Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.144/2006
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{T 1/2}
2P.144/2006/fun

Urteil vom 27. Juli 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Matter.

Einwohnergemeinde Münsingen, handelnd durch
den Gemeinderat, vertreten durch die Bauverwaltung, Postfach 1330, 3110
Münsingen,
Beschwerdeführer, vertreten durch Fürsprecher
Urs Eymann,

gegen

Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion, Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern,
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
Speichergasse 12, 3011 Bern.

Art. 50 BV (Gemeindeautonomie; Abwassergebühren),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
vom 26. April 2006.

Sachverhalt:

A.
Die Einwohnergemeinde Münsingen erhob am 9. April 2003 gestützt auf ihr
Reglement zur Abwasserentsorgung gegenüber dem Kanton Bern - als
Grundeigentümer einer Parzelle auf Gemeindegebiet - eine Gebühr von Fr.
270.-- für die Einleitung von Regenabwasser in das kommunale
Kanalisationssystem und in das öffentliche Gewässer "Schwandbach".

Nach erfolgloser Beschwerde an den Regierungsstatthalter Konolfingen gelangte
der Kanton Bern, vertreten durch die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion, an
das kantonale Verwaltungsgericht. Dieses hiess die Beschwerde teilweise gut,
soweit es darauf eintrat, und hob die Gebühr in dem Ausmass auf, als sie sich
nicht auf die Einleitung von Niederschlagswasser in das kommunale
Kanalisationssystem, sondern auf den Regenwasserabfluss in den Schwandbach
bezog.

B.
Am 24. Mai 2006 hat die Einwohnergemeinde Münsingen staatsrechtliche
Beschwerde beim Bundesgericht eingereicht. Sie rügt namentlich eine
Verletzung ihrer Gemeindeautonomie und beantragt die Aufhebung des
verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 26. April 2006.

Der Kanton Bern und das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der
Beschwerde.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts stellt einen
letztinstanzlichen kantonalen Entscheid dar, gegen den als eidgenössisches
Rechtsmittel einzig die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung steht (Art.
84 Abs. 2 und Art. 86 Abs. 1 OG; vgl. auch BGE 128 I 46 E. 1b S. 49 ff.).
1.2 Die Einwohnergemeinde Münsingen wird durch den angefochtenen Entscheid
als Gläubigerin einer öffentlichen Abgabe und damit in ihrer Eigenschaft als
Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt. Sie ist daher legitimiert, wegen
Verletzung der Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Ob
die beanspruchte Autonomie besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern
der materiellen Beurteilung (vgl. BGE 128 I 3 E. 1c S. 7, 136 E. 1.2 S. 139,
je mit Hinweisen).

1.3 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine
kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte
bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt
worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht
von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsmässig ist, sondern
prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich,
belegte Rügen (vgl. BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit
Hinweisen). Wird eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, genügt
es nicht, wenn der Beschwerdeführer bloss den angefochtenen Entscheid
kritisiert, wie er dies in einem appellatorischen Verfahren tun könnte, bei
dem die Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei überprüfen kann. Er muss
deutlich dartun, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten
Rechtsgrundsätze die kantonalen Behörden in einer gegen Art. 9 BV
verstossenden Weise verletzt haben sollen (vgl. BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 12,
mit Hinweis). Die Beschwerdeschrift genügt diesen Anforderungen über weite
Strecken nicht.

2.
2.1 Die Bundesverfassung vom 18. April 1999 gewährleistet die
Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1 BV).
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der Autonomiebereich kann sich auf die
Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen
oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen (vgl. BGE 128 I 3 E. 2a S. 7 f., 136 E. 2.1
S. 140; 124 I 223 E. 2b S. 226 f., je mit Hinweisen).

2.2 Die Abwasserentsorgung ist nach Art. 6 des Kantonalen
Gewässerschutzgesetzes vom 11. November 1996 (KGSchG; BSG 821.0) eine
kommunale Aufgabe. Deren Finanzierung haben die Gemeinden   in einem
Reglement zu regeln (vgl. Art. 23 ff. KGSchG). Im Rahmen der sich auf das
Grundsätzliche beschränkenden Vorgaben der Gewässerschutzgesetzgebungen von
Bund und Kanton sind somit die Berner Gemeinden bei der Ausgestaltung ihrer
Kanalisationsreglemente frei. Die Beschwerdeführerin verfügt daher über einen
erheblichen Gestaltungsspielraum, weshalb ihr in diesem Bereich Autonomie
zukommt (vgl. dazu das unveröffentlichte Bundesgerichtsurteil 1P.573/1998 vom
5.1.1999 i.S. Einwohnergemeinde O.; zur Gemeindeautonomie bei der
Wasserversorgung und Abwasserentsorgung siehe u.a. auch: ZBl 105/2004 270 E.
2 und 104/2003 533 E. 2.).

3.
3.1 Gemäss Art. 32 Abs. 7 des Abwasserentsorgungsreglements (AER) der
Einwohnergemeinde Münsingen vom 17. Februar 2003 ist für Regenwasser,
insbesondere von Hof- und Dachflächen sowie von Gemeinde- und Privatstrassen,
Plätzen etc., das in die Kanalisation, in einen Reinabwasserkanal, einen
Regenabwasserkanal oder direkt in ein öffentliches Gewässer eingeleitet wird,
eine Gebühr pro m2 entwässerte Fläche zu bezahlen. Gestützt auf diese
Bestimmung rechtfertigt die Gemeinde die hier streitige Abgabe mit der
folgenden Argumentation: Durch die Aufnahme von Niederschlagswasser wird auch
ein öffentliches Gewässer zum Bestandteil des kommunalen
Kanalisationssystems. Aus der Sicht der Gemeinde ist unerheblich, ob
Regenabwasser im Trennsystem in eine spezielle Sauberwasserleitung und von
dort aus in ein Fliessgewässer eingeleitet wird, oder ob das Wasser im
Mischsystem über Schmutzwasserleitungen der Abwasserreinigungsanlage
zugeleitet wird. Denn in beiden Fällen werden erhebliche Kosten verursacht,
welche mittels Gebührenerhebung zu decken sind. Gesamthaft gilt für die
Beschwerdeführerin: Wer Regenabwasser nicht versickern lässt, soll eine
Gebühr bezahlen.

3.2 Dem hat das Verwaltungsgericht entgegengehalten, dass eine
Gebührenerhebung für die Einleitung von Regenabwasser in ein
Oberflächengewässer (gemäss Art. 32 Abs. 7 AER) gegen übergeordnetes Recht
verstösst, und zwar sowohl gegen das eidgenössische und kantonale
Gewässerschutzrecht (E. 3.2.1) als auch gegen die bernische
Wasserbaugesetzgebung (E. 3.2.2):
3.2.1 In Bezug auf das Gewässerschutzrecht wird im angefochtenen Entscheid
erwogen, dass die Kanalisation aus künstlich geschaffenen Bauten und Anlagen
besteht, welche zum Zweck der Abwasserbeseitigung bzw. -reinigung erstellt
und unterhalten werden. Dass ein Bach auch dazu dient, Regenwasser
aufzunehmen, macht ihn noch nicht zu einem solchen Werk, selbst wenn er - wie
hier - teilweise eingedolt ist; denn andernfalls wäre letztlich jedes
öffentliche Gewässer als Kanalisation zu qualifizieren.
Im Weiteren hat das Verwaltungsgericht hervorgehoben, dass Regenabwasser
gemäss Art. 3 Abs. 3 der eidgenössischen Gewässerschutzverordnung vom 28.
Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) in der Regel als nicht verschmutztes
Abwasser gilt und deshalb möglichst nicht in die Kanalisation einzuleiten,
sondern versickern zu lassen ist. Falls es nicht zur Versickerung gebracht
werden kann, ist es in ein oberirdisches Gewässer einzuleiten (vgl. Art. 7
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer
[Gewässerschutzgesetz; GSchG; SR 814.20]). Nur wenn auch das ausgeschlossen
ist, ist es in die Kanalisation einzuleiten (vgl. Art. 16 f. der kantonalen
Gewässerschutzverordnung vom 24. März 1999; [KGV; BSG 821.1]). Damit wird
bezweckt, das Kanalisationsnetz und die Abwasserreinigungsanlage vor einer
unnötigen Belastung mit Regenabwasser möglichst zu bewahren. Somit verläuft
im eidgenössischen wie im kantonalen Recht die massgebliche Unterscheidung
nicht zwischen versickertem und abgeleitetem Niederschlagswasser, sondern
danach, ob es in eine Kanalisation eingeleitet wird oder sonstwie abfliesst.
Dem Grundsatz der geringstmöglichen Belastung des Kanalisationssystems wird
durch die Einleitung von Regenabwasser in ein öffentliches Gewässer Rechnung
getragen. Auch deswegen lässt der Abfluss von nicht verschmutztem
Niederschlagswasser in ein Gewässer dieses nicht zu einer Kanalisation im
Rechtssinn werden. Damit steht im Einklang, dass Art. 34 Abs. 5 KGV die
Erhebung einer wiederkehrenden Gebühr nur zulässt, wenn Regenabwasser in eine
Kanalisation abgeleitet wird. Hingegen belässt die geltende eidgenössische
und kantonale Gesetzgebung der Gemeinde keinen Spielraum, um eine solche
Abgabe auch für die Einleitung in ein öffentliches Gewässer vorzusehen.

3.2.2 Andererseits hat das Verwaltungsgericht erwogen, dass die hier
massgebliche Abwasserabgabe als Benutzungsgebühr ausgestaltet ist. Somit hat
sie dem Äquivalenzprinzip zu entsprechen und auf einer
gewässerschutzrechtlich relevanten Leistung der Gemeinde zu beruhen. Eine
solche wird hier nicht erbracht. Soweit die Einleitung von Regenabwasser in
ein öffentliches Gewässer für die Gemeinde zusätzliche Aufwendungen für den
Unterhalt des öffentlichen Gewässers zur Folge hat, handelt es sich nicht um
gewässerschutzrechtlich, sondern allenfalls um wasserbaurechtlich begründbare
Aufwendungen. Gemäss Art. 41 des bernischen Gesetzes über Gewässerunterhalt
und Wasserbau vom 14. Februar 1989 (Wasserbaugesetz; WBG; BSG 751.11) können
die Gemeinden durch Reglement vorsehen, von Grundeigentümern an die Kosten
der Planung, des aktiven Hochwasserschutzes und des Erwerbs dinglicher Rechte
nach Massgabe der besonderen Vorteils Beiträge zu erheben. Damit hat der
Gesetzgeber für die Gemeinden eine abschliessende Finanzierungsordnung
beschlossen, welche (nebst Kantonsbeiträgen) allein die Erhebung von
Vorzugslasten vorsieht. Diese Regelung belässt den Gemeinden keinen
Spielraum, um für Unterhaltsaufwendungen an öffentlichen Gewässern zusätzlich
wiederkehrende Gebühren zu erheben.

3.3 Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht vor, ihre
Gemeindeautonomie verletzt zu haben. Im Rahmen von Art. 50 BV prüft das
Bundesgericht nur die Anwendung von eidgenössischem und kantonalem
Verfassungsrecht frei, jene von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht -
wie hier massgeblich - bloss unter dem Gesichtswinkel der Willkür (vgl. BGE
129 I 410 E. 2.3 S. 414 mit Hinweisen).

Willkür in der Rechtsanwendung liegt nach der Rechtsprechung nicht schon vor,
wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen
wäre. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Behörde nur ab,
wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in
klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtssatz
krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderläuft. Vorausgesetzt ist sodann, dass nicht bloss die Begründung des
Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (vgl. BGE 128 II 259 E.
5 S. 280 f. mit Hinweisen).

Was die Gemeinde gegen den angefochtenen Entscheid vorbringt, ist weitgehend
appellatorischer Natur (vgl. E. 1.3 oben) und reicht jedenfalls nicht aus, um
ihn als geradezu unhaltbar erscheinen zu lassen. Das gilt namentlich für den
Begriff der Kanalisation, der - selbst teilweise eingedolte - Bäche nicht
umfasst, wie in vertretbarer Weise angenommen werden kann. Auch hält es vor
dem Willkürverbot stand, die Erhebung einer Abwasserentsorgungsgebühr dann
als unzulässig einzustufen, wenn - im Sinne einer minimalen Belastung des
Kanalisationssystems - das unverschmutzte Niederschlagswasser gerade nicht in
das System eingeleitet, sondern sonstwie zum Abfluss gebracht wird. Ebenso
erweist es sich als zulässig, die hier massgeblichen Unterhaltsaufwendungen
dem Bereich des Wasserbaus zuzuordnen und diesbezüglich davon auszugehen,
dass die kantonale Gesetzgebung ausschliesslich die Erhebung von
Vorzugslasten vorsieht, was den Gemeinden keinen Spielraum für
Benutzungsgebühren belässt. Im Übrigen kann die Beschwerdeführerin aus dem
Grundsatz, dass die Abwasserentsorgung finanziell selbsttragend zu sein hat
(vgl. Art. 24 KGSchG), nichts zu ihren Gunsten ableiten.

3.4 Frei zu prüfen ist einzig die Rechtsgleichheitsrüge. Es ist aber ein
rechtlich relevanter Unterschied, ob Meteorwasser in die von der Gemeinde
erstellte Abwasserentsorgungsanlage oder direkt in ein Oberflächengewässer
eingeleitet wird. Lediglich im ersten Fall wird die Abwasserinfrastruktur der
Gemeinde in Anspruch genommen. Wohl verursacht auch der Unterhalt der
fliessenden Gewässer Kosten, die indessen auf einer anderen Ebene liegen und
nach einem anderen System finanziert werden als diejenigen der
Abwasserentsorgung (vgl. dazu u.a. URP 2004 211 E. 3.3.2). Diesen
Unterscheidungen trägt Art. 32 Abs. 7 AER nicht Rechnung, wie der
angefochtene Entscheid verfassungskonform festgehalten hat.

4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten
werden kann.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Gemeinde, um deren
Vermögensinteressen es hier geht, kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 und 2 OG
in Verbindung mit Art. 153 und 153a OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Einwohnergemeinde Münsingen
auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Bau-, Verkehrs- und
Energiedirektion sowie dem Verwaltungsgericht, Verwaltungsrechtliche
Abteilung, des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. Juli 2006

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: