Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.18/2006
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2P.18/2006 /vje

Urteil vom 19. Mai 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Müller,
Gerichtsschreiber Küng.

X. ________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Dr. Christian Benz und Dr. Michael
Lazopoulos, Rechtsanwälte,

gegen

Betriebsstiftung Spital Y.________,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Bruno Pellegrini,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer,
Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.

Art. 9, 29, 30 und 49 BV, Art. 6 EMRK
(Lohnnachforderung),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 7. Dezember 2005.

Sachverhalt:

A.
X. ________ (geb. 1957) ist Facharzt für Gynäkologie und Geburtshilfe und war
ab Anfang 1999 an der Frauenklinik des Spitals Y.________ in A.________ als
Oberarzt/Chefarzt-Stellvertreter, vom 1. Januar 2000 bis Ende 2004 als
Leitender Arzt angestellt. Die Anstellung erfolgte durch Arbeitsvertrag vom
15. November 2000 (rückwirkend) gestützt auf das Personalreglement des
Spitals Y.________ (in Kraft getreten am 1. Januar 2000 mit Wirkung für alle
Arbeitsverhältnisse), welches in Art. 6 festlegt, dass das Arbeitsverhältnis
des Spitalpersonals privatrechtlicher Natur ist. Nach Beendigung des
Anstellungsverhältnisses verlangte X.________, rückwirkend ab 1. Januar 2000
entsprechend seiner tatsächlich ausgeübten Tätigkeit als Chefarzt bezahlt zu
werden, was das Spital ablehnte. Nachdem mehrere Vergleichsgespräche zu
keiner Einigung geführt hatten, gelangte X.________ am 24. August 2005 mit
Klage an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und verlangte eine
Lohnnachzahlung im Betrag von Fr. 189'089.10 nebst 5 % Zins seit 31. Dezember
2004. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich trat mit Beschluss vom 7.
Dezember 2005 mangels sachlicher Zuständigkeit auf die Klage nicht ein.

B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 20. Januar 2006 beantragt X.________ dem
Bundesgericht, den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich (d.h.
Dispositiv Ziff. 1-3) vom 7. Dezember 2005 aufzuheben.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragt, die Beschwerde
abzuweisen; es hat im Übrigen auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Die Betriebsstiftung Spital Y.________ beantragt, die Beschwerde abzuweisen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist im angefochtenen Entscheid auf die
(personalrechtliche) Klage des Beschwerdeführers nicht eingetreten. Es liess
dabei die Frage offen, ob es sich bei der Arbeitgeberin des
Beschwerdeführers, der Betriebsstiftung Spital Y.________, um eine
öffentlichrechtliche oder eine privatrechtliche Stiftung handle;
offengelassen wurde auch, ob sich aus den auf den 1. April 2005 in Kraft
getretenen §§ 72 Abs. 1 f. und 152 des kantonalen Gemeindegesetzes vom 6.
Juni 1926 (GemeindeG/ZH) die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit nach § 79
des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG/ZH)
ergebe. Das Verwaltungsgericht befand indessen, der Beschwerdeführer sei
privatrechtlich angestellt gewesen, weshalb die Klage eine privatrechtliche
Streitigkeit betreffe, die durch die Zivilgerichte zu beurteilen sei.

1.2 Der Beschwerdeführer rügt unter anderem, in dieser Bejahung eines
privatrechtlichen Anstellungsverhältnisses liege eine willkürliche Anwendung
von Bundesprivatrecht bzw. eine Verletzung des Grundsatzes der
derogatorischen Kraft des Bundesrechts. Wegen der Subsidiarität der
staatsrechtlichen Beschwerde gegenüber anderen bundesrechtlichen
Rechtsmitteln (Art. 84 Abs. 2 OG) ist zu prüfen, ob diese Rüge nicht mit
Berufung vorzubringen und die Beschwerde als solche entgegenzunehmen ist.

Eine grundsätzlich mit der Berufung zu rügende Bundesrechtsverletzung kann
vorliegen, wenn, wie hier, gerügt wird, die kantonale Behörde habe zu Unrecht
Bundeszivilrecht anstelle des kantonalen öffentlichen Rechts angewendet (BGE
125 III 169 E. 2, mit Hinweisen; vgl. BGE 130 IV 27 E. 2.3.1). Gegenstand des
angefochtenen Entscheides bildete indessen einzig die Frage der sachlichen
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Wenn sich dieses in diesem
Zusammenhang mit der Frage befasste, ob das Arbeitsverhältnis zwischen dem
Beschwerdeführer und dem Spital dem öffentlichen oder dem
(Bundes-)Privatrecht unterliege, so nur im Sinne einer Vorfrage zu der vom
kantonalen Recht beherrschten Hauptfrage der sachlichen Zuständigkeit. Eine
solche Vorfrage könnte dem Bundesgericht nur dann mit Berufung unterbreitet
werden, wenn das eidgenössische Recht dem kantonalen gebietet, dem Entscheid
über die Vorfrage Rechnung zu tragen (BGE 129 III 750 E. 2.3, mit Hinweisen).
Dies ist hier nicht der Fall: Das Bundeszivilrecht schreibt den Kantonen
nicht vor, dass öffentlichrechtliche Streitigkeiten nur von den
Verwaltungsgerichten beurteilt werden dürfen, und verbietet auch die
Beurteilung solcher Streitigkeiten durch die ordentlichen Zivilgerichte nicht
(so ist z.B. im Kanton Zürich noch heute in zulässiger Weise die Beurteilung
von Staatshaftungsklagen den Zivilgerichten zugewiesen: § 19 Abs. 1 des
kantonalen Gesetzes vom 14. September 1969 über die Haftung des Staates und
der Gemeinden sowie ihrer Behörden und Beamten [Haftungsgesetz]). Die
Berufung fällt vorliegend somit nicht in Betracht.

1.3 Bei diesem Ergebnis erweist sich auch die Rüge des Beschwerdeführers, in
der Qualifikation des Arbeitsverhältnisses als ein privatrechtliches liege
eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Vorrang des
Bundesrechts, Art. 49 Abs. 1 BV) als unbegründet.

2.
2.1 Das Bundesgericht überprüft die Auslegung und Anwendung des kantonalen
Rechts - wenn wie hier kein schwerer Eingriff in ein spezielles Grundrecht
vorliegt - auf entsprechende Rüge hin nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür
(BGE 123 I 313 E. 2b S. 317).

2.2 Gemäss Art. 11 Abs. 2 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich
vom 18. April 1869 (KV/ZH; in der hier anwendbaren Fassung vom 27. September
1998, in Kraft getreten am 1. Juli 1999) ist das Arbeitsverhältnis des
Staats- und Gemeindepersonals öffentlichrechtlich. Dies wird wiederholt in §
7 des kantonalen Gesetzes vom 27. September 1998 über das Arbeitsverhältnis
des Staatspersonals (Personalgesetz) sowie in § 72 (in der bis zum 1. April
2005 geltenden Fassung) des kantonalen Gesetzes vom 6. Juni 1926 über das
Gemeindewesen (Gemeindegesetz). Nach § 1 Abs. 1 des Personalgesetzes gilt das
auch für die unselbständigen Anstalten des kantonalen Rechts.

Das Verwaltungsgericht hat daraus geschlossen, dass Art. 11 Abs. 2 KV/ZH für
die selbständigen Anstalten nicht gelte. Deshalb könnten die selbständigen
Anstalten des kantonalen öffentlichen Rechts wie die Zürcher Kantonalbank (§
1 des Gesetzes vom 28. September 1997 über die Zürcher Kantonalbank
[Kantonalbankgesetz]) sowie die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich (§ 1
des Gesetzes vom 19. Juni 1983 betreffend die Elektrizitätswerke des Kantons
Zürich [EKZ-Gesetz]) ihre privatrechtlichen Anstellungen beibehalten, und die
Universität Zürich (§ 11 Abs. 2 des Gesetzes 15. März 1998 über die
Universität Zürich [Universitätsgesetz]) sowie die staatlichen
Fachhochschulen (§ 22 in Verbindung mit § 32 Abs. 2 des kantonalen Gesetzes
vom 27. September 1998 über die Fachhochschulen und die Höheren Fachschulen
[Fachhochschulgesetz]) könnten solche vorsehen.
Da der Grundsatz der öffentlichrechtlichen Anstellung nach dem klaren
Wortlaut von Verfassung, Personalgesetz und Gemeindegesetz - bis zum 1. April
2005, als die entsprechende Regelung des Gemeindegesetzes auf solche
ausgedehnt wurde - nur für Staat und Gemeinden selber, nicht aber für andere
juristische Personen des öffentlichen Rechts auf gleicher Stufe oder auf
Zwischenstufe gegolten habe, hätten (inter-)kommunale selbständige Anstalten
und insbesondere Zweckverbände wie das Spital Y.________ somit bis zu diesem
Zeitpunkt, in welchem das Arbeitsverhältnis des Beschwerdeführers bereits
beendet war, ihr Personal auch privatrechtlich beschäftigen dürfen; erst nach
diesem Zeitpunkt wäre das Spital allenfalls gezwungen gewesen, sein Personal
öffentlichrechtlich anzustellen.

Diese Auslegung des kantonalen Rechts erscheint nicht unhaltbar (vgl. auch
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999,
Vorbem. zu §§ 74-80d N 5 f.).
2.3 Selbst wenn nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung das
Anstellungsverhältnis zwischen einem öffentlichen Spital und einem Chefarzt
grundsätzlich dem öffentlichen Recht unterliegt, schliesst dies eine
privatrechtliche Anstellung nicht aus, sofern diese aufgrund einer klaren und
unmissverständlichen kantonalen Regelung erfolgt (BGE 118 II 213 E. 3) und
sie durch das anwendbare Recht nicht ausgeschlossen wird; dies gilt
insbesondere für öffentliche Körperschaften, die nicht eigentliche
(Zentral-)Verwaltungsaufgaben versehen (vgl. Felix Hafner, Rechtsnatur der
öffentlichen Dienstverhältnisse, in: Personalrecht des öffentlichen Dienstes,
Hrsg. Peter Helbling/Tomas Poledna, Bern 1999, S. 192 f. und 207; ebenda
Tobias Jaag, Besonderheiten des Personalrechts im halbstaatlichen Bereich, S.
594 f.; Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, Zürich 2002, S.
38 ff.). Es kann dem Verwaltungsgericht daher nicht Willkür vorgeworfen
werden, wenn es zum Schluss kam, das im vorliegenden Fall anwendbare
Personalreglement sehe demzufolge zulässigerweise vor, dass das Personal des
Spitals Y.________ durch privatrechtlichen Vertrag angestellt wird.

3.
Das Verwaltungsgericht hat schliesslich befunden, auch aus § 79 des
kantonalen Gesetzes vom 24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in
Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRG/ZH) ergebe sich nicht,
dass die hier in Frage stehenden Ansprüche aus dem privatrechtlichen
Arbeitsverhältnis gegenüber einer Körperschaft des kantonalen öffentlichen
Rechts - entgegen dem in § 1 VRG/ZH statuierten Grundsatz der Beurteilung
privatrechtlicher Ansprüche durch die Zivilgerichte - von ihm zu entscheiden
wären. Was der Beschwerdeführer dazu vorbringt, lässt diese Auslegung der
kantonalrechtlichen Zuständigkeitsbestimmungen des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes nicht als willkürlich erscheinen; es kann
darauf verwiesen werden (angefochtenes Urteil E. 4.4 bis 4.7).

4.
Soweit der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 ("Verbot der
Rechtsverweigerung") und 2 ("Verweigerung des rechtlichen Gehörs") sowie Art.
30 Abs. 1 ("Anspruch auf ein zuständiges Gericht/Garantie des
verfassungsmässigen Richters") BV und Art. 6 Abs. 1 EMRK ("Verstoss gegen das
Recht auf ein faires Verfahren") geltend macht, kommt diesen Rügen, die den
Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG ohnehin kaum zu genügen
vermöchten, neben dem Willkürverbot keine selbständige Bedeutung zu, denn sie
stehen der sich aus der willkürfreien Auslegung des kantonalen Rechts
ergebenden Zuständigkeit der Zivilgerichte zur Beurteilung der hier in Frage
stehenden Streitigkeit nicht entgegen.

5.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen. Entsprechend diesem Ausgang
hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht zu
tragen (Art. 156 Abs. 1 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'500.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 19. Mai 2006

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: