Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.561/2002
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1P.561/2002 /sta

Urteil vom 14. Oktober 2003

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay,
Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, Féraud,
Gerichtsschreiber Steinmann.

1. Schweizerische Vereinigung für Straflosigkeit des
Schwangerschaftsabbruchs, vertreten durch
Anne-Marie Rey, Postfach, 3052 Zollikofen,
2.X.________,
3.Y.________,
4.Z.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Ettler,
Grüngasse 31, Postfach 1138, 8026 Zürich, dieser vertreten durch
Rechtsanwältin Dr. Cornelia Lüthy, Grüngasse 31, Postfach 1138, 8026 Zürich,

gegen

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Obstgartenstrasse 21, 8090 Zürich.

Richtlinien der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich für den straflosen
Schwangerschaftsabbruch nach den Bestimmungen des Schweizerischen
Strafgesetzbuches (StGB),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen die Richtlinien der Gesundheitsdirektion
des Kantons Zürich vom September 2002.

Sachverhalt:

A.
Die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich erliess im September 2002 die
"Richtlinien für den straflosen Schwangerschaftsabbruch nach den Bestimmungen
des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB)". Diese Richtlinien basieren auf
den Art. 118 - 120 StGB und traten am 1. Oktober 2002 in Kraft. Sie haben,
soweit im vorliegenden Fall von Bedeutung, folgenden Wortlaut:
"1. Voraussetzungen
Der Abbruch einer Schwangerschaft ist straflos, wenn die folgenden
Voraussetzungen erfüllt sind:
eine schwangere Frau stellt innerhalb von 12 Wochen seit Beginn der letzten
Periode ein schriftliches Gesuch, in dem sie eine Notlage geltend macht
(...);
der Schwangerschaftsabbruch nach der 12. Schwangerschaftswoche ist nach
ärztlichem Urteil notwendig, um von der betroffenen Frau eine schwerwiegende
körperliche Schädigung oder eine schwere seelische Notlage abzuwenden;
die Ärztin / der Arzt verfügt über die entsprechende Bewilligung der
Gesundheitsdirektion;
es erfolgt auf dem offiziellen Formular eine Meldung an die
Gesundheitsdirektion.

2.  Bewilligung
Die Gesundheitsdirektion erteilt einer Ärztin / einem Arzt die Bewilligung
zum Praktizieren des straflosen Schwangerschaftsabbruchs auf Gesuch hin.
Die Bewilligung wird erteilt, wenn:
die Ärztin / der Arzt eine nicht eingeschränkte Berufsausübungsbewilligung im
Kanton Zürich besitzt und
sich schriftlich verpflichtet, die mit der Bewilligung verbundenen Auflagen
einzuhalten.
Bei Verstössen gegen diese Richtlinien kann die Bewilligung zum Praktizieren
des straflosen Schwangerschaftsabbruchs entzogen werden.
Zugelassen sind die Spitäler mit einer gynäkologischen Klinik gemäss der
jeweils geltenden Spitalliste des Kantons Zürich.

3.  Durchführung
Für das obligatorische schriftliche Gesuch der schwangeren Frau kann das von
der Gesundheitsdirektion herausgegebene Formular verwendet werden. (...)
Anlässlich des eingehenden Beratungsgesprächs ist der schwangeren Frau ein
Exemplar des von der Gesundheitsdirektion herausgegebenen Leitfadens
auszuhändigen. (...)
Ist die schwangere Frau unter 16 Jahren, muss sich die Ärztin / der Arzt
zudem vergewissern, dass sie sich für eine Zweitmeinung an eine für
Jugendliche spezialisierte Beratungsstelle gewandt hat. (...)
Für einen Schwangerschaftsabbruch nach der 12. Woche ist eine
Zweitbeurteilung durch eine entsprechende Fachärztin / einen entsprechenden
Facharzt einzuholen, die / der eine schwerwiegende körperliche Schädigung
oder eine schwere seelische Notlage der betroffenen Frau bestätigt. Diese ist
in der Krankengeschichte abzulegen.

4.  Meldung
Jeder Schwangerschaftsabbruch muss der Gesundheitsdirektion spätestens einen
Monat nach dem Eingriff gemeldet werden. (...)
Das Unterlassen der Meldung ist gemäss Art. 120 Absatz 2 StGB strafbar.

5.  Inkrafttreten
Diese Richtlinien basieren auf den Artikeln 118 - 120 des Schweizerischen
Strafgesetzbuches (StGB) und treten auf den 1. Oktober 2002 in Kraft."

B.
Mit Eingabe vom 25. Oktober 2002 erheben die Schweizerische Vereinigung für
Straflosigkeit des Schwangerschaftsabbruchs, X.________, Y.________ und
Z.________ beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde und beantragen die
Aufhebung von Ziff. 3 Abs. 4 der genannten Richtlinien. Zum einen rügen sie
eine Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts im Sinne von Art. 49 Abs. 1 BV,
weil die angefochtene Bestimmung der Richtlinien mit Art. 119 StGB in
Widerspruch stehe. Zum andern machen sie eine Verletzung der persönlichen
Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV, des Rechtsgleichheitsgebotes und des
Diskriminierungsverbotes im Sinne von Art. 8 Abs. 1 und 2 BV sowie der
Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV geltend, für welche es an einer
gesetzlichen Grundlage nach Art. 36 BV fehle.

Die Gesundheitsdirektion beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf eingetreten werden könne. Mit eingehender Begründung vertritt sie die
Auffassung, dass - anders als beim Schwangerschaftsabbruch innert der ersten
12 Wochen im Sinne von Art. 119 Abs. 2 StGB - beim Schwangerschaftsabbruch
nach 12 Wochen gemäss Art. 119 Abs. 1 StGB eine weitere ärztliche
Meinungsäusserung verlangt werden dürfe.

In ihrer Beschwerdeergänzung halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen
fest, desgleich die Gesundheitsdirektion in ihrer weitern Stellungnahme.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Nach Art. 84 Abs. 1 OG kann gegen kantonale Erlasse oder Verfügungen
(Entscheide) beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung
verfassungsmässiger Rechte geführt werden. Anfechtbar sind Hoheitsakte, die
die Rechtsstellung des einzelnen Bürgers berühren, indem sie ihn verbindlich
und erzwingbar zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichten oder
sonstwie seine Rechtsbeziehungen zum Staat verbindlich festlegen. Zu den
anfechtbaren Erlassen generell-abstrakter Natur gehören unter anderem
Rechtssätze, d.h. Gesetze und Verordnungen, mit welchen Rechte und Pflichten
der Bürger umschrieben werden (vgl. BGE 128 I 167 E. 4 und 4.3 S. 170 f., mit
Hinweisen).

Die so genannten Verwaltungsverordnungen, welche organisatorischer Natur sind
oder verhaltenslenkende Zwecke verfolgen, gehören grundsätzlich nicht zu den
anfechtbaren Erlassen, weil sie sich in erster Linie an die der
Dienstaufsicht unterstellten Personen richten und mannigfaltige Zwecke
verwaltungsinterner und organisatorischer Art verfolgen, indessen keine
Rechte und Pflichten der Bürger umschreiben. Die Rechtsprechung lässt
indessen die direkte und abstrakte Anfechtung von verhaltenslenkenden
Verwaltungsverordnungen wie etwa Richtlinien zu, soweit sie zugleich
geschützte Rechte des Bürgers berühren und so genannte Aussenwirkungen
entfalten, wenn gestützt darauf keine Verfügungen bzw. Anordnungen getroffen
werden, deren Anfechtung möglich und dem Betroffenen zumutbar ist, und soweit
die Legitimation nach Art. 88 OG im Sinne der zumindest virtuellen
Betroffenheit in rechtlich geschützten Interessen vorliegt (BGE 128 I 167 E.
4.3 S. 171, mit zahlreichen Hinweisen).

Die im vorliegenden Verfahren angefochtenen Richtlinien für den straflosen
Schwangerschaftsabbruch enthalten unbestrittenermassen sowohl für schwangere
Frauen als auch für Schwangerschaftsabbruch betreibende Ärzte Aussenwirkungen
im Sinne der genannten Rechtsprechung, da sie erstere zu einer
Zweitbeurteilung durch eine entsprechende Fachperson verpflichten und
zweiteren vor deren Einholung den Schwangerschaftsabbruch untersagen.
Entgegen der Auffassung der Gesundheitsdirektion sind die Richtlinien direkt
anwendbar und werden nicht durch Verfügungen und Anordnungen umgesetzt;
solche ergehen lediglich als mit Beschwerde anfechtbare Sanktion gegenüber
Ärztinnen und Ärzten, welche sich nicht daran halten. Die Richtlinien können
daher direkt und abstrakt mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten
werden.

Die dreissigjährige Beschwerdeführerin 2, für die ein Schwangerschaftsabbruch
nach der 12. Woche mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit in Betracht
fällt, und die als Ärzte tätigen Beschwerdeführer 3 und 4 sind zur
Beschwerdeführung legitimiert. Hinsichtlich der Beschwerdeführerin 1 stellt
sich die Frage, ob sie gemäss den bundesgerichtlichen Anforderungen (BGE 125
I 369 E. 1a S. 372; 123 I 221 E. 2 S. 225, mit Hinweisen) als legitimiert
betrachtet werden kann. Sie ist eine juristische Person und vertritt
sinngemäss die Interessen ihrer Mitglieder, indem sie gemäss Art. 2 Abs. 3
ihrer Statuten Ungleichheiten, Ungerechtigkeiten und Missbräuche im
Zusammenhang mit dem Schwangerschaftsabbruch bekämpft. Indessen ist fraglich,
ob eine Mehrzahl oder Grosszahl der Mitglieder des gesamtschweizerischen
Vereins von den angefochtenen zürcherischen Richtlinien virtuell betroffen
sind. Die Frage kann angesichts der Legitimation der Beschwerdeführenden 2 -
4 offen gelassen werden.

Die Richtlinien für den straflosen Schwangerschaftsabbruch können nicht mit
Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsgericht angefochten werden (vgl. Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. Auflage 1999, Rz. 58 ff., insbes. Rz. 61 zu § 50). Die
Gesundheitsdirektion vertritt denn auch nicht die Auffassung, dass der
kantonale Rechtsmittelweg nicht erschöpft worden wäre.

Demnach kann auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde unter dem genannten
Vorbehalt eingetreten werden.

2.
Die Beschwerdeführer rügen zur Hauptsache eine Verletzung des Vorrangs des
Bundesrechts im Sinne von Art. 49 Abs. 1 BV und machen geltend, die
angefochtene Bestimmung der Zürcher Richtlinien zum straflosen
Schwangerschaftsabbruch stehe mit der abschliessenden Regelung von Art. 119
Abs. 1 StGB im Widerspruch. Angesichts der Bundesregelung, welche den
straflosen Schwangerschaftsabbruch nach der 12. Woche einzig vom ärztlichen
Urteil über die medizinische oder sozial-medizinische Indikation abhängig
macht, sei es den Kantonen verwehrt, hierfür eine Zweitbeurteilung durch eine
entsprechende Fachperson zu verlangen. Demgegenüber wendet die
Gesundheitsdirektion ein, dass der Ausdruck "nach ärztlichem Urteil" in Art.
119 Abs. 1 StGB sehr wohl Raum für eine Beurteilung durch einen weiteren als
den behandelnden Arzt belasse.
Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts nach Art. 49 Abs. 1
BV (Art. 2 Üb.Best. aBV) schliesst in Sachgebieten, welche die
Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone
aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen
die Kantone nur solche Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und
Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder
vereiteln. Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts kann auch
unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung als verfassungsmässiges
Individualrecht angerufen werden. Er bezieht sich gleichermassen auf
Verwaltungsverordnungen wie die angefochtenen Richtlinien; es ist daher
unerheblich, dass die Richtlinien lediglich administrativer Natur sind und
keine strafrechtlichen Normen darstellen. Das Bundesgericht prüft mit freier
Kognition, ob die kantonale Norm mit dem Bundesrecht in Einklang steht (BGE
128 I 46 E. 5a S. 54; 127 I 60 E. 4a S. 68, mit Hinweisen).

3.
Für die Beurteilung der Rüge der Verletzung von Art. 49 Abs. 1 BV ist im
Folgenden zu prüfen, ob die Bestimmung von Art. 119 Abs. 1 StGB betreffend
den Schwangerschaftsabbruch nach der 12. Woche abschliessenden Charakter hat
und welche Bedeutung ihr nach den üblichen Auslegungsregeln zukommt. Der
Sinngehalt ist danach mit der angefochtenen Bestimmung der Richtlinien für
den Schwangerschaftsabbruch in Beziehung zu setzen.

3.1 Es kann, was von keiner Seite bestritten wird, davon ausgegangen werden,
dass Art. 119 Abs. 1 StGB - gleichermassen wie Art. 120 Ziff. 1 aStGB (vgl.
BGE 114 Ia 452 E. 2a S. 458) - die materiellen Voraussetzungen für den
straflosen Schwangerschaftsabbruch abschliessend ordnet. Die Kantone sind
daher nicht befugt, Bestimmungen zu erlassen, welche den
Schwangerschaftsabbruch zusätzlich erschweren oder weiteren Voraussetzungen
unterstellen.

3.2 Die Bestimmung von Art. 119 Abs. 1 StGB hat in den drei Sprachen den
folgenden Wortlaut:
"Der Abbruch einer Schwangerschaft ist straflos, wenn er nach ärztlichem
Urteil notwendig ist, damit von der schwangeren Frau die Gefahr einer
schwerwiegenden körperlichen Schädigung oder einer schweren seelischen
Notlage abgewendet werden kann. Die Gefahr muss umso grösser sein, je
fortgeschrittener die Schwangerschaft ist.
L'interruption de grossesse n'est pas punissable si un avis médical démontre
qu'elle est nécessaire pour écarter le danger d'une atteinte grave à
l'intégrité physique ou d'un état de détresse profonde de la femme enceinte.
Le danger devra être d'autant plus grave que la grossesse est avancée.
L'interruzione della gravidanza non è punibile se, in base al giudizio di un
medico, è necessaria per evitare alla gestante il pericolo di un grave danno
fisico o di una grave angustia psichica. Il pericolo deve essere tanto più
grave quanto più avanzata è la gravidanza."
Die Beschwerdeführer machen geltend, der Wortlaut der Strafbestimmung
schliesse mit dem Ausdruck "nach ärztlichem Urteil" eine zweite,
obligatorische Begutachtung klar aus. Soweit der Bundesgesetzgeber eine
solche hätte vorschreiben wollen, hätte er dies ausdrücklich angemerkt, zumal
die Frage der Zweitbegutachtung in den langen Diskussionen äusserst
umstritten gewesen war. Demgegenüber hält die Gesundheitsdirektion dafür, der
Begriff "nach ärztlichem Urteil" sei weiter und nenne lediglich die Forderung
nach ärztlicher Begutachtung, umschreibe indessen nicht abschliessend, wie
dieses ärztliche Urteil zustande komme; die Norm lasse Raum dafür, eine
zweite ärztliche Beurteilung vorzuschreiben und das "ärztliche Urteil"
gesamthaft von zwei Ärzten zustande kommen zu lassen.

Die Bestimmung von Art. 119 Abs. 1 StGB enthält mit dem Wortlaut "nach
ärztlichem Urteil" eine abstrakte Formulierung, die die Möglichkeit einer
Begutachtung durch einen zweiten Arzt nicht zwingend ausschliesst. Deutlicher
sprechen sich demgegenüber der französische und der italienische Wortlaut
aus. Hier ist die Rede von "un avis médical" in der Einzahl bzw. von "in base
al giudizio di un medico" ebenfalls im Singular. Diese gleichermassen
massgebenden Fassungen weisen darauf hin, dass für einen
Schwangerschaftsabbruch nach der 12. Woche keine Zweitbeurteilung verlangt
und der Schwangerschaftsabbruch demnach nicht von einer zweiten Begutachtung
abhängig gemacht werden sollte.

3.3 Ausgangspunkt für die Revision der StGB-Bestimmungen betreffend den
Schwangerschaftsabbruch bildete der Bericht der Kommission für Rechtsfragen
des Nationalrates zur Parlamentarischen Initiative Haering Binder betreffend
Schwangerschaftsabbruch (BBl 1998 3005). Die Kommission zeichnete die neue
Regelung mit dem Mehrheitsantrag vor, der mit der heutigen
Gesetzesformulierung weitgehend übereinstimmt (S. 3020). Sie führte in Bezug
auf den Vorschlag, der dem heutigen Art. 119 Abs. 1 StGB entspricht, aus, das
Verfahren werde gegenüber der damaligen Praxis dadurch vereinfacht, dass kein
zweites ärztliches Gutachten mehr eingeholt werden müsse (Ziff. 41, S. 3013);
der Arzt oder die Ärztin müsse sich als Vertrauensperson der schwangeren Frau
über die Rechtfertigung des Schwangerschaftsabbruchs vergewissern (Ziff. 422,
S. 3015). Der Bundesrat, der den Vorschlag der Kommission ablehnte, nahm in
seinem Bericht (BBl 1998 5376) zur hier umstrittenen Frage nicht Stellung.

Der Vorschlag der Kommission und deren Äusserungen sind im Lichte der alten
Regelung zu würdigen. Art. 120 Ziff. 1 Abs. 1 aStGB sah die Möglichkeit eines
Schwangerschaftsabbruchs bei gegebener Indikation durch einen "patentierten
Arzt nach Einholung eines Gutachtens eines zweiten patentierten Arztes" vor.
Dieses Erfordernis war, wie in BGE 114 Ia 452 E. 2b/bb S. 458 ausgeführt,
eine der umstrittensten Fragen hinsichtlich der früheren Strafnorm. Der
Umstand, dass die Kommission in ihrem Antrag in Kenntnis der früheren
Rechtslage eine Zweitbegutachtung nicht erwähnte, spricht zusammen mit den
erwähnten Erläuterungen dafür, dass mit einem qualifizierten Schweigen auf
eine solche verzichtet werden sollte.

Die parlamentarischen Beratungen bestätigen dieses Ergebnis (vgl. allgemein
zur Debatte im Nationalrat AB 1998 N 1989, 2000 N 1425 und 2001 N 183).
Diejenigen Mitglieder des Nationalrates, welche dem Vorschlag der Kommission
folgten, hatten kaum Anlass zu entsprechenden Äusserungen. Der
Minderheitsantrag II übernahm mit der Formulierung "nach ärztlichem Urteil"
den Kommissionsantrag (vgl. Minderheit II Sandoz Suzette et al. AB 1998 N
2006), der Antrag Ducrot sprach vom Schwangerschaftsabbruch "durch einen zur
Berufsausübung zugelassenen Arzt (...), der unter Berücksichtigung der
gegenwärtigen und zukünftigen Verhältnisse der schwangeren Frau zum Schluss
kommt ..." (AB 1998 N 2007). Frau Nationalrätin Sandoz führte zum Ausdruck
"nach medizinischem Urteil" bzw. "sur un avis médical" aus: "Par rapport au
droit actuel, la proposition de minorité II supprime l'avis conforme et se
contente de l'avis du médecin qui procédera à l'interruption. C'est lui qui
prend la responsabilité de la pesée d'intérêts et qui, par conséquent, prend
la responsabilité" (AB 1998 N 2009). Frau Nationalrätin Ducrot fügte an, "que
l'appréciation de la situation est le fait du médecin intervenant ... et que
l'avis d'un autre médecin n'est pas requis" (AB 1998 N 2010). Diese
nationalrätlichen Auffassungen, wenngleich zu Minderheitsanträgen geäussert,
weisen darauf hin, dass auch hinsichtlich der schliesslich obsiegenden
Formulierung auf eine Zweitbegutachtung verzichtet werden sollte. Daran
vermag der mit starker Minderheit abgelehnte Antrag Föhn nichts zu ändern,
weil er nicht direkt Art. 119 StGB, sondern eine Anpassung des
Krankenversicherungsgesetzes betraf (AB 1998 N 2017 und 2018).

In der Diskussion des Ständerates (vgl. allgemein AB 2000 SR 406, 533 und
2001 SR 6) wurde darauf hingewiesen, dass die nach altem Recht erforderliche
Zweitbegutachtung in weiten Kreisen kritisiert oder gar als "Alibiübung"
bezeichnet worden sei (Votum Marty, AB 2000 SR 408). Im Übrigen wurden in
Bezug auf die in Art. 119 Abs. 2 StGB geregelte Fristenlösung Bedenken
geäussert, ob der behandelnde Arzt zusätzlich zur Intervention vorher die
Beratung vornehmen könne. Ständerat David meinte, der Mehrheitsantrag kranke
daran, dass der abtreibende Arzt gleichzeitig Berater sein solle (AB 2000 SR
545), und er befürwortete eine Lösung, dass unabhängig vom abtreibenden Arzt
eine qualitativ hochstehende Beratung vorgenommen werde (AB 2000 SR 551).
Ständerat Bieri fügte an, nach dem Mehrheitsantrag stehe der behandelnde Arzt
in einem unmittelbaren, auch finanziellen Abhängigkeitsverhältnis zur Frau
(AB 2000 SR 546). Ähnlich äusserte sich Bundesrätin Metzler (AB 2000 SR 548).
- Diese Bedenken betrafen indessen Abs. 2 und setzten sich nicht durch,
weshalb ihnen im Hinblick auf die Auslegung von Art. 119 Abs. 1 StGB keine
Bedeutung zugesprochen werden kann.

3.4 Die Beschwerdeführer verweisen zur Unterstützung ihrer Auffassung auf
entsprechende Weisungen anderer Kantone, die ausdrücklich oder sinngemäss von
einer obligatorischen Zweitbegutachtung absehen; einzig die Kantone Thurgau
und Glarus sollen eine solche verlangen. Solche kantonale Richtlinien mögen
einen Hinweis darauf geben, wie Art. 119 Abs. 1 StGB in Bezug auf die
umstrittene Frage verstanden wird; indessen kommt ihnen für die Auslegung der
Bestimmung keine entscheidende Bedeutung zu. Desgleichen ist eine kurz
gehaltene und offen formulierte Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz zu
einer kantonalen Anfrage, auf die die Gesundheitsdirektion hinweist, nicht
ausschlaggebend. Das Gleiche gilt grundsätzlich für die im sog.
Bundesbüchlein zur Volksabstimmung enthaltene Auffassung des
Referendumskomitees, wonach für Abtreibungen von der 12. Woche an "das heute
vorgeschriebene Gutachten eines zweiten Arztes stillschweigend abgeschafft"
werde; sie deutet aber auch klar darauf hin, dass das Fehlen einer weitern
Voraussetzung in Form einer zweiten ärztlichen Begutachtung im Vergleich mit
dem alten Gesetzestext als qualifiziertes Schweigen verstanden wurde.

3.5 Für eine gesamthafte Beurteilung der Vereinbarkeit der angefochtenen
Richtlinienbestimmung mit dem Bundesrecht ist der Wortlaut von Art. 119 Abs.
1 StGB in den drei massgeblichen Fassungen vorab von Bedeutung; aus dem
französischen und italienischen Text mit den Singularformulierungen "un avis
médical" und "in base al giudizio di un medico" ergibt sich der Ausschluss
einer Zweitbegutachtung. Von entscheidendem Gewicht ist ferner der Umstand,
dass der Gesetzgeber in Kenntnis von Art. 120 Ziff. 1 Abs. 1 aStGB und der
darum geführten Diskussionen auf die Nennung einer Zweitbegutachtung
verzichtete und diese damit nicht zur Voraussetzung für die Straflosigkeit
des Schwangerschaftsabbruchs machen wollte. Dies wird schliesslich durch den
Bericht der vorberatenden Kommission des Nationalrates sowie verschiedene
Äusserungen im Nationalrat und Ständerat bestätigt. Es liegt daher ein
qualifiziertes Schweigen vor.

Daraus ergibt sich, dass mit der abschliessenden Regelung von Art. 119 Abs. 1
StGB für den Schwangerschaftsabbruch nach der 12. Woche auf eine
Zweitbegutachtung verzichtet und der Schwangerschaftsabbruch nicht von einer
zweiten ärztlichen Stellungnahme abhängig gemacht wurde. Damit erweist sich
die Rüge, die angefochtene, eine Zweitbegutachtung erfordernde Bestimmung der
zürcherischen Richtlinien zum Schwangerschaftsabbruch sei mit Art. 119 Abs. 1
StGB unvereinbar und verletze daher Art. 49 Abs. 1 BV, als begründet.

4.
Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen und Ziff. 3 Abs. 4 der zürcherischen
Richtlinien für den straflosen Schwangerschaftsabbruch aufzuheben, ohne dass
auf die weitern Rügen der Beschwerdeführer eingegangen werden muss.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 156 OG)
und hat der Kanton Zürich die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren zu entschädigen (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist,
gutgeheissen und Ziff. 3 Abs. 4 der Richtlinien für den straflosen
Schwangerschaftsabbruch nach den Bestimmungen des Schweizerischen
Strafgesetzbuches (StGB) der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich vom
September 2002 aufgehoben.

2.
Es werden keine Kosten erhoben.

3.
Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern und der Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Oktober 2003

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: