Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.108/2006
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{T 0/2}
2P.108/2006/bie

Urteil vom 11. August 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Merz.

X. ________ GmbH, Beschwerdeführerin,

gegen

Familienausgleichskasse des Kantons Zug, Postfach 4032, 6304 Zug,
Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Sozialversicherungsrechtliche Kammer,
Postfach 760, 6301 Zug.

Art. 8 und 9 BV (Kinderzulagen),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Sozialversicherungsrechtliche
Kammer,
vom 2. März 2006.

Sachverhalt:

A.
Der verheiratete A.________ ist Vater von zwei minderjährigen Kindern (geb.
2001 und 2004). Mit Verfügung vom 16. März 2005 setzte die
Familienausgleichskasse des Kantons Zug den Betrag der Kinderzulagen, die
A.________ für das Jahr 2004 ausgerichtet werden, auf 58,8 % der vollen
Zulage fest. Als Begründung wurde angegeben, der A.________ für das erwähnte
Jahr abgerechnete Lohn von Fr. 36'000.-- (monatlich Fr. 3'000.--) betrage nur
58,8 % des Vergleichseinkommens für selbständige und qualifizierte Arbeiten,
weshalb die Kinderzulagen entsprechend zu kürzen seien.

Die Familienausgleichskasse sowie anschliessend das Verwaltungsgericht des
Kantons Zug wiesen die hiegegen erhobenen Rechtsmittel ab
(Einspracheentscheid vom 14. Juni 2005 und Urteil vom 2. März 2006). Mit den
Rechtsmitteln war insbesondere geltend gemacht worden, A.________ sei während
des gesamten Jahres als Arbeitnehmer der X.________ GmbH vollzeitbeschäftigt
gewesen und habe deshalb Anspruch auf die vollen Kinderzulagen.

B.
Die X.________ GmbH hat mit Schreiben vom 18. April 2006 (Postaufgabe 19.
April 2006) beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie
beantragt im Wesentlichen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug
vom 2. März 2006 aufzuheben.

C.
Die Familienausgleichskasse Zug sowie das Verwaltungsgericht des Kantons Zug
schliessen auf Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Soweit mehr verlangt wird als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids
(Feststellungs- und Rückweisungsanträge), ist darauf bereits infolge der
kassatorischen Natur der staatsrechtlichen Beschwerde nicht einzutreten (BGE
131 I 291 E. 1.4 S. 297 mit Hinweis).

1.2 Zweifelhaft ist, ob die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert ist
(Art. 88 OG). Anspruchsberechtigt für die streitigen Kinderzulagen ist nicht
sie, sondern A.________. Demnach ist die Beschwerdeführerin nicht in eigenen
rechtlich geschützten Interessen betroffen, wenn die Kinderzulagen gekürzt
werden. Etwas anderes würde gelten, wenn Streitgegenstand die an die
Ausgleichskasse zu leistenden Arbeitgeberbeiträge wären. Darum geht es hier
jedoch höchstens mittelbar.

Allerdings war die mit Rechtsmittelbelehrung versehene ursprüngliche
Verfügung vom 16. März 2005 an die Beschwerdeführerin adressiert (mit "Doppel
für Bezüger/in", d.h. für A.________). Sodann haben die Vorinstanzen die
Beschwerdeführerin (vertreten durch die Mitgesellschafterin und Ehefrau von
A.________) sowohl im Einsprache- als auch im Beschwerdeverfahren als Partei
zugelassen, ohne darauf hinzuweisen, dass an sich A.________ Partei sein
müsste. Ob die Beschwerdeführerin hier deshalb ausnahmsweise zur Beschwerde
legitimiert ist, kann indes offen gelassen werden, da sich diese ohnehin als
unbegründet erweist.

1.3 Das Bundesgericht prüft im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nur
klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (vgl. Art.
90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.). Macht der Beschwerdeführer -
wie hier - eine Verletzung des Willkürverbots geltend, muss er anhand der
angefochtenen Subsumtion im Einzelnen darlegen, inwiefern der Entscheid an
einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 130 I 258 E. 1.3
S. 261 f.).

2.
2.1 Gemäss § 5 Abs. 1 des Gesetzes über die Kinderzulagen des Kantons Zug vom
16. Dezember 1982 (KZG/ZG) haben haupt- und nebenberufliche Arbeitnehmer mit
einem Kind oder mehreren Kindern, deren nicht landwirtschaftliche Arbeitgeber
diesem Gesetz unterstellt sind, Anspruch auf Kinderzulagen für jeden vollen
Arbeitsmonat. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 KZG/ZG haben teilzeitbeschäftigte
Arbeitnehmer "Anspruch auf eine der Arbeitszeit entsprechende Teilzulage".
Gemäss § 3 Abs. 1 der vom Regierungsrat des Kantons Zug am 28. März 1983
erlassenen Vollziehungsverordnung zum Gesetz über die Kinderzulagen (KZV/ZG)
sind die Kinderzulagen bei regelmässiger Beschäftigung als Arbeitnehmer
während des ganzen Monats nach dem Monatsansatz zu berechnen (Satz 1). Bei
Teilzeitbeschäftigung werden "die Ansätze entsprechend gekürzt" (Satz 2). In
den übrigen Fällen erfolgt die Berechnung nach dem Tagesansatz (Satz 3). Der
Tagesansatz entspricht 1/22 (bei 5-Tagewoche) bzw. 1/25 (bei 6-Tagewoche) des
Monatsansatzes; bei nur stundenweiser Beschäftigung entsprechen acht
Arbeitsstunden einem vollen Arbeitstag (§ 3 Abs. 2 KZV/ZG). Ist die
tatsächliche Arbeitszeit nicht oder nur schwer feststellbar, so wird sie "in
der Regel aufgrund der tatsächlichen Lohnsumme und eines angenommenen,
angemessenen Taglohnes ermittelt" (§ 3 Abs. 3 KZV/ZG).

2.2 Die kantonalen Behörden gehen - in ständiger Praxis - davon aus, dass
eine Teilzeitbeschäftigung im Sinne von § 5 Abs. 2 Satz 1 KZG/ ZG auch dann
gegeben sei, wenn der Lohn, den die zulagenberechtigte Person für eine
Vollzeitbeschäftigung erhalte, erheblich unter dem marktüblichen Einkommen
liege (vgl. ebenso die entsprechende Kommentierung der
Familienausgleichskasse Zug zu § 5 KZG/ ZG, im Internet unter
www.ausgleichskasse.ch/dokumente/zg/KZH_kommentiert06.pdf mit dortigen
Hinweisen auf frühere Urteile des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug;
Merkblatt der Familienausgleichskasse Zug mit dem Titel "Kantonale
Kinderzulagen für Arbeitnehmende", Stand 1. Juni 2006, Ziff. 5.2). Das sei
bei A.________ im Jahre 2004 der Fall gewesen.

2.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die kantonalen Instanzen hätten das
Gesetz über die Kinderzulagen sowie die hierzu erlassene
Vollziehungsverordnung willkürlich ausgelegt und angewendet. Sie seien vom
klaren und eindeutigen Wortlaut des kantonalen Rechts abgewichen, ohne dass
dafür triftige Gründe bestünden. Der in § 1 KZG/ ZG ausdrücklich erwähnte
Zweck des Gesetzes sei der wirtschaftliche Schutz von Familien; damit solle
vor allem Familien in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen geholfen
werden. Die kantonalen Instanzen hätten auf die Lohnsumme abgestellt, obwohl
das gemäss § 3 Abs. 3 KZV/ZG nur dann ausschlaggebend sein solle, wenn die
tatsächliche Arbeitszeit nicht oder nur schwer feststellbar sei.
Unbestrittenermassen gehe A.________ aber einer Vollzeitbeschäftigung nach.
Daher dürfe er nicht wie ein Teilzeitbeschäftigter gemäss § 5 Abs. 2 Satz 1
KZG/ZG behandelt werden und habe er Anspruch auf die vollen Kinderzulagen
(d.h. nach § 10 KZG/ZG für jedes Kind Fr. 250.-- pro Monat).

Letztlich rügt die Beschwerdeführerin, dass es an einer genügenden
gesetzlichen Grundlage fehle, um die Kinderzulagen für A._______ zu kürzen
(vgl. BGE 116 Ia 181 E. 3c S. 185 mit Hinweisen). Die von den Vorinstanzen
getroffene Feststellung, dass dessen Einkommen nur 58,8 % des
Vergleichseinkommens ausmacht, beanstandet die Beschwerdeführerin nicht. Es
ist somit zu untersuchen, ob sich der angefochtene Entscheid auf eine
gesetzliche Grundlage stützen lässt bzw. ob er willkürlich ist, weil es
hieran mangelt.

2.4 Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen
Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Willkürlich ist eine Auslegung oder
Anwendung des Gesetzes nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls
vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn sie
offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft.
Wegen Willkür ist ein Entscheid nur aufzuheben, wenn nicht bloss die
Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 132 I 13 E. 5.1 S.
17; 129 I 8 E. 2.1 S. 9; 127 I 54 E. 2b S. 56, je mit Hinweisen).

2.5 Zunächst ist festzuhalten, dass die gesetzlichen Regelungen des Kantons
Zug dem Wortlaut nach eine Kürzung der Kinderzulagen tatsächlich nur für
Fälle vorsehen, in denen jemand nicht das ganze Jahr über einer
Vollzeitbeschäftigung nachgeht bzw. diese nicht nachweisen kann (vgl. § 5
Abs. 2 KZG/ZG und § 3 Abs. 3 KZV/ZG). Ansonsten kommen Teilzulagen laut
Gesetz bloss noch in Fällen vor, in denen mehrere Personen einen Anspruch auf
Kinderzulagen für das gleiche Kind geltend machen können (sog.
Anspruchskonkurrenz, vgl. dazu § 8 KZG/ZG).

Somit bedarf es triftiger Gründe, um - nachweislich - vollzeitbeschäftigten
Arbeitnehmern wegen einem unterdurchschnittlichen Lohn Teilzulagen statt
Vollzulagen auszurichten, sei es im Wege der (ergänzenden) Gesetzesauslegung
oder der Lückenfüllung (vgl. hierzu allgemein BGE 131 II 562 E. 3.5 S. 567
f.; 128 I 34 E. 3b S. 40 ff., je mit Hinweisen).

2.6 Sicherlich genügt insoweit nicht bereits als Grund, dass die Verwaltung
neben dem Gesetzestext eine Praxis entwickelt hat, welche vom
Verwaltungsgericht in der Folge mehrfach bestätigt worden ist.

Die kantonalen Instanzen weisen auf den Umstand hin, dass sich die
Familienausgleichskasse aus Beiträgen der Arbeitgeber finanziert, die
(derzeit) 1,6 % der gesamten vom Arbeitgeber jeweils ausbezahlten Löhne
ausmachen (vgl. § 18 KZG/ZG). Ob das für sich allein genügt, um
vollzeitbeschäftigte Arbeitnehmer mit einem unterdurchschnittlichen Lohn
entsprechend teilzeitbeschäftigten Personen nach § 5 Abs. 2 Satz 1 KVG/ZG zu
behandeln, ist zweifelhaft. Auch wenn in einigen Bereichen der
Sozialversicherung die Höhe der Leistungen in Relation zur Höhe der
geleisteten Beiträge steht, trifft das für die Kinderzulagen nach der
Konzeption der gesetzlichen Regelung im Kanton Zug prinzipiell nicht zu: Der
Betrag der Kinderzulage ist für alle vollzeitbeschäftigten Arbeitnehmer
ungeachtet der Höhe ihres Lohnes und der vom Arbeitgeber geleisteten Beiträge
gleich (vgl. § 10 KVG/ ZG: je Fr. 250.-- für das erste und zweite
zulagenberechtigte Kind und je Fr. 300.-- für die folgenden
zulagenberechtigten Kinder).

Auch das Argument des Verwaltungsgerichts, dass es zu weit führen würde, wenn
die Familienausgleichskasse das wirtschaftliche Risiko von so genannten
Start-up-Unternehmen oder von Jungunternehmern mitzutragen hätte, kann als
solches nicht schon ausschlaggebend sein. Die Zuger Regelung sieht nämlich
die gleichen (vollen) Kinderzulagen gerade (auch) für Selbständigerwerbende
des Kleingewerbes vor, deren gesamtes reines Einkommen unter Einschluss aller
Einkünfte der Ehefrau Fr. 34'000.-- (zuzüglich Fr. 2'500.-- für jedes
zulageberechtigte Kind) im Jahr nicht übersteigt, während die selbständigen
Gewerbetreibenden mit einem höheren Einkommen keine Kinderzulagen erhalten
(vgl. § 6 KZG/ZG). Dabei richtet sich der Beitrag der Bezüger an die
Ausgleichskasse nach ihrem reinen Einkommen und beträgt der Beitragssatz
ebenfalls 1,6 Prozent (vgl. § 19 lit. a KZG/ ZG).

2.7 Den kantonalen Instanzen geht es letztlich aber darum, einer
rechtsmissbräuchlichen Berufung auf das Kinderzulagengesetz entgegenzuwirken.
Sie haben festgehalten, dass A.________ als geschäftsführender Gesellschafter
neben seiner Ehefrau als einziger weiterer Gesellschafterin (mit einem
weitaus geringeren Anteil) wirtschaftlicher Eigentümer der Beschwerdeführerin
ist. Als solcher kann er selbst bestimmen, welchen Lohn er sich auszahlen
will, was einem gewöhnlichen Angestellten in unselbständiger Stellung
verwehrt bleibt. Es ist offensichtlich, dass dies Auswirkungen auf die vom
Arbeitgeber an die Ausgleichskasse zu leistenden Beiträge und den
Unternehmensgewinn hat. Durch die Auszahlung eines tieferen Lohns werden auf
der einen Seite die von der Lohnhöhe abhängigen Beiträge verringert (vgl.
§ 18 KZG/ZG) und auf der anderen Seite der Unternehmensgewinn gesteigert.
Hiervon profitiert A.________ als wirtschaftlicher Eigentümer, der auch die
Kinderzulagen bezieht, was die Vorinstanzen als stossend empfinden. Darüber
hinaus wurde dem anderen Mitarbeiter der Beschwerdeführerin im Jahre 2004 ein
bedeutend höherer Lohn ausbezahlt, der sich im Bereich des
Vergleichseinkommens befindet (Fr. 65'000.--). Die Beschwerdeführerin hat es
in allen Verfahrensstadien unterlassen, hierzu jeweils plausible und belegte
Erklärungen abzugeben.

2.8 Es ist anerkannt, dass das Rechtsmissbrauchsverbot als Teilgehalt des
Grundsatzes von Treu und Glauben die zweckwidrige Berufung auf ein
Rechtsinstitut zur Verwirklichung von Interessen untersagt, die dieses
Rechtsinstitut nicht schützen will (vgl. BGE 110 Ib 332 E. 3a S. 336 f.; 127
II 49 E. 5a S. 56). Das Rechtsmissbrauchsverbot beansprucht auch im
öffentlichen Recht ohne ausdrückliche Normierung allgemeine Geltung (BGE 121
II 5 E. 3a S. 7; vgl. auch BGE 131 II 562 E. 3.5 S. 568; 128 I 34 E. 3b S.
42). Zwar mag in der besonderen Rechtsgestaltung der Beschwerdeführerin
(Gesellschaft mit beschränkter Haftung unter Anstellung ihres
wirtschaftlichen Eigentümers als Geschäftsführer) allein noch keine so
genannte Beitragsumgehung im Sinne der Rechtsprechung des EVG liegen (vgl.
dazu BGE 113 V 92 E. 4b und c S. 95 f.; Urteil H 116/97 vom 16. September
1997, E. 5a und b, publ. in: Pra 1998 Nr. 26 S. 170; vgl. auch Thomas
Gächter, Rechtsmissbrauch im öffentlichen Recht, Zürich 2005, S. 508 ff.);
die kantonalen Behörden haben sich hiermit (auch) nicht befasst. Trotzdem
durften die Behörden nach dem Gesagten davon ausgehen, der Lohn sei eigens so
berechnet worden, dass unter anderem der Ausgleichskasse Beiträge
vorenthalten werden. Damit durften sie von einem Rechtsmissbrauch ausgehen.

2.9 Wie die Behörden in diesem Fall vorzugehen haben, ist zwar nicht
geregelt. Die betreffende Situation erheischt indes eine Korrektur, auch ohne
dass im Gesetz hierfür eigens eine explizite Regelung enthalten ist. Die
kantonalen Behörden entschieden sich für die entsprechende Anwendung von § 5
Abs. 2 KZG/ZG und damit zu einer Kürzung der Kinderzulagen. Andere Lösungen
hätten ebenfalls in Betracht kommen können, wie etwa die Erhebung von
Beiträgen an die Ausgleichskasse auf Gewinnausschüttungen und dergleichen
(vgl. BGE 113 V 92 E. 4c S. 96) oder die analoge Anwendung der Regelungen für
Selbständige. Die Beschwerdeführerin hat allerdings nicht dargetan (vgl. E.
1.3), inwiefern die von den kantonalen Behörden zur Behebung der
rechtsmissbräuchlichen Situation gewählte Lösung im Ergebnis gegen das
Willkürverbot verstossen soll. Dass das hierfür von den Behörden gewählte
Vorgehen im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt ist, genügt insoweit nicht als
rechtsgenügliche Rüge. Die Beschwerdeführerin behauptet im Übrigen auch
nicht, der Gesetzgeber habe insoweit eine andere Lösung vorgesehen.

3.
Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, es werde gegen den Grundsatz der
Rechtsgleichheit verstossen, wenn ohne Einzelfallprüfung und ohne einen
nachweisbaren Missbrauchstatbestand die Tätigkeit von A.________ als
Teilzeitbeschäftigung qualifiziert werde. In vielen Branchen stelle ein
Jahreseinkommen von Fr. 36'000.-- einen durchschnittlichen Lohn bei
Vollzeitbeschäftigung dar.

Auch diese Rüge ist unbegründet (zum Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs.
1 BV vgl. allgemein BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107; 125 I 161 E. 3a S. 163, 173
E. 6b S. 178; 123 I 1 E. 6a S. 7). Die kantonalen Behörden haben zutreffend
ausgeführt, dass das erwähnte Jahressalär für gewisse Tätigkeiten mit
niedrigem Anforderungsniveau durchaus im Durchschnitt liegen könne. Das
trifft jedoch nicht für die Tätigkeit zu, der A.________ nachgeht (vgl. E.
3.1 des Einspracheentscheids vom 14. Juni 2005 und E. 2.2 des angefochtenen
Urteils). Das Begehren der Beschwerdeführerin liefe somit auf die gleiche
Behandlung von Ungleichem hinaus, was jedoch nicht verlangt werden kann. Wie
in Erwägung 2 hiervor dargelegt, durfte ausserdem von einem Missbrauch
ausgegangen werden.

4.
Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die
Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 153, 153a und 156
OG). Parteientschädigungen werden nicht geschuldet (Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug,
Sozialversicherungsrechtliche Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. August 2006

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: