Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.149/2006
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{T 0/2}
2P.149/2006 /fzc

Arrêt du 9 octobre 2006
IIe Cour de droit public

MM. et Mme les Juges Merkli, Président,
Wurzburger et Yersin.
Greffier: M. Dubey.

Municipalité de Lausanne,
recourante,

contre

X.________,
intimée, représentée par Me François de Rougemont, avocat,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

Art. 189 Cst. (Autonomie communale; licenciement pour justes motifs),

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de
Vaud du 1er mai 2006.

Faits:

A.
X. ________, née en 1973, est malentendante. Après avoir obtenu un certificat
d'employée de commerce en juin 1991, sur recommandation de son père, elle a
été engagée à titre temporaire dès le 6 janvier 1992 par la police communale
de Lausanne auprès de l'Office de contrôle du stationnement puis sous contrat
de droit privé dès le 1er juillet 1992.

Dès le 1er juillet 1993, elle a été nommée fonctionnaire auprès du Bureau du
contrôle du trafic et de l'Office de contrôle du stationnement. Alors qu'elle
avait donné satisfaction jusqu'à cette date, dès le mois d'août 1993,
X.________ a fait l'objet d'appréciations négatives portant sur la lenteur
d'exécution du travail, ses nombreuses erreurs dans la rédaction de rapports
de dénonciation simples, son irrespect des instructions données en matière de
saisie de données, ses indiscrétions et sa désinvolture, ce qui exigeait un
contrôle constant. Ces carences ont motivé le 25 août 1993 un sévère
avertissement de la part du conseiller municipal en charge de la police et
des rappels à l'ordre du Commandant de la police. Jusqu'en 1997, l'attitude
et la qualité du travail de X.________ n'a plus fait l'objet d'appréciation
négative, de sorte qu'elle a obtenu des qualifications moyennes.

Dès 1997, la façon de se comporter de X.________ sur sa place de travail et
avec ses collègues a de nouveau donné lieu à plusieurs avertissements oraux
et écrits de ses chefs directs. En novembre 1997, X.________ devait remplacer
un employé auprès du secrétariat de la police judiciaire municipale. Ce stage
a été interrompu le 20 du mois en raison des carences de son travail et de
son attitude envers ses collègues de travail, (voir une note du 30 mars
1998). En avril et novembre 1997, après avoir tenu une première fois des
propos grossiers puis, une deuxième fois, injurieux à l'égard d'une collègue,
elle a dû rédiger des lettres d'excuses. Une note interne du 5 décembre 1997
proposait une révocation, tout en relevant que, maîtrisée par la technique
des appareils à disposition sur le marché, la surdité dont souffrait
l'intéressée ne permettait pas d'excuser son attitude et sa désinvolture.
Cette note a été suivie, le 17 février 1998, d'un avertissement du Commandant
de la police enjoignant à l'intéressée de modifier radicalement son
comportement faute de quoi il serait donné suite à l'avertissement du 25 août
1993.
Le 6 avril 1998, en raison de faits constatés dans la note du 5 décembre
1997, X.________ a été mutée au secrétariat de la police judiciaire
municipale. Selon, les rapports d'évaluation des 7 mai, 29 mai et 29 juillet
1998, la quantité de travail fourni était insuffisante; le comportement de
l'intéressée devait être considérablement amélioré; une mise en garde avait
dû lui être adressée à propos de la confidentialité des rapports de police.
Ils constataient de nombreuses lacunes dans la qualité des prestations de
l'intéressée et dans ses relations avec autrui, une quantité inacceptable
d'erreurs ainsi qu'une attitude arrogante, déplaisante ou choquante à l'égard
de certains collègues de travail.

Le 14 septembre 1998, en raison de ces constatations, X.________ a été
affectée au pool de secrétariat de l'état major de la police, où elle a
travaillé de façon acceptable jusqu'à fin 2000. Ses qualifications pour les
années 1998 à 2000 sont ainsi passées d'insuffisant à suffisant puis à bien.
Puis la situation s'est détériorée. Des rapports des 30 juillet 2001 et 4
décembre 2001 faisaient état de carences de X.________. En particulier, elle
a refusé d'utiliser le publipostage, préférant réécrire toutes les adresses
et commettant ainsi un grand nombre d'erreurs. Elle a décidé de son propre
chef de modifier des notes de test sur une liste de résultats en utilisant
son propre barème. Elle a refusé de convoquer 60 personnes par messagerie
informatique prétextant qu'elle était débordée, alors même qu'elle trouvait
le temps de lire des revues sur sa place de travail. Elle s'était également
absentée sans prévenir laissant les bureaux vides.

Sur plainte de X.________ du 20 décembre 2002 à propos des tâches qui lui
étaient confiées et de l'absence d'augmentation de salaire, la conseillère
municipale en charge de la police lui a adressé un courrier le 27 mars 2003.
Dressant un tableau complet du cursus de l'intéressée au sein de la police
communale, la conseillère municipale lui a rappelé qu'elle était passée à
plusieurs reprises très près d'une révocation et l'a avertie que la patience
dont avait fait preuve la hiérarchie du corps de police pourrait prendre fin
dans le cas où aucune amélioration de la qualité de son travail ne serait
constatée.

Le 10 septembre 2004, X.________ s'est absentée de son bureau de 14h00 à
16h30 pour consulter une voyante. Cette absence a été portée à la
connaissance de ses supérieurs hiérarchiques par la voyante elle-même, qui
s'est plainte de recevoir depuis plusieurs semaines de nombreux appels
téléphoniques de sa cliente. Interrogée sur ce fait le 14 octobre 2004, elle
a invoqué de manière mensongère des raisons médicales pour justifier son
absence. A la fin de l'entretien, le Commandant de la police lui a signifié
qu'il allait demander son licenciement et sommé X.________ de remplir ses
obligations professionnelles (travail et comportement), faute de quoi il se
verrait contraint de la suspendre avec effet immédiat (cf. compte rendu
d'entretien du 14 octobre 2004). Du 18 octobre au 6 décembre 2004, X.________
s'est trouvée en incapacité de travail.

Le 9 décembre 2004, elle a violemment menacé une collègue de travail qu'elle
soupçonnait à tort d'avoir dénoncé son absence du 10 septembre 2004.
Convoquée en fin de journée à ce propos, elle a été suspendue avec effet
immédiat, conformément à l'avertissement qui lui avait été donné le 14
octobre 2004, son traitement a en revanche été maintenu.

Par courrier du 10 janvier 2005, le Syndic a confirmé la mesure de suspension
et informé X.________ de l'ouverture à son encontre d'une procédure
administrative tendant à un licenciement pour justes motifs. Le 1er avril
2005, l'intéressée a été entendue par la conseillère municipale en charge du
dossier. Elle a demandé à être entendue par la Commission paritaire.

Par lettre du 25 mai 2005, le Syndic a notifié à X.________ qu'en raison de
la mauvaise qualité de son travail, de son comportement inadéquat, de son
absence du 10 septembre 2004 et des menaces proférées à l'égard d'une
collègue le 9 décembre 2004, la municipalité avait pris la décision de
principe de la licencier pour justes motifs avec effet immédiat, le salaire
étant maintenu. Le dossier devait être transmis à la Commission paritaire
avant qu'une décision définitive ne soit prise.

La Commission paritaire a décidé de renvoyer le dossier à la municipalité.
Elle a considéré que le courrier du 27 mars 2003 ne constituait pas un
avertissement formel. L'entretien du 1er avril 2005 pouvait en revanche
l'être. Le 14 décembre 2005, passant outre l'avis de la Commission paritaire,
la municipalité de Lausanne a confirmé le licenciement de X.________ avec
effet au 31 décembre 2005.

B.
Par arrêt du 1er mai 2006, le Tribunal administratif du canton de Vaud a
admis le recours déposé par X.________ contre la décision du 14 décembre
2005. En s'abstenant pendant une douzaine d'années d'invoquer au titre de
justes motifs les insuffisances de l'intéressée dues en partie à son handicap
et en partie aux changements de poste, l'employeur avait indiqué qu'il s'en
accommodait. Il ne pouvait s'en prévaloir à l'appui de sa décision de
licenciement. Ayant au surplus renoncé à sanctionner l'attitude peu
collaborante de l'intéressée, ses refus de respecter les instructions qu'elle
recevait ainsi que les conflits qu'elle suscitait avec ses collègues de
travail, la municipalité ne pouvait s'en prévaloir à l'appui de sa décision
de licenciement sans tomber dans un comportement contradictoire. Les
avertissements des 25 avril 1993, 28 septembre 1993 et 17 février 1998
n'avaient en effet pas été suivis de sanctions appropriées. Il n'y avait pas
non plus de relation effective entre l'avertissement du 27 mars 2003 et
l'absence injustifiée du 10 septembre 2004. Les manquements du 10 septembre
2004 et 9 décembre 2004 ne tombaient pas sous le coup d'un avertissement
formel. Enfin, la municipalité n'avait pas respecté le préavis de
licenciement de trois mois.

C.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de son
autonomie communale, la Commune de Lausanne demande au Tribunal fédéral, sous
suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du 1er mai 2006 rendu par le
Tribunal administratif. Elle se plaint de la violation de l'interdiction de
l'arbitraire dans l'établissement des faits et l'appréciation des preuves
ainsi que dans l'interprétation et l'application du droit communal sur le
statut des fonctionnaires. Elle dénonce aussi une violation de son droit
d'être entendue.

Le Tribunal administratif et X.________ concluent au rejet du recours, cette
dernière sous suite de frais et dépens.

D.
Par ordonnance du 21 juin 2006, le Président de la IIe Cour de droit public a
admis la requête d'effet suspensif déposée par la Commune de Lausanne en tant
qu'elle porte sur la réintégration de X.________ dans son poste de travail et
l'a rejetée en tant qu'elle concerne le versement de son traitement.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (ATF 131 I 57 consid. 1 p. 59).

1.1 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux
particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions qui
les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Le recours
de droit public est conçu pour la protection des droits constitutionnels des
citoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ). Il doit permettre à ceux qui en sont
titulaires de se défendre contre toute atteinte à leurs droits de la part de
la puissance publique. De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux
citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que
détentrices de la puissance publique, n'en sont pas titulaires et ne peuvent
donc pas attaquer, par la voie du recours de droit public, une décision qui
les traite comme autorités. Cette règle s'applique aux cantons, aux communes
et à leurs autorités, qui agissent en tant que détentrices de la puissance
publique. La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une
exception pour les communes et autres corporations de droit public, notamment
lorsque, par la voie du recours de droit public, elles se plaignent d'une
violation de leur autonomie (art. 50 Cst.; cf. ATF 125 I 173 consid. 1b p.
175; 121 I 218 consid. 2a).

En l'espèce, la recourante est touchée par l'arrêt attaqué en sa qualité de
détentrice de la puissance publique, puisque l'intimée a été engagée comme
fonctionnaire le 1er juillet 1993. Pour que son recours de droit public soit
recevable, il suffit qu'elle invoque, comme en l'espèce, une violation de son
autonomie, la question de savoir si elle est réellement autonome dans le
domaine en cause étant une question de fond et non de recevabilité (ATF 129 I
313 consid. 4.2 p. 319).

1.2 En vertu de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit, à peine
d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou
des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation.
Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a
donc pas à vérifier de lui-même si l'arrêt entrepris est en tous points
conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les griefs d'ordre
constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le
recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer
aux actes cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31;
129 III 626 consid. 4 p. 629; 129 I 113 consid. 2.1 p. 120, 185 consid. 1.6
p. 189; 125 I 71 consid. 1c p. 76; 115 Ia 27 consid. 4a p. 30; 114 Ia 317
consid. 2b p. 318). En outre, dans un recours pour arbitraire fondé sur
l'art. 9 Cst., l'intéressé ne peut se contenter de critiquer l'arrêt attaqué
comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut
revoir librement l'application du droit. Il doit préciser en quoi cet arrêt
serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif,
apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF
128 I 295 consid. 7a p. 312; 125 I 492 consid. 1b p. 495 et la jurisprudence
citée).

1.3 Pour le surplus, déposé en temps utile contre une décision finale prise
en dernière instance cantonale, qui ne peut être attaquée que par la voie du
recours de droit public, le présent recours est recevable au regard des art.
84 ss OJ.

2.
La recourante dénonce en premier lieu la violation par le Tribunal
administratif de ses droits de partie, en particulier de son droit d'être
entendue. Elle se plaint de l'attitude partiale du juge instructeur à son
détriment et de l'absence de tenue du procès-verbal de l'audience. Toutefois,
comme elle renonce à en tirer un grief dirigé contre l'arrêt attaqué,
conformément à l'art. 90 OJ, le Tribunal n'a pas à examiner d'office les
mérites de ses reproches.

3.
Sur le fond, la recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir violé
son autonomie en annulant sa décision de licencier l'intimée pour justes
motifs.

3.1 Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les
limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection
de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de
manière exhaustive mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale,
lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie
protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des
dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans
l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie
ne doit pas nécessairement concerner tout une tâche communale, mais
uniquement le domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie
communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la
constitution et la législation cantonale (ATF 129 I 410 consid. 2.1 p. 412
ss; 129 I 313 consid. 5.2 p. 320; 126 I 133 consid. 2 p. 136).

3.2 En droit vaudois, le principe de l'autonomie communale est inscrit à
l'art. 139 Cst./VD, qui prévoit que les communes disposent d'autonomie, en
particulier dans la gestion de l'administration de la commune et précise que,
dans ce domaine, la surveillance de l'Etat est limitée à la légalité (art.
140 al. 1 Cst./VD). L'étendue de l'autonomie communale est fixée en
particulier par la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC/VD;
RSVD 175.11, ci-après: la loi vaudoise sur les communes), notamment par son
art. 2 qui détermine les attributions et les tâches propres des autorités
communales, parmi lesquelles se trouvent l'organisation de l'administration
communale (art. 2 al. 2 lettre a LC/VD). Selon l'art. 4 al. 1 chiffre 9
LC/VD, le conseil général ou communal délibère sur le statut des
fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération. D'après l'art. 42
chiffre 3 LC/VD, entrent dans les attributions de la municipalité, la
nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur
traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire. On peut en déduire que les
communes vaudoises jouissent d'autonomie pour régler sur une base de droit
public les rapports de travail de leurs fonctionnaires (arrêt 2P.163/2005 du
31 août 2005 consid. 4.1; 2P.177/2001 du 9 juillet 2002, consid. 2.2 et les
références citées).

3.3 Reconnue autonome dans ce domaine, la commune peut notamment se plaindre,
par la voie du recours de droit public, du fait qu'une autorité cantonale de
recours ou de surveillance a excédé son pouvoir d'examen ou a faussement
appliqué des normes communales, cantonales ou fédérales régissant le domaine
en cause (cf. ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; 122 I 279 consid. 8c p. 291;
116 Ia 252 consid. 3b p. 256-257; 114 Ia 80 consid. 2a p. 82-83, 168 consid.
2a p. 170; 113 Ia 332 consid. 1b p. 333-334 et la jurisprudence citée; arrêt
du 28 janvier 1994 in ZBl 1994 p. 300 consid. 4a p. 302-303 et les arrêts
cités; Markus Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie, thèse Berne 1996, p. 100 ss, 106 ss et 126). Le Tribunal
fédéral examine librement l'interprétation du droit constitutionnel cantonal
ou fédéral; en revanche, il ne vérifie l'application des règles de rang
inférieur à la constitution et la constatation des faits que sous l'angle
restreint de l'arbitraire (ATF 122 I 279 consid. 8c p. 291 et la
jurisprudence citée).

4.
La recourante se plaint de la violation de l'art. 9 Cst.

4.1 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation
de fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair
et indiscuté, ou lorsqu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de
la justice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la
solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle
apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation
effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain.
De plus, il ne suffit pas que les motifs de l'arrêt attaqué soient
insoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans son
résultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution
que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 131
I 217 consid. 2.1 p. 219; 57 consid. 2 p. 61; 129 I 8 consid. 2.1 p. 9, 173
consid. 3.1 p. 178; 128 I 273 consid. 2.1 p. 275; 127 I 60 consid. 5a p. 70;
125 I 166 consid. 2a p. 168 et la jurisprudence citée).

4.2 Lorsque la partie recourante - comme c'est le cas en l'espèce - s'en
prend à l'appréciation des preuves et à l'établissement des faits, la
décision n'est arbitraire et le Tribunal fédéral n'intervient, pour violation
de l'art. 9 Cst., que si le juge cantonal a abusé de son pouvoir
d'appréciation, en particulier lorsqu'il méconnaît des preuves pertinentes ou
qu'il n'en tient arbitrairement pas compte (ATF 118 Ia 28 consid. 1b p. 30;
112 Ia 369 consid. 3 p. 371; 100 Ia 119 consid. 4 p. 127), lorsque des
constatations de faits sont manifestement fausses (ATF 101 Ia 298 consid. 5
p. 306; 98 Ia 140 consid. 3a p. 142 et la jurisprudence citée), enfin lorsque
l'appréciation des preuves est tout à fait insoutenable (ATF 118 Ia 28
consid. 1b p. 30; 116 Ia 85 consid. 2b p. 88).

5.
La recourante s'en prend à l'appréciation des preuves et à l'établissement
des faits. Selon elle, le Tribunal administratif aurait retenu des faits en
contradiction manifeste avec le contenu des pièces figurant au dossier et en
aurait omis d'autres de manière arbitraire.

5.1 En premier lieu, la recourante lui reproche d'avoir retenu que
l'inaptitude de l'intimée à remplir ses fonctions et son comportement
étaient, comme son handicap auditif, indépendants de sa volonté. Ce reproche
est fondé. Comme le démontrent les faits qui ressortent du dossier, l'intimée
a prouvé qu'elle était capable, lorsqu'elle le voulait et malgré son
handicap, de donner satisfaction à son employeur. Tel a été le cas, une
première fois avant qu'elle soit nommée fonctionnaire. Tel a aussi été le
cas, une deuxième fois, après les avertissements qu'elle avait reçus en 1993
du conseiller municipal en charge de la police et du Commandant de la police
et enfin tel a aussi été le cas lorsqu'elle a été affectée en septembre 1998
au pool de secrétariat de l'état major de la police, où elle a travaillé de
façon acceptable jusqu'à fin 2000. Par conséquent, si le handicap de
l'intimée était bien indépendant de sa volonté, ce que la recourante n'a
d'ailleurs jamais mis en doute, ses performances professionnelles et son
comportement dépendaient en revanche de son bon vouloir souvent pris en
défaut.

5.2 La recourante reproche aussi au Tribunal administratif d'avoir retenu
qu'elle avait adopté comme employeur une attitude contradictoire. Elle aurait
à la fois dénoncé l'insuffisance des prestations de l'intimée et attribué,
malgré cela, des qualifications acceptables. Il ressort du dossier que de
nombreux rapports relèvent les insuffisances de l'intimée et l'invitent à
s'amender. Il est vrai également que les prestations et le comportement de
l'intimée ont été qualifiés d'acceptables avant qu'elle soit nommée
fonctionnaire, puis après les avertissements reçus en fin 1993 et enfin après
sa mutation en septembre 1998 au sein du pool de secrétariat de l'état major
de la police. Si ces faits pouvaient être retenus par le Tribunal
administratif, celui-ci ne pouvait toutefois occulter les nombreux
avertissements écrits et oraux que l'intimée a reçus durant les périodes
intermédiaires qui justifiaient les qualifications insuffisantes qu'elle
obtenait une fois passées ces périodes d'embellie. Dans ces conditions, le
Tribunal administratif ne pouvait pas en déduire que la recourante avait
adopté un comportement contradictoire dans l'appréciation des qualités et du
comportement de l'intimée.

5.3 La recourante reproche encore au Tribunal administratif d'avoir retenu
qu'en s'abstenant durablement d'invoquer les carences de l'intimée au titre
de justes motifs de renvoi, elle s'en était accommodée. La conclusion du
Tribunal administratif est insoutenable. Toutes les pièces figurant au
dossier, en particulier les avertissements répétés datés des 25 avril 1993,
28 septembre 1993 et 17 février 1998 et les rapports d'évaluation des 7 mai,
29 mai et 29 juillet 1998 montrent au contraire que le but recherché par la
recourante était de changer le comportement de l'intimée et de pallier ses
carences professionnelles. Dans ces conditions, la patience manifestée par la
recourante, notamment à l'endroit du comportement difficilement supportable
de l'intimée, ne saurait être assimilée à une acceptation de ses carences.

5.4 Enfin, selon la recourante, le Tribunal administratif aurait omis de
tenir compte des pièces figurant au dossier s'agissant de l'absence du 10
septembre 2004. Il serait insoutenable, selon elle, de tenir pour établi
qu'une absence ne devait pas être précédée d'une demande d'autorisation et
qu'il n'y avait nulle trace au dossier d'une injonction signifiant à
l'intimée qu'il était exclu de quitter son poste de travail sans
autorisation.
Le grief est fondé. Les devoirs des fonctionnaires de la commune de Lausanne
sont décrits par le règlement communal du 11 octobre 1977 pour le personnel
de l'administration communale (RPAC). L'art. 12 RPAC prévoit en particulier
que le fonctionnaire empêché de respecter son horaire de travail en informe
immédiatement son chef. Il s'agit là d'une règle générale qui s'impose dans
tous rapports de travail, que le Tribunal administratif ne pouvait ignorer
sans tomber dans l'arbitraire. Enfin, il ressort du rapport du 4 décembre
2001 que de nombreux rappels à l'ordre au sujet d'absences avaient été
adressés à l'intimée. Comme cela ressort de la note du 30 juillet 2001, il ne
s'agissait pas simplement, comme l'a retenu à tort le Tribunal administratif,
d'admonestations sans conséquence mais bien de rappels concernant les devoirs
du fonctionnaire en cas d'absences, en particulier en cas d'absence pour
raisons médicales.

A cet égard, la recourante reproche aussi au Tribunal administratif d'avoir
omis de manière arbitraire de prendre en considération, malgré les preuves
figurant au dossier, les mensonges de l'intimée quant aux motifs de son
absence du 10 septembre 2004. Comme le souligne la recourante, ce fait ne
pouvait être ignoré au regard des absences fréquentes de l'intimée dont se
plaignait précisément son chef dans une note du 4 décembre 2001 figurant
aussi au dossier.

6.
Sur le fond, la recourante se plaint que le Tribunal administratif a
interprété et appliqué de manière arbitraire les notions juridiques de justes
motifs, d'avertissement et de délai de licenciement des art. 70 et 71 RPAC.

6.1 Sous le chapitre "cessation des fonctions" et le titre marginal "renvoi
pour justes motifs", l'art. 70 RPAC prévoit que la Municipalité peut en tout
temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois
mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige
pas un départ immédiat (al. 1). D'après l'alinéa 2, constituent de justes
motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et
toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi,
la poursuite des rapports de service ne peut être exigée. L'art. 71 RPAC
prévoit au surplus que le licenciement pour justes motifs ne peut être
prononcé qu'après audition du fonctionnaire ou de son représentant légal, qui
peuvent demander la consultation préalable de la commission paritaire (al.
1). Lorsque le licenciement a pour motifs des faits dépendant de la volonté
du fonctionnaire, il doit être précédé d'un avertissement (al. 2).

6.2 Les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou d'employés de l'État
peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne
foi, excluent la poursuite des rapports de service, même en l'absence de
faute; de toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances
que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de
comportements ou de situations qui lui sont imputables (voir plus
particulièrement: Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit
public, RDAF 1995, p. 421 ss; Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1992,
n. 5.4.2.5-5.4.2.6, p. 250 ss; Blaise Knapp, Précis de droit administratif,
4e éd. Bâle 1991, n. 3155 ss, p. 645 ss, p. 3177 ss, p. 648; Tomas Poledna,
Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und
Unsinn einer Unterscheidung, ZBl 1995 p. 49 ss). Les conditions justifiant
une résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais
dépendent concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé,
de la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que du genre et de
l'importance des griefs en cause (voir par analogie avec le droit privé Rémy
Wyler, Droit du travail, Berne 2002, p. 364; Jürg Brühwiler, Kommentar zum
Einzelarbeitsvertrag, 2e éd., Berne 1996, p. 360-363 et les références
citées).

6.3 La résiliation immédiate pour justes motifs est une mesure
exceptionnelle. Conformément aux principes dégagés par la jurisprudence du
Tribunal fédéral en droit privé (mais qui peuvent être appliqués par analogie
en droit de la fonction publique), elle doit être admise de manière
restrictive (ATF 130 III 28 consid. 4.1 p. 31, 213 consid. 3.1 p. 220 s.; 129
III 380 consid. 2.1 p. 382; 127 III 351 consid. 4a et les références cités).
D'après la jurisprudence, les faits invoqués à l'appui d'un renvoi immédiat
doivent avoir entraîné la perte du rapport de confiance qui constitue le
fondement du contrat de travail. Seul un manquement particulièrement grave du
travailleur justifie son licenciement immédiat; si le manquement est moins
grave, il ne peut entraîner une résiliation immédiate que s'il a été répété
malgré un avertissement (ATF 130 III 28 consid. 4.1 p. 31, 213 consid. 3.1 p.
220 s.; 129 III 380 consid. 2.1). Par manquement du travailleur, on entend en
règle générale la violation d'une obligation découlant du contrat de travail
(ATF 127 III 351 consid. 4A p. 354 et les arrêts cités), mais d'autres
incidents peuvent aussi justifier une résiliation immédiate (cf. ATF 129 III
380 consid. 2.2).
6.4 Selon la jurisprudence, le but de l'avertissement est d'amender si
possible l'intéressé (arrêt 2P.45/1998 du 28 mai 1998, consid. 3e). Il
n'existe pas de critères absolus en matière d'avertissement, eu égard à la
diversité des situations envisageables. La jurisprudence ne saurait poser de
règles rigides sur le nombre et le contenu des avertissements dont la
méconnaissance, par le travailleur, est susceptible de justifier un
licenciement. Sont décisives, dans chaque cas particulier, entre autres
circonstances, la nature, la gravité, la fréquence ou la durée des
manquements reprochés au travailleur, de même que son attitude face aux
injonctions, avertissements ou mises en garde formulées par l'employeur
(arrêt 2P.163/2005 du 31 août 2005, consid. 7.1; par analogie avec le droit
privé: ATF 127 III 153 consid. 1c p. 157).

6.5 L'employeur qui entend se prévaloir de manquements au titre de motifs
justifiant un licenciement, doit les invoquer sans tarder. En effet, s'il
maintient le rapport de travail malgré la connaissance de ces manquements, il
admet qu'il ne les tient pas pour de justes motifs et ne peut s'en prévaloir
ensuite sous peine d'adopter un comportement contradictoire violant le
principe de la bonne foi (arrêt 2P.189/2000 du 6 mars 2001, consid. 4b; arrêt
P.784/1981 du 9 décembre 1982, consid. 4a in ZBl 85/1984 p. 404 et les
références citées). Toutefois, le Tribunal fédéral a admis qu'il y avait des
cas dans lesquels, dans le but d'apprécier une situation globale qui s'est
modifiée par la survenance d'événements nouveaux notables, même des faits
largement passés pouvaient ou même devaient être pris en considération (arrêt
P.784/1981 du 9 décembre 1982, consid. 4a in ZBl 85/1984 p. 404). Il a en
particulier jugé que l'indiscipline répétée représentait un juste motif de
licenciement au regard d'un contexte global ponctué d'avertissements
successifs pour de nombreuses fautes qui ne pouvaient être qualifiées de
graves mais qui détruisaient tout rapport de confiance (arrêt 2P.207/1996 du
13 août 1996, consid. 3c).

7.
La recourante reproche au Tribunal administratif de l'obliger à garder à son
service une fonctionnaire qui est incapable de remplir sa fonction sans
excuses pertinentes, qui a un comportement agressif susceptible de nuire à la
santé de ses collègues en provoquant une ambiance délétère et qui a gravement
failli à son devoir de fidélité. Il aurait ainsi substitué son appréciation
des justes motifs de licenciement à la sienne. Il aurait également jugé à
tort que le délai de licenciement de trois mois n'avait pas été respecté.

7.1 Dans son arrêt, le Tribunal administratif a distingué les faits survenus
avant la fin de l'année 2004 des événements qui ont eu lieu les 10 septembre
et 9 décembre 2004. S'agissant des événements des 10 septembre et 9 décembre
2004, le Tribunal administratif a considéré que le fait d'avoir quitté sa
place de travail de 14h00 à 16h30 ainsi que l'altercation avec une collègue
de travail soupçonnée d'avoir dénoncé cette absence constituaient des
manquements de l'intimée. Il a néanmoins jugé qu'à défaut de transgression
d'une injonction interdisant à l'intimée de quitter son poste sans
autorisation, son absence du 10 septembre 2004 ne constituait pas en
elle-même un motif de résiliation immédiate des rapports de service. Il en
allait de même, à son avis, des menaces de l'intimée à l'égard de sa collègue
du 9 décembre 2004, du moment qu'elles pouvaient s'expliquer par les
circonstances sans que l'on doive leur attribuer une portée distincte de
l'absence du 10 septembre 2004. Ce faisant, il a considéré que l'intimée
n'avait pas commis de faute grave, ce que conteste la recourante.

7.2 Il convient en premier lieu de rappeler que le Tribunal administratif a
omis à tort de relever que l'intimée avait violé l'obligation imposée par
l'art. 12 RPAC de demander l'autorisation de s'absenter le 10 septembre 2004
(cf. consid. 5.4). Or, non seulement l'absence non annoncée du 10 septembre
2004 violait bien des injonctions répétées de l'employeur, mais encore les
motifs de cette absence ont fait l'objet de déclarations mensongères de
l'intimée à son employeur. En dissimulant une activité privée par
l'affirmation mensongère qu'elle devait consulter pour raisons médicales,
l'intimée a violé le devoir de fidélité que lui impose l'art. 22 RPAC, selon
lequel le fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément aux
intérêts de la commune et s'abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte
ou dommage. Contrairement à ce qu'affirme le Tribunal administratif, un tel
mensonge constitue une faute grave non seulement en lui-même, mais également
en tant qu'il est mis en relation avec les nombreuses absences de l'intimée.
Celle-ci justifiait en effet systématiquement ses absences par des motifs
médicaux. Dans ces circonstances, la recourante pouvait considérer que le
rapport de confiance entre elle et l'intimée était irrémédiablement détruit
et autorisait pour le moins un licenciement, si ce n'est un licenciement
immédiat.

Le Tribunal administratif a considéré également à tort que l'attitude
violente et menaçante de l'intimée à l'encontre d'une collègue de travail ne
constituait pas également un motif de licenciement distinct des événements du
10 septembre 2004, le bien juridique protégé n'étant pas le même. Or, les
mensonges étaient adressés à l'employeur dans le but de le tromper sur les
conséquences administratives de l'absence du 10 septembre 2004, tandis que
les menaces de l'intimée se dirigeaient contre l'intégrité physique et
psychique d'une collègue que l'employeur a l'obligation légale de protéger.
Les faits reprochés à l'intimée ne violant pas les mêmes dispositions légales
communales, ils ne pouvaient être considérés comme un seul et même
manquement.

A cela s'ajoute que le Tribunal administratif ne pouvait pas faire l'impasse
sur le contexte qui a prévalu durant les années antérieures. Les nombreuses
lacunes dans la qualité des prestations de l'intéressée et dans ses relations
avec autrui, une quantité inacceptable d'erreurs ainsi qu'une attitude
arrogante, déplaisante ou choquante à l'égard de certains collègues de
travail constituaient, indépendamment de toute faute de l'intimée, des motifs
de licenciement, dont la recourante ne s'est jamais accommodée (cf. consid.
5.2 et 5.3).
7.3 Il est inutile d'examiner si les événements des 10 septembre et
9 décembre 2004 justifiaient, ou non, un licenciement immédiat, car,
contrairement aux termes utilisés à tort par la recourante, il n'y a pas eu
de licenciement immédiat, mais une suspension avec maintien du traitement, le
licenciement ayant fait d'abord l'objet de la décision de principe le 25 mai
2005, puis d'une décision formelle le 14 décembre 2005.

C'est donc manifestement à tort que le Tribunal administratif a jugé que la
recourante n'avait pas respecté le délai de licenciement de trois mois prévu
par l'art. 70 al. 1 RPAC. La raison d'être d'un tel délai consiste à donner
au fonctionnaire licencié le temps de prendre les mesures propres à assurer
son avenir professionnel; ce délai a commencé à courir avec la décision de
principe du 25 mai 2005, sur laquelle la Commission paritaire ne pouvait au
demeurant donner qu'un avis consultatif (cf. art. 75 al. 1 RPAC). Le
licenciement de l'intimée ayant pris effet au 31 décembre 2005, le délai de
l'art. 70 al. 1 RPAC a par conséquent été respecté.

7.4 La recourante reproche encore au Tribunal administratif d'avoir considéré
qu'aucun avertissement n'avait été signifié à l'intimée.
Reprenant dans son arrêt presque intégralement le contenu de la lettre du 27
mars 2003 adressée à l'intimée par la conseillère municipale en charge de la
police, le Tribunal administratif a jugé qu'elle ne constituait pas un
avertissement qui pouvait être mis en relation formelle avec les faits
reprochés à l'intimée au sens de l'art. 71 al. 2 RPAC. Son contenu était trop
imprécis et trop ancien par rapport à l'absence du 10 septembre 2004. La
municipalité aurait dû donner un nouvel avertissement formel avant de
prononcer le licenciement litigieux, ce qu'elle n'avait pas fait.

Les termes de la lettre du 27 mars 2003 ne laissaient toutefois planer aucun
doute sur l'effet d'avertissement qu'elle revêtait à l'endroit de l'intimée
et conservait toute sa valeur par rapport à l'ensemble des reproches formulés
à son encontre. Dans la mesure où, contrairement à ce que le Tribunal
administratif a jugé, les carences professionnelles et le comportement
insupportable de l'intimée durant les années antérieures à 2004 devaient être
pris en considération (cf. consid. 7.3), la lettre du 27 mars 2003
constituait un avertissement également valable pour les événements
postérieurs des 10 septembre et 9 décembre 2004. Au surplus, l'intimée a eu
un entretien valant avertissement avec son supérieur le 14 octobre 2004, ce
qui n'a pas empêché l'altercation du 9 décembre 2004.

7.5 Par conséquent, en minimisant le nombre et l'importance des manquements
de l'intimée et en jugeant que les conditions d'un licenciement n'étaient pas
remplies, le Tribunal administratif a substitué arbitrairement son
appréciation à celle de la commune et a violé l'autonomie dont elle jouit sur
ce point.

8.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
l'annulation de l'arrêt du 1er mai 2006 rendu par le Tribunal administratif.
Bien qu'ayant obtenu gain de cause, la recourante qui dispose de son propre
service juridique n'a pas droit à des dépens. Succombant, l'intimée supporte
les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ) et n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis.

2.
L'arrêt du 1er mai 2006 rendu par le Tribunal administratif du canton de Vaud
est annulé.

3.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de X.________.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, au mandataire de
l'intimée et au Tribunal administratif du canton de Vaud.

Lausanne, le 9 octobre 2006

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président:  Le greffier: