Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.234/2006
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{T 0/2}
2P.234/2006 /fco

Urteil vom 14. Dezember 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler, Müller, Karlen,
Gerichtsschreiber Schaub.

X. ________,
Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Zürich Support Sozialdepartement,
Recht, Werdstrasse 75, Postfach, 8036 Zürich,
Bezirksrat Zürich, Postfach, 8023 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichterin,
Postfach, 8090 Zürich.

Art. 8 Abs. 2, Art. 9 und Art. 29 Abs. 3 BV (unentgeltlicher Rechtsbeistand;
Parteientschädigung),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid der Einzelrichterin des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 14. Juli 2006.

Sachverhalt:

A.
X. ________ (Jahrgang 1960) schloss 1991 ein Studium in anthropologischer
Psychologie (lic. phil.) ab, arbeitete danach aber nie als Psychologe,
sondern verdiente seinen Lebensunterhalt bis Ende 2002 als Taxifahrer. Als
ihm diese Arbeit aus gesundheitlichen Gründen nicht mehr möglich war und nach
einer vorübergehenden Tätigkeit mit unterschiedlichem Beschäftigungsgrad in
der Buchhandlung seines Vaters, wurde er im Dezember 2003 arbeitslos und
erhielt Arbeitslosenunterstützung bis im Oktober 2004, als die
Anspruchsberechtigung in Frage gestellt wurde. Das Amt für Wirtschaft und
Arbeit verneinte diese mit Verfügung vom 10. Januar 2005 bzw.
Einspracheentscheid vom 25. April 2005.

X. ________ meldete sich am 7. August 2004 bei der Invalidenversicherung (IV)
für eine Umschulung an und begann im Oktober 2004 mit einem Nachdiplomstudium
in Informatik und Dokumentation an der Hochschule für Technik und Wirtschaft
in Chur. Die IV-Stelle lehnte die Übernahme der Umschulungskosten am 21.
Februar 2005 ab. Die Einsprache von X.________ wurde am 2. Mai 2005
abgewiesen. Das Rechtsmittelverfahren ist - soweit ersichtlich - noch nicht
abgeschlossen.

X. ________ ersuchte die Sozialbehörde der Stadt Zürich am 21. Januar 2005 um
wirtschaftliche Hilfe. Die Einzelfallkommission der Sozialbehörde
(nachfolgend: Einzelfallkommission) lehnte am 8. Februar 2005 unter anderem
die materielle Unterstützung während der berufsbegleitenden Ausbildung zum
Dokumentalisten an der Hochschule für Technik und Wirtschaft in Chur ab. Sie
hielt den Gesuchsteller an, die berufsbegleitende Ausbildung zu unterbrechen
oder abzubrechen. Sofern er die Ausbildung weiterführe, werde die
Unterstützung per Ende März 2005 eingestellt. Mit der Weiterführung des
Nachdiplomstudiums habe er zuzuwarten, bis die IV-Stelle einen Entscheid über
die Finanzierung einer Umschulung getroffen habe. Einer allfälligen
Einsprache wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

B.
Dagegen erhob X.________ am 2. März 2005 bei der Einspracheinstanz und
Geschäftsprüfungskommission der Sozialbehörde (nachfolgend:
Einspracheinstanz) Einsprache, verbunden mit einem Gesuch um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Am 11. März 2005 teilte er der
Sozialbehörde mit, dass er seine Ausbildung in Chur unterbreche. Von der
Einspracheinstanz verlangte er am 14. April 2005 die unverzügliche
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Ihm wurde ein Entscheid an der
Sitzung vom 17. Mai 2005 in Aussicht gestellt. Am 20. Mai 2005 orientierte
seine inzwischen beigezogene Anwältin die Einspracheinstanz darüber, dass sie
mit der Interessenwahrung beauftragt sei und der ablehnende
Einspracheentscheid der IV-Stelle angefochten und deshalb nicht in
Rechtskraft erwachsen werde. Gleichzeitig ersuchte sie um einen baldigen
Entscheid über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie in der
Sache selbst. Die Einspracheinstanz wies die Einsprache am 24. Mai 2005 ab
und schrieb das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
infolge Gegenstandslosigkeit als erledigt ab.

C.
Gegen diesen Entscheid legte X.________, nunmehr vertreten durch seine
Anwältin, am 1. Juli 2005 beim Bezirksrat Zürich Rekurs ein. Der
Bezirksratspräsident stellte am 13. Juli 2005 mit Zustimmung der
Einspracheinstanz die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder her. Am 20.
Oktober 2005 hiess der Bezirksrat den Rekurs im Sinn der Erwägungen teilweise
gut und wies die Sache zur weiteren Sachverhaltsabklärung und zu neuem
Entscheid an die Sozialbehörde zurück. Diese habe "im Sinne der Erwägungen
den Gesundheitszustand und die Arbeitsfähigkeit des Rekurrenten sowie die
Frage einer Umschulung zu klären". Das Gesuch um unentgeltliche
Rechtsvertretung wies der Bezirksrat ab, Verfahrenskosten wurden nicht
erhoben, und es wurde keine Prozessentschädigung zugesprochen.

D.
Wiederum anwaltlich vertreten erhob X.________ am 23. November 2005 beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (nachfolgend: Verwaltungsgericht)
Beschwerde. Er wehrte sich dagegen, dass ihm im Rekursverfahren vor dem
Bezirksrat weder die unentgeltliche Rechtsvertretung noch eine
Umtriebsentschädigung gewährt worden waren. Mit Entscheid der Einzelrichterin
vom 14. Juli 2006 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde mangels
Notwendigkeit der Verbeiständung ab.

E.
Mit selbst verfasster staatsrechtlicher Beschwerde vom 14. September 2006
beantragt X.________ dem Bundesgericht, "mir für diese Beschwerde die
unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und den vom Verwaltungsgericht
nicht gutgeheissenen unentgeltlichen Rechtsbeistand im Verfahren gegen die
Sozialbehörde der Stadt Zürich ... gutzuheissen". Der angefochtene Entscheid
verstosse gegen das verfassungsmässige Diskriminierungs- und Willkürverbot.
Die Stadt Zürich beantragt die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, das
Verwaltungsgericht Abweisung, soweit auf die staatsrechtliche Beschwerde
einzutreten sei.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts, mit dem das Gesuch
des Beschwerdeführers um unentgeltliche Verbeiständung und eine
Umtriebsentschädigung abgewiesen wurde, ist ein letztinstanzlicher kantonaler
Endentscheid, der sich auf kantonales Recht stützt und gegen den auf
Bundesebene nur die staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 84 und Art.
86 Abs. 1 OG).

1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde ist grundsätzlich rein kassatorischer
Natur, d.h. sie kann nur zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen.
Eine Ausnahme gilt dann, wenn die von der Verfassung geforderte Lage nicht
schon mit der Aufhebung des angefochtenen kantonalen Entscheids wieder
hergestellt wird, sondern dafür eine positive Anordnung nötig ist. Das ist
nicht der Fall bei staatsrechtlichen Beschwerden, die sich gegen die
Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege oder der Beigabe eines
unentgeltlichen Rechtsbeistands richten (vgl. BGE 129 I 129 E. 1.2 S. 131 ff.
mit Hinweisen). Auf die vorliegende, frist- und formgerecht eingereichte
Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten, soweit der Beschwerdeführer mehr
als die Aufhebung des angefochtenen Urteils verlangt.

1.3 Mit staatsrechtlicher Beschwerde können grundsätzlich keine neuen
Tatsachen und Beweismittel vorgebracht werden (sog. Novenverbot; vgl. BGE 128
I 354 E. 6c S. 357 mit Hinweisen). Das mit der staatsrechtlichen Beschwerde
eingereichte ärztliche Gutachten vom 17. Juli 2006 ist deshalb als
unzulässiges Novum aus dem Recht zu weisen.

2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt, dass ihm im Rekursverfahren gegen die
Sozialbehörde der Stadt Zürich die Beiordnung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistandes verweigert wurde. Er beruft sich auf das Willkürverbot (Art.
8 BV) und das Diskriminierungsverbot (Art. 9 BV) sowie sinngemäss auf den
Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung.

2.2 Dieser Anspruch wird in erster Linie durch das kantonale Prozessrecht
geregelt. Unabhängig davon besteht er unmittelbar aufgrund von Art. 29 Abs. 3
BV (BGE 129 I 129 E. 2.1 S. 133). Der Beschwerdeführer macht nicht geltend,
das kantonale Recht gewähre einen darüber hinausgehenden Anspruch. Soweit er
sich gegen die verweigerte Parteientschädigung auf § 17 des Zürcher
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (LS 175.2) beruft, genügen
seine diesbezüglichen Ausführungen den Begründungsanforderungen von Art. 90
Abs. 1 lit. b OG nicht, weshalb insofern auf die Beschwerde nicht einzutreten
ist. Ob der durch die Bundesverfassung garantierte Anspruch verletzt wurde,
untersucht das Bundesgericht in rechtlicher Hinsicht frei; soweit es um
tatsächliche Feststellungen geht, ist seine Kognition auf Willkür beschränkt
(BGE 130 I 180 E. 2.1 S. 182; 129 I 129 E. 2.1 S. 133 mit Hinweisen).

3.
3.1 Gemäss Art. 29 Abs. 3 BV hat jede Person, die nicht über die
erforderlichen Mittel verfügt und deren Rechtsbegehren nicht aussichtslos
erscheint, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege. Falls es zur Wahrung
ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen
Rechtsbeistand.
Ob ein solcher sachlich notwendig ist, beurteilt sich nach den konkreten
Umständen des Einzelfalles. Die Rechtsnatur des Verfahrens ist ohne Belang.
Grundsätzlich fällt die unentgeltliche Verbeiständung für jedes staatliche
Verfahren in Betracht, in das der Gesuchsteller einbezogen wird oder das zur
Wahrung seiner Rechte notwendig ist (BGE 130 I 180 E. 2.2 S. 182; 128 I 225
E. 2.3 S. 227 mit Hinweisen).

3.2 Die bedürftige Partei hat Anspruch auf unentgeltliche Verbeiständung,
wenn ihre Interessen in schwerwiegender Weise betroffen sind und der Fall in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug
eines Rechtsvertreters erforderlich machen. Droht das in Frage stehende
Verfahren besonders stark in die Rechtsposition der betroffenen Person
einzugreifen, ist die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters
grundsätzlich geboten, sonst nur dann, wenn zur relativen Schwere des Falles
besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der
Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen wäre (BGE 130 I 180
E. 2.2 S. 182; 128 I 225 E. 2.5.2 S. 232; 125 V 32 E. 4b S. 35 f.; 122 I 49
E. 2c/bb S. 51, 275 E. 3a S. 276, mit Hinweisen).

3.3 Im Rahmen der Einzelfallprüfung sind auch die Eigenheiten der anwendbaren
Verfahrensvorschriften sowie die Besonderheiten des jeweiligen Verfahrens zu
berücksichtigen. Als besondere Schwierigkeiten, die eine Verbeiständung
rechtfertigen können, fallen neben der Komplexität der Rechtsfragen und der
Unübersichtlichkeit des Sachverhalts auch in der Person des Betroffenen
liegende Gründe in Betracht, wie etwa seine Fähigkeit, sich im Verfahren
zurecht zu finden (BGE 128 I 225 E. 2.5.2 S. 233; Urteil 2P.45/2002 vom 23.
April 2002, publ. in: Pra 2002 Nr. 120 S. 681, E. 2.1 mit Hinweisen).

3.4 Die sachliche Notwendigkeit wird nicht allein dadurch ausgeschlossen,
dass das in Frage stehende Verfahren von der Offizialmaxime oder dem
Untersuchungsgrundsatz beherrscht wird, die Behörde also gehalten ist, an der
Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhaltes mitzuwirken. Die
Offizialmaxime rechtfertigt es jedoch, an die Voraussetzungen, unter denen
eine Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt sachlich geboten ist, einen
strengen Massstab anzulegen (BGE 125 V 32 E. 2 S. 34 und E. 4b S. 36, je mit
Hinweisen; vgl. auch BGE 132 V 200 E. 5.1.3 S. 205).

4.
4.1 Im vorliegenden Fall ist die Bedürftigkeit des Beschwerdeführers
unbestritten. Das Rekursverfahren wurde auch nicht als aussichtslos
angesehen. Das Verwaltungsgericht verneinte aber die Notwendigkeit der
Verbeiständung mit der Begründung, die Interessen des Beschwerdeführers seien
zwar relativ schwer betroffen, doch stellten sich im Rekursverfahren vor dem
Bezirksrat weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besonders
schwierige Fragen. Die selbst verfasste Einsprache vom 2. März 2005 zeige,
dass der Beschwerdeführer offenbar in der Lage sei, selbständig ein Gesuch zu
formulieren und dieses schlüssig zu begründen. Aufgrund der Arztberichte sei
der Beschwerdeführer vor allem im direkten, insbesondere mündlichen Umgang
mit den Behörden stark beeinträchtigt. Diese spezifische Beeinträchtigung
führe aber nicht zu einer wesentlichen Benachteiligung des Beschwerdeführers,
da die Einsprache- und Rekursverfahren schriftlich geführt würden. Es sei
nicht einzusehen, warum er seinen Rekurs nicht in gleicher Weise wie bereits
seine Einsprache ohne Rechtsbeistand hätte erheben können. Zwischen März und
Mai 2005 gebe es auch keine gesundheitliche Veränderung, die nun eine
Verbeiständung notwendig gemacht hätte.

4.2 Dem hält der Beschwerdeführer entgegen, er sei aufgrund seiner
psychischen Leiden in seiner Lebensbewältigung stark eingeschränkt. Er
reagiere auf belastende Ereignisse empfindlich und es sei ihm unter Druck
nahezu unmöglich, seine Interessen adäquat wahrzunehmen und zu reagieren. Das
Verwaltungsgericht spreche ihm eine Gesundheit zu, "die ich so nicht habe und
nicht zu leisten imstande bin". Die Umstände, unter denen er seine Einsprache
an die Einspracheinstanz verfasst habe, seien nicht vergleichbar mit der
Situation vor der Rekurseingabe an den Bezirksrat. Beim Verfassen der
Einsprache sei er noch voller Zuversicht gewesen, den Verwaltungsentscheid
innerhalb einer verhältnismässig kurzen und überschaubaren Zeit ohne weiteres
korrigieren zu können. Auch habe er keinerlei Zweifel daran gehabt, dass die
Verfügung korrigiert werde. Der abweisende Entscheid der Einspracheinstanz
habe eine "verheerende" Wirkung auf ihn gehabt. Er brauche in der Regel viel
Zeit, um auf belastende Situationen und negative Erfahrungen eine Distanz zu
finden und darauf reagieren zu können. Nach dem Einspracheentscheid sei er
sehr verwirrt gewesen und habe die Zusammenhänge nicht mehr richtig einordnen
können, so dass Gefahr drohte, die Rekursfrist zu verpassen.

5.
5.1 Die Interessen des Beschwerdeführers waren im Rekursverfahren
unbestrittenermassen relativ schwer betroffen, weshalb die Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsvertreters in Betracht fiel. Im Bereich der
Sozialhilfe, in dem es regelmässig vorab um die Darlegung der persönlichen
Umstände geht, ist allerdings die Notwendigkeit der anwaltlichen
Verbeiständung nur mit Zurückhaltung anzunehmen. Zur relativen Schwere des
Falles müssen besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten
hinzukommen, denen der Ansprecher auf sich alleine gestellt nicht gewachsen
wäre.

5.2 Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auf die vom Beschwerdeführer selbst
verfasste Einsprache vom 2. März 2005 hingewiesen, die zeigt, dass der
Beschwerdeführer in der Lage ist, selbständig ein Gesuch zu formulieren und
dieses auch zu begründen. Der akademisch gebildete Beschwerdeführer ist
durchaus schreibgewandt und deshalb in der Lage, seinen Standpunkt in einem
appellatorischen kantonalen Rechtsmittelverfahren verständlich vorzutragen.
Das belegt auch die vom Beschwerdeführer ebenfalls ohne professionelle Hilfe
verfasste staatsrechtliche Beschwerde.

5.3 Besondere rechtliche oder tatsächliche Schwierigkeiten, denen der
Beschwerdeführer auf sich allein gestellt nicht gewachsen gewesen wäre, sind
nicht ersichtlich. Zwar erscheint das Abfassen eines Gesuchs um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung für einen rechtsunkundigen Laien
nicht als einfach (Urteil 2P.45/2002 vom 23. April 2002, publ. in: Pra 2002
Nr. 120 S. 681, E. 2.3). Das rechtfertigt aber unter den hier gegebenen
Umständen noch keine Verbeiständung.

5.4 Auch die beschränkte psychische Belastbarkeit des Beschwerdeführers
musste nicht als besondere Schwierigkeit betrachtet werden, die eine
Verbeiständung geboten hätte. Gemäss Arztbericht vom 24. November 2005 ist
der Beschwerdeführer trotz seiner psychischen Erkrankung in der Lage, bei ihn
persönlich betreffenden Angelegenheiten Sachzusammenhänge richtig zu
erfassen. Die Fähigkeit, diese korrekt einzuordnen und schlüssig zu handeln,
sei krankheitsbedingt immer wieder beeinträchtigt "vor allem im direkten,
insbesondere mündlichen Umgang mit Behörden". Demnach kann der
Beschwerdeführer zwar in bestimmten Situationen, speziell im mündlichen
Umgang mit Behörden, in seiner Handlungsfähigkeit mitunter beeinträchtigt
sein. Daraus ist aber nicht abzuleiten, es liege eine dauernde
Beeinträchtigung vor. Namentlich seine Einsprache vom 2. März 2005 sowie
seine Eingabe an das Bundesgericht belegen, dass der Beschwerdeführer seine
Situation in einem Rechtsmittelverfahren schriftlich angemessen aufzuzeigen
vermag. Es ist nicht einsehbar, warum er in der Zwischenzeit - im
Rekursverfahren - nicht gleichermassen in der Lage gewesen sein sollte, seine
Anliegen unter vergleichbarem Zeitdruck ohne Verbeiständung ausreichend zu
formulieren. Das Verwaltungsgericht hat deshalb willkürfrei festgestellt,
dass der Beschwerdeführer in der fraglichen Zeit nicht speziell darin
beeinträchtigt war, im Rekursverfahren schriftlich Anträge zu stellen und zu
begründen. Liegen aber weder besondere rechtliche noch tatsächliche
Schwierigkeiten vor, stellt die Nichtgewährung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistands keine Verletzung von Art. 29 Abs. 3 BV dar.

5.5 Da der Beschwerdeführer fähig war, seine Interessen ohne fremde Hilfe zu
vertreten, ist schliesslich nicht ersichtlich, inwiefern eine Verletzung des
in Art. 8 Abs. 2 BV verankerten Diskriminierungsverbots vorliegen sollte
(vgl. BGE 126 II 377 E. 6 S. 392 ff.). Gegenüber diesem speziellen Grundrecht
kommt der Willkürrüge im Übrigen keine selbständige Bedeutung zu (vgl. BGE
129 I 217 E. 1.3 S. 221 f.).

6.
6.1 Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und
ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

6.2 Aufgrund des Gesagten entbehrte auch die vorliegende staatsrechtliche
Beschwerde der erforderlichen Erfolgsaussicht. Das für das bundesgerichtliche
Verfahren gestellte Gesuch um unentgeltliche Prozessführung ist daher
abzuweisen (Art. 152 Abs. 1 OG).

6.3 Bei diesem Ausgang hat der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens vor
Bundesgericht zu tragen, wobei seiner wirtschaftlichen Situation mit einer
reduzierten Gerichtsgebühr Rechnung zu tragen ist (Art. 156 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 153 und 153a OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten
ist.

2.
Das Begehren um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.

3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 500.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Stadt Zürich Support
Sozialdepartement, dem Bezirksrat Zürich und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichterin, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Dezember 2006

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: