Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.257/2006
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{T 0/2}
2P.257/2006

Arrêt du 6 mars 2007
IIe Cour de droit public

MM. les Juges Merkli, Président,
Wurzburger et Berthoud, Juge suppléant.
Greffière: Mme Dupraz.

X. ________,
recourant, représenté par Me Michel Bise, avocat,

contre

Conseil communal de la Ville de Neuchâtel,
Hôtel communal, 2001 Neuchâtel 1,
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, rue du Pommier 1, case postale
3174, 2001 Neuchâtel 1.

Art. 9 Cst., art. 6 CEDH (réduction temporaire du traitement et
avertissement),

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de
Neuchâtel du 5 septembre 2006.

Faits :

A.
X. ________ a été engagé, en décembre 1985, au Service de la voirie de la
Ville de Neuchâtel (ci-après: le Service de la voirie). A la suite de divers
griefs formulés durant l'année 2004 au sujet de l'attitude au travail du
prénommé, la Direction des travaux publics de la Ville de Neuchâtel a ouvert,
le 18 janvier 2005, une enquête disciplinaire à son encontre. Cette enquête a
été confiée à une commission ad hoc (ci-après: la Commission d'enquête)
composée du chef de l'Office du personnel, de l'ingénieur communal adjoint et
d'un représentant du Service juridique de la Ville de Neuchâtel. La
Commission d'enquête a entendu X.________ à deux reprises et a également
auditionné de nombreux collègues et supérieurs de l'intéressé.

Le 30 janvier 2006, à l'issue de l'enquête disciplinaire, le Conseil communal
de la Ville de Neuchâtel (ci-après: le Conseil communal) a décidé de
supprimer trois échelons du traitement de X.________ pendant une année, à
compter du mois de février 2006, et d'adresser à l'intéressé un avertissement
selon lequel, en cas de nouveaux manquements à ses obligations, de nouvelles
sanctions pouvant aller jusqu'au licenciement ou à la révocation pourraient
être prises à son encontre. En bref, le Conseil communal a reproché à
X.________ des retards, un manque de diligence dans son travail ainsi qu'une
attitude désagréable, voire insultante, à l'égard de ses collègues et de sa
hiérarchie.

B.
Par arrêt du 5 septembre 2006, le Tribunal administratif du canton de
Neuchâtel (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté le recours de
X.________ contre la décision du Conseil communal du 30 janvier 2006. Il a
retenu en substance que les garanties de procédure judiciaire consacrées par
l'art. 6 par. 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des
libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (Convention européenne des droits
de l'homme; CEDH; RS 0.101) avaient été respectées dans la mesure où
X.________ avait eu accès à un tribunal indépendant et impartial pouvant se
prononcer sur la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation, et sur la constatation inexacte ou incomplète de faits
pertinents. En outre, la sanction prononcée par le Conseil communal était
conforme aux règles du statut du personnel communal de la Ville de Neuchâtel
du 7 décembre 1987 et elle était proportionnée aux faits révélés par
l'enquête disciplinaire.

C.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au
Tribunal fédéral, avec suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du
Tribunal administratif du 5 septembre 2006. Il se plaint de violations des
art. 6 par. 1 CEDH et 14 par. 1 du Pacte international relatif aux droits
civils et politiques du 16 décembre 1966 (ci-après: le Pacte ONU II; RS
0.103.2) ainsi que du principe de l'interdiction de l'arbitraire (cf. art. 9
Cst.).

Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours. Le Conseil communal a
renoncé à déposer une réponse.

D.
Par ordonnance du 6 novembre 2006, le Président de la IIe Cour de droit
public a rejeté la requête d'effet suspensif présentée par X.________.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
1.1 Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292).

1.2 L'arrêt attaqué a été rendu avant l'entrée en vigueur, le 1er janvier
2007, de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110). Le
présent recours doit dès lors être examiné au regard des dispositions de la
loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) (cf. art. 132
al. 1 LTF).

1.3 Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi contre une
décision finale prise en dernière instance cantonale, qui repose uniquement
sur le droit communal et cantonal et touche le recourant dans ses intérêts
juridiquement protégés, le présent recours est recevable au regard des art.
84 ss OJ.

2.
Le recourant se plaint d'une violation des art. 6 par. 1 CEDH et 14 par. 1 du
Pacte ONU II, applicables en l'espèce. Il fait valoir que le principe de la
publicité des débats n'a pas été respecté, puisque l'autorité intimée a
rejeté sa requête tendant à la tenue d'une audience publique au cours de
laquelle elle aurait dû reprendre l'instruction de la cause.

2.1 L'art. 14 par. 1 du Pacte ONU II n'a pas une portée plus étendue que
l'art. 6 par. 1 CEDH. Le recourant ne le soutient d'ailleurs pas et limite sa
motivation à l'application de cette dernière disposition. Son grief sera donc
examiné uniquement par rapport à l'art. 6 par. 1 CEDH.

2.2 L'art. 6 par. 1 CEDH garantit notamment le droit à la tenue d'une
audience publique lorsque sont en jeu des "droits et obligations de caractère
civil". Il ne vise pas seulement les contestations de droit privé au sens
étroit - à savoir les litiges entre particuliers ou entre les particuliers et
l'Etat agissant au même titre qu'une personne privée -, mais aussi les actes
administratifs adoptés par une autorité dans l'exercice de la puissance
publique, pour autant qu'ils produisent un effet déterminant sur des droits
de caractère civil (ATF 130 II 425 consid. 2.2 p. 429/430 et les références).

L'applicabilité de l'art. 6 par. 1 CEDH aux agents publics dépend avant tout
de la nature des fonctions qu'ils exercent (ATF 129 I 207 consid. 4 p. 211 ss
et la jurisprudence citée). Seuls les litiges des agents participant
directement ou indirectement à l'exercice de la puissance publique et aux
fonctions visant à sauvegarder des intérêts généraux de l'Etat ou d'autres
collectivités publiques ne sont pas soumis à l'art. 6 par. 1 CEDH. Les agents
publics qui n'exercent pas une fonction de nature régalienne peuvent se
prévaloir de cette disposition, pour autant qu'ils procèdent dans le cadre de
litiges de nature patrimoniale découlant des rapports de service et ne
concernant pas simplement des prescriptions de service ou d'organisation (ATF
129 I 207 consid. 4.2 p. 212).

Le recourant est affecté au Service de la voirie; il exerce une tâche
subalterne et ne participe pas à l'exercice de la puissance publique. En
outre, la suppression de trois échelons de traitement, pendant un an, touche
directement ses droits patrimoniaux. Le recourant peut donc se prévaloir de
l'art. 6 par. 1 CEDH et du respect du principe de publicité des débats qui
lui est attaché.

2.3 Le recourant relève que la Commission d'enquête était composée uniquement
de personnes qui représentaient les intérêts de la Ville de Neuchâtel et
étaient par ailleurs les supérieurs hiérarchiques de ses collègues appelés à
apporter leur témoignage. Selon lui, la Commission d'enquête n'était ni
indépendante ni impartiale et ses collègues ne pouvaient pas s'exprimer
librement devant elle. Le recourant voit là une violation du principe de
l'égalité des armes. Il ne conteste pas que les exigences d'indépendance et
d'impartialité de l'art. 6 par. 1 CEDH ont été observées dans la procédure de
recours cantonale. Il dénonce en revanche la violation du principe de la
publicité des débats, du fait que le Tribunal administratif n'a pas instruit
ni entendu publiquement sa cause, en dépit de ce qui vient d'être rappelé.

L'obligation d'organiser des débats publics présuppose une demande formulée
de manière claire et indiscutable. De simples requêtes de preuves, comme des
demandes tendant à une comparution ou à une interrogation personnelle, à un
interrogatoire des parties, à une audition de témoins ou à une inspection
locale, ne suffisent pas pour fonder une telle obligation (ATF 130 II 425
consid. 2.4 p. 431 et la jurisprudence citée).

Dans son recours au Tribunal administratif, le recourant a invoqué l'art. 6
par. 1 CEDH, comprenant le droit à des débats publics devant un tribunal
indépendant et impartial, en dénonçant l'absence d'indépendance et
d'impartialité de la Commission d'enquête, puis du Conseil communal. Il a en
conséquence requis du Tribunal administratif qu'il reprenne l'instruction de
la cause ab ovo et qu'il entende en particulier les témoins auditionnés par
la Commission d'enquête. Une telle demande ne peut pas être considérée comme
une simple requête tendant à l'administration de preuves, soit une audition
de témoins. Même si le recourant n'a pas expressément requis l'organisation
de débats publics au sens de l'art. 55 de la loi neuchâteloise sur la
procédure et la juridiction administratives du 27 juin 1979, comme l'exige la
jurisprudence rappelée ci-dessus, il faut admettre qu'il a manifesté à
satisfaction de droit sa volonté de voir le Tribunal administratif tenir une
audience publique aux fins de réentendre, dans des conditions compatibles
avec les exigences d'indépendance et d'impartialité prévues par l'art. 6 par.
1 CEDH, les témoins qui s'étaient exprimés devant la Commission d'enquête.
Les conditions formelles d'une demande de débats publics étant réunies,
l'autorité intimée devait y donner suite. En outre, pour respecter l'art. 6
par. 1 CEDH, le Tribunal administratif n'était pas obligé de reprendre la
procédure ab ovo. Il pouvait écarter les réquisitions d'administration de
preuves de l'intéressé par une appréciation anticipée, mais alors il devait
expliquer, même brièvement, dans son arrêt pourquoi il n'y avait pas donné
suite. Or, il n'a pas motivé l'arrêt attaqué sur ce point; ce n'est que dans
sa réponse au présent recours qu'il a fourni une explication, au surplus très
sommaire. En s'abstenant d'organiser des débats publics et en écartant sans
motivation la demande d'audition de témoins présentée par le recourant,
l'autorité intimée a violé l'art. 6 par. 1 CEDH.

Dans ces conditions, l'examen des autres moyens soulevés par le recourant
s'avère inutile.

3.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et l'arrêt entrepris annulé.

Bien qu'il succombe, le canton de Neuchâtel dont l'intérêt pécuniaire n'est
pas en cause n'a pas à supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 2 OJ).

Obtenant gain de cause, le recourant a droit à des dépens (art. 159 al. 1
OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis et l'arrêt du Tribunal administratif du canton de
Neuchâtel du 5 septembre 2006 est annulé.

2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

3.
Le canton de Neuchâtel versera au recourant une indemnité de 2'000 fr. à
titre de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au
Conseil communal de la Ville de Neuchâtel et au Tribunal administratif du
canton de Neuchâtel.

Lausanne, le 6 mars 2007

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président:  La greffière: