Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.46/2005
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2P.46/2005 /vje
2P.47/2005

Urteil vom 16. September 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Matter.

2P.46/2005
Gemeinde St. Peter, 7028 St. Peter,
Gemeinde Peist, 7029 Peist,
Meliorationskommission St. Peter/Peist,
Beschwerdeführerinnen,
alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Duri Pally,

2P.47/2005
AEGE X.________/Y.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Z.________ AG,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Fridolin Hubert,
Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden,
2. Kammer, Obere Plessurstrasse 1, 7000 Chur,

Submission,

Staatsrechtliche Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden,

2. Kammer, vom 9. November 2004.

Sachverhalt:

A.
Die Gemeinden St. Peter und Peist schrieben im Amtsblatt des Kantons
Graubünden vom 25. September 2003 die Ingenieur- und
(Zweit-)Vermessungsarbeiten der geplanten Gesamtmelioration "gemäss
GATT/WTO-Übereinkommen" und im selektiven Verfahren aus. Nach der
Präqualifikation wurden drei Bewerber zur Einreichung einer Offerte
eingeladen:
ARGE X.________/Y.________,
W.________ AG,
Z.________ AG.
Gemäss den am 4. Februar 2004 zugestellten Offertenunterlagen galten für die
zweite Verfahrensstufe als Zuschlagskriterien:
"40 % Preis. Das günstigste Angebot entspricht 40 %. Die Prozentzahl der
übrigen Bewerber errechnet sich wie folgt: günstigstes Angebot dividiert
durch das Angebot des Bewerbers, multipliziert mit 40 %.
60 % Projektorganisation: (...) Die maximale Punktzahl von 24 entspricht 60
%. Die effektiv vom Bewerber erreichte Punktzahl dividiert durch die
Maximalpunktzahl multipliziert mit 60 % ergibt die Prozentzahl des
Bewerbers."
Mit Entscheid vom 20. April 2004 erfolgte die Vergabe des Auftrages infolge
Beschlusses der Gemeindevorstände St. Peter und Peist sowie der
Meliorationskommission St. Peter/Peist an die ARGE X.________/Y.________ zum
Betrag von Fr. 3'488'295.15. Dieser Zuschlag stützte sich auf folgende
Berechnungen:

B.
Gegen den Vergabeentscheid gelangte die Z.________ AG am 30. April 2004 an
das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden. Dieses hiess die Beschwerde
mit Urteil vom 9. November 2004 gut, hob den angefochtenen Entscheid auf und
sprach den Auftrag der Z.________ AG zum Betrag von Fr. 3'296'425.40 zu.

C.
Am 31. Januar 2005 haben die Gemeinden St. Peter und Peist sowie die
Meliorationskommission einerseits (2P.46/2005) und die ARGE
X.________/Y.________ andererseits (2P.47/2007) je staatsrechtliche
Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Sie berufen sich namentlich auf
die Gemeindeautonomie bzw. das Willkürverbot und stellen den Antrag, den
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 9. November 2004 aufzuheben. Dabei
machen sie u.a. geltend, das Verwaltungsgericht habe seine
Überprüfungsbefugnis überschritten.

Die Z.________ AG schliesst auf Abweisung der Beschwerden, das
Verwaltungsgericht auf Abweisung, soweit darauf einzutreten sei.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen denselben Entscheid und werfen
grösstenteils übereinstimmende Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich
deshalb, sie gemeinsam zu behandeln und zu diesem Zweck die Verfahren zu
vereinigen.

2.
2.1 Der angefochtene Entscheid ist kantonal letztinstanzlich. Gegen ihn steht
auf Bundesebene kein anderes Rechtsmittel offen als die staatsrechtliche
Beschwerde (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86 OG). Dieses Rechtsmittel ist im Falle
einer Submission durch eine kantonale oder kommunale Behörde zulässig,
unabhängig davon, ob nebst kantonalrechtlichen Bestimmungen auch
bundesrechtliche, interkantonale und internationale Normen unmittelbar
anwendbar sind (vgl. BGE 125 II 86 E. 2-4 S. 92 ff.).
2.2 Der Entscheid trifft die beschwerdeführenden Gemeinden (nachfolgend: die
Gemeinden) in ihren hoheitlichen Befugnissen. Sie sind deshalb legitimiert,
eine Verletzung der Gemeindeautonomie zu rügen (vgl. BGE 125 II 86 E. 2-4 S.
92 ff.).

Nicht legitimiert ist dagegen die Meliorationskommission. Wie die
Beschwerdeführerinnen selber ausführen (S. 3 Beschwerdeschrift), liegt die
Trägerschaft der Melioration bei den beiden Gemeinden und nicht bei einer
Meliorationsgenossenschaft als eigenständiger juristischer Person. Die
Kommission ist lediglich ein von den beiden Gemeinden zusammen bestelltes
Koordinations- und Ausführungsorgan, das sie vertritt. Soweit die Beschwerde
- zur Sicherheit - auch im Namen der Kommission erhoben worden ist, kann
darauf nicht eingetreten werden.
Die von den Gemeinden, nicht aber vom Verwaltungsgericht als Bewerberin
berücksichtigte Arbeitsgemeinschaft (hiernach: die Beschwerdeführerin) ist
als am Submissionsverfahren beteiligte Bewerberin zur staatsrechtlichen
Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG; vgl. BGE 125 II 86 E. 4 S. 95 f. mit
Hinweisen).

2.3 Im genannten Rahmen ist auf die form- und fristgerecht eingereichten
Beschwerden (Art. 89 und 90 OG) somit einzutreten.

3.
Die Bundesverfassung vom 18. April 1999 gewährleistet die Gemeindeautonomie
nach Massgabe des kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1 BV). Wie bereits unter
der Geltung der alten Verfassung ist eine Gemeinde demnach dann in einem
Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend
ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt
und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der
geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder
Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts
betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem
ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im
Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht.

Die Verfassung für den Kanton Graubünden vom 2. Oktober 1892 (KV) befasst
sich in Art. 40 KV mit den politischen Gemeinden und weist ihnen unter
anderem das Recht zur selbständigen Gemeindeverwaltung und die Verpflichtung
zu, "für gute Verwaltung ihrer Gemeindeangelegenheiten (...) zu sorgen". Nach
Art. 1 Abs. 2 des Gemeindegesetzes des Kantons Graubünden vom 28. April 1974
üben die Gemeinden in den Grenzen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit die Hoheit
über alle auf ihrem Gebiet befindlichen Personen und Sachen aus. Gemäss Art.
2 Abs. 1 des Gemeindegesetzes steht ihnen innerhalb der Schranken der
Gesetzgebung des Bundes und des Kantons das Recht auf selbständige Ordnung
ihrer Angelegenheiten zu. Dazu gehört auch die Vergabe von Ingenieur- und
(Zweit-)Vermessungsarbeiten im Rahmen einer Gesamtmelioration. Soweit es um
eine Auftragsvergebung geht, greifen zwar die Vorschriften des
(inter)kantonalen Submissionsrechts; es liegt aber in erster Linie in der
Verantwortung der auftraggebenden Gemeinden, welchen Bewerber sie
berücksichtigen wollen.
Die beschwerdeführenden Gemeinden verfügen demnach im vorliegenden
Zusammenhang über die erforderliche relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit,
womit sie den Schutz der Autonomie geniessen. Sie können sich daher mit
staatsrechtlicher Beschwerde gegen den sie belastenden Vergabeentscheid des
Verwaltungsgerichts als kantonal letztinstanzlicher Rechtsmittelbehörde
wehren; dabei können sie insbesondere geltend machen, dieses habe im
Rechtsmittelverfahren seine Prüfungsbefugnis überschritten oder die den
betreffenden Sachbereich ordnenden (inter)kantonalen Normen falsch
angewendet. Die Gemeinden können auch eine Verletzung des Willkürverbots oder
eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs rügen, sofern diese Vorbringen mit
der behaupteten Verletzung der Autonomie in engem Zusammenhang stehen (vgl.
zum Ganzen BGE 129 I 410 E. 2 S. 413 f. mit weiteren Hinweisen).

4.
Vorab stellt sich die Frage des anwendbaren Rechts und - damit verbunden -
der bundesgerichtlichen Kognition.

4.1 Entgegen der Ausschreibung im Amtsblatt ist das GATT/WTO-Übereinkommen
vom 15. April 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (SR 0.632.231.422)
hier nicht anwendbar, da es für Vergaben auf Gemeindeebene, von hier nicht in
Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, keine Geltung hat (vgl. BGE 125 II 86
E. 1a S. 90 f.; Galli/Lehmann/Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen
in der Schweiz, 1996, S. 3).

4.2 Zu Recht beziehen sich die Ausschreibungsunterlagen (vgl. Punkt B.4) im
Weiteren auf die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen mitsamt Ausführungsregelungen:
Die Vereinbarung (IVöB) ist hier anwendbar, und zwar in der Fassung vom 25.
November 1994 (SR 172.056.4), welcher der Kanton Graubünden am 9. Juni 1996
beigetreten ist. (Der revidierten Fassung der Vereinbarung vom 15. März 2001
[SR 172.056.5] ist der Kanton Graubünden erst nach der vorliegend zu
beurteilenden Ausschreibung, nämlich mit Beschluss des Regierungsrates vom
25. Mai 2004, beigetreten).
Die interkantonale Harmonisierung der kantonalen Vergaberegeln hat gemäss
Art. 1 Abs. 2 IVöB folgende Ziele: Förderung des wirksamen Wettbewerbs unter
den Anbietern (lit. a); Gewährleistung der Gleichbehandlung aller
Anbieterinnen und Anbieter sowie einer unparteiischen Vergabe (lit. b);
Sicherstellung der Transparenz der Vergabeverfahren (lit. c); wirtschaftliche
Verwendung öffentlicher Mittel (lit. d). Art. 12 Abs. 1 lit. b IVöB sieht das
selektive Verfahren vor, bei dem der Auftraggeber den geplanten Auftrag
öffentlich ausschreibt, die Zahl der zur Angebotsabgabe eingeladenen Anbieter
aber beschränken kann, wenn sonst die Auftragsvergabe nicht effizient
abgewickelt werden kann; dabei muss ein wirksamer Wettbewerb gewährleistet
sein. Gemäss Art. 13 IVöB gewährleisten die kantonalen
Ausführungsbestimmungen u.a. ein Verfahren zur Überprüfung der Eignung der
Anbieter nach objektiven und überprüfbaren Kriterien (lit. d) sowie geeignete
Zuschlagskriterien, die den Zuschlag an das wirtschaftlich günstigste Angebot
gewährleisten (lit. f).

Die Regierung des Kantons Graubünden hat am 17. Dezember 1996
Ausführungsbestimmungen zur Interkantonalen Vereinbarung erlassen (RABöB; AGS
1997 3800 ff.). Gemäss Art. 10 Abs. 1 RABöB findet bei anspruchsvollen und
komplexen Aufträgen in der Regel das selektive Verfahren
(Präqualifikationsverfahren) statt. Art 23 RABöB bestimmt folgendes: Der
Auftraggeber legt objektive Kriterien und die zu erbringenden Nachweise zur
Beurteilung der Eignung der Anbieter fest (Abs. 1). Diese Eignungskriterien
betreffen insbesondere die finanzielle, wirtschaftliche, technische und
organisatorische Leistungsfähigkeit des Anbieters. Sie werden dabei sowohl
auf der Grundlage der globalen Geschäftstätigkeit des Anbieters als auch
seiner auftrags- oder objektspezifischen Leistungsfähigkeit im Gebiet des
Auftraggebers beurteilt (Abs. 2). Art. 32 Abs. 1 RABöB hat folgenden
Wortlaut: "Der Zuschlag erfolgt auf das wirtschaftlich günstigste Angebot.
Bei der Bewertung ist das Preis/Leistungsverhältnis zu beachten. Dabei können
neben dem Preis insbesondere Kriterien wie Qualität, Termine,
Wirtschaftlichkeit, Betriebskosten, Kundendienst, Ökologie, Zweckmässigkeit
der Leistung, technischer Wert, Ästhetik, Kreativität und Infrastruktur
berücksichtigt werden."
4.3 Das Verwaltungsgericht hat sich mit der Frage des anwendbaren Rechts nicht
auseinandergesetzt, weder in Bezug auf das von der Beschwerdegegnerin
angerufene GATT/WTO-Abkommen (vgl. Replik, S. 5) noch betreffend das von den
Beschwerdeführerinnen als anwendbar erachtete kantonale Submissionsgesetz (in
seiner früheren Fassung vom 7. Juni 1998). Auch die Interkantonale
Vereinbarung bleibt im angefochtenen Entscheid unerwähnt. Er stützt sich
ausschliesslich auf die kantonalen Ausführungsbestimmungen, im Wesentlichen
auf Art. 32 RABöB.

4.4 Das Bundesgericht prüft die Anwendung von kantonalem Gesetzes- und
Verordnungsrecht bloss unter dem Gesichtswinkel der Willkür (vgl. BGE 129 I
410 E. 2.3 S. 414 mit Hinweisen). Dies gilt vorliegend für die
Ausführungsbestimmungen zur Interkantonalen Vereinbarung, und zwar auch
insoweit, als gerügt wird, deren Auslegung verletze die Gemeindeautonomie.
Freie Kognition besteht dagegen (bei der Anwendung von eidgenössischem und
kantonalem Verfassungsrecht) sowie im Grundsatz bei der Auslegung von
unmittelbar anwendbaren Konkordatsbestimmungen (Art. 84 Abs. 1 lit. b OG,
vgl. dazu sowie zu den Einschränkungen bei unbestimmten Vertragsnormen BGE
125 II 86 E. 6 S. 98 f.).
Auf Grund der folgenden Erwägungen erübrigen sich hier jedoch nähere
Erörterungen zur Kognitionsfrage. Es kann auch dahingestellt bleiben, ob und
allenfalls wieweit das Verwaltungsgericht seine Überprüfungsbefugnis
überschritten hat, falls sich herausstellt, dass es Art. 32 RABöB willkürlich
angewendet hat.

4.5 Willkür in der Rechtsanwendung liegt nach der Rechtsprechung nicht schon
vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar
vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen
Behörde nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen
Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen
Rechtssatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderläuft. Vorausgesetzt ist sodann, dass nicht bloss die Begründung des
Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (vgl. BGE 128 II 259 E.
5 S. 280 f., mit Hinweisen).

5.
Vorliegend haben die Gemeinden den Auftrag an die Beschwerdeführerin
vergeben. Das Verwaltungsgericht hat diesen Entscheid aufgehoben und den
Zuschlag der Beschwerdegegnerin erteilt. Vor Bundesgericht sind im
Wesentlichen noch drei Punkte umstritten:
5.1 Im Vergabeentscheid ist der Beschwerdegegnerin im Vergleich zur
Beschwerdeführerin ein halber Punkt wegen geringerer Ortskenntnisse abgezogen
worden, was bei einer Dreifach-Gewichtung dieses Kriteriums und einer
zusätzlichen Multiplikation mit 2,5 (Aufrechnung der 24 maximal vergebenen
Notenpunkte für die Projektorganisation auf die Gesamtgewichtung von 60
Punkten) 3,75 Punkte ausmacht (vgl. zu den Berechnungen: Sachverhalt/A.). Das
Verwaltungsgericht hat diesen Bewertungsunterschied als vollumfänglich
unbegründet eingestuft, mit folgender Argumentation: Ortskenntnis könne
jedenfalls bei der Vergabe einer Gesamtmelioration kein taugliches
Beurteilungskriterium sein. Es führe nämlich letztendlich zu einer
Diskriminierung von Anbietern, die nicht schon früher im Einzugsgebiet der
Vergabebehörde Arbeiten ausgeführt hätten. Ein solches Kriterium könnte
höchstens dann zulässig sein, wenn die genannten Kenntnisse für die Erfüllung
des Auftrags unabdingbar erforderlich seien. Das treffe aber nicht zu für
eine Güterzusammenlegung, die sich über Jahre hinziehe und bei der sich die
notwendigen Ortskenntnisse im Zuge der Arbeiten sozusagen von selbst
einstellten. Das Kriterium erweise sich somit als willkürlich und
rechtswidrig.

Diese Auffassung vermag nicht zu überzeugen. Es mag zwar zutreffen, dass das
Kriterium der Ortskenntnis in gewissen Fällen bloss vorgeschoben wird, um
beim Zuschlag einheimische Bewerber - namentlich aus fiskalischen
Überlegungen - zu bevorzugen. Als nicht sachgerecht hat das Bundesgericht
dieses Kriterium bei der Vergabe eines Kehrichtabfuhr-Auftrages beurteilt,
weil es dort nur darum ging, dass ein Chauffeur sich an eine vorgegebene,
relativ einfache und gleich bleibende Route halten musste (vgl. Pra 2000 Nr.
150 S. 896 E. 5). Bei einer Gesamtmelioration ist die Ortskenntnis dagegen
nicht ein bloss zum Schutz ansässiger Bewerber vorgeschobenes Kriterium.
Vielmehr hat es hier seinen guten Sinn. Namentlich kann es sich als
beträchtlicher - und bei der Vergabe zulässigerweise zu berücksichtigender -
Vorteil erweisen, dass ein Bewerber die technischen Schwierigkeiten (z.B.
zerklüftete und komplizierte Geländeverhältnisse im Landwirtschafts- und
Berggebiet, Anpassung der geplanten Bauten an unterschiedliche bestehende
Werke) aus persönlicher Anschauung und vorherigen Arbeiten kennt.
Für die gegenteilige Annahme ist das Verwaltungsgericht einerseits von der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung abgewichen. Die Berücksichtigung der
Ortskenntnisse ist dann zulässig, wenn dies sachgerecht ist. Nicht verlangt
wird, dass sich diese als geradezu unabdingbar erweisen. Andererseits ist das
Verwaltungsgericht vom unzutreffenden Argument ausgegangen, die "notwendigen
Ortskenntnisse" würden sich im Rahmen eines langjährigen Projektes sozusagen
von selber einstellen. Damit anerkennt es selbst, dass solche Kenntnisse
wichtig sind. Dann kann es aber nicht belanglos sein, dass der eine Bewerber
sie sich im Laufe der Auftragsdauer erst noch aneignen muss, während der
andere von allem Anfang an mit den besonderen Schwierigkeiten des konkreten
Projektes bzw. Geländes schon vertraut ist. Das gilt hier umso mehr, als die
Beschwerdeführerinnen zu Recht darauf hinweisen, dass die wichtigen und
grundsätzlichen Festlegungen für das ganze weitere Meliorationsverfahren,
welche namentlich auch bedeutende Mitteleinsparungen oder aber Mehrkosten
verursachen können, am Anfang vorgenommen werden müssen, insbesondere bei der
Erarbeitung des Auflageprojekts. Dies fällt bei der Beurteilung des
wirtschaftlich günstigsten Angebots bzw. des besten Preis/
Leistungsverhältnisses (vgl. Art. 32 Abs. 1 RABöB) und der wirtschaftlichen
Verwendung öffentlicher Gelder (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. d IVöB) wesentlich
ins Gewicht.
Somit trifft es nicht zu, dass eine Berücksichtigung der Ortskenntnisse bei
der Vergabe einer Gesamtmelioration "letztendlich" zur Diskriminierung der
Ortsfremden führen müsse. Ein Verstoss gegen die Erfordernisse eines
wirksamen Wettbewerbs, der Gleichbehandlung aller Anbieter oder einer
unparteiischen Vergabe (vgl. Art. 1 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 1 lit. b IVöB)
liegt erst dort vor, wo ein nicht bestehender Kenntnisvorsprung behauptet
oder ein an sich realer Vorsprung zu stark gewichtet wird. Unstatthaft wäre
der Zuschlag an den einheimischen Bewerber z.B. dann, wenn - bei ansonsten
gleichwertigen Offerten - einem geringem (bloss auf räumlich, zeitlich oder
vom Aufgabenkreis her beschränkte Vorarbeiten beruhenden) Kenntnisvorsprung
in einem nicht besonders schwierigen lokalen Umfeld eine wesentlich grössere
Erfahrung des Ortsfremden im betreffenden Tätigkeitsfeld gegenüberstünde.
Richtig und differenziert angewendet, ist das Kriterium der Ortskenntnisse im
Zusammenhang mit Gesamtmeliorationen nicht zwingend "willkürlich und
rechtswidrig", wie das Verwaltungsgericht pauschal urteilt.
Der Kenntnisvorsprung ist auch nicht als unzulässige Vorbefassung zu
qualifizieren (vgl. dazu 2P.164/2004 vom 25.1.2005 i.S. B. E. 3-4). Ebenso
wenig stellt seine Anerkennung eine allenfalls unzulässige "Doppelprüfung"
dar. Dabei fragt sich, inwiefern eine strenge Trennung zwischen anbieter- und
angebotsbezogenen Kriterien hier überhaupt sinnvoll und realisierbar ist. Das
gilt allgemein bei der Vergabe von Dienstleistungsaufträgen, wo die
Fachkompetenz bzw. die Qualifikation des Anbieters eine grosse Rolle spielt
und die Leistungsqualität im Gegensatz zu Kaufaufträgen nicht mittels bereits
vorhandener Güter, z.B. Muster, geprüft werden kann, so dass die zu
erwartende Qualität der Leistung indirekt, anhand der Qualifikation des
anbietenden Unternehmers, bewertet werden muss. Vorliegend können diese
Fragen offen bleiben. Es genügt festzuhalten, dass es hier klarerweise um die
Zulässigkeit der Ortskenntnisse als Zuschlagskriterium geht, d.h. nicht um
eine generelle, abstrakte und anbieterbezogene Prüfung der technischen und
organisatorischen Leistungsfähigkeit aufgrund der globalen
Geschäftstätigkeit, sondern um eine konkret gegenstandsorientierte
Leistungsbewertung der unterbreiteten Offerten, mit Blick auf mehrere der in
Art. 32 Abs. 1 RABöB neben dem Preis aufgeführten Sachkriterien, namentlich
die Qualität, die Termine und die Wirtschaftlichkeit (vgl. auch Art. 13 lit.
f IVöB). Inwiefern die dabei getätigten Überlegungen schon in die
Präqualifikationsprüfung eingeflossen sind, muss ebenfalls nicht weiter
geprüft werden, da die erste Verfahrensphase von keiner der Parteien
angefochten worden ist.

Eine andere Frage ist, wie stark der Kenntnisvorsprung im vorliegenden Fall
tatsächlich zu gewichten ist. Die Beschwerdeführerinnen machen ein besonders
schwieriges Gelände geltend, während die Beschwerdegegnerin von einer Aufgabe
spricht, bei der sich jeder an einer Hochschule ausgebildete Kulturingenieur
"innert kürzester Zeit" zurechtfinde. Unklar ist daneben u.a., in welchem
Ausmass sich die vom Projektleiter der Beschwerdeführerin während 15 Jahren
in den beiden Gemeinden ausgeführten Arbeiten auf die Gesamtheit der zu
vergebenden Ingenieur-, (Zweit-)Vermessungs- und Bauleitungsaufgaben
auswirken. Ob und inwiefern das Personal der Beschwerdegegnerin - wie sie
behauptet (S. 14 der Beschwerde ans Verwaltungsgericht) - "aufgrund diverser
Arbeiten ebenfalls gute Kenntnisse der lokalen Verhältnisse erworben" hat,
geht aus den Akten ebenfalls nicht schlüssig hervor. All diese Punkte können
und müssen nicht im vorliegenden bundesgerichtlichen Verfahren geklärt
werden. Offen bleiben kann auch, inwiefern deren Beurteilung in die
Überprüfungskompetenz des Verwaltungsgerichts oder in den Ermessensspielraum
der vergebenden Gemeinden fiel (vgl. dazu schon E. 4.4). Massgeblich ist
hier, dass es sich als klarerweise unzutreffend erweist, den Ortskenntnissen
bei Gesamtmeliorationen pauschal und undifferenziert jegliche Tauglichkeit
als Zuschlagskriterium abzusprechen.

5.2 Umstritten ist im Weiteren die Gewichtung des Preises. Die
Vergabebehörden haben dieses Kriterium mit 40 % gewichtet und so berechnet,
dass der Beschwerdeführerin für ihre um rund Fr. 191'000.-- teurere Offerte
2,2 Punkte (auf 100) abgezogen worden sind. Dies hat das Verwaltungsgericht
ebenfalls als rechtswidrig erachtet und erwogen, dem Preis müsse bei der
Mehrzahl der öffentlichen Arbeitsvergaben in markanter Weise das Hauptgewicht
zukommen. Zwar dürfe der Preis bei hochkomplexen Aufträgen eine
untergeordnete Rolle spielen. Diese Rechtsprechung sei aber im Zusammenhang
mit dem offenen Verfahren entwickelt worden und könne nicht unbesehen auf das
selektive Verfahren übertragen werden. Der Zuschlag erfolge hier nämlich
unter annähernd gleich geeigneten Spezialisten, deren allgemeine Eignung im
Rahmen der Präqualifikation schon geprüft worden sei. Gehe der eigentlichen
Vergabe ein Präqualifikationsverfahren voraus, müsse dem Preis trotz der
Komplexität des Auftrags ein Gewicht von mindestens 50 % zukommen. Das gelte
umso mehr, als - wie vorliegend - bei der Vergabe nochmals Eignungskriterien
detailliert geprüft würden.

Diesen Ausführungen kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Das Bundesgericht
hat in gewissen Fällen wohl eine zu schwache Gewichtung des Preises als
rechtswidrig eingestuft. Dabei hat es - im Zusammenhang mit offenen Verfahren
(ohne Präqualifikation) - eine Gewichtung mit 20 % als die untere Grenze
bezeichnet; unzulässig wird eine solche Tiefgewichtung aber erst im
Zusammenspiel mit Berechnungsmethoden, die noch zu einer zusätzlich
abgeschwächten Bedeutung des Preises führen (vgl. BGE 130 I 241 E. 6 S. 250
ff.; 129 I 313 E. 9.2 u. 9.3 S. 327 f.). Hier liegen die Dinge indessen
anders: Es ist unbestritten, dass der von den Gemeinden vergebene Auftrag
anspruchsvoll und komplex ist, was auch zur Wahl des selektiven Verfahrens
geführt hat (vgl. Art. 10 Abs. 1 RABöB). Die von den Vergabebehörden
vorgenommene Gewichtung des Preises beträgt zudem nicht nur 20 %, sondern 40
%. Auch muss die gewählte Berechnungsmethode in ihrem besonderen Zusammenhang
gesehen werden: Es trifft zwar zu, dass der Vorsprung von 2,2 Punkten schon
durch eine Besserbewertung um einen halben Punkt bei der - insgesamt 7,5-fach
gewichteten - Ortskenntnis beinahe doppelt aufgewogen wird (vgl. E. 5.1
hiervor). Dafür bringen die Beschwerdeführer aber zutreffende Argumente vor:
Einerseits ist - soweit ersichtlich - das jeweilige Preisangebot der beiden
Konkurrenten mit unterschiedlichen Unsicherheitsfaktoren belastet, indem die
Beschwerdeführerin ein Globalangebot unterbreitet hat, die Beschwerdegegnerin
dagegen im Wesentlichen ein Akkordangebot, das mit einem gewissen
Mehrkostenrisiko behaftet ist, insbesondere durch das Abstellen auf die
Anzahl der Eigentümer, die sich in mehr als zwei Jahrzehnten erheblich
verändern könnte. Andererseits ist zu bedenken, dass ein Preisunterschied von
weniger als Fr. 200'000.-- (selbst wenn er sich als tatsächlich gesichert
erweisen würde) nicht einmal 6 % der Offerten ausmacht; dazu kommt - wie
schon erwähnt -, dass bei einem solchen Projekt die Qualität der Ingenieur-
und Vermessungsarbeiten bedeutende Kosteneinsparungen bewirken kann.

Auf diese Besonderheiten ist das Verwaltungsgericht überhaupt nicht
eingegangen. Stattdessen hat es die - soweit ersichtlich absolut formulierte
- Allgemeinregel aufgestellt, im Falle eines selektiven Verfahrens müsse der
Preis mit mindestens 50 % gewichtet werden. Wie eben dargelegt, erweist sich
aber eine starre und pauschale Gewichtung gerade im vorliegenden Sachbereich
und Einzelfall als keineswegs zwingend, genauso wenig wie die Auffassung,
wenn die Präqualifikationsphase schon dazu führe, die wenig(er) geeigneten
Bewerber auszuschliessen, könne bei der Zuschlagserteilung von
qualitätsmässig ungefähr gleichwertigen Angeboten ausgegangen werden und eine
mehr oder weniger ausschliesslich oder zumindest prioritär auf den Preis
ausgerichtete Gewichtung Platz greifen. Es trifft wohl zu, wie die
Beschwerdegegnerin hervorhebt, dass die Qualitätsunterschiede zwischen den
verschiedenen Bewerbern im offenen Verfahren und in der
Präqualifikationsphase grösser sind als zwischen den zur Offerteneinreichtung
ausgewählten Anbietern. Daraus ist aber nicht zwingend auf die Notwendigkeit
einer mehr oder weniger massiv stärkeren Gewichtung des Preises zu
schliessen. Das gilt insbesondere dort, wo - wie hier - die Fachkompetenz
absolut vorrangig ist und auch die Gesamtprojektkosten beträchtlich
beeinflussen kann, während der Preisunterschied prozentual geringfügig
ausfällt. Bei umfangreichen und langdauernden Gesamtmeliorationen mit
komplexen und vielfältigen Aufgaben liegt ein mindestens ebenso wesentlicher
Ausgleich zur Berücksichtigung der Ortskenntnisse in der ausgewogenen
(Höher-) Bewertung anderer Qualitatsmerkmale. Das bezieht sich in erster
Linie auf die "Erfahrung", einmal mehr nicht als abstraktes und
personenbezogenes Eignungskriterium, sondern in ihren Auswirkungen auf
verschiedene Qualitätsmerkmale der gegenstandsbezogen und konkret zu
prüfenden Offerten, namentlich im Zusammenhang mit ähnlichen Werken, d.h. mit
anderen Gesamtmeliorationen im Berggebiet, auch wenn diese nicht in der
Gegend durchgeführt wurden, wo die zu vergebenden Arbeiten auszuführen sind.
Insofern kann - entgegen der Beschwerdegegnerin - auch nicht gesagt werden,
dass die Preisdifferenz im gewählten Verfahren und bei der vorgenommenen
Gewichtung praktisch bedeutungslos und in keiner Weise angemessen
berücksichtigt werde. Vielmehr kann das von den Gemeinden gewählte System
dazu führen, dass zwischen einem ortskundigeren und einem erfahreneren
Bewerber gerade der Preisunterschied entscheidrelevant ist.

5.3 Die Vergabebehörden haben der Beschwerdegegnerin beim Globalkriterium
"Erfahrung" (vgl. die Berechnungsgrundlagen, Sachverhalt/A.) gesamthaft einen
ganzen Punkt abgezogen. Die Betroffene führt aus, zuerst sei dieser Abzug
vollumfänglich mit ihren angeblich geringeren Ortskenntnissen gerechtfertigt
worden; erst in ihrer Beschwerdeantwort vor dem Verwaltungsgericht hätten die
Gemeinden den Abzug im Nachhinein zur Hälfte in dem Sinne anders begründet,
dass die Beschwerdegegnerin für die Ausführung der geforderten Ingenieur- und
Vermessungsarbeiten auch unabhängig von den Ortskenntnissen weniger Erfahrung
mitbringe (bzw. dass erfahrenes Schlüsselpersonal die Gesellschaft verlassen
habe, was zu einem "Erfahrungsdrain" geführt habe). Diese Vorhaltungen seien
gänzlich unbegründet. Vielmehr ergebe sich bei sorgfältiger Betrachtung, dass
ihre "Schlüsselpersonen weit mehr Erfahrung im Rahmen von Gesamtmeliorationen
aufzuweisen" hätten und ihre Offerte somit "klar besser" zu bewerten gewesen
wäre. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, eine angemessen gewichtete
Bewertung müsse zu ihren Gunsten ausfallen.

Auf diese Fragen ist das Verwaltungsgericht nicht näher eingegangen, weil es
sie als nicht (mehr) streitrelevant eingestuft hat. Dabei ist es von
folgender Argumentation ausgegangen: Gemäss den Berechnungen der
Vergabebehörde war die Offerte der Beschwerdeführerin um 4,05 Punkte besser
als diejenige der Beschwerdegegnerin. Davon seien 3,75 Punkte zum vornherein
unzutreffend, weil sie auf dem untauglichen Kriterium der vermeintlich
besseren Ortskenntnisse beruhten. Wenn zusätzlich der Preis mit 50 % und
nicht mehr nur mit 40 % gewichtet werde, betrage die diesbezügliche
Besserbewertung der Beschwerdegegnerin 2,75 (statt bloss 2,2) Punkte.
Gesamthaft müsse sie dementsprechend um 4,3 Punkte besser gestellt werden, so
dass ihr nur schon deshalb der Zuschlag zu gewähren sei. Daneben sei
angesichts der Unterlagen der zwei noch im Streit stehenden Konkurrenten
klarerweise erkennbar, dass es sich bei beiden um erfahrene Anbieter handle.
So rechtfertige es sich auf jeden Fall nicht, die Offerte der
Beschwerdegegnerin mit 0,5 Einzelwertungspunkten (d.h. gesamthaft 3,75
Projektorganisationsgesamtpunkten) schlechter zu bewerten; maximal könne sich
ein Abzug von 0,25 Einzelpunkten als zulässig erweisen, was die
Gesamtpunktzahl der Beschwerdegegnerin noch einmal um 1,875 Punkte
verbessere. Insgesamt betrage ihr Vorsprung somit mindestens 2,125 Punkte.

Diese Ausführungen halten einer Überprüfung ebenfalls nicht stand. Wie schon
dargestellt, wäre es wesentlich gewesen, die Auswirkungen möglicher
Erfahrungsunterschiede auf verschiedene Qualitäts- und Leistungskriterien
beim Zuschlag konkret und differenziert (d.h. namentlich in Bezug auf die
Anzahl, den Umfang und die Komplexität der schon durchgeführten
Gesamtmeliorationen) zu begutachten sowie genügend stark zu gewichten. Auf
jeden Fall ist es völlig ungenügend, es bei dem pauschalen und kaum
begründeten Hinweis zu belassen, aus den Rechtsschriften beider Bewerber
ginge hervor, dass beide Konkurrenten über genügend Erfahrung für die
Ausführung des ausgeschriebenen Auftrags verfügten.

5.4 Gesamthaft ergibt sich somit Folgendes: Unabhängig davon, ob das
Verwaltungsgericht hier - nebst Art. 32 RABöB - noch andere (inter)kantonale
Bestimmungen verletzt oder seine Überprüfungsbefugnis überschritten hat (vgl.
E. 4.4 u. 5.1 hiervor), kann der angefochtene Entscheid nicht
aufrechterhalten werden. Dabei braucht auch nicht beantwortet zu werden, ob
die völlige Nichtberücksichtigung des Kriteriums "Ortskenntnisse" hier für
sich allein schon einen Verstoss gegen Art. 9 und 50 BV darstellt. Ein
solcher liegt jedenfalls im Zusammentreffen mit den beiden anderen zuvor
genannten Fehlbeurteilungen, und zwar sowohl von der Begründung als auch vom
Ergebnis her:

Die drei Falschbewertungen laufen auf eine stossende Minder- bzw.
Nichtberücksichtigung relevanter Qualitäts- und Leistungskriterien hinaus.
Indem das Verwaltungsgericht das namentlich im vorliegenden Sachbereich und
Einzelfall bedeutende Kriterium der Ortskenntnisse als grundsätzlich
untauglich erklärt, den als besonders wichtiges Ausgleichskriterium zu
erachtenden Erfahrungsfaktor gänzlich ungeprüft gelassen und stattdessen eine
gerade hier nicht zwingende Mehrgewichtung des Preises vorgenommen hat, ist
es in Willkür verfallen. Das führt zur Gutheissung der staatsrechtlichen
Beschwerden und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids.

6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die unterliegende Beschwerdegegnerin
für das bundesgerichtliche Verfahren kosten- und entschädigungspflichtig,
auch gegenüber den rechtsanwaltlich vertretenen Gemeinden, die über keinen
eigenen Rechtsdienst verfügen (Art. 156 OG in Verbindung mit Art. 153 und
153a OG; Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 2P.46/2005 und 2P.47/2005 werden vereinigt.

2.
Die staatsrechtlichen Beschwerden werden gutgeheissen, soweit darauf
einzutreten ist, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
Graubünden vom 9. November 2004 wird aufgehoben.

3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-- wird der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, die beschwerdeführenden Gemeinden
einerseits (2P.46/2005) und die ARGE X.________/Y.________ andererseits
(2P.47/2005) je mit Fr. 5'000.-- zu entschädigen.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden, 2. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 16. September 2005

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: