Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.137/2006
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{T 1/2}
2P.137/2006 /fco

Urteil vom 23. Januar 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Müller, Karlen,
Gerichtsschreiber Küng.

Peter Balmer,
Marco Giovanoli,
Beschwerdeführer,

gegen

Landrat des Kantons Glarus, 8750 Glarus,
vertreten durch Rechtsanwalt Matthias Auer.

Art. 8 und 9 BV; Gewaltenteilung (Herabsetzung der Besoldung der
Behördenmitglieder),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Landrates des Kantons
Glarus vom 23. November 2005.

Sachverhalt:

A.
Am 23. November 2005 beschloss der Landrat des Kantons Glarus
(Kantonsparlament) eine Änderung seines Beschlusses vom 2. Dezember 1987 über
die Besoldungen der Behördenmitglieder. Diese führte ab Beginn der Amtsdauer
2006/2010 zu einer Reduktion des (maximalen) Jahresgehaltes der vollamtlichen
Gerichtspräsidenten von bisher Fr. 190'615.-- auf neu Fr. 181'945.--. Die am
1. Juli 2006 in Kraft getretene Änderung wurde am 20. April 2006 im Amtsblatt
des Kantons Glarus publiziert.

B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 22. Mai 2006 beantragen Peter Balmer,
Präsident des Verwaltungsgerichts, und Marco Giovanoli, Präsident des
Kantonsgerichts, dem Bundesgericht, Ziff. I/Art. 1 Abs. 1 und 2 sowie Ziff.
II des Beschlusses des Landrates des Kantons Glarus vom 23. November 2005,
gemäss welchen Bestimmungen ihre Besoldung ab dem 1. Juli 2006 gekürzt wird,
aufzuheben.
Der Landrat des Kantons Glarus beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei.
In ihrer Beschwerdeergänzung vom 31. August 2006 haben die Beschwerdeführer
an ihren Anträgen festgehalten. Auch der Landrat des Kantons Glarus hat
seinen Antrag bestätigt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Zwar ist am 1. Januar 2007 das neue Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über
das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; AS 2006 1205) in Kraft
getreten. Gemäss Art. 132 Abs. 1 BGG ist hier allerdings noch das alte
Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der
Bundesrechtspflege (OG) anwendbar, da der angefochtene Entscheid vor
Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes ergangen ist.

1.2 Gegen den angefochtenen Landratsbeschluss steht kein kantonales
Rechtsmittel zur Verfügung. Die Beschwerdeführer, deren bisherige Besoldung
durch die geänderte Regelung herabgesetzt wird, sind in ihrer Rechtsstellung
betroffen und damit zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen diesen Erlass
legitimiert (Art. 88 OG). Auf die innert 30 Tagen seit Publikation der
Änderung frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit
grundsätzlich einzutreten.

2.
2.1 Die Beschwerdeführer rügen vorab, der angefochtene Landratsbeschluss sei
unter Verletzung des in Art. 86 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Glarus vom
1. Mai 1988 (KV/GL) verankerten Erfordernisses einer zweiten Lesung zustande
gekommen und schon aus diesem formellen Grund wegen Verletzung des
Grundsatzes der Gewaltenteilung aufzuheben.

2.2 Der in Art. 73 KV/GL explizit verankerte Grundsatz der Gewaltentrennung
schützt nach feststehender bundesgerichtlicher Rechtsprechung als
verfassungsmässiges Individualrecht die Einhaltung der verfassungsmässigen
Zuständigkeitsordnung (BGE 130 I 1 E. 3.1, mit Hinweisen). Er kommt
insbesondere zum Zuge bei Streitigkeiten über die Zulässigkeit von
Rechtsetzungsdelegationen. Vorliegend steht ausser Frage, dass die Kompetenz
zum Erlass der streitigen Besoldungsregelung beim Landrat liegt (Art. 91 lit.
f KV/GL). Der Einwand, die vorgeschriebene zweite Lesung sei unterblieben,
betrifft nicht die Zuständigkeit zum Erlass dieser Besoldungsregelung,
sondern die Frage, ob das zuständige Rechtsetzungsorgan das für den Erlass
einer solchen Regelung vorgeschriebene Verfahren beachtet hat. Es handelt
sich damit nicht um eine dem Grundsatz der Gewaltentrennung zuzuordnende
Kompetenzstreitigkeit, sondern um die Geltendmachung eines ausserhalb dieses
Problemkreises liegenden Mangels, der die Gültigkeit des angefochtenen
Erlasses allenfalls in Frage stellen könnte. Die Beschwerdeführer können sich
deshalb nicht auf den Grundsatz der Gewaltentrennung, sondern nur auf das
allgemeine Willkürverbot (Art. 9 BV) berufen. Diese Rüge kann sich nicht nur
auf den Inhalt der neuen Besoldungsordnung, sondern auch auf die Frage des
gültigen Zustandekommens der angefochtenen neuen Normen beziehen.

3.
3.1 Der Landrat bereitet als Parlament des Kantons die Verfassungs- und
Gesetzgebung sowie die übrigen Beschlüsse der Landsgemeinde vor; er erlässt
sodann Verordnungen, Verwaltungs- und Finanzbeschlüsse und entscheidet über
grundlegende oder allgemeinverbindliche Planungen (Art. 82 KV/GL).
Gemäss Art. 86 Abs. 1 KV/GL regelt der Landrat seine Organisation und sein
Verfahren durch eine Verordnung. Art. 86 Abs. 2 KV/GL bestimmt:
"Verfassungsänderungen, Gesetze und Verordnungen unterliegen einer zweiten
Lesung". Diese verfassungsrechtliche Vorgabe wird in Art. 105 der
Landratsverordnung vom 13. April 1994 näher ausgeführt:
1Verfassungsänderungen, Gesetze und Verordnungen unterliegen einer zweiten
Lesung. Das Büro kann auch für andere Vorlagen eine zweimalige Lesung
anordnen.

2Die zweite Lesung findet in der Regel frühestens 14 Tage nach der ersten
Lesung statt. In dringenden Fällen kann der Rat beschliessen, dass die zweite
Lesung eine Woche nach der ersten Lesung stattfindet. Ausnahmsweise kann er
auch beschliessen, die zweite Lesung an demselben Tag wie die erste Lesung
durchzuführen.

3Bei der zweiten Lesung entfällt die Eintretensfrage. Die Vorlage wird
sogleich artikelweise beraten. Behandelt werden vorab diejenigen
Bestimmungen, zu denen Anträge der vorberatenden Kommission, des Büros oder
des Regierungsrates vorliegen.

4Erscheint dem Rat die Vorlage oder ein Antrag nicht entscheidungsreif, so
setzt er die zweite Lesung für solange aus, bis die vorberatende Kommission,
das Büro oder der Regierungsrat zu den noch offenen Fragen Stellung genommen
haben.
Der Landrat erachtet in seiner Vernehmlassung das Erfordernis einer zweiten
Lesung vorliegend als nicht anwendbar, weil es sich beim angefochtenen Erlass
nicht um ein Gesetz oder eine Verordnung, sondern lediglich um einen
"Beschluss" handle. Zudem habe diese Regelung lediglich den Charakter einer
Ordnungsvorschrift, deren Verletzung nicht zur Aufhebung des betreffenden
Erlasses führen könne.

3.2 Dass Verfassungs- und Gesetzesvorlagen im kantonalen Parlament einer
zweimaligen (oder gar mehrfachen) Beratung bedürfen, entspricht einer seit
dem 19. Jahrhundert üblichen und heute noch verbreiteten Regel (Jakob Dubs,
Das Oeffentliche Recht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 1877, S.
74 f.; Z. Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich
1941, S. 359 f.; Urs Bolz, in: Handbuch des bernischen Verfassungsrechts,
Hrsg. Walter Kälin/Urs Bolz, Bern 1995, S. 449; Kurt Eichenberger, Verfassung
des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau 1986, N. 31 zu § 78).
Diese Regelung soll - was auf Bundesebene durch das Zweikammersystem
gewährleistet ist - die gründliche Beratung einer Vorlage sicherstellen und
das Risiko emotional bestimmter Spontanentscheidungen mindern (Kurt
Eichenberger, a.a.O.; Z. Giacometti, a.a.O., S. 359). Das Parlament soll
zudem, was dem Referendum unterliegende Vorlagen anbelangt, die Möglichkeit
der Fühlungnahme mit dem Volk bzw. mit der öffentlichen Meinung erhalten, um
eine Vorlage nach der ersten Beratung allenfalls entsprechend anpassen zu
können (Z. Giacometti, a.a.O., S. 360).

3.3 Überlegungen dieser Art liegen auch der Vorschrift von Art. 86 Abs. 2
KV/GL zu Grunde (Rainer J. Schweizer, Verfassung des Kantons Glarus,
Kommentar zum Entwurf, Bd. II, 1981, S. 351 f.): Mit dem Erfordernis einer
zweiten Lesung werde die Hebung der Qualität des vorgesehenen Erlasses
bezweckt; im Anschluss an die erste Lesung solle der Entwurf nach einer
schöpferischen Pause nochmals studiert, zweifelhafte Punkte geklärt und wenig
überlegte oder momentan bedingte Entschlüsse der ersten Beratung revidiert
werden können; die Möglichkeit einer späteren nochmaligen (punktuellen)
Beratung an der Landsgemeinde vermöge eine richtige Gesamtsichtung der
Vorlage nicht zu gewährleisten (Rainer J. Schweizer, a.a.O., S. 353). Der
Verfassungsentwurf sah das Erfordernis einer zweiten Lesung allerdings nur
für Verfassungsänderungen und Gesetze vor (Rainer J. Schweizer, a.a.O., S.
348 und 352). In der landrätlichen Beratung wurde dieses Erfordernis auch auf
"Verordnungen" ausgedehnt (vgl. Protokoll der Sitzungen des Landrates vom 6.
November 1985 und 24. September 1986). Damit fallen nicht nur
referendumspflichtige Verfassungsänderungen und Gesetze, sondern auch
rechtsetzende Erlasse, welche der Landrat in eigener Kompetenz beschliessen
kann, unter die in Art. 86 Abs. 2 KV/GL für das parlamentarische
Rechtsetzungsverfahren statuierte Regel.
In denjenigen Kantonen, welche das Erfordernis der zweiten Lesung kennen,
gilt diese Vorschrift meist nur für die Beratung von Gesetzen (vgl. etwa § 48
Abs. 2 KV/LU; § 44 KV/ZG; § 63 Abs. 2 KV/BL; § 78 Abs. 3 KV/AG; § 45 der
Geschäftsordnung des Grossen Rates des Kantons Schaffhausen vom 20. Dezember
1999; Art. 35 Landratsgesetz/NW; Art. 49 der Geschäftsordnung des
Kantonsrates des Kantons Appenzell A.Rh. vom 24. März 2003: Zweimalige
Beratung von Vorlagen, die dem obligatorischen oder fakultativen Referendum
unterstehen), doch finden sich auch weitergehende Regelungen (Art. 125 Loi
sur le Grand Conseil du Canton de Vaud vom 3. Februar 1998: Zweite Lesung für
Gesetze und Dekrete; § 49 KV/VS: Zweite Lesung für Gesetzes- und
Dekretsentwürfe als Regel, von der abgewichen werden kann; § 83 Abs. 3 KV/JU:
Zweite Lesung obligatorisch für Verfassungsbestimmungen, Gesetze und Dekrete;
Art. 64 KV/TI: Zweite Lesung für Gesetze und Dekrete, denen der Regierungsrat
nicht zugestimmt hat).

3.4 In der Vernehmlassung des Landrates wird ausgeführt, die Besoldungen der
Behördenmitglieder von Exekutive und Judikative seien stets - und in neuerer
Zeit nur mit einer einzigen Lesung - in Form von Beschlüssen geregelt worden.
Dem ist entgegenzuhalten, dass es auf die Bezeichnung des Erlasses nicht
ankommen kann. Wenn der Landrat gestützt auf Art. 91 lit. f KV/GL in
generell-abstrakter Weise die Besoldungen der Behördenmitglieder und
Angestellten des Kantons regelt, handelt es sich dabei um rechtsetzende
Erlasse, die - weil in die abschliessende Kompetenz des Landrates fallend -
als selbständige Verordnungen des Landrates im Sinne von Art. 89 lit. b KV/GL
einzustufen sind (so auch Rainer J. Schweizer, a.a.O., S. 389 f.). Ein vom
Landrat am 26. Juni 1996 gestützt auf Art. 91 lit. f KV/GL verabschiedeter
Erlass "über die Besoldungen der Angestellten des Kantons" wird denn auch als
"Verordnung" bezeichnet ("Besoldungsverordnung"). Wieso es sich bei der
entsprechenden, auf der gleichen verfassungsrechtlichen Kompetenzzuweisung
(Art. 91 lit. f KV/GL) beruhenden Regelung über die Besoldung von
Behördenmitgliedern anders verhalten soll, ist nicht einzusehen. Auch wenn
der Kreis der Adressaten dieses Erlasses kleiner sein mag, geht es hier
ebenfalls um eine generell-abstrakt formulierte, zeitlich nicht limitierte
Regelung, die, ungeachtet ihrer anderslautenden Bezeichnung ("Beschluss"),
als rechtsetzende Verordnung des Landrates - bzw. als Änderung einer solchen
- eingestuft werden muss und damit der Regel von Art. 86 Abs. 2 KV/GL
unterworfen ist.
Entgegen der in der Vernehmlassung des Landrates vertretenen Auffassung
handelt es sich beim Erfordernis der zweiten Lesung nicht um eine blosse
Ordnungsvorschrift. Dagegen spricht schon der Umstand, dass diese Norm als
wichtige Regel des parlamentarischen Rechtsetzungsverfahrens auf
Verfassungsstufe verankert worden ist. In die gleiche Richtung gehen die
Ausführungen im Verfassungskommentar: Ausnahmen seien selbst bei Zeitdruck
nicht zulässig, doch könne das Landratsreglement vorsehen, dass in
dringlichen Fällen die Frist zwischen den beiden Lesungen stark verkürzt
werde (Rainer J. Schweizer, a.a.O., S. 352). Die geltende Landratsverordnung
sieht denn auch in Art. 105 Abs. 2 für dringende Fälle die Möglichkeit der
Verkürzung der ordentlichen Frist von 14 Tagen vor, wobei die zweite Lesung
"ausnahmsweise" sogar an demselben Tag wie die erste Lesung stattfinden darf.
Welche Schranken bei der Handhabung dieser Ausnahmeregelung zu beachten sind,
bedarf hier keiner weiteren Prüfung, nachdem eine zweite Lesung des
streitigen Besoldungserlasses zu Unrecht überhaupt nicht stattgefunden hat,
weil sie nicht als notwendig erachtet wurde.
Der Einwand in der Vernehmlassung des Landrates, wonach auch die Durchführung
einer zweiten Lesung am Ergebnis nichts geändert hätte, ist nicht geeignet,
die vorstehenden Überlegungen in Frage zu stellen. Diese für das
parlamentarische Rechtsetzungsverfahren geltende formelle Regel muss, ähnlich
wie das Gebot der Gehörsgewährung vor Erlass belastender Verfügungen,
unabhängig vom mutmasslichen Einfluss auf das Verfahrensergebnis befolgt
werden.

3.5 Es fragt sich, welche rechtlichen Folgen die Missachtung der Regel von
Art. 86 Abs. 2 KV/GL nach sich zieht. Formelle Unregelmässigkeiten bei der
Abwicklung eines Geschäftes durch das Parlament lassen sich nie völlig
vermeiden und vermögen die Gültigkeit einer vom Plenum getroffenen
Schlussentscheidung grundsätzlich nicht in Frage zu stellen; das muss aus
Gründen der Rechtssicherheit auch für rechtsetzende Akte des Parlamentes
gelten. Der Beschlussfassung durch das Parlament können aber dennoch schwere
Mängel anhaften, welche entweder - zum Beispiel bei nachgewiesener fehlender
Beschlussfähigkeit - die Nichtigkeit des betreffenden Beschlusses oder aber
wenigstens dessen Anfechtbarkeit zur Folge haben. Die Missachtung des
Erfordernisses der zweiten Lesung erscheint als ein gravierender formeller
Mangel des parlamentarischen Rechtsetzungsverfahrens, welcher zwar aus
Gründen der Rechtssicherheit der Verbindlichkeit des betreffenden Erlasses
nicht absolut entgegenstehen kann, aber doch - wenn er innert Frist mit einem
zur Verfügung stehenden Rechtsmittel gerügt wird - zur Aufhebung desselben
führen muss.

3.6 Indem sich der Landrat bei der Beschlussfassung über die streitige
Besoldungsrevision offensichtlich über Art. 86 Abs. 2 KV/GL hinweggesetzt
hat, verstiess er zugleich gegen das Willkürverbot. Die staatsrechtliche
Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Erlass aufzuheben.
Eine Behandlung der materiellen Verfassungsrügen erübrigt sich.

4.
Da es sich um vermögensrechtliche Interessen handelt, sind die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens dem Kanton Glarus aufzuerlegen (Art. 156 Abs.
1 und 2 OG). Den nicht durch einen Anwalt vertretenen Beschwerdeführern wird
praxisgemäss keine Parteientschädigung zugesprochen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und Ziff. I/Art. 1 Abs. 1
und 2 sowie Ziff. II (soweit Ziff. I/Art. 1 Abs. 1 und 2 betreffend) des
Beschlusses des Landrates des Kantons Glarus vom 23. November 2005 betreffend
die Änderung des Beschlusses über die Besoldungen der Behördenmitglieder
werden aufgehoben.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Kanton Glarus auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern und dem Landrat des Kantons Glarus
schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Januar 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: