Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.231/2006
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{T 1/2}
2P.231/2006 /fco

Urteil vom 10. Januar 2007
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Müller, Karlen
Gerichtsschreiber Küng.

Martin Kraska,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Markus Bischoff,

gegen

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Obstgartenstrasse 21, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Postfach,
8090 Zürich.

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Arzt,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich
vom 13. Juli 2006.

Sachverhalt:

A.
Am 19. Oktober 1982 erteilte die Direktion der Gesundheit des Kantons Zürich
(im Folgenden: Gesundheitsdirektion) Martin Kraska (geb. 1950) erstmals die
Bewilligung zur Ausübung der selbständigen ärztlichen Tätigkeit (nachfolgend:
Praxisbewilligung). Wegen wechselnder Aufenthaltsorte von Martin Kraska
löschte die Gesundheitsdirektion am 26. April 1983 die Praxisbewilligung. Im
November 1984 ersuchte dieser erneut um Erteilung einer Praxisbewilligung.
Nachdem ihn die Gesundheitsdirektion darauf hingewiesen hatte, dass auf Grund
des Verdachts des unerlaubten (d.h. ohne die dafür erforderliche Bewilligung)
selbständig ärztlichen Tätigwerdens für eine betagte Patientin, wofür er Fr.
30'000.-- in Rechnung gestellt hatte, Zweifel an seiner Vertrauenswürdigkeit
bestünden, zog er das Gesuch zurück.
Ein weiteres Gesuch von Martin Kraska vom 31. Januar 1985 um Erteilung einer
Praxisbewilligung lehnte die Gesundheitsdirektion im September 1985 auf
unbestimmte Zeit ab. Sowohl der Regierungsrat als auch das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich schützten diesen Entscheid, wobei ihm das Gericht mit
Urteil vom 11. März 1987 für die Einreichung eines neuen Gesuches eine
Wartefrist bis Anfang 1988 auferlegte. Die von Martin Kraska gegen dieses
Urteil gerichtete staatsrechtliche Beschwerde hiess das Bundesgericht am 22.
Oktober 1987 teilweise gut, d.h. soweit dem Beschwerdeführer eine Wartefrist
auferlegt worden war. Am 8. Dezember 1987 erteilte die Gesundheitsdirektion
Martin Kraska die Praxisbewilligung an der Adresse Dorfstrasse 26,
Oberengstringen.
Da Martin Kraska der Gesundheitsdirektion am 4. Dezember 1990 als neue
Praxisadresse lediglich "postlagernd, 8027 Zürich" bekannt gab, verlangte
diese die Mitteilung der tatsächlichen Praxisadresse, deren Angabe er auch
nach wiederholter Aufforderung jedoch verweigerte. Er verwies lediglich auf
die Telefonnummer 01 281 21 41, die auch in seinen verschiedenen Inseraten
für ärztliche Hausbesuche angegeben war. Nachdem die Gesundheitsdirektion
Kenntnis davon erhalten hatte, dass Martin Kraska seit Januar 1989 in
Adliswil, Jägerhofstrasse 6, wohnte, änderte sie im April 1992 die
Praxisadresse entsprechend. Im Zusammenhang mit einer Bestellung von
Betäubungsmittelrezeptscheinen gab er der Gesundheitsdirektion dieselbe
Praxisadresse bekannt.
Im August 1995 meldete die Einwohnerkontrolle Adliswil der
Gesundheitsdirektion den Wegzug von Martin Kraska nach Zollikofen/BE. Am 7.
September 1995 teilte die Gesundheitsdirektion Martin Kraska mit, sie werde
aufgrund des Wohnsitzwechsels seine Praxisbewilligung löschen, wenn er keine
Praxisadresse bekannt gebe und darlege, wie er gegebenenfalls eine
ordnungsgemässe Führung der Praxis zu gewährleisten gedenke; aufgrund der
verschiedenen Vorkommnisse, wie bspw. Hinweise auf missbräuchliche
Rechnungsstellungen, werde im Übrigen bei einer Weiterführung der
freiberuflichen ärztlichen Tätigkeit im Kanton Zürich die Einleitung eines
Praxisbewilligungsentzugsverfahrens zu prüfen sein. Am 19. November 1995 gab
Martin Kraska bekannt, er mache praktisch ausschliesslich Hausbesuche und
praktiziere damit nicht in sogenannten Praxisräumen, sondern bei den
Patienten zuhause; dank geeigneter Logistik sei er rund um die Uhr
erreichbar. Die Krankengeschichten würden alphabetisch geordnet in
Plastikmappen und/oder Ordnern aufbewahrt. Auf wiederholte Anfrage der
Gesundheitsdirektion gab Martin Kraska schliesslich am 20. Dezember 1995
bekannt, er verfüge an der Freigutstrasse 2 in Zürich über
Diensträumlichkeiten, wo er die Krankengeschichten aufbewahre.
Im Juni 1993 ersuchte Martin Kraska um eine Bewilligung für die Behandlung
von Heroinabhängigen mit Methadon. Mangels jederzeitiger Erreichbarkeit an
einer realen Praxisadresse gab die Gesundheitsdirektion dem Gesuch nicht
statt. Nach einem erfolglosen Rechtsmittelverfahren (vgl. auch Urteil
2P.70/1998 vom 16. Oktober 1998) wurde ihm am 6. Januar 1999 die Bewilligung
erteilt, nachdem er Diensträumlichkeiten an der Freigutstrasse 2 in Zürich,
in welchen er sein berufliches Instrumentarium aufbewahre, bekannt gegeben
hatte.
Am 10. Februar 2005 eröffnete die Gesundheitsdirektion Martin Kraska im
Rahmen aufsichtsrechtlicher Massnahmen unter anderem, ihr seien während der
gesamten Dauer seiner Praxistätigkeit immer wieder Klagen wegen falscher oder
nicht transparenter Rechnungsstellung zugegangen; auch die Patientenstelle
Zürich habe letztmals am 21. August 2001 mitgeteilt, dass bei ihr immer
wieder Klagen gegen ihn wegen überhöhter Rechnungen eingehen würden. Im
Oktober 2004 habe die CSS-Versicherung beanstandet, er habe bei fünf
Patienten nicht kontrollierbare Pauschalrechnungen gestellt und sogleich in
bar eingezogen, obwohl er dem System "Tiers payant" angeschlossen sei. Er
künde sich sodann als Not(fall)arzt aus, wofür ein besonderer
Fähigkeitsausweis erforderlich sei. Im Übrigen gehe aus zahlreichen
Patientenbeschwerden hervor, dass er oftmals erst mit erheblicher Verspätung
bzw. Stunden nach einem Anruf erschienen sei. Nachdem Martin Kraska zu den
gegen ihn erhobenen Vorwürfen Stellung hatte nehmen können, entzog ihm die
Gesundheitsdirektion mit Verfügung vom 12. September 2005 die
Praxisbewilligung auf unbefristete Zeit.
Die von Martin Kraska gegen diese Verfügung gerichtete Beschwerde wies das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 13. Juli 2006 ab. Im Übrigen wurde
Martin Kraska eine Frist von 90 Tagen ab Rechtskraft des Urteils gesetzt, um
laufende Behandlungen noch abzuschliessen bzw. Patienten in laufenden
Behandlungen an andere Ärzte zu überweisen.

B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 13. September 2006 beantragt Martin
Kraska dem Bundesgericht, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons
Zürich vom 13. Juli 2006 aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich beantragt unter Verweisung auf den
angefochtenen Entscheid, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei.
Die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich schliesst in ihrer Vernehmlassung
ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

C.
Mit Verfügung vom 9. Oktober 2006 hat das präsidierende Mitglied der II.
öffentlichrechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung
zuerkannt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, der sich
auf kantonales Recht stützt und gegen den als eidgenössisches Rechtsmittel
nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 86 Abs. 1 und Art. 87
in Verbindung mit Art. 84 Abs. 2 OG).

1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine
kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte
bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt
worden sind (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht nicht
von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsmässig ist, sondern
prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich,
belegte Rügen (BGE 127 I 38 E. 3c, mit Hinweis).

1.3 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts verfällt eine Behörde in
Willkür, wenn sie ihrem Entscheid Tatsachenfeststellungen zugrunde legt, die
mit den Akten im klaren Widerspruch stehen (BGE 118 Ia 28 E. 1b). Ob das
Verwaltungsgericht den Sachverhalt richtig festgestellt und daraus sachlich
vertretbare Folgerungen gezogen hat, ist eine Frage der Beweiswürdigung. Das
Bundesgericht greift auf staatsrechtliche Beschwerde hin nur ein, wenn die
Beweiswürdigung offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation
in klarem Widerspruch steht, auf einem offenkundigen Versehen beruht oder in
stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 120 Ia 31 E. 3
und 4a, mit Hinweisen).

1.4 Der Beschwerdeführer kann sich als selbständig praktizierender Arzt auf
die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) berufen (vgl. BGE 121 I 230 E. 3h S.
240), welche insbesondere auch den freien Zugang zu einer
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung garantiert.
Der Entzug der Praxisbewilligung ist ein schwerer Eingriff in dieses
Grundrecht, weshalb das Bundesgericht insoweit die Auslegung und Anwendung
des kantonalen Rechts frei prüft (vgl. BGE 128 II 259 E. 3.3).

2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt, der angefochtene Entscheid habe keine
Rechtsmittelbelehrung enthalten. Darin liege eine Verletzung eines kantonalen
verfassungsmässigen Grundrechts, nämlich von Art. 18 Abs. 2 der Verfassung
vom 27. Februar 2005 des Kantons Zürich, wonach die Parteien "Anspruch auf
einen begründeten Entscheid mit Rechtsmittelbelehrung" haben.

2.2 Die Frage, ob von Art. 18 Abs. 2 KV/ZH auch Bundesrechtsmittel erfasst
werden, braucht nicht weiter abgeklärt zu werden, da der Beschwerdeführer mit
seiner Rüge bereits deshalb nicht durchzudringen vermag, weil ihm aus der
fehlenden Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil erwachsen ist (vgl. BGE 132 I
92 E. 1.6, mit Hinweis). Auf die Beschwerde ist insoweit nicht einzutreten.

3.
3.1 Der Beschwerdeführer beanstandet, dass zwar eine öffentliche
Parteiverhandlung durchgeführt worden, hingegen keine öffentliche
Urteilsverkündung erfolgt sei. Darin liege eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1
EMRK, Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II und Art. 30 Abs. 3 BV.

3.2 Der angefochtene Entscheid ist (in anonymisierter Form) unter www.vgrz.ch
im Internet vollständig publiziert. Damit ist dem sich aus den angerufenen
Bestimmungen ergebenden Anspruch auf öffentliche Urteilsverkündung Genüge
getan (Urteil 4P.74/2006 vom 19. Juni 2006 E. 8.4.1, mit Hinweis auf das
Urteil 62915/00 des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 21.
Juni 2005 i.S. Adrian Bacchini, publ. in VPB 2005 Nr. 133 S. 1602).

4.
4.1 Der Beschwerdeführer beanstandet, dass das Verwaltungsgericht die
Unterzeichnung der streitigen Verfügung einzig durch den stellvertretenden
Generalsekretär der Gesundheitsdirektion als zulässig erachtet hat. Er
erblickt darin eine willkürliche Anwendung (Art. 9 BV) von § 51 des
kantonalen Gesetzes vom 26. Februar 1899 betreffend die Organisation und
Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen
(Organisationsgesetz/ZH); zudem gebreche es an einer entsprechenden
gesetzlichen Grundlage (Art. 5 BV) sowie an der richtigen Zusammensetzung der
Behörde (Art. 29 BV in Verbindung mit Art. 8 BV).

4.2 Nach § 51 Abs. 2 des kantonalen Organisationsgesetzes ist Privaten die
Erledigung eines Geschäftes (einer Direktion) durch Protokollauszug zur
Kenntnis zu bringen; dieser wird nur vom Direktionssekretär unterzeichnet
(vgl. § 8 Abs. 1 des Organisationsgesetzes). Das Verwaltungsgericht durfte
diese gesetzliche Regelung ohne Willkür bzw. ohne Verletzung von Bundesrecht
so auslegen, dass auch der Stellvertreter des Generalsekretärs berechtigt
war, die Verfügung zu unterzeichnen. Dass dem Stellvertreter eines
Funktionsträgers in der öffentlichen Verwaltung grundsätzlich dieselben
Befugnisse zustehen wie dem Amtsinhaber, kann als allgemeiner Grundsatz des
Verwaltungsorganisationsrechts bezeichnet werden, der keiner ausdrücklichen
gesetzlichen Regelung (wie bspw. Art. 49 Abs. 1 lit. a des Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997; SR 172.010) bedarf. Es
kann daher auf weitere Ausführungen dazu verzichtet werden.
Weshalb die urteilende Behörde nicht gesetzeskonform zusammengesetzt gewesen
sein soll (Beschwerde Ziff. 3b, S. 8), ist nicht ersichtlich. Offensichtlich
meint der Beschwerdeführer die verfügende Behörde, legt indessen nicht dar,
inwiefern der angefochtene Entscheid deswegen verfassungswidrig wäre.

5.
5.1 Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, die Rechnungen für die vom
Beschwerdeführer vorgenommenen ärztlichen Behandlungen würden nicht in seinem
Namen, sondern unter der Firma "Ärztliche Hausbesuche und Betreuung rund um
die Uhr AG" ausgestellt, in deren Auftrag er tätig sei; die Honorare der
Versicherten oder Versicherer flössen dieser Firma zu, deren Aktienkapital
Fr. 300'000.-- betrage und deren einziges Mitglied des Verwaltungsrates mit
Einzelunterschrift seine Lebenspartnerin sei. Die Firma habe ihm im Jahr 2004
ein vereinbartes Jahreshonorar von Fr. 38'940.-- ausbezahlt. Bereits im
zweiten Jahr seiner ärztlichen Tätigkeit (1992) habe er laut einem Bericht
des Konkordates der Schweizerischen Krankenkassen allerdings schon Fr.
453'742.-- an Arztkosten "generiert".

5.2 Der Beschwerdeführer rügt, das Verwaltungsgericht habe in unhaltbarer
bzw. willkürlicher Weise angenommen, § 11 des kantonalen Gesetzes vom 4.
November 1962 über das Gesundheitswesen (Gesundheitsgesetz [GesundheitsG/ZH])
verstosse nicht gegen Bundesrecht, insb. nicht gegen Art. 36a des
Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR
832.10); damit habe es den Grundsatz der derogatorischen Kraft des
Bundesrechts (Art. 49 BV) verletzt.

5.3 Nach § 7 Abs. 1 lit. a GesundheitsG/ZH ist eine Bewilligung der Direktion
des Gesundheitswesens erforderlich, um gegen Entgelt oder berufsmässig
Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche Störungen
festzustellen und zu behandeln oder überhaupt medizinische Verrichtungen
vorzunehmen.
Gemäss § 1 Abs. 1 lit. a und d der kantonalen Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998
(ÄrzteV/ZH) bedürfen einer Bewilligung der Gesundheitsdirektion zur
selbständigen Tätigkeit die Ärzte mit privater Praxis und alle anderen Ärzte,
die Kranke untersuchen oder behandeln, ohne dabei im Namen einer
praxisberechtigten Person tätig zu sein. Die Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung wird bis zum Ablauf des 70. Altersjahrs erteilt und kann für
jeweils drei Jahre erneuert werden, sofern die Voraussetzungen nach § 8
GesundheitsG/ZH fortbestehen (§ 1 Abs. 3 ÄrzteV). Der Inhaber der Bewilligung
hat die bewilligte Tätigkeit persönlich auszuüben. Die Praxis der Ärzte ist
im Namen und auf Rechnung des Inhabers der Bewilligung zu führen (§ 10
Abs. 1, § 11 GesundheitsG/ZH).

5.4 Das Verwaltungsgericht hat diese insoweit klare kantonale gesetzliche
Regelung dahingehend ausgelegt, dass die Praxisbewilligung grundsätzlich nur
natürlichen Personen erteilt wird und eine Arztpraxis nicht von einer
juristischen Person betrieben werden darf. Der Beschwerdeführer beanstandet
diese zutreffende Auslegung nicht substantiiert, sondern wendet nur ein, § 11
GesundheitsG/ZH verstosse gegen übergeordnetes Bundesrecht.
Nach Art. 36a KVG, auf welche Bestimmung sich der Beschwerdeführer in diesem
Zusammenhang beruft, sind Einrichtungen, die der ambulanten Krankenpflege
durch Ärzte dienen, zugelassen, wenn die dort tätigen Ärzte die
Voraussetzungen nach Art. 36 KVG (eidgenössisches Diplom und vom Bundesrat
anerkannte Weiterbildung) erfüllen und die Zulassungseinschränkung gemäss
Art. 55a KVG eingehalten ist. Diese Bestimmungen regeln indessen einzig die
Zulassung der Leistungserbringer zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung (für Ärzte: Art. 35 Abs. 2 lit. a, Art. 36, 37
Abs. 3 KVG), während die Voraussetzungen für die Aufnahme der Praxistätigkeit
von den Kantonen - in deren Kompetenz das Gesundheitswesen liegt (Art. 3 BV
in Verbindung mit Art. 117 BV; vgl. Giorgio Malinverni, in Kommentar BV, Rz.
6 zu Art. 69bis aBV) - geregelt und überprüft werden (vgl. § 7 und 8 Abs. 1
GesundheitsG). Art. 36a KVG schreibt somit den Kantonen nicht vor, die
Ausübung des Arztberufes (auch) in Form einer "Ärzte-AG" (d.h. die
selbständige Berufsausübung in fremdem Namen und auf fremde Rechnung) zu
gestatten. Schon deswegen stösst die Rüge der Verletzung der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts ins Leere.
Im Übrigen handelt es sich bei der Firma des Beschwerdeführers, die nach den
Akten praktisch über keine Infrastruktur verfügt, nicht im Sinne von Art. 36a
KVG um eine Einrichtung, die der ambulanten Krankenpflege durch Ärzte dient;
es kann dazu auf die überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts
verwiesen werden, denen nichts beizufügen ist (angefochtenes Urteil E. 3.3.3
ff.).

6.
6.1 Die Gesundheitsdirektion erteilt die Praxisbewilligung, wenn der
Gesuchsteller das eidgenössische Arztdiplom besitzt und die übrigen vom
kantonalen Gesetz verlangten Anforderungen erfüllt, vertrauenswürdig ist und
nicht an einem geistigen oder körperlichen Gebrechen leidet, das ihn zur
Berufsausübung offensichtlich unfähig macht (§ 8 Abs. 1 und § 16 Abs. 1
GesundheitsG/ZH). Der Arzt hat bei der selbständigen Ausübung seines Berufs
alle Sorgfalt anzuwenden (§ 12 Abs. 1 GesundheitsG/ZH). Die
Gesundheitsdirektion kann die Bewilligung entziehen, wenn deren
Voraussetzungen nicht mehr vorhanden sind oder wenn den Behörden nachträglich
Tatsachen zur Kenntnis gelangen, auf Grund derer die Bewilligung hätte
verweigert werden müssen; § 9 Abs. 1 GesundheitsG/ZH nennt bestimmte
ärztliche Verhaltensweisen, die massive Fehlleistungen darstellen und zum
Entzug führen können, wobei die Aufzählung jedoch nicht abschliessend ist
(Urteil 2P.334/1998 vom 24. Februar 1999 E. 2b). Nach § 11 ÄrzteV/ZH kann die
Gesundheitsdirektion sodann die Berufsausübung aus schwerwiegenden Gründen
einschränken oder verbieten.

6.2 Die (selbstverständliche) Voraussetzung der Vertrauenswürdigkeit gilt
nicht nur im Verhältnis zwischen Arzt und Patient, sondern grundsätzlich -
insbesondere in Form einer in jeder Hinsicht korrekten Zusammenarbeit - auch
zwischen Arzt und Behörde (Urteil 2P.310/2004 vom 18. Mai 2005 E. 4.4.2); sie
dient dem Wohl der behandelten Patienten und liegt damit im öffentlichen
Interesse (Urteil 2P.309/2005 vom 17. Mai 2006 E. 3.1).
6.3 Die Inhaber der Bewilligung unterstehen der Aufsicht der
Gesundheitsdirektion (§ 7 Abs. 3 GesundheitsG/ZH). Die Ärzteverordnung
enthält Vorschriften über die Praxisführung. Bestimmte Vorgänge wie die
Eröffnung, Verlegung und Aufgabe einer Praxis, Namenswechsel der
praxisberechtigten Person, Ausübung der Praxistätigkeit an mehr als einem
Standort und die regelmässige selbständige Berufsausübung in fremden
Praxisräumlichkeiten sind der Gesundheitsdirektion schriftlich zu melden
(§ 12 Abs. 1 ÄrzteV/ZH). Die praxisberechtigten Personen müssen für die
Betreuung ihrer Patienten in Notfällen besorgt sein (§ 14 ÄrzteV/ZH). Die
Gesundheitsdirektion ist sodann befugt, jederzeit unangemeldete Kontrollen
und Inspektionen durchzuführen, Beweismittel zu erheben, nicht bewilligte
Praxen zu schliessen sowie die Beseitigung unerlaubter Behandlungsmittel und
rechtswidriger Auskündungen zu veranlassen (§ 21 ÄrzteV/ZH).

7.
7.1 Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, der Beschwerdeführer sei am
10. Februar 2005 von der Gesundheitsdirektion auf zahlreiche Beschwerden
wegen seiner Rechnungsstellung hingewiesen worden; es sei auch beanstandet
worden, dass er sich für den Einsatz als Notarzt während 24 Stunden auskünde,
ohne den entsprechenden Fähigkeitsausweis zu haben und organisatorisch darauf
eingerichtet zu sein. Angesichts des 1995 über ihn ausgesprochenen Konkurses
und der von ihm gegen Betreibungen erhobenen Einrede fehlenden neuen
Vermögens stelle sich weiter die Frage, wie er allfällige
Schadenersatzansprüche von Patienten sicherstelle; schliesslich habe er
mitzuteilen, ob er an der Klosbachstrasse 10 Praxisräumlichkeiten besitze und
wo er die Krankengeschichten und Medikamente aufbewahre; mit seinem
Verhalten, auf Kritik oder Beanstandungen sofort mit Strafanzeigen und Klagen
zu reagieren oder mindestens damit zu drohen, versuche er, Behörden,
Patienten und Patientenorganisationen einzuschüchtern.

7.2 Wie das Verwaltungsgericht festhält, nahm der Beschwerdeführer innert
mehrfach erstreckter Frist nicht wirklich Stellung zu diesen Vorwürfen,
sondern beschränkte sich auf das Bestreiten derselben. Zur Frage, wo die
ärztliche Tätigkeit ausgeübt werde, habe er auf die - hierzu allerdings wenig
ergiebigen - Akten verwiesen, ohne eine klare Antwort zu geben. Dies habe
eine seriöse Kontrolle, zu der die Behörde berechtigt sei (§ 7 Abs. 3
GesundheitsG/ZH, § 21 ÄrzteV/ZH) und die im öffentlichen Interesse liege,
verhindert. Aufgrund der mindestens formell zweifelhaften finanziellen
Situation des Beschwerdeführers sei die Gesundheitsdirektion zudem ohne
weiteres berechtigt gewesen, den Nachweis für ausreichenden
Versicherungsschutz zu verlangen, ohne in gleicher Weise die gesamte
Ärzteschaft des Kantons Zürich bemühen zu müssen. Schon diese mangelnde
Bereitschaft zur Auskunftserteilung genüge, um seine Vertrauenswürdigkeit,
die gegenüber den Patienten wie auch gegenüber der Behörde bestehen müsse, zu
verneinen.

7.3
7.3.1 Das Verwaltungsgericht hat einzelne von Patienten bzw. der
Patientenstelle Zürich beanstandete Rechnungsstellungen des Beschwerdeführers
überprüft. Aus den entsprechenden Akten habe sich ergeben, dass er teilweise
Rechnungen für nicht erfolgte Konsultationen gestellt, unbegründet zahlreiche
Hausbesuche vorgenommen oder unverhältnismässig hoch erscheinende Rechnungen
gestellt habe. In einem Fall habe er einer Patientin - nebst
Rechnungsstellung für nicht erfolgtes Aktenstudium und nicht erbrachte
Leistungen - (auch nach entsprechender Aufforderung durch die
Gesundheitsdirektion: kant. act. 46/2) behaupteterweise die von ihr
verlangten Berichte herausgegeben, was diese indessen in Abrede gestellt
habe.
Der Beschwerdeführer bestreite diese Umstände pauschal und halte die
erhobenen Vorwürfe für unbewiesen, teils widersprüchlich, teils
unsubstantiiert und einseitig vorverurteilend. Dem Einwand, solche Vorwürfe
wären vorerst abzuklären, bevor sie einem Entscheid zugrunde liegen dürften,
hält das Verwaltungsgericht entgegen, die Untersuchungsmaxime entbinde die
Parteien nicht davon, den massgebenden Sachverhalt in den Rechtsschriften
darzustellen. Da die objektive Beweislast trotz geltender Untersuchungsmaxime
die Parteien treffe, obliege es ihnen, die ihnen nützlich scheinenden
tatsächlichen Behauptungen aufzustellen und entsprechende Beweisbegehren zu
stellen. Der Beschwerdeführer bestreite die erwähnten Vorwürfe mit Ausnahme
eines Falles nicht substantiiert, geschweige denn in einer Art und Weise, die
erlaubt habe, darüber Beweis abzunehmen. Insbesondere dort, wo er Rechnung
für nicht erfolgte Konsultationen gestellt oder wo der Grund für zahlreich
erfolgte Hausbesuche oder unverhältnismässig hoch erscheinende Rechnungen
nicht dargelegt werde, hätte es ihm im Rahmen der Darlegung des Sachverhaltes
obgelegen, detailliert auf die entgegen seiner Meinung keineswegs wirren,
unsubstantiierten und widersprüchlichen Vorwürfe einzugehen. Entsprechend
müsse er sich diese Umstände entgegenhalten lassen.
Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, erschöpft sich in einer
pauschalen appellatorischen Kritik. Er legt nicht in einer Art. 90 Abs. 1
lit. b OG genügenden Art im Einzelnen dar, inwiefern das Verwaltungsgericht §
60 (in Verbindung mit § 7 und § 50) des kantonalen Gesetzes vom 24. Mai 1959
über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz,
VRG/ZH) unhaltbar ausgelegt oder angewandt hätte. Ebenso wenig ist eine
fehlende oder mangelhafte Abklärung des Sachverhaltes bzw. eine
Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV dargetan. Angesichts der
aktenkundigen Antworten des Beschwerdeführers durfte das Verwaltungsgericht
vielmehr in zulässiger antizipierter Beweiswürdigung und ohne Willkür davon
ausgehen, dass ein eigentliches Beweisverfahren nichts zur weiteren Klärung
des Sachverhaltes beitragen würde. Von einer Verletzung von Treu und Glauben
bzw. von widersprüchlichem Verhalten der Gesundheitsdirektion (Art. 9 BV)
kann ebenfalls keine Rede sein, ergibt sich doch aus den vom Beschwerdeführer
erwähnten Schreiben der Gesundheitsdirektion in keiner Weise, dass sie den
von ihr zusammengetragenen Beanstandungen keinen Glauben geschenkt hätte.
Unbegründet ist auch der Einwand, eine der Patientenbeschwerden (kant. act.
50) sei von einer nicht bevollmächtigten Anwältin verfasst worden und in
willkürlicher Beweiswürdigung als relevant betrachtet worden. Nach dem
Schreiben kann kein Zweifel daran bestehen, dass die Anwältin im Auftrag und
mit Wissen und Willen des Patienten gehandelt hat. Im Übrigen ist jedermann
berechtigt, für einen Dritten eine Aufsichtsbeschwerde einzureichen; eine
Vollmacht ist dazu nicht erforderlich.

7.3.2 Weiter verweist das Verwaltungsgericht auf Art. 42 Abs. 3 KVG, nach
welcher Bestimmung der Leistungserbringer dem Schuldner (Krankenversicherung
beim Tiers payant; Versicherte beim Tiers garant; Art. 42 Abs. 1 und 2 KVG)
eine detaillierte und verständliche Rechnung zustellen muss. Er hat ihm auch
alle Angaben zu machen, die er benötigt, um die Berechnung der Vergütung und
die Wirtschaftlichkeit der Leistung überprüfen zu können. Es treffe zwar zu,
dass die vom Beschwerdeführer nachträglich erstellten TARMED-Abrechnungen
jeweils höhere Beträge als die Pauschalzahlungen enthielten; es gehe dabei
jedoch nicht um übersetzte, sondern ungenügend konkretisierte Rechnungen. Die
CSS-Krankenkasse - mit welcher der Beschwerdeführer gemäss Vereinbarung mit
der MediData AG nach dem System Tiers payant (Rechnung geht vom Arzt an den
Versicherer, der den Arzt direkt bezahlt) abzurechnen hatte - habe in diesem
Sinn nicht überprüfbare, zum Teil durch seinen Assistenzarzt ausgestellte
Pauschalabrechnungen beanstandet, wobei von den betagten Patienten Barzahlung
verlangt worden sei. Die Patienten hätten deshalb keine Rückerstattungen
erhalten. Der Beschwerdeführer behaupte zwar, die nachträglich erstellten
TARMED-Abrechnungen, die jeweils höhere Beträge als die Pauschalrechnungen
enthalten hätten, bzw. die detaillierten Rechnungen (später) den Patienten
zugestellt zu haben, erbringe aber keinen Nachweis dafür. Drei der
Versicherten hätten denn auch der Versicherung nur Pauschalrechnungen
zugestellt.
Was der Beschwerdeführer dazu vorbringt, lässt diese Feststellungen und
Schlüsse des Verwaltungsgerichts nicht als unhaltbar erscheinen. Insbesondere
bringt er keine überzeugenden Argumente vor, die darauf schliessen liessen,
dass er den in Frage stehenden Patienten nachträglich tatsächlich im Sinne
von Art. 42 KVG genügend detaillierte Rechnungen zugestellt hat. Das
Verwaltungsgericht durfte aufgrund der Akten ohne Willkür oder Verletzung von
Art. 29 Abs. 1 BV davon ausgehen, dass keine solchen Rechnungen zugestellt
worden sind. Der Beschwerdeführer hat sogar selber erklärt, dass die
CSS-Versicherung und die Patienten um eine detaillierte Rechnung hätten
ersuchen können. Zudem hat er im April und Oktober 2004 wiederum
Pauschalrechnungen ausgestellt und die Beträge direkt einkassiert
(angefochtenes Urteil E. 4.2.3).
Inwieweit in diesem Zusammenhang nach dem System Tiers payant oder Tiers
garant abzurechnen war, ändert nichts hinsichtlich der Anforderungen an den
Detaillierungsgrad der Rechnung. Das Verwaltungsgericht konnte somit ohne
Verletzung von Art. 29 BV bzw. § 60 VRG/ZH auf die Abklärung verzichten,
welches Abrechnungssystem in jedem einzelnen Fall nun zur Anwendung gelangt
war oder hätte zur Anwendung gelangen müssen.

7.4
7.4.1 Der Beschwerdeführer rügt sodann eine willkürliche Auslegung von § 7
Abs. 1 GesundheitsG/ZH und § 21 ÄrzteV/ZH.
Das Verwaltungsgericht hat befunden, die Gesundheitsdirektion sei befugt, im
Zusammenhang mit Honorarrechnungen Einblick in Krankengeschichten zu nehmen
und Honorarrechnungen zu kontrollieren. Dies ergebe sich bereits aus § 7
Abs. 3 GesundheitsG/ZH und § 21 ÄrzteV/ZH, wonach die Gesundheitsdirektion
eine Aufsichtsfunktion ausübe, unter anderen jederzeit unangemeldet
Kontrollen und Inspektionen durchführen und Beweismittel erheben könne.
Ausserdem seien nach § 16 Abs. 1 ÄrzteV/ZH über die beruflichen Verrichtungen
Aufzeichnungen zu machen und nach Abschluss der Behandlung während 10 Jahren
aufzubewahren. Sofern der Beschwerdeführer in der Kontrolle durch die
Gesundheitsdirektion eine Verletzung der ärztlichen Schweigepflicht erkennen
wolle, könne er sich nach § 17 Abs. 1 ÄrzteV/ZH durch die
Gesundheitsdirektion von der Schweigepflicht entbinden lassen. Eine andere
Kontrolle der gestellten Rechnungen, etwa durch den Zürcher Ärzteverband, sei
mangels Mitgliedschaft des Beschwerdeführers nicht möglich.

7.4.2 Diese Auslegung kann nicht als unhaltbar bezeichnet werden. Die
Gesundheitsdirektion ist gesetzlich verpflichtet, die Inhaber einer
Praxisbewilligung zu beaufsichtigen. Sie kann die Bewilligung u.a. entziehen,
wenn eine offensichtliche Überforderung von Patienten vorliegt; zudem hat der
Inhaber der Bewilligung bei der Berufsausübung alle Sorgfalt anzuwenden. Die
Sorgfaltspflichten sind teilweise in der kantonalen Ärzteverordnung näher
umschrieben. Zu diesen gehört insbesondere auch die Aufzeichnungspflicht (§
16 ÄrzteV/ZH). Eine wirksame Aufsicht setzt voraus, dass die
Gesundheitsdirektion im Rahmen ihrer Kontrollen und Inspektionen - im Sinne
der ihr ausdrücklich erlaubten Beweismittelerhebung - auch die Einhaltung der
korrekten Rechnungsstellung bzw. Aufzeichnung und Aufbewahrung der
Krankengeschichten sowie zugehöriger Unterlagen überprüft, was ohne Einsicht
in Rechnungen und Patientenunterlagen nicht möglich ist; dass die Rechnung
nur mittels Einsicht in die Krankengeschichte, in welcher die verrechneten
beruflichen Verrichtungen fortlaufend aufzulisten sind, kontrolliert werden
kann, liegt auf der Hand. Da die Funktionäre der Gesundheitsdirektion
ihrerseits dem Amtsgeheimnis unterliegen, ist die Geheimhaltung der
persönlichen Daten der Patienten, in deren Interesse die Aufsicht ausgeübt
wird, ausreichend gewährleistet.

7.5
7.5.1 Nach § 12 Abs. 1 ÄrzteV/ZH sind neben anderem Eröffnung, Verlegung und
Aufgabe einer Praxis der Gesundheitsdirektion zu melden. Nach § 15 ÄrzteV/ZH
haben die Räume, Einrichtungen und Ausrüstungen den Anforderungen an eine
sorgfältige Berufsausübung zu entsprechen. Art. 53 der
Betäubungsmittelverordnung vom 29. Mai 1996 (BetmV) enthält sodann
Vorschriften über die Lagerung von Betäubungsmitteln; Art. 62 Abs. 1 BetmV
verlangt, dass sich Ärzte jederzeit über Bezug und Verwendung von
Betäubungsmitteln ausweisen können.

7.5.2 Unter Bezugnahme auf diese Bestimmungen hat das Verwaltungsgericht
festgestellt, der Beschwerdeführer habe keine konkrete Auskunft darüber
erteilt, wo sich seine Praxis befindet. Es sei jeweils nur von
"Diensträumlichkeiten" die Rede, was offen lasse, ob dort nur Medikamente und
Krankengeschichten gelagert würden oder auch eine technische und personelle
Infrastruktur bestehe, welche die Behandlung von Patienten und die Lagerung
von Medikamenten (insbesondere Betäubungsmitteln) erlaube. Insofern sei
zweifelsohne von Interesse, mit welcher Infrastruktur die
"Diensträumlichkeiten" des Beschwerdeführers ausgestattet seien. Mit
Schreiben der Gesundheitsdirektion vom 10. Februar 2005 sei der
Beschwerdeführer daher unter anderem aufgefordert worden, den genauen Ort
mitzuteilen, wo die Krankengeschichten und die zur Behandlung notwendigen
Medikamente, insbesondere auch Betäubungsmittel, gelagert würden und ob er an
der Klosbachstrasse 10 über Praxisräumlichkeiten verfüge. Am 2. Mai 2005 habe
der Beschwerdeführer über seinen Vertreter dazu ausführen lassen, die Frage
des Ortes der selbständigen ärztlichen Tätigkeit sei schon Gegenstand
verschiedener Anfragen der Gesundheitsdirektion gewesen und bereits vor über
10 Jahren klar und deutlich beantwortet worden, wobei er auf die Akten
verwiesen habe.
Das Verwaltungsgericht hat im Einzelnen ausführlich dagelegt, dass in Bezug
auf Aufenthalts- bzw. Wohnort und konkrete Praxisadresse des
Beschwerdeführers mindestens seit der Verlagerung seiner ärztlichen Tätigkeit
nach Zürich im Jahre 1990 keine klaren Verhältnisse herrschten. So habe er
insbesondere wiederholt Abholungseinladungen für behördliche Sendungen
unbeachtet gelassen. Im Weiteren habe er die offenbar im Jahr 2000
vorgenommene Verlegung seiner Diensträumlichkeiten von der Freigutstrasse an
die Klosbachstrasse der Gesundheitsdirektion nicht angezeigt. Die neue
Adresse sei erst in einem Gesuch um Bewilligung eines Assistenzarztes im Jahr
2004 erwähnt worden. Zwei Schreiben von Patienten hätten ihm indessen auch
nicht an die Klosbachstrasse zugestellt werden können; dort sei er zudem am
normalen, der Öffentlichkeit zugänglichen Haupteingang nicht angeschrieben,
sondern lediglich die Firma; Klingel und Briefkasten befänden sich erst im
Hinterhof.
Was der Beschwerdeführer dem entgegenhält, lässt die Feststellungen des
Verwaltungsgerichts nicht als unhaltbar erscheinen. Diese stützen sich auf
die Akten, aus denen zudem hervorgeht, dass der Beschwerdeführer regelmässig
erst auf entsprechende Anfragen der Behörden zu (gewissen) Angaben bereit
war. Der Beschwerdeführer vermag in keiner Weise glaubhaft zu machen, dass er
die Praxisverlegung im Jahr 2000 der Gesundheitsdirektion angezeigt hat.
Angesichts seiner sich aus den Akten ergebenden speziellen, von
Auseinandersetzungen geprägten Situation im allgemeinen Umgang mit den
Behörden wäre es ihm ohne weiteres zuzumuten gewesen, eine solche Anzeige, zu
der er gemäss § 12 ÄrzteV/ZH verpflichtet war, nachweisbar vorzunehmen. Das
Verwaltungsgericht durfte daher ohne Willkür annehmen, dass er dieser Pflicht
nicht rechtzeitig nachgekommen ist. Von einer aktenwidrigen Feststellung kann
nicht die Rede sein.
Es ist unter den gegebenen Umständen nicht unhaltbar, wenn das
Verwaltungsgericht zum Schluss kommt, der Beschwerdeführer habe durch sein
Verhalten der Gesundheitsdirektion die Ausübung der Kontrolltätigkeit
zumindest erschwert.

7.6
7.6.1 Nach § 14 ÄrzteV/ZH müssen die praxisberechtigten Personen für die
Betreuung ihrer Patienten in Notfällen besorgt sein.
Die Gesundheitsdirektion hat dem Beschwerdeführer vorgeworfen, keine
adäquaten organisatorischen Vorkehrungen im Zusammenhang mit der
ausgekündeten, notfallärztlichen Tätigkeit getroffen zu haben. Das
Verwaltungsgericht hat dazu ausgeführt, der Beschwerdeführer habe zwei
Patienten nicht besucht, obwohl er gerufen worden sei. In Bezug auf die von
ihm behauptete telefonische Organisation sei nicht klar, wer die
Telefonanrufe entgegennehme und ob hier eine kompetente Vorbeurteilung nach
Dringlichkeit vorgenommen und telefonisch weitergeleitet werde. Ausserdem
werde nicht dargetan, wer diese Infrastruktur überhaupt betreibe. Es obliege
jedoch dem Beschwerdeführer als Bewilligungsinhaber, für eine taugliche
Infrastruktur und Notfallorganisation zu sorgen und gegenüber der
Gesundheitsdirektion darzulegen, wer konkret wofür zuständig sei. Patienten
müssten sodann die Gewähr haben, dass er innert für einen Notfall nützlicher
Frist bei ihnen erscheine. Wie er dies sicherstellen wolle, habe der
Beschwerdeführer nicht ausreichend dargelegt.
Auch diese Würdigung findet ihre Stütze in den Akten und erweist sich nicht
als unhaltbar; das Verwaltungsgericht durfte aufgrund der umfangreichen Akten
und der vagen und unbelegten Angaben des Beschwerdeführers insoweit auch in
zulässiger antizipierter Beweiswürdigung auf weitere eigene Beweismassnahmen
verzichten.

8.
8.1 Betreffend die Berufsausübung hat das Verwaltungsgericht erwogen, die
"Ärztliche Hausbesuche und Betreuung rund um die Uhr AG", in deren Auftrag
der Beschwerdeführer tätig sein wolle, scheine ihm insofern zu dienen, als er
- dank seiner Lebenspartnerin als einziger Verwaltungsrätin - einen
Jahreslohn vereinbare, der ihm die Einrede fehlenden neuen Vermögens
gegenüber seinen zahlreichen Gläubigern erlaube.
Wie es sich mit den Einkommensverhältnissen genau verhält, kann offen
bleiben, denn das Verwaltungsgericht ist in zulässiger Auslegung von § 11
GesundheitsG/ZH davon ausgegangen, dass der Beschwerdeführer als Inhaber der
Praxisbewilligung nicht im Auftrag einer juristischen Person als Arzt tätig
sein und seine Rechnungen auf den Namen der Firma ausstellen darf. Wenn es
von einem rechtswidrigen Geflecht zwischen der Firma und dem Beschwerdeführer
spricht, ist dies daher nicht willkürlich. Da es in diesem Zusammenhang auch
nicht um die genaue Bestimmung des aktuellen Einkommens des Beschwerdeführers
geht, durfte das Verwaltungsgericht ohne Verletzung des Anspruches des
Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) auf entsprechende
weitere Sachverhaltsabklärungen verzichten.

8.2 Die Gesundheitsdirektion hat in der streitigen Verfügung beanstandet, die
Praxisführung des Beschwerdeführers habe in bisher kaum vergleichbarem Umfang
zu Beschwerden und Beanstandungen seitens von Patienten, Angehörigen von
Patienten, Patientenorganisationen, Sozialversicherungen und der
Aufsichtsbehörde selber geführt; er habe bei Anfragen oder Beanstandungen im
Zusammenhang mit der Ausübung seines Berufes immer wieder mit der
persönlichen Androhung einer Strafanzeige oder anderer rechtlicher Schritte
gedroht und zahlreiche zivil- und strafrechtliche Klagen gegen Privatpersonen
oder Vertreter von Institutionen und Behörden eingereicht, die mehrheitlich
erfolglos geblieben seien.
Dazu hält das Verwaltungsgericht fest, der Beschwerdeführer bestreite dies
pauschal und habe konkret nur zum Spritzenabgabeverbot Stellung genommen. Das
Gericht hat sodann näher ausgeführt, es sei bemerkenswert, auf welche Art und
Weise er dem Kantonsarzt gegenübergetreten sei. So habe er dessen Ausschluss
aus der Zürcher Ärztegesellschaft mit der Begründung verlangt, der
Kantonsarzt sei "ein Massenmörder (Genozid in Raten) an Fixerinnen und
Fixern". An den damaligen Regierungsrat Gilgen habe er die Frage gerichtet,
wie lange ein "Massenmörder und Krimineller" als Universitätslehrer für Ärzte
tätig sein dürfe. Dieser Ton erscheine gegenüber einer Kontrollinstanz nicht
mehr tolerierbar. Einer Hauptverhandlung vor dem Einzelrichter in Strafsachen
am Bezirksgericht Zürich sei er mit der Begründung ferngeblieben, er habe
keine Zeit für "Staatsterrorismus krimineller Natur". Wegen der
vorübergehenden - von ihm selber zu vertretenden - Verweigerung der
Betäubungsmittel-Rezeptblöcke, habe er sodann vom Kanton Zürich Schadenersatz
über Fr. 100'000.- verlangt. Ferner fänden sich eine Vielzahl von Urteilen
betreffend Klagen des Beschwerdeführers gegen Mitarbeiter der SUVA in den
Jahren 2001 bis 2004, denen allesamt kein Erfolg beschieden war. Ebenfalls
die Patientenstelle sei stark mit ihm beschäftigt gewesen. Anfragen der
Gesundheitsdirektion habe er damit beantwortet, dass seines Erachtens kein
vernünftiger Grund für die verlangte Auskunft zu erkennen sei, oder er habe
sich nach der jeweiligen gesetzlichen Grundlage erkundigt, ohne nach deren
Bekanntgabe seinen Auskunftspflichten nachzukommen. Weiter habe er
unbegründete Ausstandsbegehren gestellt oder die Unterschriftsberechtigung
der unterzeichnenden Person angezweifelt. Dies alles deute darauf hin, dass
er offensichtlich nicht gewillt sei, sich behördlichen Kontrollen zu
unterziehen. Ausserdem scheine es zum vom Beschwerdeführer befolgten Vorgehen
zu gehören, jeweils mit rechtlichen Schritten zu drohen oder solche
einzuleiten, falls seinen geltend gemachten Ansprüchen nicht gefolgt oder er
in seiner Berufstätigkeit kritisiert werde, was einen gewissen
Einschüchterungseffekt habe. In der Auseinandersetzung mit der
CSS-Krankenkasse habe er sodann seine Internetseite benutzt, um diese unter
Druck zu setzen. Zudem scheine er Anfragen von Patienten teilweise zu
ignorieren und auf behördliche Anfragen - falls überhaupt - nur zurückhaltend
zu reagieren.

8.3 Diese Ausführungen stützen sich ebenfalls im Wesentlichen auf die
umfangreichen Akten und können entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers
nicht als unhaltbar bezeichnet werden. Von einer fehlenden
Sachverhaltsabklärung (Art. 29 Abs. 1 BV) kann nicht die Rede sein. Auch hier
verkennt der Beschwerdeführer, dass es in aufsichtsrechtlichen Verfahren
nicht darum geht, wie im Strafverfahren ein eigentliches Beweisverfahren
durchzuführen und jede Schlussfolgerung - durch Urkunden oder Zeugen - zu
beweisen. Der Beschwerdeführer hatte im kantonalen Verfahren Gelegenheit,
umfassend zu allen Vorwürfen Stellung zu nehmen, womit seine Rechte gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV gewahrt worden sind.

9.
9.1 Das Verwaltungsgericht hat sich mit grosser Sorgfalt um die Abklärung der
einzelnen, gegen den Beschwerdeführer gerichteten Vorwürfe bemüht. Es ist
gestützt auf seine Feststellungen zum Schluss gelangt, der Beschwerdeführer
sei bei Würdigung aller ihm vorgeworfenen Vorfälle in ihrer Gesamtheit nicht
mehr vertrauenswürdig im Sinne von § 8 Abs. 1 GesundheitsG/ZH. Dies ist -
selbst wenn einzelne Gesichtspunkte mangels genügender Abklärungen entfallen
würden - verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht
durfte bei der in diesem Zusammenhang anzustellenden Gesamtbetrachtung der
Vorwürfe ohne Weiteres auch Sachverhalte berücksichtigen, die zeitlich weiter
zurückliegen. Der Beschwerdeführer anerkennt selber zu Recht, dass insoweit
keine Verjährungsfristen gelten. Das Bundesgericht hat bereits in seinem
Urteil vom 22. Oktober 1987 entschieden, die damaligen (wenigen) Verfehlungen
des Beschwerdeführers, insbesondere seine Art der Rechnungsstellung seien von
einer Schwere, die seine Vertrauenswürdigkeit in Frage stelle, weshalb ihm
die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit zu Recht verweigert
worden sei. Seither sind zahlreiche Fälle unkorrekter Rechnungsstellungen
hinzugekommen. Insbesondere hat der Beschwerdeführer jedoch gegenüber den
Gesundheitsbehörden insgesamt ein renitentes und unverfrorenes Verhalten an
den Tag gelegt, welches seine Vertrauenswürdigkeit schwer beeinträchtigt. In
der Tat legt der Beschwerdeführer durch sein ganzes Gebaren gegenüber
Behörden und Patienten ein derartiges Mass an Geringschätzung für gesetzliche
Vorschriften und öffentlichrechtliche Verpflichtungen an den Tag, dass seine
Eignung für die selbständige, freiberufliche Tätigkeit als Arzt, nicht nur
kurzfristig, sondern nachhaltig in Frage gestellt ist. Davon, dass die
Gesundheitsdirektion sein Verhalten seit 1990 akzeptiert habe, kann
angesichts der Akten keine Rede sein; er wurde nachweislich immer wieder auf
seine verschiedenen beruflichen Pflichten aufmerksam gemacht (vgl.
Vernehmlassung der Gesundheitsdirektion S. 9 ff.), wobei ihn dies jedoch
sichtlich wenig beeindruckte.

9.2 Mit der fehlenden Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen
Ordnung und Gesundheit dient und an die das Verwaltungsgericht bei einem Arzt
zu Recht hohe Anforderungen stellt, überwiegt das öffentliche Interesse, dem
Beschwerdeführer die Praxisbewilligung zu entziehen, offensichtlich dessen
private Interessen an der Fortführung seiner beruflichen Tätigkeit in der bis
anhin praktizierten Art und Weise.

9.3 Auf Grund des bisherigen Verhaltens des Beschwerdeführers ist auch nicht
ersichtlich, welche mildere Massnahme ihn zu einer grundlegenden Änderung
seiner Zusammenarbeit mit den Behörden bewegen könnte. Der Entzug der
Praxisbewilligung erscheint schon deshalb als angemessen. Das
Verwaltungsgericht durfte ohne Verletzung von Bundesrecht die Prognose
stellen, dass mit einer markanten Änderung seines Verhaltens nicht zu rechnen
sei; vielmehr müsse, was die behördliche Kontrolltätigkeit anbelange, von
einer anhaltenden Geringschätzung der gesetzlichen Vorschriften und der
Kontrollbehörde als solcher ausgegangen werden. Es erscheint unter den
gegebenen Umständen und der gesamten Aktenlage als mutwillig, wenn der
Beschwerdeführer im vorliegenden Verfahren vorbringt, er habe seine
selbständige ärztliche Tätigkeit seit 1990 ausgeübt "ohne je ermahnt,
verwarnt oder mit Auflagen konfrontiert worden zu sein". Dass ihn die strenge
Massnahme in seinem Alter empfindlich trifft, hat er sich selber
zuzuschreiben.
Der angefochtene Entzug der Praxisbewilligung verletzt die
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) demnach nicht.

10.
Die Beschwerde ist aus diesen Gründen abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist. Bei diesem Ausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens
vor Bundesgericht zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer sowie der Gesundheitsdirektion und
dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 10. Januar 2007

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: