonsrätlichen
Beschlusses hinsichtlich der Abweisung der beiden kantonalen Beschwerden ohne
weiteres zulässig ist. Daraus folgt, dass auch der Antrag um Aufhebung der
Validierung als zulässig zu betrachten ist, da im Falle der Gutheissung der
staatsrechtlichen Beschwerde eine blosse Aufhebung der Beschwerdeabweisung
für sich allein ohne gleichzeitige Aufhebung des Validierungsbeschlusses
nicht sinnvoll erscheint. Auch wenn die Beschwerdeführer im kantonalen
Verfahren nicht ausdrücklich die Kassierung der Wahl beantragten (vgl.
Bericht der Rechts- und Justizkommission, Ziff. 2.2.2), so führten sie in
ihrer Beschwerde doch aus, dass "der Wille der Urnengänger verfälscht (ist)
und das Ergebnis der Regierungsrats-Ersatzwahl ... nach dem Gesetz über die
Wahlen und Abstimmungen des Kantons Schwyz von Amtes wegen nicht anerkannt
werden (darf)". Damit brachten sie den Willen zur Kassierung bzw. zur
Nichtvalidierung der Wahl hinreichend zum Ausdruck. Dem Eintreten auf die
vorliegende Beschwerde steht damit nichts im Wege.

In der Beschwerdeergänzung machen die Beschwerdeführer geltend, die
Vernehmlassung sei lediglich vom Kantonsratspräsidenten und vom
Staatsschreiber unterzeichnet, ohne dass sich der Kantonsrat als solcher oder
die Rechts- und Justizkommission dazu geäussert haben. Sie legen indessen
nicht dar, weshalb der Kantonsratspräsident und der Staatsschreiber nicht
befugt sein sollten, zuhanden des Bundesgerichts eine Vernehmlassung zu
verfassen. § 53 Abs. 2 des kantonalen Gesetzes über die Wahlen und
Abstimmungen (WAG, Gesetzessammlung 120.100) ist auf diesen Fall nicht
anwendbar. Und schliesslich ist die Rüge, der Staatsschreiber müsse als
voreingenommen betrachtet werden, von vornherein unbehelflich, weil im
Nachgang zum angefochtenen Kantonsratsbeschluss ohnehin Parteistandpunkte
vertreten werden. Die Rüge erweist sich daher als unbegründet und ist
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

2.
2.1 In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer vorerst eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs (im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV), weil der
angefochtene Kantonsratsbeschluss keine Begründung enthält und sie zum
Bericht und Antrag der Rechts- und Justizkommission nicht hatten Stellung
nehmen können.
Diese Rüge erweist sich als unbegründet. Zum einen erhielten die
Beschwerdeführer vom Bericht und Antrag der Rechts- und Justizkommission
tatsächlich Kenntnis und fochten diesen sogar beim Bundesrat mit Beschwerde
an (vgl. das Urteil des Bundesgerichts vom 17. September 2002, 1P.397/2002).
Sie hätten demnach auch gegenüber dem Kantonsrat reagieren, diesen um eine
Vernehmlassungsmöglichkeit ersuchen oder von sich aus dem Kantonsrat eine
Entgegnung einreichen können. Bei dieser Sachlage können die Beschwerdeführer
dem Kantonsrat keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorhalten.

In Bezug auf die Begründung des angefochtenen Kantonsratsbeschlusses gilt es
zu beachten, dass parlamentarische Beschlüsse in der Regel keine förmliche
Begründung enthalten. Die Begründung ergibt sich vielmehr aus der
parlamentarischen Debatte und allfälligen Anträgen der vorbereitenden
Kommissionen. Wie bereits dargelegt, war der Bericht und Antrag der Rechts-
und Justizkommission den Beschwerdeführern bekannt. Zudem hätten sie
Gelegenheit gehabt, der Kantonsratsdebatte beizuwohnen. Entscheidend ist
schliesslich, dass in Anbetracht der Eigenart von Parlamentsbeschlüssen die
Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen Verfahren regelmässig Gelegenheit
erhalten, ihre Beschwerde nach Eingang der Vernehmlassung zu ergänzen (Art.
93 Abs. 2 OG). Diese Möglichkeit ist den Beschwerdeführern im vorliegenden
Verfahren eingeräumt worden und sie haben davon tatsächlich Gebrauch gemacht.
Bei dieser Sachlage liegt auch in Bezug auf die Begründung des angefochtenen
Beschlusses keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.

2.2 Die Beschwerdeführer beanstanden ferner als Verletzung von Art. 6 Ziff. 1
EMRK, dass der Kantonsrat gleichzeitig über die Wahlbeschwerden und die
Validierung entschied und seinen Entscheid traf, obwohl noch kein Gericht die
Wahlbeschwerden behandelt hat.

Die Bestimmung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bezieht sich auf zivilrechtliche
Ansprüche und strafrechtliche Beschuldigungen. Davon wird der Bereich der
politischen Rechte nicht erfasst, sodass sich die Beschwerdeführer nicht auf
die genannte Konventionsbestimmung berufen können (ZBl 93/1992 S.308/311 E.
5b). Ferner legen sie nicht dar und ist nicht ersichtlich, weshalb vorgängig
des Kantonsratsbeschlusses sich ein Gericht mit der Angelegenheit befassen
müsste; mit dem bundesgerichtlichen Verfahren der Stimmrechtsbeschwerde
kommen die Beschwerdeführer in den Genuss eines hinreichenden gerichtlichen
Verfahrens. Schliesslich ist nicht einzusehen, weshalb der Kantonsrat nicht
gleichzeitig über die erhobenen Wahlbeschwerden und die sich bei der
Auslegung von § 37 Abs. 2 WAG stellenden Fragen sowie in Anbetracht von
dessen Abweisung über die Validierung der Wahl sollte befinden können.

3.
Zur Hauptsache beanstanden die Beschwerdeführer, dass die Kombination von
bedrucktem Wahlzettel mit einem unbeschriebenen leeren Wahlzettel entgegen
dem kantonalen Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen als gültige
Stimmabgabe betrachtet wird. Ihrer Ansicht nach ist ferner auch die
Kombination eines Wahlzettels mit der Wahlanweisung als ungültig zu
bezeichnen. Da aber nicht mehr nachgeprüft werden könne, in wie vielen Fällen
diese Kombination für gültig befunden worden ist, sei die Wahl zu wiederholen
und die Validierung zu kassieren.

3.1 Nach § 37 Abs. 2 WAG sind die Wahlzettel ungültig, wenn sich für dieselbe
Wahl mehrere Wahlzettel im gleichen Kuvert befinden.

Die Rechts- und Justizkommission war sich in ihrem Bericht und Antrag
bewusst, dass eine wörtliche Anwendung von § 37 Abs. 2 WAG zur Folge hätte,
dass die Kombination eines vorgedruckten Wahlzettels mit dem unbeschriebenen
leeren Wahlzettel als ungültige Stimmabgabe zu betrachten wäre. Sie erwog
indessen, dass trotz der beiden Stimmzettel eine klare und unzweideutige
Willenskundgebung der Stimmberechtigten vorliege und keine
Manipulationsabsicht erkennbar sei. Eine Ungültigerklärung verstiesse daher
gegen das Verbot des überspitzten Formalismus. Schliesslich habe der
Gesetzgeber bei der Neufassung von § 37 Abs. 2 WAG zwar klare Verhältnisse
schaffen wollen, indessen die vorliegend streitige Konstellation
offensichtlich nicht bedacht.

Die Beschwerdeführer setzen sich mit dieser Begründung kaum näher
auseinander, so dass sich fragen liesse, ob die Beschwerdeschrift in dieser
Hinsicht den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügt.

Nach den allgemeinen Auslegungsregeln ist der Gesetzestext in erster Linie
nach dem Wortlaut auszulegen. Vom klaren Wortlaut darf indessen ausnahmsweise
abgewichen werden, wenn triftige Gründe für die Annahme vorliegen, dass der
Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe
können sich namentlich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus
ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften
ergeben (vgl. BGE 128 V 20 E. 3a S. 24; Häfelin/Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 5. Aufl. 2002, Rz. 124).

Im vorliegenden Fall hat die Rechts- und Justizkommission in ihrem Bericht
und Antrag festgehalten, dass der Gesetzgeber mit § 37 Abs. 2 WAG eine
einfach handhabbare Regelung schaffen wollte, die Konstellation aber, dass
ein beschriebener und ein leerer Wahlzettel ins Stimmkuvert gelegt wird,
offensichtlich nicht bedacht habe. Diese Auffassung lässt sich vor dem
Hintergrund der Wahl- und Stimmfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV und § 54 WAG
mit guten Gründen halten. Danach schützt die Garantie der politischen Rechte
die unverfälschte Stimmabgabe. Soweit Wähler einen bedruckten und zusätzlich
einen leeren Wahlzettel einlegen, bringen sie ihre Auffassung, den auf dem
gedruckten Wahlzettel aufgeführten Kandidaten wählen zu wollen, klar und
unzweideutig zum Ausdruck. Es liegt auf der Hand, dass die offenbar
zahlreichen Wähler, die so handelten, den leeren Wahlzettel nicht als solchen
erkannten, da dessen Titel "Wahlzettel" mit der wenig auffälligen Leerzeile
leicht auch als Titel des bedruckten Wahlzettels darunter gesehen werden
kann. Das Wahlrecht dieser Wähler würde beeinträchtigt, wenn ihre Stimmabgabe
als ungültig erklärt würde; die bewusste Einlage eines leeren und eines
bedruckten Wahlzettels macht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer
keinen Sinn, da leere Stimmzettel ungültig sind und für die Ermittlung des
absoluten Mehrs nicht zählen. Mit guten Gründen kann die Auffassung vertreten
werden, es würde dem Verbot des überspitzten Formalismus widersprechen (vgl.
BGE 127 I 31 E. 2a/bb S. 34), in der genannten Konstellation die Stimmabgabe
als ungültig zu betrachten. Umgekehrt ist auch nicht ersichtlich, dass bei
einem derartigen Wählerverhalten eine Missbrauchsgefahr besteht, welcher mit
einer strikt wörtlichen Anwendung von § 37 Abs. 2 WAG zu begegnen wäre.

Bei dieser Sachlage hat der Kantonsrat das Wahl- und Abstimmungsgesetz nicht
verletzt, indem er die Kombination eines bedruckten Wahlzettels mit einem
unbeschriebenen leeren Wahlzettel als gültige Stimmabgabe erachtete. Insoweit
liegt keine Verletzung der politischen Rechte der Beschwerdeführer und kein
Kassationsgrund im Sinne von § 54 WAG vor.

3.2 Nach der Ansicht der Beschwerdeführer wäre auch die Kombination eines
Wahlzettels mit der Wahlanweisung als ungültig zu bezeichnen. Hierfür
bestehen indessen keine Anhaltspunkte. Wie der Kantonsrat in seiner
Vernehmlassung ausführte, findet § 37 Abs. 2 WAG weder nach seinem Wortlaut
noch nach seinem Sinn auf diese Konstellation Anwendung. Missbräuche und
Verfälschungen des Wählerwillens sind insoweit von vornherein nicht denkbar.
Es verletzt daher die politischen Rechte nach dem Wahl- und Abstimmungsgesetz
und der verfassungsrechtlichen Garantie gemäss Art. 34 Abs. 2 BV nicht, dass
der Kantonsrat bei der Validierung des Wahlresultats die entsprechenden
Stimmen als gültig betrachtete. Ein Kassationsgrund im Sinne von § 54 WAG
liegt demnach auch in dieser Hinsicht nicht vor.

3.3 Nach den vorstehenden Erwägungen durften demnach die beiden
Konstellationen mit gedrucktem Wahlzettel und unbeschriebenem leeren
Wahlzettel einerseits und gedrucktem Wahlzettel und Wahlanleitung
andererseits als gültig bezeichnet werden. Bei dieser Sachlage kann nicht
geltend gemacht werden, in einzelnen Gemeinden seien die Ungültigkeitsgründe
entgegen § 39 Abs. 1 WAG nicht korrekt auf der Rückseite der Wahlzettel
vermerkt worden. Es besteht daher entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer auch kein Anlass für eine Nachzählung oder Kassation der
Wahl.

4.

Demnach erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen,
soweit darauf eingetreten werden kann. Praxisgemäss sind keine Kosten zu
erheben.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern und dem Kantonsrat des Kantons
Schwyz schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Januar 2003

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: