Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.133/2006
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2006
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2006


{T 1/2}
2P.133/2006 /vje

Urteil vom 3. August 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Hatzinger.

Peter Hofmann,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt
Roger Burges,

gegen

Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen.

Art. 8, 9, 10, 13, 24, 26, 27, 29, 36, 39 BV, Art. 8 EMRK (Feststellung des
Wohnsitzes und befristete Bewilligung zur Ausübung der Ämter vom auswärtigen
Wohnsitz),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 12. April 2006.

Sachverhalt:

A.
Peter Hofmann wurde am 18. Mai 2003 zum Präsidenten der Primar- und
Oberstufenschulgemeinde Altstätten gewählt. Er wohnte zu diesem Zeitpunkt mit
seiner Lebenspartnerin in St. Gallen. Anfang 2004 erwarb er in Goldach eine
Liegenschaft, in der seine Partnerin und die gemeinsame Tochter leben. Per 1.
August 2004 hat er in Altstätten eine 2-Zimmer-Wohnung gemietet. Am 15. März
2005 reichte Werner Ritter beim Erziehungsdepartement des Kantons St. Gallen
eine Anzeige gegen Peter Hofmann ein wegen angeblicher Verletzung der
Wohnsitzpflicht von Behördemitgliedern. Werner Ritter verlangte, dass Peter
Hofmann während seiner Amtszeit als Präsident der beiden Schulgemeinden
Wohnsitz in Altstätten nehme, ansonsten diesem der Verlust seiner Ämter
anzudrohen sei. Das Erziehungsdepartement stellte am 4. Mai 2005 fest, dass
Peter Hofmann in Goldach zivilrechtlichen Wohnsitz habe, und bewilligte ihm
die Ausübung der zwei Präsidien bis zum 31. Dezember 2005 vom auswärtigen
Wohnsitz aus. Gegen diese Verfügung rekurrierte Peter Hofmann bei der
Regierung des Kantons St. Gallen. Diese wies den Rekurs am 6. Dezember 2005
ab und hielt fest, Peter Hofmann sei berechtigt, während vier Monaten seit
Rechtskraft des Entscheides die fraglichen Präsidien mit auswärtigem Wohnsitz
auszuüben.

B.
Gegen diesen Entscheid gelangte Peter Hofmann an das Verwaltungs-gericht des
Kantons St. Gallen. Dieses wies die Beschwerde am 12. April 2006 ebenfalls ab
(Versand: 18. April 2006) und auferlegte Peter Hofmann im Übrigen reduzierte
Verfahrenskosten.

C.
Peter Hofmann hat am 18. Mai 2006 beim Bundesgericht staatsrechtliche
Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts
aufzuheben.

Antragsgemäss hat der Abteilungspräsident am 20. Juni 2006 der Beschwerde
aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Das Verwaltungsgericht und das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St.
Gallen für die Regierung beantragen die Abweisung der Beschwerde (soweit
darauf einzutreten sei).

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Der angefochtene Entscheid stellt einen letztinstanzlichen kantonalen
Endentscheid dar, gegen den als eidgenössisches Rechtsmittel einzig die
staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung steht (Art. 84 Abs. 2 und Art. 86
Abs. 1 OG). Der Beschwerdeführer ist zu deren Erhebung legitimiert (Art. 88
OG).

Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die staatsrechtliche Beschwerde die
wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darstellung darüber enthalten,
welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den
angefochtenen kantonalen Hoheitsakt verletzt worden sind. Das Bundesgericht
untersucht nicht von Amtes wegen, ob dieser verfassungsmässig ist, sondern
prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich,
belegte Rügen (BGE 125 I 492 E. 1b S. 495; 110 Ia 1 E. 2a S. 3). Wird eine
Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend gemacht, genügt es nicht,
wenn der Beschwerdeführer bloss den angefochtenen Hoheitsakt kritisiert, wie
er dies in einem appellatorischen Verfahren tun könnte, bei dem die
Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei überprüfen kann. Er muss
deutlich dartun, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten
Rechtsgrundsätze die kantonalen Behörden in einer gegen Art. 9 BV
verstossenden Weise verletzt haben sollen (BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 12; 110 Ia
1 E. 2a S. 3). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht genügt
und sich in appellatorischer Kritik erschöpft, ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten.

2.
Der Beschwerdeführer rügt zuerst einen Verstoss gegen kantonale
Ausstandsvorschriften.

2.1 Nach Art. 7 Abs. 2 des st. gallischen Gesetzes vom 16. Mai 1965 über die
Verwaltungsrechtspflege (VRP/SG) sind Behördemitglieder, die in einer
Streitsache bereits bei einer Vorinstanz mitgewirkt haben, nicht
stimmberechtigt; das schliesst nach der Auslegung des Verwaltungsgerichts
eine beratende Mitwirkung des betreffenden Behördemitglieds nicht aus.
Weshalb diese Auslegung willkürlich sein soll, legt der Beschwerdeführer
nicht dar (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; E. 1). Ein solches System ist nach der
im angefochtenen Entscheid zutreffend wiedergegebenen bundesgerichtlichen
Rechtsprechung als solches nicht verfassungswidrig (vgl. Urteil 5P.284/2000
vom 8. September 2000, E. 4).

2.2
2.2.1 Das Verwaltungsgericht hat es aber als unzulässig erachtet, dass der
Leiter des Rechtsdienstes des mit der Verfahrensinstruktion betrauten
Volkswirtschaftsdepartements den von ihm erarbeiteten Entscheidentwurf an den
Vorsteher des Dienstes für Recht und Personal des erstinstanzlich verfügenden
Erziehungsdepartements weiterleitete, welches in einem internen Schreiben
dazu Stellung nahm. Es betrachtete den Verfahrensmangel jedoch als geheilt,
nachdem sich der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren zu diesem Schreiben
hatte äussern können, wobei es dem Mangel bei der Kostenregelung Rechnung
trug.

2.2.2 Das ist nicht zu beanstanden. Wohl ist ein unter Missachtung von
Ausstandsvorschriften zustande gekommener Entscheid grundsätzlich unabhängig
von seiner inhaltlichen Richtigkeit aufzuheben. Indessen liegt bezüglich des
vom Beschwerdeführer abgelehnten Erziehungsdirektors, der am Verfahren nur
mit beratender Stimme mitwirkte, nach dem Gesagten keine Verletzung der
Ausstandsvorschriften vor. Dass der Entscheidentwurf informell dem Leiter für
Recht und Personal des Erziehungsdepartements unterbreitet wurde, verstösst
auch nicht gegen die Ausstandsvorschriften im eigentlichen Sinne, sondern war
allenfalls unter dem Gesichtspunkt des Anspruchs auf rechtliches Gehör zu
beanstanden; das Verwaltungsgericht geht in dieser Hinsicht denn auch von
einer Verletzung des Grundsatzes eines gerechten und transparenten Verfahrens
aus. Dem Beschwerdeführer wurde indes Gelegenheit gegeben, sich zur
betreffenden Stellungnahme des Rechtsdienstes des Erziehungsdepartements zu
äussern, und das Verwaltungsgericht hatte überdies in der streitigen Frage
sowohl in rechtlicher als auch in tatbeständlicher Hinsicht freie Kognition;
insofern ist nicht einzusehen, weshalb nicht nach den üblichen Kriterien eine
Heilung des Verfahrensmangels im Beschwerdeverfahren möglich sein sollte
(vgl. dazu etwa BGE 129 I 129 E. 2.2.3 S. 135; 126 I 68 E. 2 S. 72). Im
Übrigen erscheint es fraglich, ob der Beschwerdeführer überhaupt ein
schutzwürdiges Interesse an der Wiederholung des Verfahrens vor dem
Regierungsrat hat; denn dieser ist in seinem Entscheid der Anregung des
Rechtsdienstes in der streitigen informellen Stellungnahme, die
Ausnahmebewilligung nicht mehr zu verlängern, gerade nicht gefolgt.

3.
Der Beschwerdeführer rügt im Weiteren, das Verwaltungsgericht habe den
Wohnsitzbegriff willkürlich angewendet.

3.1 Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, das in Art. 128 des
st. gallischen Gemeindegesetzes vom 23. August 1979 vorgesehene
Wohnsitzerfordernis für Behördemitglieder sei als solches verfassungswidrig.
Er behauptet vielmehr, die kantonalen Behörden hätten zu Unrecht angenommen,
sein Wohnsitz befinde sich nicht in Altstätten. Diese Frage kann das
Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots prüfen (vgl.
BGE 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f.; 129 I 8 E. 2.1 S. 9). Soweit sich der
Beschwerdeführer auf andere verfassungsmässige Rechte beruft (Art. 10 [Recht
auf Leben und auf persönliche Freiheit], 13 [Schutz der Privatsphäre], 24
[Niederlassungsfreiheit], 26 [Eigentumsgarantie] und 27 [Wirtschaftsfreiheit]
BV sowie Art. 8 EMRK [Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens]),
gehen seine Ausführungen an der Sache vorbei. Er wird durch den angefochtenen
Entscheid weder in seiner Lebensgestaltung (Beziehung zu Partnerin und
Tochter) behindert, noch wird ihm vorgeschrieben, wo er sich niederzulassen
oder Grundeigentum zu erwerben bzw. seine Geschäfte (Fachstelle Schulrecht
GmbH mit dem Zweck des Anbietens von Beratungsdienstleistungen für Schulen,
Verbände, Privatunternehmungen und Einzelpersonen) zu führen hat. Er hat
einzig zu gewärtigen, sein Amt als Schulratspräsident nicht mehr ausüben zu
können, wenn er die unbestrittenen gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht
(mehr) erfüllt.

3.2 Das Verwaltungsgericht hat sich bei der Bestimmung des Wohnsitzes an den
entsprechenden Begriff von Art. 23 ZGB angelehnt, was der Beschwerdeführer
nicht beanstandet. Danach befindet sich der Wohnsitz einer Person an dem
Orte, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Das
Verwaltungsgericht ist zum Ergebnis gelangt, der Beschwerdeführer habe den
Mittelpunkt seiner Lebensbeziehungen in Goldach, wo er zusammen mit seiner
Lebenspartnerin und der gemeinsamen Tochter in seiner eigenen Liegenschaft
wohne, während er in Altstätten nur über eine kleine Mietwohnung verfüge. Er
lebe eine feste Beziehung mit seiner Partnerin, zu deren Unterhalt er
insofern beitrage, als sie in seinem Haus wohnen könne; zudem leite sie die
Administration seiner Firma und unterstütze ihn in Fragen des Personalwesens.
Damit verbringe der Beschwerdeführer regelmässig Zeit bei seiner Partnerin
und seiner Tochter in Goldach, wo er postalisch und im Gegensatz zu
Altstätten auch telefonisch erreichbar sei. Demgegenüber begründeten weder
die beruflichen Termine noch das Schwimmtraining eine massgebliche
Lebensbeziehung zu Altstätten.

3.3 Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, erschöpft sich weitgehend in
appellatorischer Kritik und reicht nicht aus, um den Vorwurf der Willkür
(Art. 9 BV) zu begründen.

3.3.1 Willkür liegt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht
schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder
gar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht hebt einen kantonalen Entscheid nur
auf, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in
klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz
krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderläuft. Willkür liegt zudem nur vor, wenn nicht bloss die Begründung
eines Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (vgl. etwa BGE 131
I 467 E. 3.1 S. 473 f.; 129 I 8 E. 2.1 S. 9).

3.3.2 Das Verwaltungsgericht hat sich mit den einzelnen Vorbringen des
Beschwerdeführers in vertretbarer Weise befasst. Insbesondere ist es nicht zu
beanstanden, wenn das Gericht bei der Ermittlung des Lebensmittelpunktes dem
Umstand wesentliche Bedeutung zumass, dass der Beschwerdeführer in einer
festen Partnerschaft lebt. Dass das Konkubinatsverhältnis gesetzlich nicht
geregelt ist und solche Verhältnisse auch aufgelöst werden können, ist in
diesem Zusammenhang nicht relevant. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht,
regelmässig und auch während der Arbeitswoche zu seiner Partnerin und seiner
Tochter nach Goldach zurückzukehren, wo er ein Haus hat und wo sich auch das
Domizil seines Geschäfts befindet. Darin ist aber ein starkes Indiz für den
Wohnsitz zu erblicken. Dass der Beschwerdeführer auch Beziehungen zu seinem
Arbeitsort Altstätten hat, hat das Verwaltungsgericht nicht übersehen. Es hat
aber darauf hingewiesen, dass ein Grossteil der vom Beschwerdeführer
angeblich wahrgenommenen Termine direkt mit dessen beruflicher Tätigkeit als
Schulratspräsident zusammenhängen und somit lediglich für das Bestehen von
beruflichen Beziehungen spreche.

3.3.3 Mit den vom Beschwerdeführer zitierten Bundesgerichtsurteilen (BGE 128
I 280, 34; 121 I 14; 121 II 49) hat sich das Verwaltungsgericht zutreffend
auseinandergesetzt; es ist nicht erkennbar, inwiefern seine Würdigung dieser
Praxis willkürlich sein soll. Soweit sich der Beschwerdeführer auf die
steuerrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts berief, hat das
Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass der steuerrechtliche
Wohnsitz nicht immer mit dem zivilrechtlichen zusammenfällt. Allerdings sind
auch im Steuerrecht die aus den familiären Banden ergebenden Beziehungen
grundsätzlich stärker zu gewichten als diejenigen, die aus der beruflichen
Tätigkeit resultieren; der Steuerpflichtige, der täglich oder wenigstens an
den Wochenenden und in der freien Zeit regelmässig zu seiner Familie
zurückkehrt, wird daher an dem vom Arbeitsort verschiedenen Aufenthaltsort
seiner Familie besteuert (BGE 132 I 29 E. 4.2 S. 36 f.; 125 I 54 E. 2b/aa S.
56 und 458 E. 2d S. 467 f.; 121 I 14 E. 4a S. 16). Das gilt im Prinzip auch
für Konkubinatsverhältnisse (vgl. BGE 115 Ia 212 E. 3 S. 216 f.; ASA 58 164
E. 3.4, 2P.63/2000, E. 2d).

3.4 Gegenstand des kantonalen Verfahrens bildete nur die Frage, ob der
Beschwerdeführer in Altstätten Wohnsitz hat. Dagegen hatten sich die
kantonalen Behörden nicht darüber auszusprechen, welche Vo-raussetzungen der
Beschwerdeführer erfüllen müsste, um einen Wohnsitz in dieser Gemeinde zu
begründen. Der in diesem Zusammenhang erhobene Vorwurf der Verweigerung des
rechtlichen Gehörs ist unbegründet.

4.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten dem
unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 153, 153a und 156 Abs. 1
OG). Parteientschädigungen werden keine geschuldet (vgl. Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Regierung und dem
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. August 2006

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: