Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.244/2006
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{T 1/2}
2P.244/2006 /leb

Urteil vom 26. Februar 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichter Müller,
Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Karlen,
Gerichtsschreiber Merz.

Stiftung Hohenegg, Klinik für
Psychiatrie und Psychotherapie,
Beschwerdeführerin, vertreten durch
Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna,

gegen

Staat Zürich, vertreten durch die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,
Generalsekretariat, Obstgartenstrasse 19/21, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, Militärstrasse 36,
Postfach, 8090 Zürich.

Entzug der Staatsbeitragsberechtigung für eine Klinik,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 4. Abteilung, vom 23. August 2006.

Sachverhalt:

A.
Die Stiftung Hohenegg hat als Zweck den Betrieb einer Klinik in Meilen,
welche auf dem Gebiet der Psychiatrie und Psychotherapie mit ambulanten und
halbstationären Einrichtungen tätig ist. Die Klinik war in der Zürcher
Spitalliste Psychiatrie 2001 aufgeführt.

B.
Mit Beschluss vom 7. Juli 2004 verabschiedete der Regierungsrat des Kantons
Zürich die Spitalplanung Psychiatrie 2005. Wegen Überkapazitäten, welche die
Prämienzahler der obligatorischen Krankenversicherung sowie die
Staatsfinanzen und die Steuerzahler belasteten, strich er die Klinik Hohenegg
von der neuen Spitalliste. Dagegen gelangte die Stiftung Hohenegg mit
Beschwerde an den Bundesrat. Dieser entschied am 3. Juni 2005, dass die neue
Psychiatrieplanung des Kantons Zürich mit dem Bundesgesetz vom 18. März 1994
über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) übereinstimme und die
Streichung der allgemeinen Abteilung der Klinik Hohenegg aus der Spitalliste
Psychiatrie 2005 nicht zu beanstanden sei. In Bezug auf die Halbprivat- und
Privatabteilung hiess er die Beschwerde hingegen gut und wies den Zürcher
Regierungsrat an, insoweit die Aufnahme der Klinik in die Spitalliste im
Sinne der Erwägungen neu zu beurteilen.

Nach dem Entscheid des Bundesrates beschloss der Zürcher Regierungsrat am 14.
September 2005, die Spitalliste Psychiatrie in einen Abschnitt A
(Institutionen mit Zulassung zur Versorgung von Patienten in der Allgemeinen
Abteilung zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung) und in
einen Abschnitt B (Institutionen mit Zulassung zur Versorgung von Patienten
in der Halbprivat- und Privatabteilung zu Lasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung) aufzuteilen. Die Klinik Hohenegg wurde lediglich
in den Abschnitt B aufgenommen. Diesen Beschluss focht die Stiftung Hohenegg
nicht an.

C.
Gestützt auf den Regierungsratsbeschluss vom 7. Juli 2004 hatte die
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich bereits am 14. Juli 2004 verfügt,
dass der Stiftung Hohenegg ab 1. Januar 2005 keine Staatsbeiträge mehr
ausgerichtet würden. Nachdem die Stiftung Hohenegg hiergegen Rekurs beim
Zürcher Regierungsrat erhoben hatte, stellte der Präsident des
Regierungsrates die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder her und
sistierte das Verfahren bis zum Vorliegen des Entscheides des Bundesrates. Am
6. Dezember 2005 wies der Regierungrat den Rekurs ab, soweit er nicht
gegenstandslos geworden war. Er hielt fest, dass der Klinik Hohenegg mit
Wirkung ab 1. Januar 2006 keine Staatsbeiträge mehr ausgerichtet würden. Die
dagegen erhobene Beschwerde der Stiftung Hohenegg wies das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich am 23. August 2006 ab.

D.
Die Stiftung Hohenegg hat am 28. September 2006 beim Bundesgericht
staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragt, den Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich aufzuheben.

E.
Sowohl das Verwaltungsgericht als auch die Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich schliessen auf Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Am 1. Januar 2007 ist das neue Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; AS 2006 1205, SR 173.110) in Kraft
getreten. Gemäss Art. 132 Abs. 1 BGG ist hier allerdings noch das
Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der
Bundesrechtspflege (OG; BS 3 531) anwendbar, da der angefochtene Entscheid
vor Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes ergangen ist.

1.2 Die Beschwerdeführerin rügt die willkürliche Anwendung von § 40 des
Zürcher Gesetzes vom 4. November 1962 über das Gesundheitswesen
(Gesundheitsgesetz, GesG/ZH) sowie die Verletzung von Treu und Glauben (Art.
9 BV). Gemäss Art. 88 OG ist sie insoweit zur Beschwerde legitimiert (vgl.
BGE 129 I 217 E. 1.3 S. 221): § 2 des Zürcher Staatsbeitragsgesetzes vom 1.
April 1990 in Verbindung mit § 40 GesG/ZH räumt einen Rechtsanspruch auf
Staatsbeiträge für Krankenhäuser ein, wenn diese die gesetzlichen
Voraussetzungen erfüllen.

1.3 Das Bundesgericht prüft im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nur
klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen. Auf rein
appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (vgl.
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 262; 127 I 38 E. 3c S. 43,
je mit Hinweisen).

2.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die kantonalen Instanzen hätten § 40
Abs. 1 GesG/ZH willkürlich angewendet.

2.1 Diese Bestimmung lautet:
"1 Der Staat leistet Kostenanteile an die Investitionen und den Betrieb der
den Bedürfnissen der Bevölkerung dienenden Krankenhäuser. Die Kostenanteile
richten sich nach der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gesuchsteller. Sie
betragen:

a. bis zu 90% der beitragsberechtigten Ausgaben der Gemeinden für
kommunale und regionale Krankenhäuser,

b. bis zu 100% der beitragsberechtigten Ausgaben für überregionale
öffentliche Krankenhäuser und gemeinnützige private Krankenhäuser."
2.2 Das Verwaltungsgericht erklärt, § 40 Abs. 1 Satz 1 GesG/ZH verfolge
analoge Ziele wie Art. 39 Abs. 1 lit. d KVG, der die Zulassung von Spitälern
und anderen Einrichtungen als Leistungserbringer der sozialen
Krankenversicherung davon abhängig macht, dass sie auf der von einem oder
mehreren Kantonen aufgestellten Spitalliste figurieren. Beide Bestimmungen
bezweckten diejenige Spitalversorgung sicherzustellen, die dem massgebenden
Bedarf entspreche. Mit Art. 39 Abs. 1 lit. d KVG solle eine optimale
Ressourcennutzung, ein Abbau von Überkapazitäten und damit eine Eindämmung
von Kosten erreicht werden. Die Krankenpflegeversicherung strebe eine
qualitativ hochstehende medizinische Versorgung der Bevölkerung zu möglichst
günstigen Preisen an. Auch § 40 GesG/ZH sei auf eine qualitativ hochstehende
medizinische Versorgung ausgerichtet. Demzufolge habe die Berücksichtigung
eines Spitals im Rahmen der bedarfsgerechten Spitalversorgung nach Art. 39
Abs. 1 lit. d KVG einen entscheidenden Einfluss auf die
Staatsbeitragsberechtigung gemäss § 40 GesG/ZH. Der Bundesrat habe in seinem
Entscheid vom 3. Juni 2005 die im Kanton Zürich vorgenommene Bedarfsplanung
als vollständig und bundesrechtskonform erachtet. Es bestehe kein Raum, die
Staatsbeitragsberechtigung nach anderen Kriterien zu beurteilen. Die
Beschwerdeführerin könne daher infolge der Streichung auf dem Abschnitt A der
Spitalliste keine Staatsbeiträge mehr beanspruchen.

2.3 Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Auslegung als willkürlich, weil
die Bedürfnisse der Bevölkerung gemäss § 40 GesG/ZH nicht deckungsgleich
seien mit jenen, welche die soziale Krankenversicherung regeln wolle. Die
Letztere sei grundsätzlich auf die Allgemeinabteilung ausgerichtet. Die
kantonale Gesundheitsgesetzgebung habe hingegen einen wesentlich weiteren
Horizont und erfasse alle Krankenhäuser, auch diejenigen mit
Zusatzversicherungsabteilungen. Eine Einschränkung ergebe sich weder aus dem
Wortlaut des Gesundheitsgesetzes noch aus dessen Entstehungsgeschichte. Rund
20 bis 25% der Bevölkerung seien zusatzversichert. Zudem würden alle
staatsbeitragsberechtigten Spitäler im Kanton Zürich
Zusatzversicherungsabteilungen betreiben, wobei sie Staatsbeiträge nicht nur
für die Allgemeinabteilung, sondern auch für Erstere erhielten.

3.
3.1 Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen
Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Willkürlich ist eine Auslegung oder
Anwendung des Gesetzes nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls
vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn sie
offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft.
Wegen Willkür ist ein Entscheid nur aufzuheben, wenn nicht bloss die
Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 132 I 13 E. 5.1
S. 17; 129 I 8 E. 2.1 S. 9; 127 I 54 E. 2b S. 56, je mit Hinweisen).

3.2 Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass zwischen der Aufnahme
eines Krankenhauses auf die Spitalliste und seiner Subventionsberechtigung
von Bundesrechts wegen kein zwingender Zusammenhang besteht. Es ist möglich,
dass ein Spital nicht auf einer Spitalliste figuriert und trotzdem
Staatsbeiträge erhält. Umgekehrt kann es auf der Spitalliste aufgeführt sein
und dennoch keine Staatsbeiträge beziehen (BGE 126 V 172 E. 4b S. 177; Urteil
2P.450/1996 vom 3. Oktober 1997, E. 1a, in ZBl 100/1999 S. 273). Demnach ist
die umstrittene Streichung von Staatsbeiträgen grundsätzlich zulässig.

3.3 Nach § 40 Abs.1 GesG/ZH haben nur Krankenhäuser Anspruch auf
Staatsbeiträge, die den Bedürfnissen der Bevölkerung dienen. Bei dieser
Voraussetzung handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, den das
Zürcher Gesundheitsgesetz nicht näher konkretisiert. Auch die gestützt auf §
82 GesG/ZH erlassene regierungsrätliche Verordnung vom 26. Februar 1968 über
die Staatsbeiträge an die Krankenpflege (VSK/ZH) erläutert in § 1 diese
Voraussetzung nicht näher.

Die Beschwerdeführerin weist allerdings auf § 37 VSK/ZH hin, wonach
Subventionen auch an Krankenhäuser gewährt werden können, die - wie sie -
keine allgemeine Abteilung führen. Das Verwaltungsgericht bemerkt indes zu
Recht, dass auch eine Subventionierung nach dieser Bestimmung nur in Betracht
falle, wenn die betreffende Einrichtung den Bedürfnissen der Bevölkerung
gemäss § 40 Abs. 1 GesG/ZH diene. Der Verordnungsgeber geht aber zumindest
davon aus, dass auch Einrichtungen ohne allgemeine Abteilung diese
Voraussetzung erfüllen können.

3.4 Nach dem angefochtenen Entscheid beurteilt sich die Frage, ob eine Klinik
den Bedürfnissen der Bevölkerung diene, anhand der Spitalplanung gemäss Art.
39 Abs. 1 lit. d KVG. Sie weise den massgebenden Bedarf an Spitälern aus, um
die Bedürfnisse der Bevölkerung zu decken. Die Klinik der Beschwerdeführerin
sei nicht der bedarfsgerechten Spitalversorgung zuzurechnen, denn sie
figuriere nicht im Abschnitt A der Zürcher Spitalliste, sondern lediglich im
Abschnitt B. Die Aufnahme in den zuletzt genannten Abschnitt stelle nach dem
Entscheid des Bundesrates "lediglich eine Art fachtechnisches Attest" dar,
welches bestätige, dass der entsprechende Leistungserbringer die
Infrastruktur- und Dienstleistungsvoraussetzungen nach KVG erfülle und zu
Lasten der Grundversicherung Leistungen erbringen könne, womit die Patienten
Anspruch auf den Sockelbeitrag aus der Grundversicherung hätten. Über den
Bedarf nach einer solchen Klinik sage die Aufnahme aber nichts aus.

Die Beschwerdeführerin macht zwar zu Recht geltend, dass die Planung gemäss
Art. 39 Abs. 1 lit. d KVG nur den Bedarf für die allgemeinen Abteilungen
ermittle, nicht aber für den Bereich der Zusatzversicherung. Auf dem Gebiet
der Letzteren herrscht nach dem Konzept des Krankenversicherungsgesetzes
jedoch freier Wettbewerb, und es erfolgt keine Steuerung über eine am Bedarf
orientierte Planung. Die Beschwerdeführerin geht deshalb fehl, wenn sie auch
für die Halbprivat- und Privatabteilungen den Entscheid über die
Subventionierung von einer Bedarfsplanung abhängig machen will. Der Kreis der
Einrichtungen, die gemäss § 40 GesG/ZH den Bedürfnissen der Bevölkerung
dienen, kann daher für den Bereich der Zusatzversicherung nicht gestützt auf
eine Bedarfsplanung auf diesem Gebiet bestimmt werden.

3.5 Die kantonalen Instanzen gehen davon aus, dass Staatsbeiträge an
Krankenhäuser mit Halbprivat- und Privatabteilungen grundsätzlich nur
entrichtet werden, wenn diese gleichzeitig auch eine allgemeine Abteilung
führen, weil der Betrieb nur so den Bedürfnissen der "gesamten" Bevölkerung
entspreche. Die Klinik der Beschwerdeführerin erfülle diese Voraussetzung
nicht.

Diese Sichtweise erscheint zwar nicht zwingend, kann aber nicht als
willkürlich bezeichnet werden. Wenn der Kanton Zürich grundsätzlich nur
solche Spitäler subventioniert, die eine allgemeine Abteilung führen, hängt
die Beitragsberechtigung wohl im Ergebnis von der Aufnahme der Einrichtung in
den Abschnitt A der Spitalliste ab. Doch wird damit nicht, wie die
Beschwerdeführerin behauptet, vom Bedarf im Bereich der Grundversicherung auf
jenen bei der Zusatzversicherung geschlossen. Vielmehr erfolgt die
Beschränkung auf Einrichtungen mit einer allgemeinen Abteilung nur, weil der
Staat aus finanziellen Gründen eine Auswahl der Spitäler treffen muss, die
Staatsbeiträge erhalten. Es ist vertretbar, dabei die Unterstützung in der
Regel auf grössere Einrichtungen, die auch eine allgemeine Abteilung führen,
einzugrenzen. In besonderen Fällen kann jedoch - wie bereits § 37 VSK/ZH
zeigt - auch anderen Krankenhäusern eine Subvention ausgerichtet werden. Die
Beschwerdeführerin bringt keine besonderen Umstände vor, die den Ausschluss
der Staatsbeitragsberechtigung als willkürlich erscheinen liessen (zur
Bedeutung der Vorgeschichte vgl. E. 4 und 5).

3.6 Die kantonalen Instanzen haben § 40 GesG/ZH demnach nicht willkürlich
ausgelegt und angewendet. Die im gleichen Zusammenhang erhobene Rüge der
Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) ist ebenfalls
unbegründet: Hatte das Verwaltungsgericht eine gesonderte Bedürfnisabklärung
für die Zusatzversicherungsabteilungen nicht mehr vorzunehmen, so musste sie
auf das diesbezügliche Vorbringen der Beschwerdeführerin auch nicht eingehen.

4.
Die Beschwerdeführerin macht im Weiteren einen Anspruch auf Staatsbeiträge
unter Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes geltend. Sie rügt in
diesem Zusammenhang ebenfalls eine willkürliche Würdigung eines von der
Gesundheitsdirektion im Jahre 1994 angebrachten Vorbehalts mit Bezug auf die
weitere Zukunft der Klinik Hohenegg.

4.1 Das in Art. 9 BV verankerte Prinzip von Treu und Glauben verschafft einen
Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen
oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden,
sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende
Angelegenheit bezieht (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; 130 I 26 E. 8.1 S.
60, je mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person, die sich
auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen
durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie
nicht mehr rückgängig machen kann; schliesslich scheitert die Berufung auf
Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen
gegenüberstehen (BGE 129 I 161 E. 4.1 S. 170 mit Hinweisen).

4.2 Das Verwaltungsgericht verneint einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf
Subventionen gestützt auf Treu und Glauben. Die Behörden hätten ihr nicht
verbindlich zugesichert, ihr über den 31. Dezember 2005 hinaus Staatsbeiträge
auszurichten. Die behördlichen Äusserungen hätten nicht die prinzipielle
Staatsbeitragsberechtigung betroffen, sondern nur den Erneuerungs- bzw.
Sanierungsbedarf. Die Anerkennung des Sanierungsbedarfs begründe nicht einen
Anspruch auf weitere Ausrichtung von Staatsbeiträgen.

4.3 Die Beschwerdeführerin wendet ein, das Verwaltungsgericht verkenne, dass
trotz eines im Jahre 1994 von der Gesundheitsdirektion geäusserten Vorbehalts
rund sechs Jahre später, nämlich mit Verfügung vom 11./12. Dezember 2000, ein
Projektierungskredit in der Höhe von Fr. 980'000.-- bewilligt worden sei,
wobei von einem Kostenrahmen der Sanierungs- und Erweiterungsmassnahmen von
35 Mio. Franken ausgegangen wurde. In diesem Akt sei eine Zusicherung für die
Fortdauer der Subventionierung zu sehen. Die Klinik habe im berechtigten
Vertrauen auf eine Aufrechterhaltung der Staatsbeitragsberechtigung darauf
verzichtet, Unterhaltsbeiträge für die laufenden Jahre einzufordern und die
entsprechenden Unterhaltsarbeiten auszuführen. Damit habe sie gutgläubig zu
ihrem Nachteil disponiert.

5.
5.1 Der erwähnte Vorbehalt findet sich in einem an die Beschwerdeführerin
adressierten Schreiben der Gesundheitsdirektion vom 16. März 1994. Diese
erklärte darin, dass "über die weitere Zukunft der Psychiatrischen Klinik
Hohenegg [...] erst nach Vorliegen des Entwurfes des Psychiatriekonzeptes
entschieden werden" könne. Es kann offen gelassen werden, ob das
Verwaltungsgericht diesem Vorbehalt eine zu weitreichende Bedeutung gibt. Die
Verfügung vom 11./12. Dezember 2000 vermag jedenfalls keine Grundlage
berechtigten Vertrauens darzustellen (vgl. nachfolgende E. 5.2).
5.2 Mit der erwähnten Verfügung war der Beschwerdeführerin in der Tat ein -
zu 100% subventionierter - Projektierungskredit bewilligt worden. Dieser
sollte für die Projektierung der Gesamtplanung eines Neubaus des
Zentrumsgebäudes "bis zur Vorprojektreife" dienen. Die Bewilligung eines
solchen Kredits verrät wohl eine gewisse Haltung der Behörden. Damit ist
jedoch nicht einmal verbindlich gesagt, dass in der Folge auch ein Kredit
bzw. Staatsbeiträge zur Realisierung des Projekts gewährt werden (vgl.
Hans-Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl. 2000, S.
130, N. 2.3.3.2 zu § 48; Lukas Briner, Grundsatzentscheide am Beispiel der
zürcherischen Gemeinde, Diss. Zürich 1974, S. 104 und 108). Mithin ist darin
ebenso wenig eine Zusicherung zu erblicken, die Staatsbeitragsberechtigung
würde künftig fortbestehen. Unter anderem wäre möglicherweise der Betrieb
auch ohne Beiträge bzw. eine Verwendung der Einrichtung zu einem anderen
Zweck denkbar. Im Übrigen ist bei den mit öffentlichen Mitteln finanzierten
Krankenhäusern mit einer periodischen Überprüfung des Bedarfs zu rechnen.
Wenn die Behörden Zusagen für Projekt- oder Baumassnahmen von Spitälern
abgeben, liegt darin nicht zugleich die Erklärung, Staatsbeiträge würden
ungeachtet einer späteren Bedarfsplanung weiter entrichtet werden. Somit
konnte in der erwähnten Verfügung keine entsprechende Zusicherung erblickt
werden. Nach dem Gesagten kann offen bleiben, ob die weiteren Voraussetzungen
für eine Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes erfüllt wären.

6.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist
abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des
bundesgerichtlichen Verfahrens zu tragen (Art. 156 OG). Parteientschädigungen
werden nicht geschuldet (Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Staat Zürich, vertreten durch
die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 26. Februar 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: