Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.23/2006
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{T 0/2}
2P.23/2006 /biz

Sentenza del 10 ottobre 2006
II Corte di diritto pubblico

Giudici federali Merkli, presidente,
Hungerbühler, Wurzburger,
cancelliera Ieronimo Perroud.

A. ________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Manuele Bianchi,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
via Pretorio 16, casella postale, 6901 Lugano.

Art. 9, 27, 29 e 94 Cost., art. 6 CEDU (riconoscimento
di un diploma estero, rispettivamente autorizzazione all'esercizio della
professione di gerente),

ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emessa
il 12 dicembre 2005 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
A. ________ ha conseguito nel 1994 il diploma di maturità professionale per
tecnico delle attività alberghiere presso l'Istituto professionale di Stato
per i servizi alberghieri e della ristorazione di X.________ (Italia). Il 31
ottobre 2000 è stato autorizzato dalle competenti autorità del Canton
Sciaffusa a gestire una pizzeria, dopo avere superato un esame in ambito
giuridico. Il 9 dicembre 2004 l'Ufficio federale della formazione
professionale e della tecnologia ha riconosciuto il suo attestato di maturità
professionale italiano equivalente ad un attestato federale di capacità di
assistente d'albergo e di ristorazione.

B.
Il 25 gennaio 2005 A.________, intenzionato a rilevare la gerenza di un
ristorante in Ticino, si è rivolto alla Divisione della formazione
professionale del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport
ticinese chiedendo che il certificato italiano, riconosciuto a livello
europeo e nel Canton Sciaffusa, lo fosse anche in Ticino. L'istanza è stata
respinta il 22 febbraio 2005. A sostegno del proprio rifiuto l'autorità ha
ritenuto, in sostanza, che il riconoscimento a livello federale del
certificato non esonerava comunque l'interessato dal dover seguire un corso
per esercenti in Ticino.
Detta decisione è stata confermata su ricorso dapprima dal Consiglio di Stato
ticinese, il 5 luglio 2005, al quale il Dipartimento dell'educazione, della
cultura e dello sport aveva trasmesso per competenza il gravame inviatogli il
7 marzo 2005 da A.________, e poi dal Tribunale cantonale amministrativo, con
sentenza del 12 dicembre 2005.

C.
Il 23 gennaio 2006 A.________ ha esperito dinanzi al Tribunale federale un
ricorso di diritto pubblico, con cui chiede che la sentenza cantonale sia
annullata. Adduce, in sostanza, una violazione del suo diritto di essere
sentito (art. 29 Cost. e 6 CEDU), del principio della libertà economica (art.
27 Cost.) con conseguente diniego di giustizia nell'applicazione della legge
federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI; RS 943.02) ed, infine,
del divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.).
Chiamato ad esprimersi il Tribunale amministrativo, senza formulare
osservazioni, ha chiesto la conferma della sentenza impugnata. Il Consiglio
di Stato si è rimesso al giudizio di questa Corte.

D.
Con decreto presidenziale del 20 febbraio 2006 è stata accolta la richiesta
di provvedimenti cautelari presentata dal ricorrente, nel senso che è stato
autorizzato a condurre il proprio esercizio pubblico nel corso del
procedimento avviato dinanzi al Tribunale federale.

Diritto:

1.
1.1 Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame
sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 131 II 58 consid. 1 e
richiami).

1.2 Il presente ricorso di diritto pubblico esperito contro una decisione
finale di ultima istanza cantonale (art. 71 cpv. 3 della legge ticinese del
21 dicembre 1994 sugli esercizi pubblici, Les pubb, combinato con l'art. 60
della legge di procedura ticinese per le cause amministrative, del 19 aprile
1966, Lpamm) e fondato su una pretesa violazione di diritti costituzionali
(art. 84 cpv. 1 lett. a e 86 OG) è, in linea di principio, ammissibile. La
legittimazione del ricorrente, colpito in maniera diretta nei suoi interessi
giuridicamente protetti, è pacifica e non dà adito a dubbi (art. 88 OG). Il
ricorso, tempestivo (art. 89 cpv. 1 OG), è, quindi, di principio,
ammissibile.

1.3 Giusta l'art. 90 cpv. 1 OG, l'atto di ricorso deve soddisfare
rigorosamente determinati requisiti di forma: oltre alla designazione del
decreto o della decisione impugnata (lett. a), esso deve contenere le
conclusioni del ricorrente, l'esposizione dei fatti essenziali e quella
concisa dei diritti costituzionali o della norma giuridica che si pretendono
violati, specificando in che cosa consista tale violazione (lett. b).
Nell'ambito di questo rimedio il Tribunale federale statuisce unicamente
sulle censure sollevate dal ricorrente, alla condizione che esse siano
sufficientemente sostanziate (DTF 130 III 87 consid. 1.4 e richiami). È alla
luce di questi principi che va esaminato il presente gravame.

2.
2.1 Il ricorrente censura la violazione degli art. 29 cpv. 2 Cost e 6 n. 1
CEDU. Afferma che, malgrado le sue reiterate richieste al Consiglio di Stato
e al Tribunale cantonale amministrativo, gli sarebbe stato negato il diritto
di esprimersi oralmente e quello di ottenere una pubblica udienza.

2.2 In primo luogo occorre osservare che, contrariamente a quanto addotto dal
ricorrente, dagli atti di causa in possesso di questa Corte non emerge che
egli abbia mai chiesto nel corso del procedimento cantonale di essere sentito
personalmente. Va poi ricordato che l'art. 29 cpv. 2 Cost. non comprende il
diritto per l'interessato di comparire personalmente e di esprimersi
oralmente dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo (cfr. DTF 125 I 209
consid. 9b; 122 II 464 consid. 4c). La censura concernente la disattenzione
dell'art. 29 cpv. 2 Cost. è quindi priva di pertinenza.

2.3 L'art. 6 n. 1 CEDU garantisce a ogni persona il diritto a un'equa e
pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale
indipendente e imparziale costituito per legge al fine, tra l'altro, della
determinazione dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile. Per
prassi costante, le cause riguardanti il rifiuto di un'autorizzazione ad
esercitare un'attività economica privata o una professione, come nel caso
concreto, sono contestazioni che concernono l'accertamento di diritti o di
doveri di carattere civile ai sensi del predetto disposto (DTF 125 I 7
consid. 4a; RDAT 2000 II n. 94 pag. 355 consid. 3a e riferimenti). Il
ricorrente può quindi invocare la norma convenzionale.
L'obbligo di procedere ad una pubblica udienza presuppone tuttavia che sia
stata formulata una domanda chiara ed indiscutibile in tal senso: semplici
richieste di prove, come ad esempio quella di comparire o di essere
interrogati personalmente, di procedere all'audizione di testi o di
effettuare un sopralluogo, non sono sufficienti per fondare un tale obbligo
(DTF 130 II 425 consid. 2.4 e rinvii). Nel caso specifico, risulta dal
gravame esperito dinanzi al Tribunale cantonale che il ricorrente si è
limitato a riservarsi il diritto di formalizzare una richiesta di essere
sentito verbalmente ai sensi dell'art. 6 CEDU; egli infatti riteneva
indicato, tra l'altro per motivi di economia processuale, attendere prima i
preavvisi delle autorità inferiori. Orbene dagli atti in possesso di questa
Corte, emerge che questa domanda non è mai stata attuata né formulata in modo
esplicito. In queste condizioni se ne può dedurre che il ricorrente vi ha
quindi, perlomeno implicitamente, rinunciato (DTF 125 II 417 consid. 4f; 122
V 47 consid. 3a). In tali circostanze, statuendo nell'ambito di una procedura
scritta, la Corte cantonale non ha violato l'art. 6 n. 1 CEDU. Anche in
proposito, il ricorso si rivela infondato.

3.
3.1 Dopo avere rimproverato alle autorità ticinesi di non aver voluto tenere
conto, nella valutazione del suo caso, della prossima e futura abrogazione
dell'art. 3 della legge federale del 6 ottobre 1995 sul mercato interno (LMI;
RS 943.02), il ricorrente si duole di una mancata corretta nonché arbitraria
applicazione della menzionata normativa, segnatamente dell'art. 3 LMI che
disciplina le restrizioni al libero accesso al mercato, ciò che porterebbe ad
una violazione della sua libertà economica garantita dall'art. 27 Cost.
Richiamando l'art. 28 Les pubb, secondo cui "la gestione di un esercizio
pubblico è affidata solo ad una persona (...) in possesso del certificato di
capacità corrispondente al tipo di esercizio pubblico (...)" afferma che
detto disposto non esigerebbe che il certificato di capacità richiesto sia
ticinese, ma prevedrebbe unicamente la necessità di possedere un certificato
corrispondente al tipo di esercizio pubblico. Orbene, dato che è già titolare
di un valido certificato di capacità rilasciatogli dalle autorità del Canton
Sciaffusa, le autorità ticinesi non potrebbero ora pretendere che superi un
non meglio precisato esame al fine di ottenere un certificato di capacità
ticinese. A parere del ricorrente, mancherebbe pertanto una chiara base
legale per limitare nei suoi confronti l'attività di gerente e detta
limitazione non poggerebbe per di più su interessi pubblici preponderanti né
ossequierebbe il principio della proporzionalità. Secondo il ricorrente le
autorità cantonali, volendo applicare nei suoi confronti le restrizioni di
cui all'art. 3 LMI, benché non ve ne fossero gli estremi, sarebbero cadute
nell'arbitrio.

3.2 In primo luogo va osservato che, per consolidata giurisprudenza, non è
possibile - salvo casi eccezionali non realizzati in concreto - applicare una
legge che non è ancora entrata in vigore: ciò significherebbe attribuire alle
norme richiamate un - per principio, per questioni di legalità e di sicurezza
del diritto - inammissibile effetto anticipato positivo (DTF 129 V 455
consid. 3; 125 II 278 consid. 3c; 119 Ia 254 consid. 3b e rinvii; Alfred
Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht in: RDS 102/1983 II pag. 101 e segg.,
pag. 172 e segg.; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berna 1986, pag. 115; Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zurigo
1990, pag. 60 seg.). Ne discende che, contrariamente all'assunto del
ricorrente, è a ragione che il Tribunale cantonale amministrativo si è
rifiutato di vagliare la fattispecie prendendo in considerazione le modifiche
apportate alla legge federale sul mercato interno prima ancora della loro
entrata in vigore.

3.3 Come già spiegato dal Tribunale federale, e ricordato a giusto titolo nel
giudizio impugnato, la legge federale sul mercato interno disciplina la
situazione giuridica degli offerenti esterni nei rapporti intercantonali o
intercomunali, non invece quella degli offerenti locali. In altre parole la
citata legge si applica unicamente alla circolazione delle merci e dei
servizi, non al domicilio delle persone. Ne deriva che se una persona vuole
stabilirsi in un Cantone con l'intenzione di esercitarvi un'attività
lucrativa, ella deve allora sottomettersi al diritto di questo Cantone e non
può prevalersi del fatto che, in un altro Cantone, regole differenti
disciplinano la medesima attività (DTF 125 I 322 consid. 2b).
Nel caso concreto il ricorrente si è stabilito in Ticino, ove era
intenzionato a riprendere la gerenza di un ristorante. La legge federale sul
mercato interno non si applica pertanto nei suoi confronti, non essendovi
alcun rapporto intercantonale o intercomunale da disciplinare, né egli può
far valere che il certificato rilasciatogli dalle autorità sciaffusane
sarebbe più che sufficiente: come accennato in precedenza, l'interessato
soggiace al diritto del Cantone ove si è installato e, quindi, la sua domanda
va esaminata unicamente alla luce del diritto ticinese. La censura relativa
ad una mancata corretta nonché arbitraria applicazione della legge federale
sul mercato interno è quindi priva di pertinenza.

3.4 Premesse queste considerazioni e rammentato che il Tribunale federale ha
già avuto l'occasione di stabilire che, di per sé, l'esigenza di un
certificato di capacità per l'esercizio di un ristorante non disattende la
libertà economica (cfr. sentenza 2P.362/1998 del 6 luglio 1999 pubblicata in:
SJ 2000 I pag. 177, consid. 3), va osservato che i motivi per i quali i
giudici ticinesi, dopo aver esposto in modo dettagliato i requisiti esatti
dal diritto cantonale per l'ottenimento di un certificato (cfr. segnatamente
gli art. 20 a 22 Les pubb), hanno ritenuto che l'interessato non poteva
essere esonerato dal corso per esercenti sulla base del certificato già in
suo possesso appaiono del tutto sostenibili e comunque non inficiati
d'arbitrio (cfr. sentenza cantonale querelata, consid. 4 pag. 7 seg.). Al
riguardo, va osservato che nulla nell'argomentazione del ricorrente permette
di giungere ad una conclusione diversa (cfr. art. 90 cpv. 1 OG). Anche in
proposito, il ricorso si rivela infondato e va quindi respinto.

4.
Il ricorrente censura poi la disattenzione dell'art. 4 cpv. 2 LMI, in quanto
sia il Consiglio di Stato che il Tribunale cantonale amministrativo lo
avrebbero arbitrariamente onerato di spese e tasse, allorché la menzionata
norma prevede che, in caso di restrizioni secondo l'art. 3 LMI, si ha diritto
a una procedura semplice, rapida e gratuita. La censura è inconferente. Come
accennato in precedenza (cfr. consid. 3), dato che il ricorrente non può
appellarsi alla legge federale sul mercato interno, la gratuità prevista
all'art. 4 cpv. 2 LMI non entra in linea di conto nella fattispecie (DTF 125
I 267 consid. 5). A titolo abbondanziale si può comunque rilevare che, come
già spiegato da questa Corte, detta norma non si applica nell'ambito delle
procedure ricorsuali: lo scopo perseguito con la medesima è, infatti, di
garantire che le tasse non diventino delle barriere all'accesso al mercato.
Se la persona interessata deve tenere conto del fatto che dovrà sopportare
delle tasse, ciò la dissuaderà infatti d'intraprendere un'attività sul
mercato interno. Quando invece una decisione è stata pronunciata in prima
istanza, in un senso o nell'altro, non vi sono più delle barriere legate ai
costi che potrebbero ostacolare la realizzazione del mercato interno. Ne
deriva che nell'ambito di una procedura giudiziaria amministrativa, in caso
di soccombenza, non si può contestare l'onere delle spese (sentenza
2P.362/1998 del 6 luglio 1999 pubblicata in: SJ 2000 I pag. 177 e segg.,
consid. 5).

5.
Lamentando la violazione del divieto dell'arbitrio e del formalismo
eccessivo, il ricorrente rimprovera infine al Consiglio di Stato di non avere
tenuto conto nel proprio giudizio, che conferma l'obbligo impostogli di
seguire corsi e superare esami, delle prese di posizione ufficiali da lui
stesso espresse nell'ambito della revisione della legge federale sul mercato
interno, le quali erano favorevoli al riconoscimento dei certificati di
capacità cantonali in tutta la Svizzera.
Le censure sono inammissibili. Secondo la giurisprudenza quando, come in
concreto (art. 60 a 64 LPamm), il potere cognitivo dell'ultima autorità
cantonale è pari o comunque non inferiore a quello che compete al Tribunale
federale, solo la pronunzia di quest'ultima autorità può essere impugnata
mediante ricorso di diritto pubblico, escluse le decisioni delle autorità
cantonali inferiori (RDAT 1999 II n. 62 pag. 220, consid. 5; DTF 118 Ia 25
consid. 3b). Al riguardo il gravame sfugge pertanto ad un esame di merito.

6.
A titolo abbondanziale si può comunque aggiungere che l'entrata in vigore, il
1° luglio 2006 (RU 2006 pag. 2363), delle modifiche apportate alla legge
federale sul mercato interno (cfr. art. 2 cpv. 4, terza frase LMI), porta ad
una modificazione delle circostanze del caso. In altre parole si è creato un
nuovo stato di fatto, sul quale le competenti autorità non si sono ancora
pronunciate. Il ricorrente ha quindi la possibilità di presentare una
richiesta di riesame all'autorità di prime cure e, dal momento che la nuova
istanza si fonda su premesse fattuali differenti, di principio, l'attuale
giudizio non osta al suo esame.

7.
7.1 Visto quanto precede il ricorso, infondato, dev'essere respinto, nella
misura in cui è ammissibile.

7.2 Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1, 153 e 153a OG). Non si
concedono ripetibili ad autorità vincenti (art. 159 cpv. 2 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
La tassa di giustizia di fr. 2'500.-- è posta a carico del ricorrente.

3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Consiglio di Stato e al
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 10 ottobre 2006

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il presidente:  La cancelliera: