Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.166/2006
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{T 0/2}
2P.166/2006 /biz

Sentenza del 29 gennaio 2007
II Corte di diritto pubblico

Giudici federali Merkli, presidente,
Wurzburger, Yersin,
cancelliere Bianchi.

A. ________,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Felice Dafond,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.

art. 6 CEDU, art. 9, 27 e 29 Cost. (ammissione alle
prove di assunzione per l'insegnamento nelle scuole medie superiori),

ricorso di diritto pubblico contro la decisione
emanata il 23 maggio 2006 dal Consiglio di
Stato del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Con pubblicazione sul Foglio ufficiale cantonale del 17 gennaio 2006, il
Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport del Cantone Ticino
(di seguito: Dipartimento o DECS) ha aperto il concorso per la nomina e
l'incarico di docenti per l'anno scolastico 2006/2007 in diversi ordini di
scuola. Il bando precisava che al concorso, e alle relative prove per
l'assunzione, potevano partecipare i candidati in possesso dei titoli di
studio previsti dal regolamento cantonale del 30 gennaio 1996 sul
riconoscimento dei titoli di studio e sulle procedure d'assunzione nelle
scuole medie, nelle scuole medie superiori e in altri gradi di scuole (di
seguito: il Regolamento).
Titolare di un diploma di pedagogia musicale quale insegnante di flauto e di
un diploma di perfezionamento in flauto conseguiti presso il Conservatorio
della Svizzera italiana (di seguito: il Conservatorio), A.________ ha
inoltrato la propria candidatura per l'insegnamento della musica nelle scuole
medie superiori.

B.
Con decisione del 10 aprile 2006, la Sezione amministrativa del DECS ha
comunicato a A.________ di non ammetterla alla prova d'assunzione, in quanto
in possesso di un titolo di studio non specifico. Su ricorso
dell'interessata, il 23 maggio seguente il Consiglio di Stato ha confermato
la pronuncia dipartimentale, rilevando che la candidata non disponeva di
nessuno dei titoli di studio previsti dalla legislazione applicabile alla
materia, rispettivamente di nessun titolo equivalente.

C.
Il 24 giugno 2006 A.________ ha interposto un ricorso di diritto pubblico
dinanzi al Tribunale federale, con cui chiede di annullare il giudizio
governativo e la decisione del DECS, di riconoscere i titoli di studio da lei
conseguiti e di ammetterla alla prova d'assunzione per la materia musica.
Domanda inoltre di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria.
Lamenta, in sintesi, la violazione degli art. 9, 27 e 29 Cost., nonché
dell'art. 6 CEDU.
Chiamato ad esprimersi, il Consiglio di Stato, pur rimettendosi al giudizio
del Tribunale federale, si riconferma nelle tesi di fatto e di diritto alla
base del giudizio impugnato.

D.
Preso atto che a salvaguardia della posizione della ricorrente il Consiglio
di Stato non ha attribuito tutte le ore di insegnamento della musica nelle
scuole medie superiori, con decreto del 17 luglio 2006 il Presidente della II
Corte di diritto pubblico ha sostanzialmente accolto l'istanza di
conferimento dell'effetto sospensivo formulata nel gravame.

Diritto:

1.
1.1 Alla presente procedura è ancora applicabile la legge federale del 16
dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria (OG; RU 1969 pag. 784 segg.) e
non la legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF; RS
173.110], che l'ha di principio sostituita a partire dal 1° gennaio 2007
(cfr. art. 131 cpv. 1 LTF e RU 2006 pag. 1069): la decisione impugnata è
infatti stata pronunciata prima dell'entrata in vigore della nuova normativa
(cfr. art. 132 cpv. 1 LTF).

1.2 Fondato sulla pretesa violazione di diritti costituzionali dei cittadini
e presentato da una persona senz'altro legittimata ad agire, il ricorso di
diritto pubblico in esame, tempestivo, è di massima ammissibile giusta gli
art. 84 e segg. OG. Un'eccezione va tuttavia ravvisata nella misura in cui la
ricorrente chiede più o altro del semplice annullamento della decisione del
Consiglio di Stato. Salvo che in circostanze particolari in concreto non
date, il ricorso di diritto pubblico ha infatti natura meramente cassatoria
(DTF 129 I 129 consid. 1.2.1; 127 II 1 consid. 2c) e può avere per oggetto
soltanto il giudizio di ultima istanza cantonale, ad esclusione di quello
delle autorità inferiori (art. 86 cpv. 1 OG; DTF 128 I 46 consid. 1c; 126 II
377 consid. 8b).

2.
Dal profilo procedurale, la ricorrente ravvisa in primo luogo la violazione
dell'art. 6 n. 1 CEDU e più precisamente del diritto al giudizio di un
tribunale indipendente ed imparziale garantito nei casi in cui la
controversia concerne la determinazione di diritti e doveri di carattere
civile ai sensi di tale normativa.
In virtù del principio della buona fede, le censure tratte dall'art. 6 n. 1
CEDU devono essere sollevate già nell'ambito del procedimento cantonale,
altrimenti si considera che l'interessato abbia rinunciato a prevalersene
(DTF 131 I 467 consid. 2.2; 123 I 87 consid. 2b; 120 Ia 19 consid. 2c/bb). La
regola vale anche quando quale ultima istanza cantonale si è pronunciata
un'autorità non giudiziaria, come il Consiglio di Stato (DTF 121 II 219
consid. 2b), e viene sostenuto che contro la relativa decisione dev'essere
possibile aggravarsi dinanzi ad un'istanza giudiziaria, ma la legislazione
cantonale manifestamente non prevede una simile via di ricorso (DTF 123 I 87
consid. 2d; 120 Ia 19 consid. 2c/bb; sentenza 1P.188/2005 del 14 luglio 2005,
in: Pra 2006 n. 25, consid. 2.4). Ora, la ricorrente non ha invocato la
disattenzione dell'art. 6 n. 1 CEDU nella propria impugnativa al Consiglio di
Stato, né ha d'altro canto tentato di ricorrere ad un'autorità giudiziaria
cantonale, in particolare al Tribunale amministrativo (cfr. DTF 131 I 467
consid. 2.2). Di conseguenza, la censura risulta perenta. A prescindere dalla
questione di sapere se l'art. 6 n. 1 CEDU si applichi effettivamente a
vertenze come quella in esame, su questo punto il gravame non può quindi in
ogni caso trovare accoglimento.

3.
La ricorrente lamenta inoltre la violazione del diritto di essere sentita,
sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., ritenendo il giudizio impugnato
insufficientemente motivato. A suo giudizio il Consiglio di Stato non si
sarebbe infatti espresso su determinati argomenti, da lei sollevati,
assolutamente rilevanti ed essenziali ai fini della corretta valutazione
della fattispecie.

3.1 Il diritto di essere sentito ha natura formale e la sua lesione comporta
quindi di regola l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente
dalla fondatezza materiale del ricorso (DTF 127 I 128 consid. 4d; 127 V 431
consid. 3d/aa). La portata di tale diritto è determinata in primo luogo dalle
norme cantonali di procedura e, a titolo sussidiario, dalla garanzia minima
offerta dall'art. 29 cpv. 2 Cost. (DTF 126 I 15 consid. 2a; 125 I 257 consid.
3a). In concreto, l'insorgente non si richiama a disposizioni di diritto
cantonale. La censura ricorsuale va perciò esaminata in funzione dei principi
derivanti dall'art. 29 cpv. 2 Cost., il cui rispetto è verificato dal
Tribunale federale con pieno potere d'esame (DTF 127 III 193 consid. 3; 125 I
417 consid. 7a).
Il diritto di essere sentito comprende varie prerogative tra cui,
effettivamente, quella di ottenere un giudizio motivato (DTF 129 I 232
consid. 3.2). Sotto il profilo delle esigenze poste dall'art. 29 cpv. 2
Cost., la motivazione di una decisione dev'essere formulata in modo tale che
le parti interessate possano se del caso impugnarla con cognizione di causa.
Ciò è possibile solo se le parti stesse, così come l'eventuale istanza di
ricorso, sono messe in condizione di poter afferrare le ragioni alla base del
giudizio. In quest'ottica l'autorità deve illustrare, almeno brevemente, le
argomentazioni che ha ritenuto decisive e che l'hanno indotta a decidere in
un senso piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi
in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati dalle parti,
ma può occuparsi delle sole circostanze rilevanti per il giudizio (DTF 130 II
530 consid. 4.3; 129 I 232 consid. 3.2; 126 I 97 consid. 2b; 121 I 54 consid.
2c). Quantomeno su queste deve comunque obbligatoriamente soffermarsi.

3.2
3.2.1 Nel caso concreto, la decisione del Consiglio di Stato riproduce
dapprima il testo delle disposizioni legali ritenute applicabili, in
particolare l'art. 21 del Regolamento, ed indica poi i diplomi conseguiti
dalla ricorrente. Infine si limita perentoriamente ad osservare che
l'insorgente non dispone di nessuno dei titoli di studio espressamente
previsti dalla legislazione applicabile alla materia, rispettivamente di
nessun titolo equivalente. La pronuncia governativa si richiama pure alla
risposta al ricorso presentata dal Dipartimento. Quest'ultimo, dopo aver reso
la propria decisione sotto forma di formulario con la generica menzione
"titolo di studio non specifico", aveva semplicemente addotto che i diplomi
relativi allo studio del flauto in possesso dell'insorgente non erano
conformi a quanto richiesto dall'art. 21 del Regolamento e che tale avviso
era condiviso anche da due autorevoli esperti nella materia.

3.2.2 Nel gravame contro la decisione dipartimentale, l'insorgente aveva
tuttavia eccepito che il diploma di perfezionamento rilasciatole dal
Conservatorio della Svizzera italiana era equivalente al diploma di
concertista richiesto dall'art. 21 cpv. 1 del Regolamento e che il diploma di
pedagogia musicale era superiore alle lauree di primo livello italiane
enunciate dalla medesima normativa. La ricorrente aveva inoltre supportato
queste allegazioni producendo una dichiarazione del direttore generale del
Conservatorio, membro anche dell'organo consultivo della conferenza dei
direttori cantonali della pubblica educazione in materia di equipollenze.
Tale dichiarazione confermava appieno le argomentazioni ricorsuali,
precisando che il diploma di pedagogia musicale corrisponde ad una laurea di
secondo livello (master) e che il diploma di perfezionamento equivale ad un
diploma in interpretazione/performance e coincide effettivamente con il
vecchio diploma di concertista menzionato nel Regolamento. Agli atti non
figura per contro alcuna presa di posizione dei presunti esperti citati dal
Dipartimento, in cui questi indichino per quali ragioni i controversi titoli
di studio non permetterebbero, a loro giudizio, di accedere all'insegnamento
della musica nelle scuole medie superiori. Anche la ricorrente ha del resto
prima giustamente sollecitato e poi dovuto constatare l'assenza di documenti
in tal senso. È comunque incontestato che il Conservatorio costituisce una
scuola universitaria di musica ("Musikhochschule", "haute école de musique"),
affiliata alla scuola universitaria professionale della Svizzera italiana
(SUPSI). È pure significativo che i diplomi dell'insorgente siano
sottoscritti, tra gli altri, anche dal Consigliere di Stato responsabile del
Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport.

3.2.3 In queste circostanze, a fronte delle puntuali, documentate ed a priori
non irrilevanti obiezioni ricorsuali, la decisione impugnata non poteva
limitarsi alla mera constatazione formale della differenza terminologica tra
i titoli elencati nella disposizione legale determinante e quelli conseguiti
dalla ricorrente. Anziché consistere in affermazioni per certi versi
puramente tautologiche, il giudizio doveva spiegare le ragioni materiali per
cui i due diplomi prodotti non potevano venir riconosciuti ed assimilati ai
titoli ammessi, confrontandosi con le relative censure ricorsuali ed
esaminando lo statuto formativo del Conservatorio dal profilo del suo
riconoscimento sul piano nazionale. Il Consiglio di Stato avrebbe quindi
dovuto indicare, ad esempio, se e perché le conoscenze acquisite nell'ambito
di tali curriculum di studio non erano di fatto paragonabili al livello
garantito dai diplomi richiesti. Oppure avrebbe dovuto specificare se e in
che misura il campo di apprendimento, incentrato sulla pratica strumentale e
l'insegnamento del flauto, era eccessivamente ristretto per rapporto al
contenuto dei corsi formativi che abilitano alla docenza nelle scuole medie
superiori. Al contrario, il Governo cantonale non ha risposto alle critiche
della ricorrente con argomentazioni di merito nemmeno in sede di osservazioni
al ricorso di diritto pubblico.

3.3 Ne discende che la motivazione del giudizio impugnato si avvera
effettivamente insufficiente, poiché non affronta questioni essenziali che
non potevano venir eluse. La decisione governativa risulta quindi lesiva del
diritto di essere sentito della ricorrente.

4.
4.1 In base alle considerazioni che precedono, nella misura in cui è
ammissibile, il ricorso di diritto pubblico deve quindi essere accolto e la
decisione impugnata annullata, senza che si renda necessario, né sia peraltro
possibile, esaminare la fondatezza delle altre doglianze fatte valere
dall'insorgente, segnatamente quelle concernenti il merito del litigio.

4.2 Visto l'esito del gravame e considerato che lo Stato del Cantone Ticino è
intervenuto in causa senza alcun interesse pecuniario, si prescinde dal
prelievo delle spese processuali (art. 156 cpv. 2 OG). ll Cantone stesso
dovrà comunque corrispondere alla ricorrente, patrocinata da un avvocato,
un'indennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 e 2 OG). In
queste condizioni, la domanda di assistenza giudiziaria risulta priva
d'oggetto.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è accolto e la decisione del
Consiglio di Stato del Cantone Ticino del 23 maggio 2006 è annullata.

2.
Non si preleva tassa di giustizia.

3.
Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alla ricorrente un'indennità di
fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.

4.
La domanda di assistenza giudiziaria è priva d'oggetto.

5.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente e al Consiglio di Stato del
Cantone Ticino.

Losanna, 29 gennaio 2007

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il presidente:  Il cancelliere: