Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.110/2006
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{T 1/2}
2P.110/2006 /bie

Urteil vom 11. Oktober 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Moser.

Stadt Winterthur, 8402 Winterthur,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. François Ruckstuhl,

gegen

Kehrichtorganisation Winterthur-Umgebung (KOWU), c/o Gemeindeverwaltung, 8472
Seuzach,
Kehrichtorganisation Wyland (KEWY), c/o Gemeindeverwaltung, 8478 Thalheim an
der Thur,
Politische Gemeinde Elgg, 8353 Elgg,
Politische Gemeinde Elsau, 8352 Räterschen,
Politische Gemeinde Hofstetten, 8354 Hofstetten ZH,
Politische Gemeinde Schlatt,
8418 Schlatt b. Winterthur,
Politische Gemeinde Wiesendangen, 8542 Wiesendangen,
Politische Gemeinde Zell, 8487 Zell ZH,
alle Gemeinden vertreten durch
die Kehrichtorganisation Winterthur-Umgebung (KOWU) und die
Kehrichtorganisation Wyland (KEWY),
Beschwerdegegnerinnen,

Bezirksrat Winterthur, Lindstrasse 8, 8400 Winterthur,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.

Gemeindeautonomie; Standortentschädigung für Kehrichtverbrennungsanlage KVA,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des
Kantons Zürich vom 15. März 2006.

Sachverhalt:

A.
Am 25. Oktober 2004 fasste der Grosse Gemeinderat der Stadt Winterthur den
folgenden Beschluss:
"1.Von der Kehrichtverbrennungsanlage Winterthur KVA (städtischer Betrieb mit
eigener Betriebsrechnung) wird eine Standortentschädigung zu Gunsten der
Stadt Winterthur (allgemeine Verwaltungsrechnung) erhoben.

2. Als Abgeltung für den gesamten bisherigen Anlagebetrieb wird die
Standortentschädigung für die Jahre 2004 bis 2007 auf jährlich
Fr. 1'500'000.-- festgelegt und der Betriebsreserve der KVA belastet.

3. Ab dem Jahr 2008 wird die Standortentschädigung auf Fr. 2.-- pro Tonne
verbrannten Kehrichts festgelegt und laufend zulasten der Betriebsrechnung
der KVA erhoben. Der Stadtrat kann den Entschädigungsansatz jeweils auf
Beginn eines Kalenderjahres der Teuerung anpassen; Ausgangspunkt bildet der
Stand der Teuerung am 1. Juli 2004."

B.
Gegen diesen am 28. Oktober 2004 amtlich publizierten Beschluss reichten die
Kehrichtorganisation Winterthur-Umgebung (KOWU), die Kehrichtorganisation
Wyland (KEWY) sowie die Gemeinden Elgg, Elsau, Hofstetten, Schlatt,
Wiesendangen und Zell beim Bezirksrat Winterthur Beschwerde ein. Die
genannten Zweckverbände und Gemeinden sind im Bereich der Abfallentsorgung
Vertragspartner der Stadt Winterthur und liefern ihre Siedlungsabfälle an die
städtische Kehrichtverbrennungsanlage (KVA). Der Bezirksrat Winterthur hob in
Gutheissung des Rechtsmittels den angefochtenen Beschluss mit Entscheid vom
24. Juni 2005 auf.

Mit Beschluss vom 15. März 2006 wies der Regierungsrat des Kantons Zürich
eine von der Stadt Winterthur gegen den Entscheid des Bezirksrates
eingereichte Beschwerde ab.

C.
Mit Eingabe vom 20. April 2006 erhebt die Stadt Winterthur staatsrechtliche
Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie, mit der sie die Aufhebung des
Beschlusses des Regierungsrates vom 15. März 2006 beantragt. Eventualiter
wird darum ersucht, den besagten Beschluss insoweit aufzuheben, als damit die
Beschwerde bezüglich der Erhebung einer Standortentschädigung bzw. bezüglich
des Entschädigungsansatzes ab 2008 (Ziffern 1 und 3 des Beschlusses des
Grossen Gemeinderates von Winterthur vom 25. Oktober 2004) abgewiesen wird.

Die Baudirektion (namens des Regierungsrates) des Kantons Zürich, der
Bezirksrat Winterthur sowie die Kehrichtorganisation Winterthur-Umgebung
(KOWU) schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Kehrichtorganisation
Wyland (KEWY) hat sich nicht vernehmen lassen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Der angefochtene Hoheitsakt stützt sich auf kantonales Recht; als
eidgenössisches Rechtsmittel steht einzig die staatsrechtliche Beschwerde zur
Verfügung (Art. 84 Abs. 2 OG). Ausgeschlossen ist insbesondere die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, da das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über
den Umweltschutz (USG; SR 814.01) lediglich Grundsätze über die Finanzierung
der Siedlungsabfallentsorgung enthält und den Kantonen bzw. (nach Massgabe
des kantonalen Rechts) den Gemeinden Raum für den Erlass selbständigen Rechts
belässt (vgl. Urteil 2P.266/2003 vom 5. März 2004, publ. in URP 2004 S. 197
ff., E. 1.1).
1.2 Die Stadt Winterthur wehrt sich mit staatsrechtlicher Beschwerde gegen
die Aufhebung des Beschlusses ihres Grossen Gemeinderates vom 25. Oktober
2004, welcher die kommunale Kehrichtverbrennungsanlage zur Ablieferung einer
Standortentschädigung an die Stadt Winterthur verpflichtet. Seitens des
Regierungsrates wird der streitige Beschluss des Grossen Gemeinderates,
obwohl er sich formell einzig an die Kehrichtverbrennungsanlage und damit an
einen eigenen städtischen Betrieb richtet, wegen der Vielzahl der
möglicherweise davon indirekt betroffenen Gemeinden einem generell-abstrakten
Gebührenerlass gleichgestellt, der als solcher nicht an das
Verwaltungsgericht weitergezogen werden könne. Seitens der
Verfahrensbeteiligten wird dies nicht in Frage gestellt. An der Zulässigkeit
einer Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht bestehen zumindest
ernsthafte Zweifel. Der angefochtene kantonale Entscheid ist damit als
kantonal letztinstanzlich zu betrachten (Art. 86 Abs. 1 OG; vgl. BGE 125 I
394 E. 3 S. 396 mit Hinweisen).

1.3 Die Stadt Winterthur wird durch den angefochtenen Entscheid des
Regierungsrates in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt
berührt. Sie ist daher legitimiert, wegen Verletzung der Gemeindeautonomie
staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Ob die beanspruchte Autonomie besteht,
ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 129
I 410 E. 1.1 S. 412; 128 I 3 E. 1c S. 7, 136 E. 1.2 S. 139, je mit
Hinweisen).

2.
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Autonomiebereich kann sich auf die
Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen
oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 129 I 290 E. 2.1 S. 294, 410 E. 2.1 S.
413, je mit Hinweisen).

2.2 Nach § 35 Abs. 1 des zürcherischen Gesetzes vom 25. September 1994 über
die Abfallwirtschaft (Abfallgesetz) obliegt es den Gemeinden, für Erstellung
und Betrieb von Anlagen für die Behandlung von Siedlungsabfällen zu sorgen,
wobei sie das Sammelwesen, die Behandlung der Siedlungsabfälle sowie die
Gebühren in einer Abfallverordnung regeln, welche der Genehmigung durch die
(kantonale) Baudirektion bedarf. In Bezug auf die Abfallrechnung und die
Gebühren bestimmt § 37 in den Abs. 1 und 2:
3."Die Rechnungsführung der Gemeinden über die Abfallwirtschaft hat eine
vollständige Übersicht über die anfallenden Kosten zu gewährleisten.
Die Gemeinden erheben nach Volumen oder Gewicht bemessene kostendeckende
Gebühren, wie Sack-, Marken- oder Containergebühren mit oder ohne pauschale
Grundgebühr. Dabei sind regionale Lösungen anzustreben. Die Gebühren decken
die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung der
Abfallanlagen sowie die übrigen Kosten der Abfallwirtschaft einschliesslich
der kantonalen Abgabe."
Die Stadt Winterthur besitzt im Rahmen dieser Vorgaben eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit in Bezug darauf, wie sie den Betrieb ihrer -
offenbar als unselbständige kommunale Anstalt organisierten ("städtischer
Betrieb mit eigener Betriebsrechnung") - Kehrichtverbrennungsanlage
finanzieren und welche Abgaben sie für die Benützung dieser Anlage erheben
will. Die Stadt Winterthur kann sich somit gegenüber einer kantonalen
Rechtsmittelinstanz, welche eine diesbezügliche Regelung aufhebt, auf den
Schutz ihrer Autonomie berufen.

3.1 Eine Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung
ihrer Autonomie u.a. dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in
einem Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren ihre Prüfungsbefugnis
überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen,
kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch anwendet. Soweit es um die
Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft
das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Rechtsmittelinstanzen mit
freier Kognition. Dasselbe gilt für die Auslegung von Vorschriften des
Bundesverwaltungsrechts, soweit die Tragweite des Grundsatzes der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 49 BV) streitig ist. Die
Handhabung von einfachem Gesetzesrecht bzw. von unterstufigen Rechtsnormen
sowie die Feststellung des Sachverhalts überprüft das Bundesgericht dagegen
nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (vgl. BGE 129 I 290 E. 2.3 S. 295
mit Hinweisen).

4.
4.1 Der Entscheid des Bezirksrates qualifiziert die von der Gemeinde verlangte
Standortentschädigung als Gebühr, welche als solche einer ausdrücklichen
gesetzlichen Grundlage im Umweltschutzgesetz bedürfe.

Wie der streitige Beschluss des Grossen Gemeinderates dogmatisch einzustufen
ist, kann dahingestellt bleiben. Der Argumentation des Bezirksrates, wonach
es um die Festlegung einer neuen Gebühr gehe, lässt sich entgegenhalten, dass
sich der Beschluss formell nicht an die Abfallverursacher bzw.
Abfalllieferanten, sondern an die Kehrichtverbrennungsanstalt richtet, welche
als städtischer Betrieb ohne eigene Rechtspersönlichkeit (aber mit eigener
Betriebsrechnung) ohnehin den Weisungen der Gemeinde unterworfen ist, womit
der streitige Vorgang in erster Linie unter finanzhaushaltsrechtlichen
Gesichtspunkten zu beurteilen wäre. Der Sache nach geht es aber darum, dass
die Kehrichtverbrennungsanstalt die ihr seitens der Stadt Winterthur
auferlegte Abgeltung künftig auf die Benützer der Anlage überwälzen soll. Es
kommen damit, wovon die kantonalen Rechtsmittelinstanzen zu Recht ausgegangen
sind, die Vorschriften über die Finanzierung der Entsorgung von
Siedlungsabfällen zur Anwendung.

4.2 Der Regierungsrat gelangt im angefochtenen Entscheid zum Ergebnis, die
vom Grossen Gemeinderat beschlossene Standortentschädigung sei unvereinbar
mit übergeordnetem Recht. Zwar sei unbestritten, dass die von der
Beschwerdeführerin angerufenen, im vorliegenden Zusammenhang massgeblichen
Bestimmungen des eidgenössischen (Art. 32a USG) und des kantonalen Rechts (§
37 des Abfallgesetzes) keine abschliessende Aufzählung der Kostenfaktoren
enthielten, welche bei der Ausgestaltung der Gebühren zu berücksichtigen
seien. In die Vollkostenrechnung könnten jedoch nur direkt im Zusammenhang
mit der Abfallentsorgung anfallende Kosten einbezogen werden. Die von der
Beschwerdeführerin geforderte Standortentschädigung wolle das Planungs- und
Investitionsrisiko sowie die Kosten aus dem Mehrverkehr und der
Luftverunreinigung abdecken. Dabei handle es sich nicht um messbare, der
Abfallentsorgung zuzurechnende Kostenfaktoren, sondern um eine Art Abgeltung
immaterieller Inkonvenienzen. Weder Art. 32a USG noch § 37 des kantonalen
Abfallgesetzes, welcher keine über den Umfang der erstgenannten Bestimmung
hinausgehende Möglichkeit zum Einbezug weiterer Kostenfaktoren eröffne,
liessen Raum für die Erhebung einer derartigen Abgabe.

Die Beschwerdeführerin qualifiziert demgegenüber die streitige Standortabgabe
als ein zulässiges Kostenelement im Rahmen der von Art. 32a Abs. 1 USG
geforderten Vollkostenrechnung. Die vom Regierungsrat genannte Voraussetzung
der "direkt im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung" anfallenden Kosten sei
dem Verursacherprinzip fremd; die mit der Standortentschädigung abgegoltenen
Mehrkosten im Bereich der Infrastruktur stünden mindestens ebenso "direkt" im
Zusammenhang mit der Abfallentsorgung wie die in § 37 Abs. 2 des
Abfallgesetzes erwähnte kantonale Abgabe oder die in den regierungsrätlichen
Weisungen zum Abfallgesetz als Beispiel für die "übrigen Kosten der
Abfallwirtschaft" aufgeführten Kosten für "Drucksachen und Information".
Unhaltbar sei überdies das Argument, die der Standortgemeinde entstehenden
Nachteile seien nicht "messbar". Die betreffenden Mehrleistungen in den
Bereichen Bereitstellung und Unterhalt der Verkehrsinfrastruktur, Gesundheit,
Polizei, Gebäudereinigung, Strassenreinigung usw. seien durchaus ermittelbar,
jedoch wären die entsprechenden Erhebungen mit einem unverhältnismässigen
Aufwand verbunden; gerade in solchen Fällen lasse die Rechtsprechung eine
gewisse Schematisierung und Pauschalierung zu. Die Auffassung des
Regierungsrates, wonach es sich bei den durchaus "messbaren" Mehrleistungen
der Standortgemeinde um blosse "immaterielle Inkonvenienzen" handle, sei von
vornherein unhaltbar. Falsch sei zudem, dass der Regierungsrat "immaterielle
Inkonvenienzen" als Kostenfaktoren nach Massgabe von Art. 32a USG
ausschliesse, sei doch das Verursacherprinzip als "Kostenzurechnungsprinzip"
auch auf die Verminderung (immaterieller) Umweltbeeinträchtigungen
ausgerichtet. Den Schwierigkeiten der Quantifizierung habe die
Beschwerdeführerin dadurch Rechnung getragen, dass sie die
Standortentschädigung mit Fr. 2.--/Tonne im Verhältnis zur in den
Abnahmeverträgen vereinbarten Entschädigung von Fr. 160.--/Tonne äusserst
tief und bescheiden festgelegt habe.

5.
5.1 Nach Art. 32a USG sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für die
Entsorgung der Siedlungsabfälle durch Gebühren oder andere Abgaben den
Verursachern überbunden werden. Das Gewicht der Regelung liegt auf dem
Anliegen, dass diese Aufgabe nicht aus Steuermitteln, sondern durch
verursachergerechte und kostendeckende Abgaben finanziert werden soll (vgl.
Urteil 2P.63/2006 vom 24. Juli 2006, E. 3.3). Nach der bundesrätlichen
Botschaft zu Art. 32a USG sind in die Berechnung der Kosten einer Anlage - im
Sinne einer Vollkostenrechnung - sowohl die Ausgaben für Sammlung und
Transport der Abfälle, für Bau und Betrieb der Anlagen als auch von
Sanierung, Ersatz und Abschreibungen zu berücksichtigen; nicht einzubeziehen
sind demgegenüber sachfremde Ausgaben wie etwa der Bau und Betrieb von
Fernwärmenetzen oder allfällige Kostenbeiträge an die Entsorgung von
Sonderabfällen (BBl 1996 IV S. 1234; vgl. zur Beschränkung auf notwendige
Kosten auch: Hansjörg Seiler, in: USG-Kommentar, N. 83 zu Art. 2; Martin
Frick, Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, Diss. Bern 2004, S.
72 ff.). Möglich, sofern in engem Zusammenhang mit der Aufgabenerfüllung
stehend, ist auch die Berücksichtigung von zukünftig anfallenden Kosten, etwa
des geplanten Investitionsbedarfs für Erneuerung oder Erweiterung einer
Anlage bzw. Anpassungen an den aktuellen Stand der Technik oder an neue,
strengere Umweltstandards (vgl. Art. 32a Abs. 1 lit. e USG; BGE 125 I 449 E.
3b/dd S. 456; Seiler, a.a.O., N. 82 zu Art. 2; Frick, a.a.O., S. 74;
Richtlinie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft betreffend
verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen, Bern
2001, S. 29 ff.). Kritisch äussert sich die Lehre hingegen in Bezug auf die
Anlastungsfähigkeit von sog. mittelbaren Kosten, welche lediglich indirekte
Folge einer Massnahmenverrichtung darstellen (vgl. Seiler, a.a.O., N. 81 zu
Art. 2; Frick, a.a.O., S. 74 f.). Für den Bereich der
Siedlungsabfallentsorgung sieht die einschlägige Richtlinie des Bundesamtes
für Umwelt, Wald und Landschaft vor, dass Kosten für Bau und Betrieb von
Anlagen sowie für Dienstleistungen, welche nicht direkt mit der Entsorgung
von Siedlungsabfällen in Zusammenhang stehen, nicht über Abfallgebühren nach
Art. 32a USG gedeckt werden dürfen (Richtlinie, a.a.O., S. 18 f.).
5.2 Ob Art. 32a USG die verlangte Kostendeckung zwingend zugleich als
allgemeine Obergrenze für die Abgabenbemessung statuiert bzw. wieweit eine
allfällige Gewinnerzielung - zum Beispiel bei der marktwirtschaftlich
motivierten Entsorgung von Abfällen aus anderen Kantonen oder aus dem Ausland
- von Bundesrechts wegen nicht ausgeschlossen wäre, bedarf vorliegend keiner
weiteren Untersuchung. Es entspricht schon einem Grundsatz des
Kausalabgabenrechts, dass die Gebühren für die (obligatorische) Entsorgung
von aus dem (durch das zuständige Gemeinwesen festgelegten) Einzugsgebiet
einer Anlage stammenden Abfällen als kostenabhängige Kausalabgaben dem
Kostendeckungsprinzip unterworfen sind. Danach darf der Ertrag der Gebühren
die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur
geringfügig übersteigen (vgl. BGE 126 I 180 E. 3a/aa S. 188 mit Hinweisen);
das erwähnte Prinzip kommt bei Abgaben der vorliegenden Art jedenfalls dann
zum Tragen, wenn die massgebende Gesetzgebung nichts anderes bestimmt (vgl.
Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S.
521, mit Hinweisen; zum Verhältnis von Verursacher- und
Kostendeckungsprinzip: Seiler, a.a.O., N. 84 zu Art. 2; Ursula Brunner, in:
USG-Kommentar, N. 45 zu Art. 32a; Alain Griffel, Die Grundprinzipien des
schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, S. 243, Nr. 336; Frick, a.a.O.,
S. 79 ff.; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, 2. Aufl., Zürich 2002, S.
41 f.; dieselbe, Umweltrecht II, 2. Aufl., Zürich 2006, S. 99 f.; Richtlinie
des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft, a.a.O., S. 21).

Nach § 37 des kantonalen Abfallgesetzes erheben die Gemeinden von den
Abfallverursachern "kostendeckende Gebühren". Daraus durfte der Regierungsrat
ohne Willkür ableiten, dass die Beschwerdeführerin bei der Festlegung der
Ansätze für die Benützung der von ihr betriebenen Kehrichtverbrennungsanlage,
jedenfalls soweit es sich um die betroffenen Zweckverbände bzw. die im
Einzugsgebiet liegenden Gemeinden handelt (vgl. § 24 des Abfallgesetzes), an
das Kostendeckungsprinzip gebunden ist. Wohl ist es auch nach Massgabe dieses
Prinzips zulässig, angemessene Rückstellungen für die Erneuerung bestehender
und die Bereitstellung künftiger Infrastrukturanlagen in die Kostenrechnung
einzubeziehen (vgl. BGE 125 I 449 E. 3b/ff S. 457 mit Hinweisen). Die
vorliegend zur Diskussion stehende Standortentschädigung liefe aber darauf
hinaus, von den an der regionalen Kehrichtorganisation beteiligten Gemeinden
und damit indirekt von den "Verursachern" der Abfälle eine Abgeltung zu
erheben, deren Gegenstand nicht mehr den Kosten der Abfallentsorgung
zugeordnet werden kann und insofern das Kostendeckungsprinzip missachten
würde. Der Regierungsrat durfte zulässigerweise annehmen, bei den seitens der
Stadt Winterthur geltend gemachten Standortnachteilen (Lärm und
Luftverschmutzung durch die Anlage selbst sowie den daraus resultierenden
Mehrverkehr) handle es sich allenfalls um immaterielle Inkonvenienzen, aber
nicht um internalisierbare Kosten im Sinne von Art. 32a USG und § 37 des
kantonalen Abfallgesetzes, welche durch entsprechende Erhöhung der
Benützungsgebühren den Abfallverursachern überwälzt werden dürften und
müssten. Gleiches muss für den von der Beschwerdeführerin ebenfalls als Teil
der Standortentschädigung beanspruchten Ausgleich des Investitions- und
Planungsrisikos für die Anlage gelten, zumal Betriebsrisiken bis zu einem
gewissen Grad bereits mit (zulässigen) Rückstellungen Rechnung getragen
werden kann (vgl. dazu die Richtlinie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und
Landschaft, a.a.O., S. 29 ff.). Was die Beschwerdeführerin in diesem
Zusammenhang einwendet, dringt nicht durch. Auch die Vorbringen hinsichtlich
eines vermehrten Verwaltungsaufwandes zulasten der Standortgemeinde (soweit
es sich dabei nicht ohnehin um vor Bundesgericht erstmals vorgebrachte und
damit unzulässige Nova handelt) vermögen nichts am Ergebnis zu ändern.

5.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin durfte die Abgeltung von
den kantonalen Rechtsmittelinstanzen auch insoweit als unzulässig erachtet
werden, als sie sich auf den vergangenen Zeitraum bzw. auf den Zeitraum bis
Ende 2007 bezieht. Der Abzug der bisher gebildeten Betriebsreserve hätte
ebenfalls einen Einfluss auf die künftige Gestaltung der Gebühren, weshalb
diesbezüglich die gleichen Grundsätze zur Anwendung gebracht werden durften.

Wieweit die mit dem Betrieb einer Kehrichtverbrennungsanlage für die
Standortgemeinde verbundenen immateriellen Nachteile allenfalls im Rahmen
einer vertraglichen Lösung durch besondere (sich nicht in den
Benützungsgebühren niederschlagende) Leistungen der anderen beteiligten
Gemeinden abgegolten werden können, bedarf hier keiner weiteren Prüfung; das
Vorliegen einer dahingehenden (freiwilligen) Vereinbarung mit den Gemeinden
wird seitens der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht.

6.
Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet
abzuweisen.

Dem Verfahrensausgang entsprechend wird die unterliegende Beschwerdeführerin,
welche mit ihrer Beschwerde vermögensrechtliche Interessen wahrgenommen hat,
kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 und 2, Art. 153 sowie Art. 153a OG). Eine
Entschädigung an die vor Bundesgericht nicht anwaltlich vertretenen
Beschwerdegegnerinnen, welche mit öffentlichrechtlichen Aufgaben betraute
Organisationen bzw. Gemeinden sind, ist nicht auszurichten (Art. 159 Abs. 2
OG analog).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bezirksrat Winterthur und dem
Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. Oktober 2006

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: