Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.104/2006
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{T 0/2}
2P.104/2006 /biz

Sentenza del 22 marzo 2007
II Corte di diritto pubblico

Giudici federali Merkli, presidente,
Hungerbühler, Wurzburger, Müller e Karlen,
cancelliere Bianchi.

A. ________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Rossana Romanelli Bellomo,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.

art. 6 CEDU e 27 Cost. (apertura di uno studio
medico secondario),

ricorso di diritto pubblico contro la decisione
emanata il 14 marzo 2006 dal Consiglio di Stato
del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Specialista FMH in psichiatria e psicoterapia, il dr. med. A.________ è stato
ammesso al libero esercizio della professione medica nel Cantone Ticino nel
1996. Dopo alcuni anni di attività presso i servizi psico-sociali
dell'organizzazione sociopsichiatrica cantonale, all'inizio di luglio del
2005 ha aperto un proprio studio medico a Mendrisio ed è stato
conseguentemente autorizzato ad esercitare a carico dell'assicurazione
obbligatoria delle cure medico-sanitarie. Il 16 luglio 2005 egli ha chiesto
all'Ufficio di sanità del Dipartimento ticinese della sanità e della
socialità di poter aprire uno studio medico secondario a Paradiso, in cui
avrebbe operato da uno a quattro pomeriggi alla settimana condividendo una
struttura già gestita da alcune colleghe.

B.
Con decisione del 12 ottobre 2005 l'Ufficio di sanità ha respinto l'istanza,
per l'assenza di un bisogno effettivo per la popolazione. Su ricorso
dell'interessato, il 14 marzo 2006 il Consiglio di Stato ha confermato la
pronuncia dipartimentale, rilevando che il requisito del bisogno effettivo
era stabilito da una chiara norma legale e che la densità di psichiatri nel
Luganese era già superiore alla media svizzera.

C.
Il 18 aprile 2006 A.________ ha interposto un ricorso di diritto pubblico
dinanzi al Tribunale federale, con cui chiede di annullare la decisione del
Consiglio di Stato e di invitare tale istanza ad autorizzare l'apertura dello
studio medico secondario. Lamenta la violazione degli art. 6 CEDU e 27 Cost.
Chiamato ad esprimersi, il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del
Tribunale federale, senza formulare particolari osservazioni.

Diritto:

1.
1.1 La decisione impugnata è stata pronunciata prima dell'entrata in vigore,
il 1° gennaio 2007, della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale
federale (LTF; RS 173.110; RU 2006 pag. 1069): conformemente all'art. 132
cpv. 1 LTF, alla presente procedura è pertanto ancora applicabile la legge
federale del 16 dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria (OG; RU 1969
pag. 784 segg.).
1.2 Il gravame interposto è fondato sulla pretesa violazione di diritti
costituzionali dei cittadini ed è stato esperito tempestivamente da una
persona toccata nei suoi interessi giuridicamente protetti dal giudizio
contestato. Esso è inoltre diretto contro un giudizio di ultima istanza
cantonale. La competenza del Tribunale amministrativo ticinese è infatti di
per sé data per clausola enumerativa (cfr. gli art. 55 cpv. 3 e 60 della
legge cantonale di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966;
LPAmm) e nessuna norma cantonale prevede la possibilità di adire tale istanza
contro decisioni governative come quella impugnata. In particolare, la legge
cantonale del 18 aprile 1989 sulla promozione della salute ed il
coordinamento sanitario (Legge sanitaria; LSan) istituisce il ricorso
all'autorità menzionata contro il rifiuto e la revoca dell'autorizzazione
all'esercizio di una professione sanitaria (art. 59 cpv. 5 LSan), ma non
contro il diniego del permesso per la gestione di un ambulatorio secondario
(art. 74 LSan). Secondo il diritto cantonale, la decisione contestata è
quindi definitiva. In questa misura, l'impugnativa rispetta pertanto le
condizioni di ammissibilità poste dagli art. 84 e segg. OG.

1.3 Il ricorso di diritto pubblico ha di principio natura meramente
cassatoria e non può quindi tendere che all'annullamento della decisione
impugnata (DTF 129 I 129 consid. 1.2.1; 127 II 1 consid. 2c). Un'eccezione è
tuttavia data quando il gravame è diretto, come in concreto, contro il
rifiuto di un'autorizzazione di polizia. In tal caso il ricorrente può
infatti chiedere al Tribunale federale di invitare l'autorità cantonale a
rilasciare il permesso negato, se tutte le condizioni risultano adempiute
(DTF 124 I 327 consid. 4b/bb; 115 Ia 134 consid. 2c; 114 Ia 209 consid. 1b).
La conclusione in questo senso formulata dal ricorrente appare quindi
anch'essa ricevibile.

2.
Il ricorrente ravvisa preliminarmente la violazione, in sede cantonale,
dell'art. 6 n. 1 CEDU. Egli sostiene infatti che la controversia concerne la
determinazione di diritti e doveri di carattere civile ai sensi di tale
norma, per cui l'ordinamento ticinese avrebbe dovuto prevedere la facoltà di
ricorso ad un'istanza giudiziaria indipendente ed imparziale. Egli aggiunge
però anche che tale violazione sarebbe stata sanata nell'ambito della
procedura ricorsuale dinanzi al Tribunale federale.
A prescindere dal fatto che quest'ultima argomentazione rende di per sé
superfluo ogni esame ulteriore della questione, la censura non potrebbe
comunque condurre all'accoglimento del ricorso. In effetti, è vero che le
garanzie dell'art. 6 n. 1 CEDU sarebbero applicabili nel caso concreto, in
quanto il litigio verte su una limitazione nell'esercizio di un'attività
economica privata (DTF 130 I 388 consid. 5.3; 125 I 7 consid. 4a; 123 I 87
consid. 2a; 122 II 464 consid. 3c). Il principio della buona fede impone
tuttavia di sollevare le doglianze tratte dall'art. 6 n. 1 CEDU già
nell'ambito del procedimento cantonale; in caso contrario si considera che
l'interessato abbia rinunciato a prevalersene (DTF 131 I 467 consid. 2.2; 123
I 87 consid. 2b; 120 Ia 19 consid. 2c/bb). La regola vale anche quando quale
ultima istanza cantonale si è pronunciata un'autorità non giudiziaria - come
il Consiglio di Stato (DTF 121 II 219 consid. 2b) - e viene sostenuto che
contro la relativa decisione dev'essere possibile aggravarsi dinanzi ad
un'istanza indipendente ed imparziale, ma la legislazione cantonale
manifestamente non prevede una simile via di ricorso (DTF 123 I 87 consid.
2d; 120 Ia 19 consid. 2c/bb; sentenza 1P.188/2005 del 14 luglio 2005, in: Pra
2006 n. 25, consid. 2.4). Ora, il ricorrente non ha invocato la disattenzione
dell'art. 6 n. 1 CEDU nella propria impugnativa al Consiglio di Stato, né ha
d'altro canto tentato di ricorrere ad un'autorità giudiziaria cantonale (cfr.
DTF 131 I 467 consid. 2.2). La censura risulterebbe quindi in ogni caso
perenta e il gravame, su questo punto, inammissibile.

3.
Il ricorrente adduce inoltre che il rifiuto opposto alla richiesta di poter
aprire uno studio medico secondario configura una limitazione della libertà
economica non giustificata da preminenti ragioni di interesse pubblico e
quindi incostituzionale.

3.1 La libertà economica, garantita dall'art. 27 Cost., protegge ogni
attività economica privata esercitata a titolo professionale e volta al
conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 132 I 97 consid. 2.1; 131 I
333 consid. 4). A tale garanzia possono pertanto appellarsi anche gli
operatori sanitari, in particolare i medici (DTF 130 I 26 consid. 4.1; 128 I
92 consid. 2a; 118 Ia 175 consid. 1). Quale corollario alla libera scelta
della professione, al libero accesso ad un'attività economica privata ed al
suo libero esercizio (cfr. art. 27 cpv. 2 Cost.), la norma costituzionale
tutela, tra l'altro, anche la libera scelta del luogo di lavoro (DTF 113 V 22
consid. 4d; 100 Ia 169 consid. 3a; sentenza I 750/04 del 5 aprile 2006, in:
SVR 2007 IV n. 1, consid. 5.2).
Come tutti i diritti fondamentali, anche la libertà economica non è assoluta,
ma può essere soggetta a restrizioni alle condizioni previste dall'art. 36
Cost. Tali restrizioni devono quindi avere una base legale, essere
giustificate da un interesse pubblico preponderante o dalla protezione dei
diritti fondamentali altrui e rispettare il principio di proporzionalità
nonché l'intangibilità, nella sua essenza, del diritto invocato.
Inammissibili sono in particolare le misure protezionistiche e di politica
economica che intervengono nel gioco della libera concorrenza per favorire
certi rami professionali o determinate forme di esercizio di un'attività (DTF
132 I 97 consid. 2.1; 131 I 223 consid. 4.2; 130 II 87 consid. 3; 130 I 26
consid. 4.5).
Quando viene fatta valere la violazione di un diritto fondamentale da parte
delle autorità cantonali, il Tribunale federale verifica la sufficienza della
base legale soltanto sotto l'angolo ristretto dell'arbitrio. Se però la
limitazione del diritto fondamentale è grave, esamina questo aspetto con
pieno potere di cognizione (130 I 360 consid. 14.2; 128 I 19 consid. 4c/bb).
Esso verifica in ogni caso liberamente se l'interpretazione di per sé
sostenibile del diritto cantonale sia compatibile con la garanzia
costituzionale invocata, ovvero se la limitazione rispetta i principi di
interesse pubblico e di proporzionalità (DTF 130 I 65 consid. 3.3; 129 I 173
consid. 2.2; 124 I 310 consid. 3b).

3.2 Nelle concrete evenienze, le autorità cantonali hanno respinto la domanda
di apertura di uno studio medico secondario fondandosi sull'art. 74 della
legge sanitaria ticinese, secondo cui:
"La gestione di ambulatori secondari soggiace all'autorizzazione del
Dipartimento ed è concessa quando è accertato un bisogno effettivo per la
popolazione. Tali ambulatori possono essere aperti all'utenza solo se il
titolare è presente."
3.3
3.3.1 In base alla prassi, l'obbligo di ottenere un'autorizzazione per poter
esercitare una determinata professione costituisce una restrizione grave
della libertà economica (DTF 125 I 335 consid. 2b; 123 I 212 consid. 3a). Nel
caso di specie, controversa non è tuttavia la possibilità di praticare
un'attività lavorativa in quanto tale, dato che il ricorrente è pacificamente
ammesso al libero esercizio quale medico, bensì una determinata modalità
nell'organizzazione di tale attività. Di conseguenza, se il rifiuto del
permesso per l'apertura di uno studio secondario limita ovviamente la libera
scelta dei medici dal profilo logistico, non è però sicuro che tale misura
costituisca una restrizione grave della loro libertà economica (cfr. DTF 113
Ia 38 consid. 3 [non pubbl.]; sentenza 2P.331/1994 del 16 novembre 1995,
consid. 2; cfr. anche la casistica riassunta in: Walter Kälin, das Verfahren
der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 182 seg.). Per i
motivi indicati di seguito, la questione può comunque rimanere aperta.

3.3.2 È pacifico che il diritto ticinese subordina l'apertura di uno studio
medico secondario alla cosiddetta clausola del bisogno (al riguardo, in in
generale, cfr. Tomas Poledna, Bedürfnis und Bedürfnisklauseln im
Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: Festgabe zum schweizerischen Juristentag
1994, Zurigo 1994, pag. 511 segg.). L'autorità inferiore ha concretizzato
questo principio comparando il coefficiente di densità dei medici psichiatri
per il distretto di Lugano, pari a 34,4 ogni 100'000 abitanti, con il dato
complessivo a livello nazionale, dove la densità è di 32,4 ogni 100'000
abitanti. In termini assoluti, secondo l'istanza inferiore nel Luganese
sarebbero necessari 43 medici specializzati in psichiatria e psicoterapia,
mentre ve ne sono già 46. Il ricorrente contesta tuttavia che si possa
assumere il dato nazionale come parametro attestante la soglia del bisogno.

3.3.3 Orbene, per sua stessa natura la clausola del bisogno lascia
inevitabilmente un certo margine d'apprezzamento alle autorità chiamate ad
applicarla, poiché il bisogno da coprire non è in fondo mai definibile
mediante criteri oggettivi (DTF 130 I 26 consid. 6.3.1.2; cfr. anche Poledna,
op. cit., pag. 512). Nell'applicazione di tale clausola è inoltre lecito
fondarsi innanzitutto su criteri d'ordine quantitativo (cfr. DTF 111 Ia 31;
sentenza 2P.280/1995 dell'11 marzo 1996, consid. 4a). Come il Tribunale
federale ha avuto modo di precisare in relazione alla limitazione del numero
di fornitori di prestazioni ammessi ad esercitare a carico dell'assicurazione
obbligatoria contro le malattie, non è infine di principio insostenibile
ammettere lo status quo quale valore di riferimento che comprova il bisogno
esistente (DTF 130 I 26 consid. 6.3.1.1; sentenza 2P.134/2003 del 6 settembre
2004, in: RDAF 2005 I 182, consid. 6.1). Certo, si potrebbe d'altro canto
rilevare che la densità di psichiatri sull'insieme del Canton Ticino, di 31,9
ogni 100'000 abitanti, è inferiore alla media nazionale. Discutibile potrebbe
pure apparire il metodo di calcolo della presenza medica, basato sulla
ripartizione in quattro aree del territorio cantonale. In effetti, al di là
del fatto che il ricorrente vorrebbe insediare il proprio studio secondario
nell'agglomerato luganese, un'eventuale concentrazione degli studi nei centri
urbani non precluderebbe forzatamente l'utilità di un esercizio a tempo
parziale dell'attività in una regione periferica. Tutto sommato si può
comunque concludere che le autorità inferiori hanno interpretato ed applicato
l'art. 74 LSan in maniera pertinente e ragionevole.

3.4
3.4.1 Per quanto concerne l'interesse pubblico alla base della restrizione
litigiosa, va premesso che l'assoggettamento dell'esercizio di un'attività
professionale ad una clausola del bisogno è, per definizione, in
contraddizione con la garanzia della libertà economica. Di per sé, una simile
condizione deve quindi essere prevista, perlomeno implicitamente, dalla
Costituzione federale o essere fondata su regalie cantonali (cfr. art. 94
cpv. 4 Cost.; DTF 130 I 26 consid. 6.2, con riferimenti dottrinali; cfr.
anche DTF 113 Ia 38 consid. 4b). Questo presupposto non sembra invero
adempiuto nella fattispecie. Di certo, il Consiglio di Stato non si esprime
su questo punto né indica quali finalità di interesse pubblico perseguirebbe
l'art. 74 LSan. Nella propria decisione, malgrado le critiche sollevate
dall'insorgente già in quella sede, il Governo ticinese si limita infatti a
rilevare che tale norma rappresenta una disposizione in vigore e pertanto
applicabile a tutti gli effetti.

3.4.2 Anche i materiali legislativi appaiono silenti sugli scopi della
disposizione. La clausola del bisogno per l'apertura di uno studio secondario
non era prevista in modo generalizzato nella pregressa legge sanitaria
ticinese, del 18 novembre 1954 (vLSan; BU/TI 1955 pag. 9), che la limitava
all'apertura di gabinetti dentistici secondari (art. 35 vLSan; cfr. anche gli
art. 37 e 43 vLSan che istituivano limitazioni per i farmacisti [al riguardo
cfr. l'art. 83 cpv. 3 e 4 LSan]). Essa figurava per contro già nel Messaggio
governativo concernente l'attuale legge sanitaria, con una formulazione assai
restrittiva, ma senza spiegazioni specifiche (Messaggio del Consiglio di
Stato n. 3083 del 16 settembre 1986, in: RVGC, sessione primaverile 1989,
pag. 233 segg., in part. pag. 307 ad art. 75). Il tenore della norma è poi
divenuto l'attuale in sede di esame commissionale, ma anche il relativo
rapporto non si sofferma su tale punto (Rapporto della Commissione speciale
in materia sanitaria n. 3083R del 9 settembre 1988, in: RVGC, vol. cit., pag.
317 segg., in part. pag. 378 ad art. 74). Il disposto è infine stato adottato
dal Gran Consiglio senza suscitare discussioni (RVGC, sessione autunnale
1988, pag. 1380).

3.4.3 Più in generale, la revisione della legge sanitaria, partendo dalla
constatazione della crescita costante della densità medica, aveva come
obiettivo anche il rafforzamento della protezione degli utenti contro
possibili abusi diagnostici o terapeutici (Messaggio cit., pag. 257). L'idea
soggiacente è quella dell'esistenza di una correlazione tra il numero di
operatori sanitari attivi in un dato territorio e le prestazioni mediche
erogate, in termini assoluti, nel medesimo comprensorio. In senso analogo, il
Tribunale federale ha d'altronde stabilito che può esservi un interesse
pubblico a limitare il numero di medici autorizzati a praticare a carico
dell'assicurazione obbligatoria contro le malattie, in quanto è
effettivamente verosimile che la densità medica abbia una certa influenza sui
costi della salute e quindi sui premi dell'assicurazione contro le malattie
(DTF 130 I 26 consid. 6.2; sentenza 2P.134/2003 del 6 settembre 2004, in:
RDAF 2005 I 182, consid. 6.3).
3.5
3.5.1 Se quelli appena evocati fossero i motivi d'interesse pubblico
perseguiti dal legislatore ticinese, la misura litigiosa risulterebbe invero
inidonea a raggiungerli e comunque sproporzionata rispetto alla restrizione
della libertà economica imposta al ricorrente (sul principio della
proporzionalità e le relative regole, cfr. DTF 131 I 91 consid. 3.3; 130 II
425 consid. 5.2; 129 I 173 consid. 5).
In effetti, a prescindere dal fatto che la questione della limitazione dei
medici abilitati ad esercitare a carico dell'assicurazione obbligatoria è di
per sé regolata dal diritto federale (DTF 130 I 26 consid. 5.3.2; cfr. l'art.
55a della legge federale sull'assicurazione malattie, del 18 marzo 1994
[LAMal; RS 832.10], e l'ordinanza che vi si fonda, del 3 luglio 2002 [RS
832.103]), il ricorrente è in ogni caso già riconosciuto dalle casse malati,
essendo stato ammesso al libero esercizio della professione nel 1996.
L'interdizione di aprire uno studio secondario in assenza di bisogno per la
popolazione non consente quindi di stabilizzare o diminuire il numero di
medici, ma impone loro "soltanto" dei limiti nell'esercizio della
professione. Inoltre se è vero che la possibilità di operare in più studi può
permettere, entro determinati limiti, di ampliare il bacino di potenziali
pazienti, è altrettanto vero che il medico non autorizzato ad esercitare in
un gabinetto complementare sarà indotto a dispensare maggiori prestazioni nel
suo studio principale. L'inadeguatezza della restrizione prevista dall'art.
74 della legge sanitaria per limitare il numero di operatori sanitari in un
determinato territorio è corroborata anche dal fatto che l'apertura di uno
studio principale non soggiace al requisito del bisogno (cfr. art. 55 segg.
LSan). Nulla impedirebbe pertanto al ricorrente di chiudere il suo studio a
Mendrisio per trasferirlo a Lugano. In quest'ottica, la norma litigiosa
potrebbe comportare effetti addirittura contrari all'interesse pubblico,
favorendo l'insediamento degli studi medici nei centri urbani a scapito delle
regioni periferiche ed impedendo l'esercizio di un'attività solo accessoria
in queste regioni, dove forse non si giustificherebbe un'apertura su tutto
l'arco della settimana (cfr. DTF 113 Ia 38 consid. 4b).

3.5.2 Proprio in quest'ultima sentenza citata, il Tribunale federale ha
sancito che un divieto generale di esercitare in più di due gabinetti
dentistici non è giustificato da un interesse preponderante alla protezione
della salute pubblica e viola il principio della proporzionalità (DTF 113 Ia
38 consid. 4d). La medesima conclusione dev'essere tratta nel caso in esame.
L'interesse privato del ricorrente a non dover operare in un solo luogo sul
territorio cantonale, salvo bisogno accertato, rappresenta un elemento
importante della sua libertà economica e risulta superiore al presunto,
eventuale interesse pubblico alla limitazione degli studi medici secondari.
La restrizione impostagli si avvera pertanto lesiva dell'art. 27 Cost.

3.5.3 Significativo risulta del resto anche il raffronto intercantonale. In
effetti, alcuni Cantoni prevedono espressamente la possibilità di esercitare
in più studi e la subordinano unicamente all'obbligo, legittimamente imposto
anche dall'art. 74 LSan, di praticare personalmente in ogni studio e quindi
di aprire gli stessi solo alternativamente (cfr. l'art. 95 della loi sur la
santé publique del Canton Vaud, l'art. 66 della loi de santé del Canton
Neuchâtel, l'art. 66 cpv. 2 della loi sur la santé del Canton Vallese, l'art.
33 cpv. 2 della legge sull'igiene pubblica del Cantone dei Grigioni, il § 33
della Gesundheitsgesetz del Canton Lucerna, il § 12 della Ärzteverordnung del
Canton Zurigo e il § 4 della Verordnung I zum Gesundheitsgesetz del Canton
Zugo). La maggior parte dei Cantoni non sembra invece disciplinare
esplicitamente la questione, per cui, in assenza di base legale, non
dovrebbero sussistere i presupposti per poter rifiutare una richiesta di
apertura di uno studio secondario. Una limitazione a questo proposito è
infine stata reperita soltanto in due leggi cantonali, entrambe relativamente
datate (cfr. il § 14 della Gesundheitsgesetz del Cantone di Basilea Campagna,
del 10 dicembre 1973, che permette l'apertura di un solo studio medico, e
l'art. 17 della legge über das Gesundheitswesen del Canton Uri, del 27
settembre 1970, che consente l'apertura di uno studio secondario "sofern dies
im Interesse der öffentlichen Gesundheit liegt"). Pure in base a questo esame
comparativo la disposizione ticinese appare quindi assai singolare.

4.
4.1 In virtù delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto
accolto. Dal momento che il gravame è rivolto contro un atto d'applicazione
concreta di una norma legale cantonale, l'incostituzionalità accertata non
comporta l'annullamento dell'art. 74 LSan, peraltro nemmeno chiesto, ma solo
della decisione del Consiglio di Stato che vi si fonda (cfr. DTF 132 I 153
consid. 3; 131 I 313 consid. 2.2). Quanto alla richiesta di invitare le
autorità cantonali a rilasciare il permesso litigioso, è vero che con
l'emanazione del presente giudizio l'impedimento apparentemente principale
all'apertura di uno studio secondario viene a cadere. Va tuttavia lasciata
alle istanze inferiori l'incombenza di esaminare se la domanda del ricorrente
adempie tutte le eventuali ulteriori condizioni poste dalla legislazione
cantonale, ad esempio per quanto concerne la presenza personale
nell'ambulatorio o l'idoneità della struttura e dei locali destinati
all'attività professionale. Oltre all'annullamento del giudizio impugnato, si
giustifica quindi di rinviare gli atti al Consiglio di Stato affinché proceda
in tal senso, pronunciandosi nuovamente anche sulla ripartizione delle spese
e l'eventuale assegnazione di ripetibili per la sede cantonale.

4.2 Visto l'esito del gravame e considerato che lo Stato del Cantone Ticino è
intervenuto in causa senza alcun interesse pecuniario, si prescinde dal
prelievo delle spese processuali (art. 156 cpv. 2 OG). ll Cantone dovrà
tuttavia corrispondere al ricorrente, patrocinato da un'avvocata, un congruo
importo a titolo di ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 e 2 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è accolto. La decisione
impugnata è annullata e gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato del
Cantone Ticino affinché proceda nel senso dei considerandi.

2.
Non si preleva tassa di giustizia.

3.
Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente un'indennità di
fr. 2'500.-- a titolo di ripetibili della sede federale.

4.
Comunicazione alla patrocinatrice del ricorrente e al Consiglio di Stato del
Cantone Ticino.

Losanna, 22 marzo 2007

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il presidente:  Il cancelliere: