Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.173/2006
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{T 0/2}
2P.173/2006/svc

Arrêt du 28 septembre 2006
IIe Cour de droit public

MM. les Juges Betschart, Juge présidant,
Wurzburger et Meylan, Juge suppléant.
Greffière: Mme Dupraz.

X. ________,
recourant, représenté par Me Dominique Morard, avocat,

contre

Caisse de compensation du canton de Fribourg,
Impasse de la Colline 1, case postale, 1762 Givisiez,
Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg,
route André-Piller 21, case postale, 1762 Givisiez.

Art. 9 Cst.: paiement d'allocations arriérées,

recours de droit public contre l'arrêt de la
Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg
du 18 mai 2006.

Faits:

A.
X. ________ est enseignant au Cycle d'orientation de Z.________ (ci-après: le
Cycle). Père de quatre enfants d'un premier mariage, il a épousé, le 28 mars
2001, une veuve, Y.________, mère de quatre enfants qui étaient donc
orphelins de père. X.________ a annoncé son changement d'état civil à
l'administrateur du Cycle (ci-après: l'Administrateur), en précisant que sa
nouvelle femme était mère de quatre enfants. Il s'est alors enquis de son
droit à des allocations familiales pour ses beaux-enfants auprès de
l'Administrateur qui, prétend-il, lui a répondu qu'un tel droit n'existait
pas, dès lors que ses beaux-enfants touchaient des rentes d'orphelins.
L'Administrateur a transmis le dossier au Service du personnel et
d'organisation du canton de Fribourg (ci-après: le Service cantonal). Le 24
janvier 2005, X.________ a adressé au Service cantonal une demande
d'allocations pour ses beaux-enfants à compter du 1er mars 2001; il disait
avoir appris fortuitement, au début de ce même mois, qu'il pouvait y
prétendre.
Le 18 février 2005, le Service cantonal a reconnu à l'intéressé le droit à
l'allocation d'employeur pour enfants avec effet rétroactif au mois de mars
2001. Puis, il a transmis la demande de X.________ à la Caisse de
compensation du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse) pour décision en
matière d'allocations familiales, selon la loi fribourgeoise du 26 septembre
1990 sur les allocations familiales (ci-après: LAF).
Par décisions du 6 avril 2005, confirmées sur réclamation le 15 juin 2005, la
Caisse a admis de verser rétroactivement, mais à partir du 1er janvier 2003
seulement, des allocations familiales pour les beaux-enfants dont X.________
assumait la charge.

B.
X.________ a alors porté sa cause devant le Tribunal administratif du canton
de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif) qui a rejeté le recours par
arrêt du 18 mai 2006. Le Tribunal administratif a considéré en substance que,
selon les dispositions topiques de la législation fribourgeoise, les
allocations familiales arriérées ne pouvaient être réclamées que pour les
vingt-quatre mois précédant le dépôt de la demande, à moins que l'ayant droit
n'ait pas pu connaître les faits ouvrant droit à prestations. Or, X._________
ne s'était pas trouvé dans l'ignorance d'un fait ouvrant droit aux
allocations familiales, mais bien dans l'ignorance du droit à celles-ci. Par
ailleurs, il ne pouvait pas se prévaloir du principe de protection de la
bonne foi en invoquant avoir été induit en erreur par l'Administrateur, car
ce dernier ne pouvait engager la responsabilité de la Caisse; X.________
n'était pas fondé à croire que l'Administrateur pouvait lui donner une
assurance valable dans un domaine relevant exclusivement de la compétence de
la Caisse et il était en mesure de s'apercevoir de l'inexactitude des
indications que lui avait fournies l'Administrateur, en contactant simplement
la Caisse.

C.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au
Tribunal fédéral, sous suite de dépens, d'annuler l'arrêt du Tribunal
administratif du 18 mai 2006. Il invoque l'art. 9 Cst., se plaignant en
substance d'arbitraire.
Le Tribunal administratif et la Caisse ont renoncé à présenter des
observations sur le recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292).

1.1 Selon l'art. 86 al. 1 OJ, le recours de droit public n'est recevable qu'à
l'encontre des décisions prises en dernière instance cantonale, ce qui est le
cas de l'arrêt présentement attaqué. Il résulte notamment de cette règle que
des moyens de fait ou de droit qui n'ont pas été soumis à l'autorité de
dernière instance cantonale ne peuvent, en principe, être soulevés devant le
Tribunal fédéral. C'est le cas en particulier lorsque le recours est formé
pour arbitraire, car on ne saurait reprocher à une autorité d'être tombée
dans l'arbitraire pour n'avoir pas tenu compte dans sa décision d'éléments
qui ne lui avaient précisément pas été soumis. La jurisprudence admet
cependant certaines exceptions; des nouveaux moyens de fait et de droit qui
sont suscités exclusivement par la motivation de la décision attaquée sont
ainsi recevables (ATF 128 I 354 consid. 6c p. 357; 99 Ia 113 consid. 4a p.
122; en doctrine, cf. Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen
Beschwerde, 2e éd., Berne 1994, p. 369 ss).

1.2 Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la
loi, par une personne ayant manifestement qualité pour recourir, contre un
arrêt fondé exclusivement sur le droit public cantonal, le présent recours
est en principe recevable au regard des art. 84 ss OJ.

2.
Le recourant se plaint d'arbitraire à différents égards. Il convient dès lors
de définir cette notion et de rappeler le contenu de l'art. 13 LAF qui est au
centre du présent litige.

2.1 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation
de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et
indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la
justice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la
solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle
apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation
effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain.
De plus, pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa
motivation soit insoutenable; il faut encore que cette décision soit
arbitraire dans son résultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait
qu'une autre solution - en particulier une autre interprétation de la loi -
que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 131
I 217 consid. 2.1 p. 219; 129 I 173 consid. 3.1 p. 178; 120 Ia 369 consid. 3a
p. 373). Enfin, lorsque le recourant s'en prend à l'appréciation des preuves
et à l'établissement des faits, la décision n'est arbitraire que si le juge
n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, s'il
a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important propre à
modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments
recueillis, il a fait des déductions insoutenables (ATF 129 I 8 consid. 2.1
p. 9).
Pour satisfaire, dans un recours pour arbitraire, aux exigences de l'art. 90
al. 1 lettre b OJ, le recourant ne peut pas se contenter de critiquer l'acte
entrepris comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de
recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit préciser en
quoi l'acte attaqué serait arbitraire (ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312).

2.2 L'art. 13 LAF a la teneur suivante:
"1 Le droit de réclamer le paiement des allocations familiales arriérées
s'éteint cinq ans après la fin du mois pour lequel elles étaient dues.
2 Si l'ayant droit présente sa demande plus de vingt-quatre mois après la
naissance du droit, les allocations familiales ne sont allouées que pour les
vingt-quatre mois précédant le dépôt de la demande; elles sont allouées pour
une période antérieure si l'ayant droit ne pouvait pas connaître les faits
ouvrant droit aux prestations et qu'il présente sa demande dans les douze
mois dès le moment où il en a eu connaissance."

3.
Le recourant se plaint que le Tribunal administratif soit tombé dans
l'arbitraire en refusant de le faire bénéficier du principe de la protection
de la bonne foi.

3.1 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de
l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la
confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition (a) que l'autorité soit intervenue
dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle
ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c)
que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (d) qu'il se soit
fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre
des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et
(e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a
été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636/637 et la jurisprudence citée).

3.2 Dans le cas particulier, le recourant a été dissuadé par un faux
renseignement d'user en temps utile d'un droit dont il pouvait bénéficier.
Lorsqu'il s'est aperçu de l'erreur, il était trop tard pour qu'il puisse
faire valoir l'intégralité de ce droit au regard de l'art. 13 al. 2 LAF.
L'avantage contraire à la loi que réclame le recourant en se prévalant du
principe de la bonne foi consiste en ce que toutes les allocations familiales
arriérées lui soient versées, nonobstant la limitation à la période des
vingt-quatre mois précédant le dépôt de la demande et ce quand bien même son
erreur portait non pas sur un fait ouvrant droit à celles-ci mais sur ce
droit lui-même.
Il n'y a pas lieu de rechercher ce qu'il en serait si l'indication erronée
avait émané de la Caisse elle-même. Ici, il convient de déterminer si le faux
renseignement fourni par l'Administrateur était propre à obliger la Caisse à
consentir au recourant cet avantage contraire à la loi. C'est à juste titre
que le Tribunal administratif a répondu par la négative. L'autorité intimée a
considéré que l'Administrateur n'était pas compétent pour reconnaître ou
dénier un droit à des allocations familiales, de sorte qu'il n'avait pas pu,
par une indication erronée à ce propos, engager la responsabilité de la
Caisse, seule compétente en la matière. L'argumentation du Tribunal
administratif n'est pas arbitraire.
Le recourant soutient qu'il appartient au canton de Fribourg de le protéger
dans sa bonne foi puisque, d'une part, il est l'employeur de l'Administrateur
qui lui a fourni le faux renseignement auquel il s'est fié et que, d'autre
part, la Caisse est une de ses émanations. Il n'est pas nécessaire d'examiner
si cette argumentation nouvelle est recevable (cf. consid. 1.1, ci-dessus),
car elle n'est de toute façon pas fondée. Si l'employeur du recourant était
une entreprise privée affiliée obligatoirement à la Caisse (cf. art. 34
lettre c LAF), personne ne penserait qu'un faux renseignement de sa part
touchant à l'existence d'un droit à des allocations familiales serait de
nature à engager la Caisse. II ne saurait en aller différemment dans le cas
où, comme ici, l'employeur est une corporation publique dont la Caisse est
une émanation. La détermination des personnes ayant droit à des allocations
familiales ressortit en effet à la compétence exclusive de la Caisse.
Le Tribunal administratif a refusé de faire bénéficier le recourant du
principe de la protection de la bonne foi, après avoir constaté que l'une des
conditions cumulatives auxquelles est subordonnée l'application de ce
principe n'était pas réalisée. En procédant de la sorte, l'autorité intimée
n'a pas violé ledit principe ni, par conséquent, commis arbitraire.

4.
4.1 Le recourant reproche au Tribunal administratif d'être tombé dans
l'arbitraire en refusant d'appliquer de façon extensive l'art. 13 al. 2 LAF,
alors que le Service cantonal a omis de lui adresser la formule de demande
d'allocations familiales prévue à l'art. 4 du règlement fribourgeois du 18
février 1991 d'exécution de la loi du 26 septembre 1990 sur les allocations
familiales (ci-après: RAF). L'intéressé prétend que cette omission du Service
cantonal - une fois nanti de ses nouvelles données d'état civil -, ajoutée au
faux renseignement fourni par l'Administrateur, l'a mis "en situation quasi
comparable à celle qui aurait été la sienne s'il avait ignoré des faits
donnant droit aux prestations".

4.2 L'argumentation, nouvelle, que le recourant développe ainsi s'apparente
en fait à celle qu'il a avancée à propos de la protection de la bonne foi. Il
part cette fois de l'omission par le Service cantonal de l'envoi de la
formule de demande d'allocations familiales prévue à l'art. 4 RAF et arrive à
la conclusion qu'il doit bénéficier d'un régime de faveur, soit de
l'application extensive de l'art. 13 al. 2 LAF. On peut donc se reporter à ce
qui a été dit au considérant 3.2 ci-dessus, en particulier quant à la
compétence exclusive de la Caisse pour déterminer qui a droit à des
allocations familiales sur la base de l'art. 13 LAF. Le recourant méconnaît
en fait l'autonomie dont la Caisse jouit à cet égard. Au demeurant, on ne
voit pas que le Tribunal administratif ait fait une application arbitraire de
l'art. 13 al. 2 LAF en l'espèce et le recourant ne le démontre pas non plus
dans une motivation conforme aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. En
réalité, l'intéressé ne prétend pas que l'autorité intimée n'a pas appliqué
correctement l'art. 13 al. 2 LAF, mais il lui reproche de ne pas en avoir
fait une application extensive, compte tenu des circonstances. La façon dont
a procédé le Tribunal administratif dans le cas particulier ne saurait
cependant être qualifiée d'arbitraire au regard de la jurisprudence rappelée
ci-dessus (cf. consid. 2.1), de sorte que le moyen du recourant doit être
rejeté.

5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté.
Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al.
1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 1'800 fr. est mis à la charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, à la
Caisse de compensation du canton de Fribourg et à la Cour des assurances
sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg.

Lausanne, le 28 septembre 2006

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le juge présidant:  La greffière: