Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.641/2002
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1P.641/2002 /viz

Sentenza del 21 marzo 2003
I Corte di diritto pubblico

Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e presidente del
Tribunale federale,
Aeschlimann e Catenazzi,
cancelliere Gadoni.

A. ________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Giancarlo Staffieri,
via Cattedrale 6, 6901 Lugano,

contro

Municipio di Bellinzona, 6500 Bellinzona,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Divisione della
pianificazione territoriale, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino, Palazzo di
giustizia, via Pretorio 16, 6901 Lugano.

approvazione del piano regolatore,

ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata
il 7 novembre 2002 dal Tribunale della pianificazione
del territorio del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
A. ________ è proprietario dei fondi n. xxx e yyy di Bellinzona, siti a
ridosso della golena del fiume Ticino, in località Saleggi. Entrambi i fondi
sono inedificati; il primo misura 9'123 m2 ed è censito come prato mentre il
secondo, di 879 m2, è censito come campo. Il piano regolatore comunale del
1977 li attribuiva a zone d'interesse pubblico.
Il 6 luglio 1999 il Consiglio comunale di Bellinzona ha adottato la revisione
generale del piano regolatore, che prevedeva l'inserimento del fondo n. xxx
nella zona residenziale semi-estensiva e del fondo n. yyy nella zona
residenziale estensiva speciale. Gli allora proprietari erano insorti dinanzi
al Consiglio di Stato del Cantone Ticino chiedendo, in particolare, di
prevedere un accesso stradale alla particella n. yyy.

B.
Con risoluzione del 16 ottobre 2001 il Consiglio di Stato ha approvato il
nuovo piano regolatore, tranne - fra l'altro - che per l'estensione delle
zone residenziali nel territorio golenale, ove stanno i due indicati mappali.
Il fondo n. xxx è stato escluso dalla zona edificabile per quattro quinti,
ritenuto che per la parte rimanente l'approvazione dell'inserimento nella
zona residenziale semi-estensiva è stata sospe-sa nell'attesa di una perizia
fonica. Il fondo n. yyy è stato pure, per la massima parte, escluso dalla
zona edificabile, la destinazione residenziale estensiva speciale essendo
stata limitata a una striscia a est; per questo, l'Autorità cantonale ha
negato il postulato accesso stradale e quindi nel contempo respinto il
ricorso dei proprietari. Per le compo-nenti del piano non approvate, il
Consiglio di Stato ha invitato il Comu-ne a elaborare un nuovo azzonamento
mediante una variante di piano regolatore.

C.
Il Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino (TPT) ha
respinto un ricorso di A.________ con sentenza del 7 novembre 2002. Esso ha
ritenuto eccessiva la contenibilità teorica del piano regolatore adottato dal
Comune e fondata la riduzione della zona edificabile residenziale decisa dal
Consiglio di Stato. Ha rilevato che i fondi litigiosi non erano edificati in
larga misura, che si trovavano vicino alla golena del fiume Ticino e che
concorrevano a formare un paesaggio di pregio e un'importante area di svago
per la popolazione; non ha infine constatato alcuna disparità di trattamento.

D.
A.________ impugna con un ricorso di diritto pubblico davanti al Tribunale
federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo e di assegnare le
particelle alle zone residenziali stabilite dal Comune. Fa valere una
violazione della garanzia della proprietà, del divieto dell'arbitrio, del
principio della proporzionalità e dell'uguaglianza giuridica. Dei motivi si
dirà, in quanto necessario, nei considerandi.

E.
Il TPT si riconferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato chiede di
respingere il ricorso, mentre il Municipio di Bellinzona si rimette al
giudizio del Tribunale federale.

Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione
l'ammissibilità dei ricorsi, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli
argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 128 I 177 consid. 1, 128
II 46 consid. 2a, 127 III 41 consid. 2a).

1.1 Il ricorso è fondato sulla pretesa violazione di diritti costituzionali
del cittadino ed è stato presentato tempestivamente contro una decisione
emanata da un'autorità cantonale d'ultima istanza: esso è di principio
ricevibile secondo gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 OG e 34 cpv. 3 LPT.
La legittimazione del ricorrente, proprietario delle particelle colpite, è
data secondo l'art. 88 OG (DTF 119 Ia 362 consid. 1a; cfr., in generale, DTF
127 III 41 consid. 2b, 126 I 43 consid. 1a e rispettivi rinvii).

1.2 Il ricorrente vorrebbe l'integrale inclusione delle due particelle nella
zona edificabile. La sentenza impugnata, che ha negato, a conferma del
giudizio governativo, la destinazione di zona edificabile a buona parte di
entrambi i fondi, è su tale quesito definitiva. Certo, per i comparti non
approvati, il Comune dovrà stabilire una nuova destinazione conforme ai
principi e agli scopi pianificatori mediante una variante di piano
regolatore. Tuttavia, il giudizio impugnato esclude chiaramente e
definitivamente l'inserimento dei fondi nella zona edificabile: riguardo a
tale aspetto il Comune non ha più nessun potere d'apprezzamento, sicché il
giudizio impugnato è finale e il ricorso di diritto pubblico ammissibile dal
profilo dell'art. 87 OG. Questa considerazione risponde pure a criteri di
economia processuale (cfr. sentenza 1P.550/2000 del 15 febbraio 2001, consid.
1c, pub-blicata in RDAT II-2001, n. 63, pag. 252 segg.; DTF 116 Ia 221
consid. 1e).

1.3 Con la riserva di eccezioni qui non adempiute, il ricorso di diritto
pubblico ha natura meramente cassatoria (DTF 127 I 1 consid. 2c, 127 III 279
consid. 1b, 125 I 104 consid. 1b e riferimenti). In quanto il ricorrente
chieda di pronunciare, oltre all'annullamento della sentenza impugnata,
l'attribuzione delle particelle litigiose a determinate zone residenziali, le
sue conclusioni sono inammissibili.

1.4 Gli atti di causa sono sufficienti a chiarire la situazione per cui il
sopralluogo chiesto dal ricorrente non appare necessario e non viene quindi
effettuato (art. 95 OG; DTF 123 II 248 consid. 2a, 122 II 274 consid. 1d).

1.5 Il TPT ha fondato il suo giudizio su più motivazioni, segnatamente sulla
contenibilità del piano regolatore, sulle ubicazioni, dimensioni e
caratteristiche dei fondi nonché su ragioni di ordine agricolo e
paesaggistico; ha poi ritenuto la mancata attribuzione alla zona edificabile
conforme al piano direttore e non costitutiva di una disparità di
trattamento. In questa sede il ricorrente insiste solo su alcuni aspetti
della vertenza, in particolare sull'idoneità dei suoi fondi all'edificazione
e su una pretesa disattenzione della parità di trattamento riguardo alla
particella n. xxx; egli non si confronta tuttavia puntualmente con il
complesso di motivi per cui la Corte cantonale ha ritenuto non lesivo del
diritto il contestato provvedimento. Nell'ambito di un ricorso di diritto
pubblico il Tribunale federale statuisce unicamente sulle censure sollevate e
solo quando siano sufficientemente motivate (cfr., sulle esigenze di
motivazione, art. 90 cpv. 1 lett. b OG; DTF 125 I 71 consid. 1c, 492 consid.
1b, 122 I 70 consid. 1c, 119 Ia 197 consid. 1d); ciò vale anche quando il
giudizio impugnato si basa su più motivazioni indipendenti, come è qui il
caso, ove la sola contestazione di talune motivazioni può comportare che il
giudizio medesimo rimanga fondato nel suo risultato sulla base di
argomentazioni non contestate (cfr. DTF 121 IV 94 consid. 1b e riferimenti).
A prescindere da queste considerazioni le censure del ricorrente vengono
comunque esaminate nei considerandi seguenti.

2.
Il piano regolatore previgente del Comune di Bellinzona era stato approvato
dal Consiglio di Stato il 18 maggio 1977, quando non era ancora in vigore la
LPT. Il contestato provvedimento pianificatorio non deve quindi essere
considerato quale dezonamento, bensì quale mancata attribuzione alla zona
edificabile, indipendentemente dalla situazione dei fondi e dal loro
trattamento dal profilo pianificatorio secondo il diritto precedente (cfr.
DTF 125 II 431 consid. 3b e rinvii; Enrico Riva, in
Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, editori, Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zurigo 1999, n. 141 all'art. 5).

2.1 Alla stregua di ogni altra restrizione di diritto pubblico della
proprietà, il mancato inserimento di un fondo nella zona edificabile è di
regola compatibile con la garanzia della proprietà dell'art. 26 Cost.,
invocato dal ricorrente, soltanto se si fonda su una base legale sufficiente,
se è giustificato da un interesse pubblico preponderante e se è conforme al
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 a 3 Cost.; DTF 126 I 219
consid. 2, 121 I 117 consid. 3b, 119 Ia 348 consid. 2a e rispettivi
riferimenti; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna
1999, pag. 605 seg.). Il Tribunale federale esamina di massima liberamente
tali questioni, salvo imporsi un certo riserbo, non essendo un'autorità
superiore di pianificazione, in presenza di situazioni locali meglio
conosciute e valutate dall'autorità cantonale; esso si astiene inoltre
dall'interferire in quesiti di spiccato apprezzamento, quali sono in genere
l'istituzione o la delimitazione delle zone edilizie (DTF 124 II 146 consid.
3c, 121 I 117 consid. 3b, 119 Ia 362 consid. 3a, 117 Ia 434 consid. 3c).
L'accertamento dei fatti e la valutazione delle prove vengono comunque
esaminati unicamente sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 119 Ia 362
consid. 3a e rinvii).

2.2 I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'utilizzazione
funzionale del suolo e un'abitabilità razionale del territorio, compito
costituzionale che spetta ai Cantoni secondo l'art. 75 cpv. 1 Cost. A questo
riguardo devono essere delimitate in primo luogo le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono,
secondo l'art. 15 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già
edificati in larga misura (lett. a; al riguardo v. DTF 121 II 417 consid. 5a,
119 Ib 138 consid. 5b, 117 Ia 434 consid. 3e e riferimenti) e quelli
prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni
(lett. b). In questa sede è litigioso solo il primo aspetto, che viene
trattato al considerando seguente. Le argomentazioni esposte dal TPT
sull'eccessiva contenibilità del piano non sono infatti contestate dal
ricorrente e non vengono quindi esaminate. Di massima, un terreno che adempie
le esposte esigenze va attribuito alla zona edificabile, a meno che, dopo una
ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione
del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli art. 1 e 3
LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori
della zona edificabile (DTF 118 Ia 151 consid. 4 e rinvii).

2.3 Secondo l'art. 15 lett. a LPT le zone edificabili comprendono i terreni
idonei all'edificazione già edificati in larga misura. Questa area include
essenzialmente il territorio edificato ristretto, oltre eventual-mente a
singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la
zona edificata, in genere già urbanizzate e di superficie relativamente
ridotta (DTF 122 II 326 consid. 6c/aa, 455 consid. 6a, 121 II 417 consid. 5a
e rinvii). Il ricorrente sostiene che la particella n. yyy avrebbe una
vocazione edilizia, essendo urbanizzata, e sarebbe situata in un comprensorio
già ampiamente edificato. Rileva che essa sarebbe già stata venduta e avrebbe
seguito il destino del fondo originario - dal quale era stata frazionata - se
il previgente piano regolatore, del 1977, non l'avesse gravata con un vincolo
stradale.
L'ipotetica sorte delle particelle sotto l'assetto pianificatorio previgente
non è tuttavia determinante per stabilire se il comprensorio sia edificato in
larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT, a maggior ragione trattandosi
in concreto di una non attribuzione alla zona edificabile. A questo proposito
il TPT ha accertato che il fondo fa parte di un ampio comprensorio
completamente inedificato che, situato oltre la cintura urbana e delimitato
da via Chicherio, dall'arsenale e dal campo sportivo delle Semine, si spinge
fino alla golena. Certo, risulta che il lato est del fondo confina con
un'area costruita, alla quale è stato peraltro parzialmente attribuito, che
costituisce il perimetro edificato della città. Tuttavia, sugli altri lati,
verso il fiume Ticino, il comprensorio è ampio e libero da costruzioni, e si
collega, senza soluzione di continuità, alla golena: la particella non
costituisce, in tali circostanze, un'isola inedificata all'interno di un
territorio edificato. Gli accertamenti del TPT sono quindi tutt'altro che
arbitrari e portano a concludere che il comparto in esame non può essere
classificato tra quelli "già edificati in larga misura” secondo l'art. 15
lett. a LPT. La circostanza che, al dire del ricorrente, la particella n. yyy
sarebbe urbanizzata non è decisiva, né conferisce al suo proprietario il
diritto di farla attribuire alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a,
455 consid. 4a, 117 Ia 434 consid. 3g). D'altra parte, l'invocata
urbaniz-zazione del fondo non appare d'acchito manifesta, vista la richiesta
formulata dal ricorrente dinanzi alle autorità cantonali di realizzarvi un
accesso stradale.

3.
Il ricorrente ritiene l'esclusione dalla zona edificabile di circa quattro
quinti della superficie totale della particella n. xxx costitutiva di una
disparità di trattamento rispetto ai fondi vicini, la cui attribuzione alla
zona edificabile è stata invece confermata dal Consiglio di Stato.

3.1 Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio
dell'uguaglianza dinanzi alla legge (cfr., al riguardo, DTF 125 I 161 consid.
3a, 124 I 170 consid. 2e e rinvii) ha una portata necessariamente limitata
nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è
necessario poterle delimitare: non è quindi insostenibile trattare
differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi
per conformità e posizione (DTF 121 I 245 consid. 6e/bb, 117 Ia 302 consid.
4b, 116 Ia 193 consid. 3b). L'invocato principio si identifica in sostanza
con il divieto dell'arbitrio: per non essere definita arbitraria, la
delimitazione delle zone deve fondarsi su criteri pianificatori oggettivi e
ragionevoli (DTF 117 Ia 434 consid. 3e, 115 Ia 384 consid. 5b).

3.2 Innanzitutto, l'invocata attribuzione alla zona edificabile di fondi
vicini non è definitiva, il Governo avendo sospeso l'approvazione del
comparto edificabile in attesa di valutarne gli effetti fonici. Comunque, la
situazione della particella n. xxx non è identica a quella dei fondi inseriti
nel comparto edificabile oggetto della sospensione. Questi ultimi sono
infatti posti più a nord, prossimi a via Pierino Tatti, che è asse di
collegamento principale soggetto a traffico rilevante e interessato dal
prospettato semiallacciamento autostradale. La loro eventuale inclusione
nella zona edificabile si giustificava inoltre per la presenza di un comparto
analogo situato, in simmetria, direttamente oltre via Tatti. Il fondo del
ricorrente è invece ubicato più a sud, in una vasta area libera da
costruzioni e non interessata da importanti arterie stradali; la sua parziale
mancata attribuzione alla zona edificabile è d'altra parte fondata sui
principi della pianificazione del territorio, segna-tamente sull'interesse
generale a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste e sulla
necessità di mantenere importanti spazi verdi e ricreativi per la popolazione
(art. 1 e 3 LPT; DTF 117 Ia 434 consid. 3e). Nelle esposte circostanze, non
risulta quindi che nel comparto in discussione le zone siano state delimitate
in modo arbitrario.

4.
Ne segue che il ricorso, in quanto ammissibile, deve essere respinto. Le
spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). Al Comune di Bellinzona,
visto l'esito del gravame e considerato che dispone di un proprio servizio
giuridico, non competono ripetibili della sede federale.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
La tassa di giustizia di fr. 5'000.-- è posta a carico del ricorrente.

3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Bellinzona, al
Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale della
pianificazione del territorio del Cantone Ticino.

Losanna, 21 marzo 2003

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il presidente:  Il cancelliere: