Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.121/2006
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{T 1/2}
2P.121/2006/fco

Urteil vom 23. Oktober 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Küng.

Stadt Zürich,
Beschwerdeführerin, vertreten durch das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement,
dieses vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Rüssli,

gegen

Jelmoli AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Felix Huber,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Postfach,
8090 Zürich.

Art. 5, 8, 9, 27 und 50 BV (Gemeindeautonomie; Konzessionsgebühr),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich
vom 7. Februar 2006.

Sachverhalt:

A.
In der Stadt Zürich besteht im Bereich Usteristrasse, Lintheschergasse,
Uraniastrasse und Seidengasse eine in den Jahren 1973 bzw. 1985 im
städtischen öffentlichen Grund erstellte zweigeschossige unterirdische
Zufahrt für die Anlieferung von Gütern für verschiedene Geschäftsbetriebe.
Die mit den Eigentümern der an diese Anlage angeschlossenen Grundstücke
getroffenen Vereinbarungen (von 1971 bzw. 1983) sahen vor, dass die Stadt
Zürich bei einer Erweiterung des Anlieferungssystems die sich neu
anschliessenden Grundeigentümer zu verpflichten hatte, sich anteilsmässig in
die bestehende Anlage einzukaufen.

Im September 2001 reichte die Jelmoli AG im Zusammenhang mit dem
beabsichtigten Umbau bzw. der geplanten Vergrösserung ihres Warenhauses einen
privaten Gestaltungsplan ein, der - als eine von zwei möglichen
Erschliessungen - auch eine Verlängerung der unterirdischen Zufahrt vorsah.
Der Stadtrat von Zürich und der Gemeinderat der Stadt Zürich genehmigten den
Gestaltungsplan am 23. Januar 2002 bzw. 6. Februar 2002. Am 17. September
2002 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der Jelmoli AG die
Baubewilligung für die Erweiterung der unterirdischen Anlieferung unter der
Seidengasse sowie für den Umbau des Warenhauses. Die Baubewilligung enthielt
den Vorbehalt, dass vor Baubeginn die bauliche Sondernutzung des öffentlichen
Grundes (Erweiterung des bestehenden Anlageteils) durch eine
"gebührenpflichtige Konzession" vom Zürcher Stadtrat zu genehmigen sei. Ohne
dass eine solche Konzession vorlag, erlaubte die Stadt Zürich am 1. April
2003 vorzeitig den Baubeginn. Ende Oktober 2004 wurden die neu erstellten
Bauten in Betrieb genommen.

Mit Beschluss vom 17. Dezember 2003 erteilte der Stadtrat von Zürich der
Jelmoli AG die Konzession für die Beanspruchung öffentlichen Grundes in der
Lintheschergasse/Seidengasse durch eine private unterirdische
Anlieferungsanlage für eine Dauer von 25 Jahren. Die einmalige
Konzessionsgebühr wurde auf Fr. 860'000.-- festgesetzt. Die Jelmoli AG wurde
zudem verpflichtet, sich in die bereits bestehende unterirdische
Anlieferungsanlage einzukaufen, wobei die Einkaufssumme mit den anderen
privaten Parteien zu vereinbaren sei; erfolge keine Einigung, werde die Stadt
Zürich hierüber eine Verfügung treffen. Da diesbezüglich keine Einigung
erzielt werden konnte, verfügte das Tiefbauamt der Stadt Zürich am 22. Januar
2004, die Jelmoli AG habe den bereits an der unterirdischen Anlieferung
angeschlossenen Grundeigentümern eine Einkaufssumme von Fr. 2'350'000.-- zu
bezahlen.

Gegen den Konzessionsentscheid des Stadtrates vom 17. Dezember 2003 und die
Verfügung des Tiefbauamtes über die Einkaufssumme vom 22. Januar 2004 wandte
sich die Jelmoli AG an die Baurekurskommission I des Kantons Zürich. Diese
vereinigte die beiden Verfahren und hiess mit Entscheid vom 13. Mai 2005 die
Rekursanträge der Jelmoli AG teilweise gut. Sie hob die Verfügung des
Tiefbauamtes betreffend die Einkaufspflicht auf und verpflichtete den
Stadtrat von Zürich, die Konzession gebührenfrei für mindestens 80 Jahre zu
erteilen. Der Stadt Zürich auferlegte sie die Pflicht zum Erlass einer
Benützungsordnung für die unterirdische Anlage.

Gegen diesen Entscheid führten sowohl die Stadt Zürich als auch die am
bereits bestehenden Anlieferungssystem berechtigten Privaten (Oscar Weber AG,
Hardturm AG, Miteigentümergemeinschaft Bahnhofstrasse 71) beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde. Dieses schützte mit Urteil
vom 7. Februar 2006, mit Ausnahme der Konzessionsdauer, die Entscheidung der
Baurekurskommission; es hiess die Beschwerde der Stadt Zürich insoweit
teilweise gut, als es die Dauer der Konzession, wie von der Stadt verlangt,
auf 25 Jahre beschränkte.

B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 4. Mai 2006 beantragt die Stadt Zürich
dem Bundesgericht, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
aufzuheben, soweit dieses die Pflicht der Jelmoli AG zur Entrichtung einer
Konzessionsgebühr sowie die Einkaufsverpflichtung der Jelmoli AG verneine.

Die Jelmoli AG beantragt, die Beschwerde abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich stellt - unter Verzicht auf weitere
Gegenbemerkungen - den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Die Stadt Zürich wird durch den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft
als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt. Sie ist daher legitimiert, wegen
Verletzung der Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Ob
die von ihr beanspruchte Autonomie besteht, ist keine Frage des Eintretens,
sondern der materiellen Beurteilung (BGE 128 I 3 E. 1c).

2.
2.1 Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf
die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen
oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 129 I 290 E. 2.1).
2.2 Die in Frage stehende Konzession wurde gestützt auf § 231 des kantonalen
Gesetzes vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche
Baurecht (Planungs- und Baugesetz [PBG/ZH]) erteilt. Diese Bestimmung lautet
wie folgt:
"1 Für die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes mit Einschluss des Erdreichs
und der Luftsäule zu privaten Zwecken bedarf es je nach den Umständen einer
Bewilligung oder Konzession.
2 Die Inanspruchnahme ist zu entschädigen, soweit sie nicht nach
planungsrechtlichen Festlegungen und Bestimmungen vorgeschrieben oder erlaubt
ist.
3 Bei der Bemessung der Entschädigung sind insbesondere das Ausmass, die
Dauer der Beanspruchung, der wirtschaftliche Nutzen für den Konzessionär und
die allfälligen Nachteile für das Gemeinwesen in billiger Weise zu
berücksichtigen.
4 Die Gemeinden sind berechtigt, für die Beanspruchung ihres öffentlichen
Grundes im Rahmen dieses Gesetzes eine Gebührenordnung zu erlassen."
Die streitige Konzessionsgebühr stützt sich auf das Reglement des Zürcher
Stadtrates vom 15. Dezember 1976 über Gebühren für
Sondernutzungskonzessionen. Das kantonale Recht enthält in § 231 Abs. 3
PBG/ZH zwar allgemeine Grundsätze für die Bemessung der Gebühr, setzt deren
Höhe aber nicht selber fest. Dies ist den Gemeinden überlassen, welche dabei
einen weiten Gestaltungsspielraum haben (Urteil 1P.645/2004 vom 1. Juni 2005
E. 2.2).
Dass die Stadt Zürich auf Grund dieser Regelungen bei der Erteilung von
Sondernutzungskonzessionen für die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes und
den daran zu knüpfenden Bedingungen und Auflagen sowie bei der Handhabung des
einschlägigen kommunalen Gebührenreglements eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit besitzt, steht ausser Frage und bedarf keiner weiteren
Erläuterung (Urteil 1P.645/2004 vom 1. Juni 2005 E. 2.2).

Zwar hebt die Beschwerdegegnerin zutreffend hervor, die Bestimmung von § 231
Abs. 2 PBG/ZH, wonach die Entschädigungspflicht für die Inanspruchnahme
öffentlichen Grundes unter bestimmten Voraussetzungen entfällt, den Gemeinden
keinen eigenen Freiraum verschafft, sondern kantonal einheitlich gehandhabt
werden muss. Das ändert am Vorliegen eines Eingriffs in den kommunalen
Autonomiebereich indessen nichts. Von der Auslegung der genannten kantonalen
Bestimmung hängt jedoch ab, ob der vorliegend in Frage stehende Eingriff in
die kommunale Autonomie rechtmässig ist oder diese verletzt.

2.3 Die Stadt Zürich kann demzufolge gegenüber dem Entscheid des
Verwaltungsgerichts geltend machen, dieses habe als kantonale
Rechtsmittelinstanz die ihm zustehende Prüfungsbefugnis überschritten oder
die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder
bundesrechtlichen Normen falsch angewendet oder autonomem Recht zu Unrecht
die Gefolgschaft verweigert. Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem
oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht den Entscheid
der kantonalen Rechtsmittelinstanz mit freier Kognition; die Anwendung von
Gesetzes- und Verordnungsrecht sowie die Feststellung des Sachverhalts
beurteilt es hingegen nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür. Die Gemeinde
kann im Rahmen einer Autonomiebeschwerde auch eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs oder anderer allgemeiner Verfassungsgrundsätze (Rechtsgleichheit, Treu
und Glauben) geltend machen, soweit diese Rügen mit der behaupteten
Verletzung der Autonomie in unmittelbarem Zusammenhang stehen (BGE 129 I 290
E. 2.3; 127 I 103, nicht publizierte E. 4c; 120 Ia 100; betreffend den
Grundsatz von Treu und Glauben: 116 Ia 252 E. 3b, 98 Ia 427 E. 3; Markus
Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie,
Diss. Bern 1996, S. 94 und 183; Walter Kälin, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 273). Darüber hinaus
ist ihr aber als Trägerin hoheitlicher Gewalt im Rahmen einer
Autonomiebeschwerde die Anrufung von Individualgrundrechten als
Angriffsmittel verwehrt; sie kann lediglich geltend machen, der gerügte
Eingriff in ihre Autonomie beruhe auf der Verkennung der Tragweite eines
Individualgrundrechts (BGE 128 I 3 E. 1b). Auf die vorliegend erhobenen Rügen
der Verletzung des allgemeinen Gleichheitsgebotes (Art. 8 Abs. 1 BV) sowie
der Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen (Art.
27 BV) ist daher nicht einzutreten. Das Verwaltungsgericht hat die streitigen
Korrekturen an den Entscheidungen der städtischen Behörden nicht auf diese
Grundrechte gestützt. Soweit geltend gemacht werden soll, das Urteil des
Verwaltungsgerichts bevorzuge die Beschwerdegegnerin unrechtmässig gegenüber
anderen Privaten und führe dadurch zu einer Verletzung der genannten
individualrechtlichen Verfassungsgarantien, wäre es an den betroffenen
Privaten gewesen, selber staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Im
Zusammenhang mit der vorliegenden Autonomiebeschwerde ist lediglich zu
prüfen, ob die Rechtsanwendung durch das Verwaltungsgericht willkürfrei
erfolgt ist und auf einer zulässigen Handhabung der im angefochtenen
Entscheid herangezogenen allgemeinen Rechtsgrundsätze beruht.

3.
3.1 Die Stadt Zürich beanstandet mit ihrer Autonomiebeschwerde zunächst die
Befreiung der Beschwerdegegnerin von der Konzessionsgebühr.

3.2 Nach § 231 Abs. 1 PBG/ZH bedarf es für die Inanspruchnahme öffentlichen
Grundes mit Einschluss des Erdreiches und der Luftsäule zu privaten Zwecken
einer Konzession. Diese Inanspruchnahme ist gemäss § 231 Abs. 2 PBG/ZH zu
entschädigen, sofern sie nicht nach planungsrechtlichen Festlegungen und
Bestimmungen vorgeschrieben oder erlaubt ist.

3.3 Das Verwaltungsgericht erachtete diese letztere Voraussetzung für eine
Gebührenbefreiung hier als erfüllt, weil Art. 14 des der Bewilligung zugrunde
liegenden Gestaltungsplanes alternativ die Erschliessung "entweder ab
Uraniastrasse in der erdgeschossigen Hofüberbauung oder über eine
Verlängerung der bestehenden unterirdischen Anlieferung Linth-Escher-Gasse"
vorsehe.

3.4 Die Stadt Zürich widersetzt sich einer solchen Auslegung des kantonalen
Planungs- und Baugesetzes. Die Regel von § 231 Abs. 2 PBG/ZH könne für
Gestaltungspläne, die regelmässig objekt- bzw. projektbezogen entwickelt
würden, keine Geltung haben. Dies insbesondere dann nicht, wenn es sich, wie
hier, um private Gestaltungspläne handle, die von den Grundeigentümern selbst
erstellt würden. Einem solchen privaten Gestaltungsplan könne, auch wenn er
vom zuständigen staatlichen Organ genehmigt werden müsse, für die Anwendung
von § 231 Abs. 2 PBG nicht die gleiche Bedeutung zukommen wie den allgemeinen
Bestimmungen der Bau- und Zonenordnung. Aufgrund der Materialien zum
kantonalen Planungs- und Baugesetz und insbesondere der regierungsrätlichen
Weisung vom 5. Dezember 1973 sei vielmehr anzunehmen, dass die
Gebührenfreiheit nur für geringfügige private Nutzungen des öffentlichen
Grundes, wie etwa durch Gebäudevorsprünge (Erker, Balkon), beansprucht werden
könne. Die vorliegend in Frage stehende unterirdische Anlieferung mit einer
Fläche von rund 580 m² bzw. einer Länge von 70 m und einer Breite von 8,3 m
sei mit solchen geringfügigen Nutzungen der Luftsäule nicht zu vergleichen.
Die Stadt Zürich habe der Beschwerdegegnerin mit der Genehmigung des
Gestaltungsplanes die Benützung des öffentlichen Grundes weder vorgeschrieben
noch ohne Bezahlung einer Gebühr erlaubt. Art. 14 des Gestaltungsplanes lasse
sich nicht entnehmen, dass der Beschwerdegegnerin die Inanspruchnahme des
öffentlichen Grundes für die Anlieferungsanlage unentgeltlich zur Verfügung
gestellt werde. Einem solchen Gestaltungsplan hätte die Stadt Zürich nicht
zugestimmt. Das angefochtene Urteil hätte zur Konsequenz, dass die Stadt
Zürich Gestaltungspläne künftig nur noch genehmigen würde, nachdem die
erforderliche Konzession erteilt und die Gebühr rechtskräftig festgesetzt und
bezahlt ist. Ein solches Vorgehen wäre zwar in vielen Fällen wenig
praktikabel und liefe den Interessen der Grundeigentümer zuwider, indem die
Abstimmung zwischen der Gestaltungsplanfestsetzung und den
Konzessionsbedingungen erschwert würde; es würde jedoch verhindern, dass die
Stadt auf die ihr zustehende Konzessionsgebühr verzichten müsse.

Die Beschwerdegegnerin stützt sich demgegenüber, wie schon das
Verwaltungsgericht, vorab auf den Wortlaut von § 231 Abs. 2 PBG/ZH, welcher
die Gebührenbefreiung vorbehaltlos statuiere, soweit die Inanspruchnahme des
öffentlichen Grundes planungsrechtlich festgelegt oder erlaubt sei, ohne
zwischen den verschiedenen Arten von Nutzungsplänen zu unterscheiden. Aus den
Materialien könne nicht geschlossen werden, dass die Gebührenregelung nur für
oberirdische Gebäudevorsprünge gelten solle.

3.5 Dass die Regelung von § 231 Abs. 2 PBG/ZH, wenn sie gemäss ihrem Wortlaut
vorbehaltlos auch auf Sachverhalte der vorliegenden Art angewendet wird, zu
problematischen Situationen führen kann, liegt auf der Hand. Auf die
Erteilung von Sondernutzungskonzessionen für den öffentlichen Grund besteht
nach allgemeiner Anschauung kein Anspruch (vgl. Tobias Jaag, Gemeingebrauch
und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 1992 S. 159; Christoph
Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. Aufl., Zürich 2003,
Ziff. 8.7.2.1). Wird jedoch davon ausgegangen, eine planungsrechtliche
Festlegung oder Bestimmung könne auch die Sondernutzung öffentlichen Grundes
vorschreiben oder verbindlich erlauben, liegt darin im Grundsatz eine
Vorwegnahme des Konzessionsentscheides; die zuständige Behörde ist beim
Entscheid über das nachträglich zu stellende Konzessionsgesuch nicht mehr
frei. Hinzu kommt, dass einem Bauherrn aus der Ermöglichung der Sondernutzung
öffentlichen Grundes erhebliche finanzielle Vorteile erwachsen können, welche
aus Gründen der Rechtsgleichheit die Erhebung einer Konzessionsgebühr
gebieten (vgl. Tobias Jaag, a.a.O., S. 162). Die vorbehaltlose Anwendung der
Regelung von § 231 Abs. 2 PBG/ZH verhindert einen solchen Vorteilsausgleich,
falls die Möglichkeit der Sondernutzung, wie hier, bereits im Rahmen eines
dem Konzessionsentscheid vorangehenden planungsrechtlichen Verfahrens
vorgesehen wird. Das zuständige Gemeinwesen kann sich, wie in der Beschwerde
dargelegt, bei einer derartigen Rechtslage veranlasst sehen,
planungsrechtlichen Festlegungen, welche die Möglichkeit einer an sich
gebührenpflichtigen Sondernutzung vorsehen, erst zuzustimmen, nachdem eine
entsprechende Konzession bereits erteilt und die hiefür geschuldete Gebühr
bezahlt ist, was zu Koordinationsschwierigkeiten führen kann. Bei der vom
Stadtrat von Zürich befürworteten engeren Auslegung von § 231 Abs. 2 PBG/ZH
liessen sich derartige Konsequenzen vermeiden. Die von den kantonalen
Rechtsmittelinstanzen vertretene, sich an den Wortlaut dieser Bestimmung
haltende weitergehende Interpretation kann jedoch - selbst bei
Berücksichtigung der regierungsrätlichen Weisung, welche Gebäudevorsprünge
als typische Anwendungsfälle erwähnte - nicht als geradezu unhaltbar und
willkürlich bezeichnet werden. Es entbehrt nicht von vornherein jeder
sachlichen Begründung, die planungsrechtlich vorgegebene Sondernutzung
öffentlichen Grundes, die als solche vermutungsweise zugleich im öffentlichen
Interesse liegt, auch in Fällen der hier gegebenen Art gebührenrechtlich zu
privilegieren. Vorliegend wurde die im privaten Gestaltungsplan als
Alternative aufgenommene und im bewilligten Baugesuch schliesslich
vorgesehene unterirdische Anlieferung, wie die Beschwerdegegnerin zutreffend
hervorhebt, von der Bauherrschaft auf Veranlassung des städtischen
Tiefbauamtes gewählt, welches diese Lösung gegenüber einer oberirdischen
Anlieferung aus verkehrsplanerischen Gründen bevorzugte (vgl. Schreiben des
Tiefbauamtes der Stadt Zürich vom 23. Oktober 2001). Wenn die
Beschwerdegegnerin bei dieser Sach- und Interessenlage gestützt auf § 231
Abs. 2 PBG/ZH von der Leistung einer Konzessionsgebühr befreit wurde, kann
nicht von einer unhaltbaren Anwendung der genannten Gesetzesbestimmung oder
von einem offensichtlichen Verstoss gegen Sinn und Zweck dieser Norm
gesprochen werden.

3.6 Zu prüfen bleibt, ob der Entscheid der kantonalen Rechtsmittelinstanzen,
die Beschwerdegegnerin von der Leistung einer Konzessionsgebühr zu befreien,
vor dem in Art. 9 BV mitenthaltenen Gebot von Treu und Glauben, worauf sich
die Gemeinde zur Unterstützung einer Autonomiebeschwerde ebenfalls berufen
kann (vgl. oben E. 2.3), standhält.

Auch Private sind im Rechtsverkehr mit den staatlichen Behörden an den
Grundsatz von Treu und Glauben gebunden (Art. 5 Abs. 3 BV; Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, N
712 ff.). In dem dem Stadtrat zur Genehmigung unterbreiteten Gestaltungsplan
war, auf Anregung des städtischen Tiefbauamtes, die Möglichkeit der
unterirdischen Anlieferung als Alternative zur Anlieferung über die
Uraniastrasse vorgesehen (Art. 14 des privaten Gestaltungsplanes); im
begleitenden Erläuterungsbericht (S. 9) wurde dazu ausgeführt, ob eine
unterirdische Anlieferung stattfinden werde, sei noch offen; eine solche
Anlieferung werde die Belastungssituation jedenfalls nicht wesentlich
verändern. Der Stadtrat von Zürich genehmigte diesen privaten
Gestaltungsplan, wobei er zur Frage der Warenanlieferung bemerkte, dass eine
Einbindung der Beschwerdegegnerin in eine unterirdische Anlieferung
Seidengasse zu begrüssen wäre (S. 3 des Genehmigungsbeschlusses vom 23.
Januar 2002). In den genannten Unterlagen war weder von der Notwendigkeit
einer Konzession noch von einer Konzessionsgebühr für die allfällige
unterirdische Anlieferung die Rede. Hingegen hielt die von der Bausektion der
Stadt Zürich am 17. September 2002 der Beschwerdegegnerin erteilte
Baubewilligung unmissverständlich fest, dass für die im schliesslich
eingereichten Bauprojekt vorgesehene Erweiterung des unterirdischen
Anlageteils eine "gebührenpflichtige Konzession" erforderlich sei, welche die
sondernutzungsrechtlichen Bedingungen und Auflagen definiere und vor
Baubeginn vom Stadtrat genehmigt werden müsse (Ziff. B/1 des Dispositivs der
Bewilligung). Die Beschwerdegegnerin liess diese Baubewilligung unangefochten
in Rechtskraft erwachsen und durfte, während über die Konzessionsbedingungen
immer noch verhandelt wurde, mit Bewilligung der städtischen Behörde am 1.
April 2003 vorzeitig mit dem Bau beginnen. Der Grundsatz der Gebührenpflicht
für die Konzession war in den Verhandlungen zunächst unbestritten geblieben,
allerdings auf Grundlage der Annahme, dass nach Ablauf der 25jährigen
Konzessionsdauer keine weitere Gebühr nachbezahlt werden müsse (vgl. Ziff.
11.2 des Konzessionsentwurfes vom 2. Dezember 2002). Der im erwähnten
Konzessionsentwurf der Stadt Zürich offenbar erstmals enthaltene Hinweis auf
die Pflicht der Beschwerdegegnerin zur Entrichtung einer zusätzlichen
Einkaufssumme verhinderte eine Einigung der Parteien. Ohne dass diese Frage
verbindlich geklärt worden wäre, erlaubte die Stadt Zürich den Baubeginn. Die
Beschwerdegegnerin widersetzte sich in der Folge nicht nur der
Einkaufspflicht, sondern vertrat nunmehr die Auffassung, die vorgesehene
Konzessionsgebühr von Fr. 860'000.-- sei gemessen am Wert des Bodens
übersetzt und im Hinblick auf das an der unterirdischen Anlieferung
bestehende öffentliche Interesse noch zusätzlich zu reduzieren bzw. mit einem
von der Stadt Zürich geschuldeten Beitrag an ihre Baukosten der Anlieferung
Seidengasse zu verrechnen (Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 15. September
2003 an das städtische Tiefbauamt). In ihrem gegen den Konzessionsentscheid
des Stadtrates vom 17. Dezember 2003 bei der Baurekurskommission I des
Kantons Zürich erhobenen Rekurs beharrte sie auf diesem Standpunkt, indem sie
ihre Einkaufspflicht bestritt und - gestützt auf das städtische
Gebührenreglement für Sondernutzungskonzessionen - wegen des öffentlichen
Interesses an der unterirdischen Anlieferung wie auch aus Gründen der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen den Verzicht auf die Erhebung einer
Sondernutzungsgebühr oder eine angemessene Herabsetzung derselben verlangte.
Diese Haltung der Beschwerdegegnerin mag zugegebenermassen Fragen aufwerfen,
nachdem sie die ihr erteilte Baubewilligung mit dem darin enthaltenen Hinweis
auf die Notwendigkeit einer gebührenpflichtigen Konzession widerspruchslos
angenommen und hernach - mit Zustimmung der städtischen Behörden - mit der
Ausführung des Bauvorhabens begonnen hatte. Ein geradezu treuwidriges
Verhalten kann der Beschwerdegegnerin aber nicht vorgeworfen werden. Über die
Höhe der Konzessionsgebühr enthielt die Baubewilligung noch keine Aussagen,
weshalb es der Beschwerdegegnerin unter dem Gesichtspunkt von Treu und
Glauben grundsätzlich nicht verwehrt sein konnte, den Konzessionsentscheid in
diesem Punkt anzufechten. Dazu kam, dass die Stadt Zürich im Nachhinein
zusätzlich die Pflicht zur Entrichtung einer Einkaufssumme an die an der
unterirdischen Anlage mitbeteiligten übrigen Privaten aufnehmen wollte, was
aus der seinerzeitigen Baubewilligung noch nicht ersichtlich war. Nachdem die
Beschwerdegegnerin nach erfolglosen Verhandlungen hierüber mit Verfügung des
städtischen Tiefbauamtes vom 22. Januar 2004 zur Leistung einer Einkaufssumme
von Fr. 2'350'000.-- an die bereits angeschlossenen Grundeigentümer
verpflichtet worden war, konnte es ihr angesichts dieser veränderten
Grundlage nicht verwehrt sein, auf ihre im Zeitpunkt der Baufreigabe offenbar
signalisierte Zustimmung zur Leistung einer Konzessionsgebühr von Fr.
860'000.-- zurückzukommen. Die städtische Behörde hätte es jedenfalls in der
Hand gehabt, im Hinblick auf die noch laufenden Verhandlungen über die
Konzessionsbedingungen die Baufreigabe von gewissen diesbezüglichen
förmlichen Zusicherungen der Beschwerdegegnerin abhängig zu machen. Dass die
Beschwerdegegnerin zwecks Erhalt der Baufreigabe eine dahingehende - im
Widerspruch zu ihrer späteren Haltung stehende - positive Erklärung abgegeben
habe, wird weder geltend gemacht noch belegt. Die Berufung der
Beschwerdeführerin auf das Gebot von Treu und Glauben erscheint daher
unbegründet.

4.
4.1 Die Beschwerdeführerin wendet sich im Weiteren gegen die Aufhebung der der
Beschwerdegegnerin auferlegten Einkaufspflicht.

4.2 Es stellt sich zunächst die Frage, ob die Stadt Zürich an einer
Anfechtung des Urteils des Verwaltungsgerichts in diesem Punkt überhaupt ein
Rechtsschutzinteresse besitzt, nachdem die an der unterirdischen
Anlieferungsanlage beteiligten Privaten, denen die Einkaufssumme zugeflossen
wäre und welche den die Einkaufspflicht verneinenden Entscheid der
Baurekurskommission deswegen ebenfalls weitergezogen hatten, gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts nicht ihrerseits staatsrechtliche Beschwerde führen.
Unabhängig von diesem Umstand kann der Stadt Zürich jedoch ein schutzwürdiges
Interesse, die Bedingungen für die von ihr als Grundeigentümerin zu
erteilende Sondernutzungskonzession gemäss ihren eigenen Vorstellungen bzw.
in Übereinstimmung mit allfällig bestehenden vertraglichen Verpflichtungen
gegenüber Dritten auszugestalten, nicht abgesprochen werden. Auf die
staatsrechtliche Beschwerde ist daher auch in diesem Punkt einzutreten.

4.3 Das Verwaltungsgericht schützte die Aufhebung der Einkaufspflicht mit der
Begründung, blosse vertragliche Verpflichtungen der Stadt Zürich gegenüber
Dritten reichten als Rechtsgrundlage für eine derartige Nebenbestimmung der
Konzessionsverfügung nicht aus. Für eine solche Einkaufspflicht bestehe auch
im Gesetz keine Grundlage. Die Vorschriften über das Quartierplanverfahren
könnten allenfalls für die Beurteilung der Methode zur Berechnung der
Einkaufssumme analog beigezogen werden, vermöchten aber die Einkaufspflicht
als solche nicht zu begründen. Auch das an der "Hauptanordnung" allenfalls
bestehende öffentliche Interesse reiche gemäss den im Abgaberecht geltenden
Anforderungen des Legalitätsprinzips als Grundlage für die Einkaufspflicht
nicht aus. Der Umstand, dass die Stadt Zürich die Konzession allenfalls hätte
verweigern können, vermöge die Aufnahme beliebiger Nebenbestimmungen
ebenfalls nicht zu rechtfertigen.

4.4 Von einem Verstoss gegen das Willkürverbot kann, jedenfalls im Ergebnis,
auch in diesem Punkt nicht gesprochen werden. Zwar ist davon auszugehen, dass
dem Gemeinwesen bei der Ausgestaltung der Bedingungen einer
Sondernutzungskonzession, auf die kein Anspruch besteht, im Rahmen der
einschlägigen Vorschriften ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht. Das
Gemeinwesen kann, soweit der Inhalt mit dem interessierten Konzessionsnehmer
vertraglich ausgehandelt wird, auch Bedingungen stellen, die sich nicht
unmittelbar aus dem Zweck der Konzession ergeben; es könnte ihm jedenfalls
nicht verwehrt werden, bestehende vertragliche Verpflichtungen des
Gemeinwesens gegenüber Dritten, welche die Nutzung des
Konzessionsgegenstandes betreffen, bei der Ausgestaltung der
Konzessionsbedingungen zu berücksichtigen. Insoweit kann der Argumentation
des Verwaltungsgerichts nicht gefolgt werden. Vorliegend wurden die
Konzessionsbedingungen jedoch nicht vertraglich, sondern durch Verfügung der
Stadt Zürich einseitig festgelegt, wobei aufgrund des genehmigten
Gestaltungsplanes und der gestützt darauf erteilten Baubewilligung die
erforderliche Konzession nicht verweigert werden durfte. Die
Beschwerdegegnerin hatte ihrerseits, nachdem sie mit der Ausführung ihres
Bauvorhabens gemäss der erteilten Baubewilligung begonnen hatte, keine Wahl
mehr, ob sie von der Konzession und den damit verknüpften Bedingungen
Gebrauch machen wollte. Bei dieser Sach- und Rechtslage konnte die Stadt
Zürich die Konzessionärin nur zu Leistungen verpflichten, die sich entweder
aus dem Gesetz ergeben oder deren grundsätzliche Akzeptierung von ihr
gestützt auf die bisherige Abwicklung der Dinge nach Treu und Glauben
erwartet werden durfte. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, wonach für
die der Beschwerdegegnerin auferlegte Einkaufspflicht keine gesetzliche bzw.
rechtssatzmässige Grundlage bestehe, wird durch die Vorbringen der
Beschwerdeführerin nicht widerlegt; ihre Hinweise auf die
quartierplanrechtlichen Vorschriften des kantonalen Planungs- und Baugesetzes
sind appellatorischer Natur und vermögen den Vorwurf der Willkür nicht zu
begründen. Ebenso wenig kann bei der dargestellten Sachlage in der Weigerung
der Beschwerdegegnerin, die verlangte Einkaufssumme zu entrichten, ein
Verstoss gegen Treu und Glauben erblickt werden; eine dahingehende Rüge wird
von der Stadt Zürich mit Grund auch nicht erhoben. Soweit die
Beschwerdeführerin die Befreiung der Beschwerdegegnerin von der Entrichtung
einer Einkaufssumme als Verstoss gegen die Rechtsgleichheit oder gegen den
Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen anfechten will, fehlt ihr
zur Erhebung dieser Rüge die Legitimation (vgl. oben E. 2.3).

5.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die
Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG) und
der Beschwerdegegnerin für dieses Verfahren eine angemessene
Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 30'000.-- wird der Stadt Zürich auferlegt.

3.
Die Stadt Zürich hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 30'000.-- auszurichten.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Oktober 2006

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: