Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.555/2002
Zurück zum Index I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2002
Retour à l'indice I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2002


1P.555/2002 /zga

Urteil vom 3. September 2003

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay,
Bundesrichter Aeschlimann,
Gerichtsschreiber Störi.

Rudolf Hausherr, Zähringerstrasse 12, 3012 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

Kanton Bern,
Staatskanzlei des Kantons Bern, 3000 Bern 8.

Stimmrecht,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen die Änderung des Gesetzes über die
politischen Rechte des Kantons Bern vom 22. September 2002.

Sachverhalt:

A.
Die Stimmberechtigten des Kantons Bern nahmen an der Volksabstimmung vom 22.
September 2002 die aus einer Änderung der Verfassung und des Gesetzes über
die politischen Rechte bestehende Vorlage "Grosser Rat mit 160 Mitgliedern
und Wahlreform" mit einem Stimmenverhältnis von 221'661 zu 43'420 bzw.
188'052 zu 70'917 an. Die Vorlage sieht die Verkleinerung des Parlaments von
200 auf 160 Sitze und dessen Proporzwahl in acht Wahlkreisen vor, wobei jedem
Amtsbezirk ein Sitz garantiert ist. Die Abstimmungsergebnisse wurden im
Amtsblatt des Kantons Bern vom 30. Oktober 2002 publiziert.

B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 22. Oktober 2002 wegen Verletzung des
Stimmrechts beantragt Rudolf Hausherr, "Art. 28, 40a, 40b sowie 40c letzter
Satz des Gesetzes über die politischen Rechte, Änderung vom 22.09.2002, seien
aufzuheben (abstrakte Normenkontrolle)".

In seiner Vernehmlassung vom 20. November 2002 beantragt der Regierungsrat in
Vertretung des Grossen Rates, die Beschwerde abzuweisen. Im Rahmen des
zweiten Schriftenwechsels bekräftigen die Parteien ihre Standpunkte.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Auf Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG hin beurteilt das
Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der
Bürger in kantonalen Wahlen und Abstimmungen. Der Beschwerdeführer macht
insbesondere geltend, das neue Wahlverfahren sei willkürlich ausgestaltet,
weil es zulasse, dass für die Zuweisung der Garantiesitze einmal auf die
Stimmenzahlen im gesamten Wahlkreis und ein andermal auf jene im betreffenden
Amtsbezirk abgestellt werde. Zudem sei nicht sichergestellt, dass ein
Amtsbezirk jederzeit über den ihm zustehenden Sitz verfüge. Damit rügt er
sinngemäss - ausdrücklich tut er dies erst in der Beschwerdeergänzung - die
von ihm angefochtenen Gesetzesbestimmungen seien mit Art. 73 Abs. 4 Satz 2 KV
nicht vereinbar, wonach jeder Amtsbezirk mindestens einen Sitz erhalte. Da
diese Bestimmung das Stimmrecht normiert, ist diese Rüge mit
Stimmrechtsbeschwerde zu erheben (ZBl 95/1994 S. 228 E. 1; vgl. auch ZBl
95/1994 S. 222 E. 1a; BGE 118 Ia 184 E. 1a; 113 Ia 388 E. 1b). Als
Stimmbürger des Kantons Bern ist der Beschwerdeführer zur
Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG ohne weiteres
legitimiert (BGE 121 I 357 E. 2a; 120 Ia 194 E. 1c). Auf die frist- und
formgerechte Beschwerde ist somit grundsätzlich einzutreten.

1.2 Die gesetzlichen Anforderungen an die Begründung der staatsrechtlichen
Beschwerde gelten indessen auch für die Stimmrechtsbeschwerde. Das
Bundesgericht prüft in diesem Verfahren nur in der Beschwerdeschrift
erhobene, detailliert begründete und soweit möglich belegte Rügen. Der
Beschwerdeführer muss den wesentlichen Sachverhalt darlegen, die als verletzt
gerügten Verfassungsbestimmungen nennen und überdies dartun, inwiefern diese
verletzt sein sollen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 121 I 334 E. 1b, 357 E.
2d; 114 Ia 395 E. 4).

2.
Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung
von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige
anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts
normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 119 Ia 154 E. 2c;
118 Ia 184 E. 3, je mit Hinweisen). In ausgesprochenen Zweifelsfällen
schliesst es sich jedoch der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen
Auffassung an; als oberste kantonale Organe anerkennt das Bundesgericht Volk
und Parlament (Entscheid vom 12. Dezember 1989 in ZBl 92/1991 164 E. 1b; BGE
111 Ia 115 E. 2a). Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die
Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem
Gesichtswinkel des Willkürverbotes (BGE 121 I 334 E. 3b).

Im Sinne einer abstrakten Normenkontrolle ist vorliegend zu prüfen, ob den
angefochtenen Art. 28, 40a, 40b sowie 40c letzter Satz des Gesetzes über die
politischen Rechte, wie sie in der Volksabstimmung beschlossen wurden, nach
den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der mit
Art. 73 KV  vereinbar ist. Das Bundesgericht hebt in diesem Rahmen eine
Bestimmung nur auf, wenn sie sich jeder verfassungs- und
staatsvertragskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer
solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 124 I 11 E. 1c; 123 I 112
E. 2a; 122 I 18 E. 2a).

3.
3.1 Das Wahlverfahren für den Grossen Rat wird durch folgende, unbestritten
gebliebene, auf den 1. Januar bzw. den 1. Juni 2006 in Kraft tretende
Bestimmungen der Kantonsverfassung geregelt:
"Art. 72 (neu)
Der Grosse Rat besteht aus 160 Mitgliedern, die für eine vierjährige
Amtsdauer gewählt werden.

Art. 73
1(unverändert) Der Grosse Rat wird im Verhältniswahlverfahren gewählt.

2(neu) Das Gesetz bezeichnet die Wahlkreise.

3(neu) Die Mandate werden entsprechend der Einwohnerzahl den Wahlkreisen
zugeordnet. Dem Wahlkreis Berner Jura werden zwölf Mandate garantiert. Es ist
eine angemessen Vertretung der französischsprachigen Minderheit des
Wahlkreises Biel-Seeland sicherzustellen.

4(neu) Die Sitzverteilung an die Listen richtet sich nach den in den
Wahlkreisen erzielten Parteistimmen. In Wahlkreisen mit mehreren Amtsbezirken
erhält jeder Amtsbezirk mindestens einen Sitz."

Im Gesetz über die politischen Rechte vom 5. Mai 1980 (GPR), dessen Änderung
teilweise angefochten ist, soll diese Regelung konkretisiert werden. Nach
dessen Art. 24b wird das Kantonsgebiet in acht Wahlkreise eingeteilt, welche,
mit Ausnahme des Wahlkreises Bern, aus mehreren Amtsbezirken bestehen. Das
Verteilungsverfahren für die Zuteilung der 160 Mandate an die Wahlkreise
regelt Art. 24c. Nach den Vorschriften über die Wählbarkeit (Art. 25), den
Wahltag (Art. 26) und die Wahlvorschläge und Listenverbindungen (Art. 27)
bestimmt Art. 28, dass es zu einer stillen Wahl kommt, wenn in einem
Wahlkreis alle bereinigten Wahlvorschläge nicht mehr Kandidaten aufweisen als
Sitze zu vergeben sind. Bewerben sich in einem Wahlkreis weniger Kandidaten,
als Sitze zu vergeben sind, ist nach Art. 29 für die übrigen Sitze jede in
kantonalen Angelegenheiten stimmberechtigte Person wählbar. Es folgen die im
Wesentlichen unverändert gebliebenen Vorschriften über das Ausfüllen der
Wahlzettel (Art. 30 ff.) und die Sitzverteilung (Art. 34 ff.) sowie die neu
gefassten Bestimmungen über die "Garantiesitze für die französischsprachige
Bevölkerung im Wahlkreis Biel-Seeland" (Art. 39a - 39c), an welche die vom
Beschwerdeführer im Wesentlichen angefochtene neue Regelung über die
Mindestgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke anschliesst:
"Art. 40 (Randtitel: Mindestgarantie 1. Grundsatz)
1In Wahlkreisen mit mehreren Amtsbezirken wird bei den
Gesamterneuerungswahlen jedem Amtsbezirk ein Sitz garantiert.

2Die Garantiesitze werden bei der Sitzverteilung den betroffenen Listen oder
Listengruppen angerechnet.

Art. 40a (Randtitel: 2. Zuteilung der Garantiesitze)
1Hat nach der Ermittlung der Gewählten nach Art. 37 ein Amtsbezirk keine
Vertretung zugeteilt erhalten, so ist diejenige Person mit der höchsten
Stimmenzahl aus dem betroffenen Amtsbezirk gewählt. Vorbehalten bleibt Art.
40b Absatz 1.

2Die Garantiesitze werden bei der Sitzverteilung den betroffenen Listen oder
Listengruppen angerechnet.

Art. 40b
1Die Person mit der höchsten Stimmenzahl im Amtsbezirk, die auf einer Liste
ohne erhaltenen Sitz vorgeschlagen ist, fällt aus der Wahl. In diesem Fall
ist die Person mit der zweithöchsten Stimmenzahl im Amtsbezirk gewählt,
sofern die betroffene Liste einen Sitz erhalten hat. Dieses Verfahren
wiederholt sich, bis der Garantiesitz zugeteilt ist.

2Wenn eine Liste oder Listengruppe mehr Garantiesitze beansprucht, als sie
Sitze erhalten hat, so fallen die Garantiesitze vorab den Personen zu, die im
gesamten Wahlkreis die höchsten Stimmenzahlen erhalten haben. Für die
Zuteilung der Garantiesitze in den verbleibenden Amtsbezirken kommen die
Personen von anderen Listen zum Zug, wobei die im gesamten Wahlkreis
abgegebenen Stimmen massgebend sind.

Art. 40 c (Randtitel: Nachrücken)
1Lehnt eine gewählte Person ihre Wahl ab oder scheidet ein Mitglied des
Grossen Rates vor Ablauf der Amtsdauer aus, so erklärt der Regierungsrat die
erste Ersatzperson der entsprechenden Liste als gewählt. Absatz 3 bleibt
vorbehalten.

2Kann oder will die Ersatzperson das Amt nicht antreten, so rückt die
nachfolgende Person nach.

3Geht mit der Vakanz der Garantiesitz eines Amtsbezirks verloren, so rückt
von der entsprechenden Liste eine Ersatzperson des selben Amtsbezirkes nach.
Steht niemand aus demselben Amtsbezirk zur Verfügung, so rückt die erste
Ersatzperson der entsprechenden Liste nach."
Art. 40d regelt die Ergänzungswahl für den Fall, dass ein frei gewordener
Sitz nicht durch Nachrücken besetzt werden kann, und Art. 40e bestimmt, dass
der Grosse Rat die Ermittlung der Wahlergebnisse per Dekret regelt; beide
sind in unserem Zusammenhang nicht von Interesse.

3.2 Der Beschwerdeführer rügt in der Beschwerdeschrift, es sei problematisch,
"für die garantierten Sitze auf die Höchstzahlen der verschiedenen Listen
abzustellen", da sich die Kandidatenstimmen verschiedener Listen nicht
sinnvoll vergleichen liessen, anderseits würden die Stimmenzahlen jener
Kandidaten nicht berücksichtigt, welche einem Garantiesitz weichen müssten.
Es gehe aber schon gar nicht an, dass einerseits eine Person einen
Garantiesitz eines Wahlkreises einnehmen könne ohne Rücksicht auf ihr
Resultat im betreffenden Amtsbezirk, "theoretisch sogar ohne einzige Stimme
im fraglichen Amtsbezirk". Anderseits werde aber, wenn ein Amtsbezirk keine
Vertretung erhalten habe, auf die Stimmenzahl im betreffenden Amtsbezirk
abgestellt. Eine solche Unterscheidung lasse sich nicht begründen und sei
willkürlich. Zudem sei es nach Art. 40c Abs. 3 letzter Satz möglich, dass ein
Amtsbezirk bei Vakanz seinen Garantiesitz verlieren könne; dies sei auch nach
Art. 28 möglich. Art. 62 Abs. 4 KV garantiere jedoch jedem Amtsbezirk ohne
wenn und aber einen Sitz; eine Relativierung auf Gesetzesstufe sei
verfassungswidrig.

In der Beschwerdeergänzung wiederholt und vertieft der Beschwerdeführer seine
Argumentation und weist die Ausführungen des Regierungsrates in der
Vernehmlassung zurück, ohne sich damit inhaltlich auseinanderzusetzen.

3.3 Diese Ausführungen erfüllen die Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b
OG nicht. Der Beschwerdeführer kritisiert zwar die Zuteilung der
Garantiesitze auf die Amtsbezirke als problematisch und widersprüchlich,
begründet diese Kritik jedoch nur ansatzweise und teilweise mit
unzutreffenden Behauptungen. So trifft es etwa offensichtlich nicht zu, dass
eine Person den Garantiesitz eines Amtsbezirkes beanspruchen könnte, die in
einem andern Wahlkreis als Grossrat gewählt wurde. Wie erst aus der
Beschwerdeergänzung deutlich wird, hält der Beschwerdeführer die angefochtene
gesetzliche Regelung vor allem deshalb für verfassungswidrig, weil sie nicht
ausschliesst, dass der Garantiesitz eines Amtsbezirkes zeitweise von einem
Kandidaten eines anderen Amtsbezirkes des gleichen Wahlkreises besetzt wird.
Das ist nach seiner Auffassung verfassungswidrig, da Art. 73 Abs. 4 Satz 2 KV
absolute Geltung zukomme und daher jede Relativierung der Sitzgarantie zu
Gunsten der Amtsbezirke unzulässig sei. Weshalb dies so sein soll, begründet
er auch in der Beschwerdeergänzung nicht in einer den gesetzlichen
Anforderungen genügenden Weise, insbesondere weil er sich mit den
Ausführungen des Regierungsrates in der Vernehmlassung, mit denen dieser die
Beschränkung der Sitzgarantie auf die Gesamterneuerungswahlen rechtfertigt,
mit keinem Wort auseinandersetzt.

3.4 Die Einwände sind im Übrigen auch offensichtlich unbegründet. Der
Beschwerdeführer bestreitet zu Recht nicht, dass die neue Ausgestaltung des
Wahlverfahrens den bundesrechtlichen Anforderungen (vgl. dazu ZBl 95 1994 479
E.2) grundsätzlich genügt. Zwischen der von der Kantonsverfassung
vorgeschriebenen Proporzwahl und der ebenfalls verfassungsrechtlich
festgelegten Sitzgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke besteht naturgemäss ein
Spannungsverhältnis, weshalb die beiden gegenläufigen Prinzipien im Gesetz
koordiniert und gegeneinander abgegrenzt werden müssen. Die Sitzgarantie ist
danach in einer Weise zu regeln, die dem Proporzgedanken möglichst Rechnung
trägt, und das Proporzverfahren muss soweit eingeschränkt werden, als dies
die Sitzgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke erfordert. Die Auffassung des
Beschwerdeführers, die Sitzgarantie zu Gunsten der Amtsbezirke gelte in dem
Sinne "absolut", dass jede Einschränkung ohne weiteres verfassungswidrig sei,
ist daher schon im Ansatz verfehlt. Sie ist nach der angefochtenen Regelung
im Übrigen in weitgehendem Mass verwirklicht: nur unter den höchst
unwahrscheinlichen Voraussetzungen, dass in einem Amtskreis niemand
kandidiert und der Garantiesitz daher nicht zugeteilt werden kann (Art. 29,
40a und 40b) oder bei einer Vakanz keine Ersatzperson aus dem betroffenen
Amtskreis nachrücken kann (weil keine auf der Liste steht, welcher der
freigewordene Sitz zusteht, Art. 40c), ist es möglich, dass ein Amtsbezirk
bis zu den nächsten Grossratswahlen ohne Vertretung im Parlament bleibt. Die
vom Beschwerdeführer beanstandete Regelung, welche den Amtsbezirken
jedenfalls bei den Gesamterneuerungswahlen einen Sitz garantiert (Art. 40
Abs. 1), sofern sich dafür ein Kandidat bewirbt, ist verfassungsrechtlich
nicht zu beanstanden.

4.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Praxisgemäss sind bei einer Stimmrechtsbeschwerde keine Kosten zu erheben.

Demnach erkennt das Bundesgericht

im Verfahren nach Art. 36b OG:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Kanton Bern schriftlich
mitgeteilt.

Lausanne, 3. September 2003

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: