Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.113/2006
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{T 0/2}
2P.113/2006 /vje

Urteil vom 29. August 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Bundesrichterin Yersin,
Gerichtsschreiber Häberli.

1. X.________, c/o Z.________-Bank,
2.Z.________-Bank,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Marcel Lustenberger,

gegen

Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte im Kanton Zürich, c/o
Obergericht, Postfach, 8001 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Kammer, Postfach, 8090 Zürich.

Art. 9 und Art. 27 BV (Eintrag ins Zürcher Anwaltsverzeichnis),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 3. Kammer, vom 2. März 2006.

Sachverhalt:

A.
Am 1. Januar 2005 ist das Zürcher Anwaltsgesetz vom 17. November 2003
(AnwG/ZH) in Kraft getreten, welches den Anwaltsberuf für den Kanton Zürich
"in Ergänzung" zum Bundesgesetz vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der
Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA; SR 935.61) regelt. Es sieht
zusätzlich zum bundesrechtlich geregelten Anwaltsregister (vgl. Art. 4 ff.
BGFA) ein sog. Anwaltsverzeichnis vor. In dieses werden die persönlichen
Daten jener Rechtsanwälte aufgenommen, welche in keinem kantonalen
Anwaltsregister eingetragen sind, aber im Kanton Zürich (ausserhalb des
Monopolbereichs, vgl. § 11 AnwG/ZH) den Anwaltsberuf ausüben und dort über
eine Geschäftsadresse verfügen (§ 16 AnwG/ZH; ausgenommen sind auch die
Angehörigen von Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA, welche bei der
Aufsichtsbehörde in die öffentliche Liste gemäss Art. 28 BGFA eingetragen
sind). Eine Anwaltstätigkeit im Sinne von § 16 AnwG/ZH war der
Aufsichtsbehörde innert dreier Monate nach Inkrafttreten des Anwaltsgesetzes
(also bis zum 1. April 2005) anzuzeigen (§ 46 AnwG/ZH).

B.
Rechtsanwalt lic. iur. X.________ ist als Direktionsmitglied für die
Z.________-Bank tätig. Mit Blick auf einen Eintrag ins Anwaltsverzeichnis
zeigte er der Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte im Kanton
Zürich am 21. März 2005 die Ausübung des Anwaltsberufs (ausserhalb des
Monopolbereichs) an; seine Arbeitgeberin schloss sich dem Eintragungsbegehren
in der Folge an. Am 6. Oktober 2005 wies die Aufsichtskommission das Gesuch
von X.________ ab und trat auf jenes der Z.________-Bank nicht ein.

C.
Hiergegen gelangten X.________ und die Z.________-Bank an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hat die Beschwerde von
X.________ abgewiesen: Weil Letzterer als Unternehmensjurist tätig sei und
ausschliesslich die Z.________-Bank und deren Tochtergesellschaften vertrete,
fehle es ihm an der (auch) für den Eintrag ins Anwaltsverzeichnis
erforderlichen Unabhängigkeit. Die Beschwerde der Z.________-Bank hat das
Verwaltungsgericht abgewiesen, soweit damit der Nichteintretensentscheid der
Aufsichtskommission angefochten wurde; im Übrigen ist es - mangels
Legitimation der Kantonalbank - nicht auf deren Beschwerde eingetreten.

D.
Am 28. April 2006 haben X.________ (Beschwerdeführer 1) und die
Z.________-Bank (Beschwerdeführerin 2) gemeinsam beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragen, den angefochtenen
Entscheid aufzuheben, wobei sie eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9
BV), der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und des Anspruchs auf rechtliches
Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) rügen.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der staatsrechtlichen
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, während die Aufsichtskommission
über die Anwältinnen und Anwälte im Kanton Zürich auf Stellungnahme
verzichtet hat.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Der Eintrag ins kantonale Anwaltsregister wird durch das Bundesrecht
geregelt (Art. 4 ff. BGFA), weshalb auf Bundesebene bei Streitigkeiten
hierüber die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig ist (BGE 130 II 87 E. 1
S. 90). Der hier angefochtene Entscheid betrifft den rein kantonalrechtlich
geregelten Eintrag ins Zürcher Anwaltsverzeichnis. Angefochten ist ein
kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich allein auf kantonales
Recht stützt und gegen den deshalb nur die staatsrechtliche Beschwerde offen
steht (Art. 86 Abs. 1 und Art. 87 in Verbindung mit Art. 84 Abs. 2 OG). Als
abgewiesener Gesuchsteller ist der Beschwerdeführer 1 zu diesem Rechtsmittel
legitimiert (vgl. Art. 88 OG). Die Beschwerdeführerin 2 ist insoweit zur
staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert, als sie geltend macht, das Zürcher
Verwaltungsgericht habe ihre Legitimation zur Gesuchstellung bzw. zur
(materiellen) Anfechtung des abschlägigen Eintragungsentscheids zu Unrecht
verneint.

1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine
kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte
bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt
worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht
von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsmässig ist, sondern
prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich,
belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit
Hinweisen). Wird eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend
gemacht, genügt es nicht, wenn der Beschwerdeführer bloss den angefochtenen
Entscheid kritisiert, wie er dies in einem appellatorischen Verfahren tun
könnte, bei dem die Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei überprüfen
kann. Er muss deutlich dartun, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten
Rechtsgrundsätze die kantonalen Behörden in einer gegen Art. 9 BV
verstossenden Weise verletzt haben sollen (BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 12, mit
Hinweis). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht genügt und
sich in appellatorischer Kritik erschöpft, ist auf sie nicht einzugehen.

2.
2.1 Art. 5 Abs. 1 BGFA verpflichtet die Kantone zum Führen des
Anwaltsregisters; in dieses werden jene Rechtsanwälte eingetragen, welche
über eine Geschäftsadresse auf dem Kantonsgebiet verfügen und die fachlichen
und persönlichen Voraussetzungen nach Art. 7 f. BGFA erfüllen. Für
Rechtsanwälte, die ausserhalb ihres Stammkantons vor Gericht auftreten
wollen, ist der entsprechende Eintrag Pflicht (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGFA),
befreit sie aber von der Einholung weiterer Bewilligungen (Art. 4 BGFA).

2.2 Der Kanton Zürich gestattet die Tätigkeit im Bereich des Anwaltsmonopols
grundsätzlich nur Rechtsanwälten, welche im Anwaltsregister eingetragen sind
(vgl. § 11 AnwG/ZH). Nicht ins Register eintragen zu lassen brauchen sich
demgegenüber Rechtsanwälte, die bloss beratend oder ausserhalb des
Anwaltsmonopols tätig sind. Der Kanton Zürich verpflichtet diese Gruppe von
Rechtsanwälten aber zum Eintrag ins (kantonalrechtliche) Anwaltsverzeichnis
(§ 16 AnwG/ZH); gleichzeitig unterstellt er sie - wie die ins Register
eingetragenen Anwälte - der Aufsicht der Aufsichtskommission (§ 13 AnwG/ZH)
sowie mittelbar den Berufsregeln und dem Disziplinarrecht des eidgenössischen
Anwaltsgesetzes (§ 14 AnwG/ZH).

3.
Die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht
grundsätzlich nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots. Daran ändert
nichts, dass sich die Beschwerdeführer vorliegend auf die Wirtschaftsfreiheit
(Art. 27 BV) berufen: Frei prüft das Bundesgericht kantonales Gesetzesrecht
bloss, wenn ein schwerer Grundrechtseingriff vorliegt (vgl. BGE 123 I 313 E.
2b S. 317). Dies ist hier nicht der Fall, beschränkt die Verweigerung des
Eintrags ins Anwaltsverzeichnis doch weder die wirtschaftliche
Betätigungsmöglichkeiten der Beschwerdeführerin 2 noch jene des
Beschwerdeführers 1 selber in schwerwiegender Weise (vgl. auch E. 7). Die
gesetzliche Grundlage der streitigen Entscheidung ist deshalb, trotz der
geltend gemachten Verletzung eines spezifischen Grundrechts, nicht frei,
sondern lediglich auf Willkür hin zu prüfen. Frei prüft das Bundesgericht
indessen die Verhältnismässigkeit des Eingriffs.

4.
4.1 Das Verwaltungsgericht hat - mit Blick auf die Regelung der
Rekurslegitimation in § 21 lit. a des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes
(VRG/ZH) - verneint, dass die Beschwerdeführerin 2 als Arbeitgeberin ein
eigenes schutzwürdiges Interesse an der Eintragung des Beschwerdeführers 1
ins Anwaltsverzeichnis habe; dementsprechend fehle ihr auch die
Beschwerdebefugnis (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG/ZH).

4.2 Es ist nicht ersichtlich, inwiefern diese Auslegung des kantonalen
Verfahrensrechts willkürlich sein sollte: Das Verwaltungsgericht durfte ohne
weiteres davon ausgehen, es sei allein Sache des Rechtsanwalts, um dessen
Eintragung es geht, als Gesuchsteller aufzutreten. Selbst wenn für die
Beschwerdeführerin 2 tatsächlich, wie behauptet, gewisse Nachteile aus dem
Umstand resultieren sollten, dass der Beschwerdeführer 1 nicht ins
Anwaltsverzeichnis eingetragen wird, so wären diese bloss mittelbarer Natur;
sie würden nicht - jedenfalls nicht zwingend - ein schutzwürdiges Interesse
an der Änderung oder Aufhebung des abschlägigen Entscheids (vgl. § 21 lit. a
und § 70 VRG/ZH) begründen. Von der Abweisung des Eintragungsgesuchs war
einzig der Beschwerdeführer direkt betroffen, weshalb allein ihm als
interessierter Partei die Verfügungsbefugnis über den Streitgegenstand und
damit die Befugnis zustand, ein Rechtsmittel zu ergreifen.

5.
5.1 Der Beschwerdeführer 1 will unter Verwendung des Rechtsanwaltstitels seine
Arbeitgeberin (die Beschwerdeführerin 2) und deren Tochtergesellschaften
gegenüber Dritten vertreten und in Rechtsfragen beraten. Ein Eintrag ins
Anwaltsregister fällt für ihn mangels institutioneller Unabhängigkeit (vgl.
Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA; BGE 130 II 87 E. 4 ff. S. 93 ff.) ausser Betracht.
Er ist aber der Auffassung, als Anwalt tätig zu sein, weshalb er gemäss § 16
AnwG/ZH ins Anwaltsverzeichnis eingetragen werden müsse. Er stützt seine
Argumentation insbesondere auf den Wortlaut von § 10 AnwG/ZH; gemäss dieser
Bestimmung übt den Anwaltsberuf aus, "wer über ein Anwaltspatent verfügt und
Personen in Verfahren vor Gericht, anderen Behörden oder gegenüber Dritten
vertritt oder in Rechtsfragen berät und dabei unter der Berufsbezeichnung
[...] Rechtsanwalt oder einer gleichwertigen Bezeichnung auftritt".

5.2 Diesem Ansinnen des Beschwerdeführers 1 steht die Auffassung der
kantonalen Behörden entgegen, gemäss welcher die - dem Beschwerdeführer 1
fehlende - institutionelle Unabhängigkeit auch für den Eintrag ins
Anwaltsverzeichnis Voraussetzung bildet: Das Verwaltungsgericht führt hierzu
aus, im Kanton Zürich seien weder die Kompetenzen der Aufsichtskommission
noch der Geltungsbereich der Berufsregeln auf den Monopolbereich beschränkt,
sondern erfassten auch die Rechtsanwälte, welche rein beratend tätig seien
(vgl. oben E. 2.2). Es verweist alsdann auf die parlamentarischen Beratungen
zum Zürcher Anwaltsgesetz und insbesondere auf die Diskussion darüber, ob
Teilzeitangestellte, welche ausserhalb ihres Anstellungsverhältnisses
freiberuflich als Rechtsanwälte (aber lediglich in der Rechtsberatung) tätig
sind, dem Anwaltsgesetz zu unterstellen seien. Gemäss Verwaltungsgericht
ergibt sich aus den im Kantonsrat abgegebenen Voten, dass der Gesetzgeber mit
dem Verzeichnis nur unabhängige Rechtsanwälte habe erfassen wollen. Dies
decke sich mit Sinn und Zweck des Anwaltsverzeichnisses, welches - wie das
Anwaltsregister - auf den Schutz des Publikums ziele. Durch den Eintrag ins
Verzeichnis werde sichergestellt, dass die Aufsichtskommission von der
Rechtsanwaltstätigkeit des Betroffenen Kenntnis erlange und die Einhaltung
der (sinngemäss) anwendbaren Berufsregeln überwachen könne. Ein solcher
"Publikumsschutz" sei bei einem Unternehmensjuristen nicht erforderlich,
zumal dieser seine Dienstleistungen nicht einem offenen Klientenkreis
anbiete, sondern gegenüber seinem Arbeitgeber erbringe, zu welchem bereits
wegen der Anstellung ein Treueverhältnis bestehe. Das Verwaltungsgericht hat
deshalb mit der Aufsichtskommission erwogen, der Beschwerdeführer 1 sei nicht
als Rechtsanwalt im Sinne des Zürcher Anwaltsgesetzes tätig, zumal er stets
die Interessen seiner Arbeitgeberin zu wahren habe und in der Annahme oder
Ablehnung von Aufträgen nicht frei sei. Schliesslich stellt das
Verwaltungsgericht klar, dass nach zürcherischem Recht die Befugnis zur
Verwendung des Anwaltstitels weder vom Eintrag ins Anwaltsregister noch von
jenem ins Anwaltsverzeichnis abhängt.

6.
6.1 Es lässt sich ohne Willkür vertreten, dass nur der freie Rechtsanwalt den
Anwaltsberuf im Sinne des Zürcher Anwaltsgesetzes ausübt, nicht aber
derjenige, welcher im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses seinen
Arbeitgeber in Rechtsfragen berät oder nach aussen hin vertritt. Wie das
Verwaltungsgericht zu Recht bemerkt, rückt bei einer derartigen
unselbständigen Berufstätigkeit der Gedanke des Publikumsschutzes, wie er mit
der Unterstellung unter die anwaltlichen Berufsregeln und dem Eintrag ins
Anwaltsverzeichnis verbunden ist, in den Hintergrund. Zwar kann dem als
Unternehmensjuristen tätigen Rechtsanwalt ebenfalls ein hohes Mass an
Verantwortung und Selbständigkeit zukommen; dieser untersteht aber seinem
Arbeitgeber gegenüber den Regeln des Arbeitsrechts. Der Arbeitgeber kann
daher nicht mit dem Klienten eines freien Rechtsanwalts verglichen werden;
besondere Standesregeln und eine staatliche Aufsicht, wie sie zum Schutz des
Publikums für die selbständigen Anwälte geboten sind, erscheinen insoweit
entbehrlich. Mit dem Beschwerdeführer 1 ist zwar anzunehmen, dass ein
gewisses (öffentliches) Interesse daran bestehen mag, die den Anwaltstitel
führenden Unternehmensjuristen im Verkehr mit Behörden und Dritten - trotz
fehlender Unabhängigkeit - zur Einhaltung der anwaltlichen Berufsregeln zu
verpflichten. Es ist dennoch ohne weiteres vertretbar, diesen Personenkreis
von den für unabhängige Rechtsanwälte geltenden besonderen Vorschriften sowie
der damit verbundenen staatlichen Aufsicht auszunehmen.

6.2 Was der Beschwerdeführer 1 hiergegen vorbringt, ist unbehelflich:
6.2.1 Entgegen dessen Auffassung ergibt sich aus dem Wortlaut von § 10 AnwG/ZH
keineswegs zwingend, dass für den Eintrag ins Anwaltsverzeichnis die
Unabhängigkeit des Bewerbers kein Kriterium bilden darf. Im Übrigen wäre die
streitige Auslegung des Begriffs der "Anwaltstätigkeit" nach dem Gesagten
selbst dann nicht willkürlich, wenn der Wortlaut von § 10 AnwG/ZH eher für
die vom Beschwerdeführer 1 vertretene Interpretation sprechen würde. Ferner
scheint der Beschwerdeführer 1 zu verkennen, dass hier nicht zu prüfen ist,
ob das Verwaltungsgericht bei seiner Gesetzesauslegung methodisch korrekt
vorgegangen ist; ausschlaggebend ist allein, ob die streitige Auslegung im
Ergebnis vertretbar ist. Schliesslich erscheint es durchaus sinnvoll, dass
sich die mit dem Vollzug des kantonalen Anwaltsgesetzes betrauten Behörden
bezüglich der Anforderungen an die institutionelle Unabhängigkeit auch in
jenem Bereich, der den Kantonen zur Regelung verblieben ist, an die Normen
des eidgenössischen Anwaltsgesetzes und die diesbezügliche Rechtsprechung des
Bundesgerichts anlehnen, selbst wenn deren Tragweite dem kantonalen
Gesetzgeber bei Erlass des Zürcher Anwaltsgesetzes nicht bekannt war.

6.2.2 Im vorliegenden Zusammenhang kann auch keine Rede von einer Verletzung
des rechtlichen Gehörs bzw. der Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl.
BGE 126 I 9 E. 2b 102 f.) sein: Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen
Entscheid ausführlich dargelegt, worauf seine Auffassung von der
Anwaltstätigkeit beruht. Damit war es dem Beschwerdeführer 1 ohne weiteres
möglich, sich über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und
diesen sachgerecht anzufechten. Auf mehr hat er von Verfassungs wegen nicht
Anspruch: Die Prüfungs- und Begründungspflicht zwingt die urteilende Behörde
nicht dazu, alle ihre Überlegungen wiederzugeben oder auf alle Vorbringen der
Parteien im Einzelnen einzugehen (BGE 121 I 54 E. 2c S. 57; 117 Ib 481 E.
6b/bb S. 492).

7.
7.1 Schliesslich macht der Beschwerdeführer 1 eine Verletzung der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) geltend, weil er ohne Eintrag ins
Anwaltsverzeichnis nicht bzw. nicht "sinngemäss" (vgl. § 14 AnwG/ZH) den
Berufsregeln des eidgenössischen Anwaltsgesetzes - insbesondere nicht dem
Berufsgeheimnis (vgl. Art. 13 BGFA) - unterstehe. Dieser Umstand führe zu
einer Erschwerung seines wirtschaftlichen Fortkommens.

7.2 Aus den Ausführungen des Beschwerdeführers 1 wird nicht klar, was er
meint, wenn er einwendet, der Arbeitgeber eines Unternehmensjuristen müsse
gegebenenfalls externe Rechtsanwälte beiziehen, um vom Anwaltsgeheimnis
"profitieren" zu können. Gänzlich schuldig bleibt der Beschwerdeführer 1
dabei eine Erklärung dafür, wie der Umstand, dass seine Arbeitgeberin
gelegentlich auch freie Rechtsanwälte beauftragen könnte, seine eigene
Stellung im Unternehmen schwächen sollte. Seine dahingehenden Vorbringen sind
bloss allgemeiner Natur: Die Nichteintragung in das Anwaltsverzeichnis führe
für ihn zu einer "empfindlichen Beschränkung seiner beruflichen
Entfaltungsmöglichkeiten" sowohl beim jetzigen "als auch bei potentiellen
neuen Arbeitgebern". Allein mit dieser nicht näher substantiierten Behauptung
ist ein unzulässiger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit nicht dargetan.

7.3 Das Verwaltungsgericht hat nicht zum Vornherein ausgeschlossen, dass sich
der Beschwerdeführer 1 in seiner jetzigen Stellung auf das Berufsgeheimnis
berufen könnte. Wie es sich damit verhält, braucht hier nicht weiter
untersucht zu werden. Soweit dem Beschwerdeführer 1 oder seiner Arbeitgeberin
(der Beschwerdeführerin 2) in diesem Zusammenhang gewisse berufliche oder
wirtschaftliche Nachteile erwachsen sollten, wären sie durch das öffentliche
Interesse an einer praktikablen Ordnung im betreffenden Wirtschaftszweig
gedeckt.

8.
Mithin erweist sich die staatsrechtliche Beschwerde als unbegründet, soweit
auf sie einzutreten ist.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens werden die bundesgerichtlichen Kosten
den Beschwerdeführern unter Solidarhaft auferlegt (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 7
in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Parteientschädigung ist keine
auszurichten (vgl. Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdeführern unter
Solidarhaft auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Aufsichtskommission über die
Anwältinnen und Anwälte im Kanton Zürich und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 3. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 29. August 2006

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: