Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.168/2006
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{T 0/2}
2P.168/2006 /bie

Urteil vom 3. Oktober 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Betschart, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Hungerbühler, Ersatzrichter Rohner,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.

X. ________, Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Alexander Lecki,

gegen

Zweckverband A.________, Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtskonsulent
Dr. Benno Schnüriger,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer,
Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.

Art. 29 Abs. 2 BV (Abfindung),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
vom 17. Mai 2006.

Sachverhalt:

A.
Der Zweckverband A.________ in C.________ ist Träger des Alterszentrums
"B.________", in C.________. Am 31. März 2003 kündigte die Heimkommission das
Arbeitsverhältnis des seit 1. Februar 1990 als Verwaltungsleiter des Zentrums
amtenden X.________ per 30. September 2003 und stellte diesen sofort frei.
Der Bezirksrat Winterthur wies einen gegen die Kündigung erhobenen Rekurs ab;
die hiegegen beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erhobene Beschwerde
und die gegen dessen Entscheid eingereichte staatsrechtliche Beschwerde
blieben erfolglos (Urteil 2P.XXX/XXXX vom XX.________ XXXX). Auch dem
Begehren von X.________ um Lohnfortzahlung bei Krankheit wurde innerkantonal
keine Folge gegeben; eine gegen den letztinstanzlichen kantonalen Entscheid
in dieser Sache erhobene staatsrechtliche Beschwerde wies das Bundesgericht
ebenfalls ab, soweit es darauf eintrat (Urteil 2P.YYY/YYYY vom selben Tage).

B.
Am 4. Februar 2005 verlangte X.________ bei der Heimkommission die
Zusprechung einer Abfindung gemäss Art. 25 Abs. 4 und 5 des Personalstatuts
des Alterszentrums "B.________" in C.________ vom 18. September 2002
(Personalstatut) sowie die Auszahlung von 1000 geleisteten Überstunden.

Art. 25 des Personalstatuts lautet - soweit hier interessierend - wie folgt:
"1.Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf
Veranlassung des Alterszentrums "B.________" und ohne ihr Verschulden
aufgelöst wird, haben Anspruch auf eine Abfindung (...).
2. (...).
3. (...).
4. Die Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalles festgelegt (...).
5. Die Abfindung wird schriftlich festgesetzt und beträgt je nach den im
Einzelfall massgeblichen Kriterien:
a)(...).
b)(...).
c)ab dem 51. Altersjahr drei bis 15 Monatslöhne.

6. Die Abfindung wird von der Heimkommission festgesetzt.

C. Die Heimkommission lehnte das Begehren von X.________ mit Beschluss vom
11. Mai 2005 ab.

Ein hiegegen erhobener Rekurs beim Bezirksrat Winterthur blieb erfolglos, und
mit Urteil vom 17. Mai 2006 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
die gegen den Beschluss des Bezirksrates vom 30. September 2005 gerichtete
Beschwerde ebenfalls ab.

D.
Mit Eingabe vom 27. Juni 2006 führt X.________ - wegen Verletzung seines
Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) - staatsrechtliche
Beschwerde beim Bundesgericht mit den Anträgen, den Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 17. Mai 2006 aufzuheben und die
Sache zur Neubeurteilung an die "Vorinstanz" zurückzuweisen.

Der Zweckverband A.________ in C.________beantragt, die Beschwerde
abzuweisen. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schliesst ebenfalls auf
Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen Endentscheid, der sich ausschliesslich auf kantonales
Recht stützt. Die behauptete Rechtsverletzung kann nicht sonstwie durch Klage
oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder bei einer anderen Bundesbehörde
gerügt werden. Der Beschwerdeführer ist in rechtlich geschützten Interessen
berührt und damit zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Die staatsrechtliche
Beschwerde erweist sich daher grundsätzlich als zulässig (Art. 84, Art. 86
und Art. 88 OG).

1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht gegebenen Ausnahmen
abgesehen, rein kassatorischer Natur (BGE 131 I 291 E. 1.4 S. 297; 129 I 173
E. 1.5 S. 176). Soweit der Beschwerdeführer nicht nur die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids, sondern auch die Rückweisung der Sache zur
Neubeurteilung verlangt, kann deshalb auf die Beschwerde nicht eingetreten
werden.

1.3 Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss eine staatsrechtliche Beschwerde die
wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darstellung darüber enthalten,
welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie
durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Im staatsrechtlichen
Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene
Rügen. Auf ungenügend begründete Rügen und rein appellatorische Kritik am
angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 131 I 291 E. 1.5 S. 297; 129
I 173 E. 3.1 S. 178, je mit Hinweisen).

2.
Im kantonalen Verfahren ging es einerseits um eine Abfindung nach Art. 25
Abs. 4 und 5 des Personalstatuts, anderseits um die Abgeltung von
Überstunden. Das Verwaltungsgericht hat beide Ansprüche als unbegründet
erachtet. Die im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren erhobenen Gehörsrügen
stehen ausschliesslich im Zusammenhang mit den Erwägungen des
Verwaltungsgerichts zur Abfindung; die Überstunden bilden nicht mehr
Verfahrensgegenstand.

3.
Der Beschwerdeführer erblickt eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs darin,
dass das Verwaltungsgericht einerseits in mehrerer Hinsicht die aus Art. 29
Abs. 2 BV folgende Prüfungs- und Begründungspflicht verletzt und dem
Beschwerdeführer anderseits keine Gelegenheit eingeräumt habe, zu nach
Auffassung des Verwaltungsgerichts beweiserheblichen Vorbringen und Urkunden
Stellung zu nehmen.

3.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör wird in erster Linie durch das
kantonale Prozessrecht geregelt. Insoweit erhebt der Beschwerdeführer keine
Rügen. Demzufolge greifen die unmittelbar aus der Bundesverfassung folgenden
Rechte Platz.

3.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches
Gehör. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, anderseits
stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines
Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Der
Anspruch auf rechtliches Gehör verleiht dem Betroffenen das Recht, sich vor
Erlass des Entscheides zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht
in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und
an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest
zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu
beeinflussen. Dem Mitwirkungsrecht entspricht die Pflicht der Behörde, die
Argumente und Verfahrensanträge der Partei entgegenzunehmen und zu prüfen,
sowie die ihr rechtzeitig und formrichtig angebotenen Beweismittel
abzunehmen, es sei denn, diese beträfen eine nicht erhebliche Tatsache oder
seien offensichtlich untauglich, über die strittige Tatsache Beweis zu
erbringen (BGE 127 I 54 S. 56; 124 I 241 E. 2, S. 242).

3.3 Aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs leitet das Bundesgericht in
ständiger Rechtsprechung auch die Pflicht der Behörden ab, ihre Verfügungen
und Entscheide zu begründen (BGE 126 I 97 E. 2b S. 102; zu Art. 4 aBV
grundlegend BGE 112 la 107 E. 2b S. 109 f). Der Grundsatz des rechtlichen
Gehörs als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die
Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen
auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der
Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Der Bürger soll wissen, warum die
Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die Begründung eines
Entscheids muss deshalb so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn
gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl
er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids
ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf
welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 129 I 232 E. 3.2 S. 236; 126 I 97 E. 2b
S. 102 f. mit Hinweisen).

4.
4.1 Der Zweckverband A.________ in C.________ hatte die nach Art. 25 Abs. 4
und 5 Personalstatut relevante Frage, ob der Beschwerdeführer die Kündigung
massgeblich (mit-)verschuldet habe, nicht explizit geprüft, sondern das
Gesuch mit der Begründung, dass die Kündigung gerechtfertigt gewesen sei,
abgelehnt. Der Bezirksrat ist einerseits aus der in E. 4 dargestellten, vom
Verwaltungsgericht jedenfalls implizit als unzutreffend erachteten
Überlegung, andererseits aber auch mit der Begründung, dass der
Beschwerdeführer seinerseits bloss die Kündigung als ungerechtfertigt rüge,
und unter Hinweis auf seinen im Verfahren betreffend Anfechtung der Kündigung
ergangenen Rekursentscheid vom 21. November 2003 auf das Begehren um
Abfindung nicht eingetreten. Das Verwaltungsgericht hat demgegenüber ein
Verschulden des Beschwerdeführers bejaht und deshalb von einer Rückweisung
abgesehen.

4.2 Der Beschwerdeführer erachtet seinen Gehörsanspruch zunächst durch den
Umstand verletzt, dass das Verwaltungsgericht sich nicht klar dazu geäussert
habe, ob der Bezirksrat Winterthur als Rekursinstanz verpflichtet gewesen
wäre, auf das von ihm - dem Beschwerdeführer - nicht gleichzeitig mit der
Anfechtung der ihm gegenüber ausgesprochenen Kündigung, sondern losgelöst
davon und erst nachträglich gestellte Begehren um Abfindung einzutreten.

Diese Rüge ist unbegründet: Das Verwaltungsgericht hat sich mit der
prozessualen Frage, ob das Begehren um Ausrichtung einer Abfindung (auch)
erst nachträglich gestellt werden dürfe, befasst. Es durfte diese Frage aber
zulässigerweise offen lassen, weil es das Begehren materiell ohnehin als
unbegründet erachtete ("Da, wie die nachstehenden Ausführungen zeigen, das
Begehren in der Sache aussichtslos ist, kann diese Frage vorliegend indes
offen gelassen werden", vgl. E. 2.2 des angefochtenen Entscheides).

4.3 Der Beschwerdeführer sieht seinen Anspruch auf rechtliches Gehör auch
durch den Umstand verletzt, dass er zu den Akten, aus denen das
Verwaltungsgericht auf ein ihm - dem Beschwerdeführer - anzulastendes
relevantes, eine Abfindung ausschliessendes Verschulden an der Kündigung
geschlossen hatte, keine Stellung habe nehmen können.

Der Bezirksrat verweist in seinem Rekursentscheid vom 30. September 2005 auf
seinen im Verfahren betreffend Anfechtung der Kündigung ergangenen,
rechtskräftigen Entscheid vom 21. November 2003, in welchem die gegenüber dem
Beschwerdeführer zur Begründung der Kündigung geltend gemachten (offenkundige
Schuldvorwürfe einschliessenden) Gesichtspunkte und Argumente eingehend
dargestellt und mit Aktenhinweisen belegt werden. Der Beschwerdeführer macht
nicht geltend, dass die entsprechenden Akten des früheren Verfahrens, auf die
sich der Bezirksrat im erwähnten Entscheid vom 21. November 2003 stützte, ihm
vorher nicht bekannt gewesen seien. Er konnte vielmehr voraussetzen, dass der
Bezirksrat über die bei ihm im früheren Verfahren ergangenen Akten noch
verfügte. Aufgrund der Vernehmlassung des Bezirksrates an das
Verwaltungsgericht vom 17. November 2005 war sodann ersichtlich, dass dieser
auch die Akten des früheren Verfahrens betreffend Anfechtung der Kündigung
dem Verwaltungsgericht übermittelte; der Beschwerdeführer macht nicht
geltend, er habe hievon keine Kenntnis gehabt. Ebenso wenig behauptet er,
dass sonstwie von irgendeiner Seite neue Akten eingereicht worden seien, die
ihm nicht zugänglich gewesen seien, noch dass er daran gehindert gewesen
wäre, in diese Akten Einsicht zu nehmen und sich im Bedarfsfall zuhanden des
Verwaltungsgerichts dazu zu äussern.

Der Beschwerdeführer behauptet auch nicht, dass das Verwaltungsgericht aus
prozessualen Gründen nicht berechtigt gewesen sei, die Verschuldensfrage in
der Sache selbst zu beurteilen. Aus dem Umstand, dass dem Bezirksrat nach
§ 20 des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
auch die Kontrolle der Angemessenheit des angefochtenen Entscheides
zugestanden hätte, während die Kognition des Verwaltungsgerichts nach § 75
VRG in personalrechtlichen Beschwerdesachen (anders als in Disziplinarsachen,
§ 78 VRG, und in Klagefällen, § 80a VRG) auf Rechtskontrolle beschränkt ist,
leitet er ebenfalls nichts ab. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer selber
dem Verwaltungsgericht eventualiter beantragt hatte, in der Sache selbst zu
entscheiden (Beschwerdeschrift vom 9. November 2005, Eventualantrag zu
Rechtsbegehren Ziff. 1). Es stand also nicht ausserhalb aller Erwartung, dass
das Verwaltungsgericht gestützt auf die vorhandenen Akten in der Sache
entscheiden würde; und es war dem Beschwerdeführer überlassen, zu den in den
Akten des Verfahrens betreffend Anfechtung der Kündigung erhobenen Vorwürfen
materiell Stellung zu nehmen, wenn er dies als tunlich ansah.

Die Gehörsrüge erweist sich auch unter diesem Gesichtswinkel als
unbehelflich.

4.4 Der Beschwerdeführer rügt als Verweigerung des rechtlichen Gehörs
schliesslich, dass sich das Verwaltungsgericht nicht mit der aus BGE 118 V
248 abgeleiteten Argumentation auseinandergesetzt habe, wonach ein
öffentlichrechtlich Bediensteter, dem gekündigt worden sei, nur dann den
Anspruch auf eine geldwerte Leistung (Rente oder Abfindung) verliere, wenn
ihn an der Kündigung ein Verschulden von einer gewissen Bedeutung treffe,
welches geeignet wäre, disziplinar- oder strafrechtliche Folgen nach sich zu
ziehen.

Was der Beschwerdeführer zur Relevanz von BGE 118 V 248 ff. für den
vorliegenden Fall vorträgt, ist weitgehend appellatorisch. Er tut weder dar,
dass die vom Verwaltungsgericht gelieferte Entscheidbegründung an sich
willkürlich sei, noch weshalb es sachlich unhaltbar war, auf ein relevantes
Verschulden des Beschwerdeführers zu schliessen. Der in der Beschwerde
erwähnte Entscheid bezieht sich auf einen Anspruch gegen eine Pensionskasse
des Kantons Zug und ist somit von vornherein nicht unmittelbar, sondern
höchstens analog auf den vorliegenden Sachverhalt übertragbar. Hinzu kommt,
dass der Beschwerdeführer den Sinn der zitierten Erwägung II/2 jenes
Entscheides nicht richtig wiedergibt. Das Eidgenössische Versicherungsgericht
hat dort festgehalten, dass objektive, unverschuldete Gründe für den Verlust
eines Abfindungsanspruchs nicht ausreichen; der Entscheid ist aber nicht so
zu verstehen, dass ausschliesslich ein Verschulden von disziplinar- oder
strafrechtlichem Gewicht als relevantes kassenrechtliches Verschulden
angesehen werden könne.

Das Verwaltungsgericht führt in seiner Urteilsbegründung - u.a. unter
Bezugnahme auf seinen vom Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren ebenfalls
angerufenen Entscheid vom 5. Juli 2002 (PB.2002. 00008) - in
nachvollziehbarer Weise diverse Umstände auf, die gesamthaft ohne Willkür auf
ein beträchtliches Mitverschulden des Beschwerdeführers an der ihm gegenüber
ausgesprochenen Kündigung schliessen lassen und mit denen sich der
Beschwerdeführer nicht auseinandersetzt.

Soweit nach dem Gesagten auf seine Gehörsrüge überhaupt eingetreten werden
kann (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), erweist sie sich als unbegründet.

5.
Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kosten-pflichtig (Art.
156 Abs. 1 OG) und hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche
Verfahren angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG analog).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Der Beschwerdeführer hat den Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 1'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
(4. Abteilung, 4. Kammer) schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. Oktober 2006

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied:  Der Gerichtsschreiber: