Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.321/2006
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2P.321/2006 /zga

Sitzung vom 16. November 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Wurzburger, Bundesrichter Müller, Bundesrichterin Yersin,
Bundesrichter Karlen,
Gerichtsschreiber Merz.

X. ________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Advokat
Dr. Walter Düggelin,

gegen

Katholische Kirchgemeinde Luzern,
vertr. durch den Kirchenrat, Neustadtstrasse 7, 6003 Luzern,
Beschwerdegegnerin,
Römisch-katholische Landeskirche des Kantons Luzern, Abendweg 1, Postfach,
6000 Luzern 6.

Art. 15 BV und Art. 9 EMRK (Kirchenaustritt),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid der Römisch-katholischen
Landeskirche des Kantons Luzern vom 8. November 2006.

Sachverhalt:

A.
X. ________ ist in der Stadt Luzern wohnhaft. Mit Schreiben vom 22. Mai 2006
erklärte sie den "Austritt aus der staatskirchenrechtlichen Organisation
«Katholische Kirchgemeinde Luzern»" und ersuchte um eine Bestätigung des
Austritts. Am 29. Mai 2006 teilte die katholische Kirchgemeinde Luzern
X.________ mit, dass ein Teilaustritt aus einer katholischen Kirchgemeinde
nicht möglich sei, und verweigerte deshalb die verlangte
Austrittsbestätigung. Der Synodalrat der römisch-katholischen Landeskirche
des Kantons Luzern wies die dagegen erhobene Beschwerde am 8. November 2006
ab.

B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 5. Dezember (Postaufgabe am 9. Dezember)
2006 beantragt X.________ dem Bundesgericht, den Synodalratsentscheid vom
8. November 2006 aufzuheben und festzustellen, dass sie mit Wirkung ab
Empfang der Austrittserklärung, d.h. ab 23. Mai 2006, nicht mehr Mitglied der
katholischen Kirchgemeinde Luzern sei. Sie rügt in erster Linie eine
Verletzung der Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV und Art. 9 EMRK).

C.
Die katholische Kirchgemeinde Luzern und die römisch-katholische Landeskirche
des Kantons Luzern ersuchen um Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen:

1.
Der angefochtene Entscheid erging noch vor dem Inkrafttreten des
Bundesgerichtsgesetzes (BGG) am 1. Januar 2007. Gemäss Art. 132 Abs. 1 BGG
richtet sich das Verfahren daher nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom
16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege
(Bundesrechtspflegegesetz, OG; BS 3 531).

2.
2.1 Die Beschwerdeführerin verlangt neben der Aufhebung des Entscheids des
Synodalrats auch die Feststellung, dass sie seit dem 23. Mai 2006 nicht mehr
Mitglied der katholischen Kirchgemeinde Luzern sei. Dieser Antrag ist
zulässig, da sich bei staatsrechtlichen Beschwerden wegen Verweigerung des
Kirchenaustritts eine Ausnahme vom Grundsatz der kassatorischen Natur dieses
Rechtsmittels rechtfertigt (BGE 104 Ia 79 E. 5 S. 87).

2.2 Soweit die Beschwerdeführerin neben der Verletzung der Glaubens- und
Gewissensfreiheit unter anderem Rechtsmissbrauch sowie Verstösse gegen das
Willkürverbot und gegen den Grundsatz von Treu und Glauben geltend macht, ist
hierauf nicht einzutreten. Zum Teil sind die Begründungsanforderungen nach
Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht erfüllt (vgl. dazu BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.;
119 Ia 197 E. 1d S. 201, mit Hinweisen). Zum verbleibenden Teil beziehen sich
diese Rügen nicht auf den angefochtenen Entscheid und können damit nicht
Verfahrensgegenstand bilden.

3.
3.1 Der Synodalrat der römisch-katholischen Landeskirche des Kantons Luzern
sowie die Kirchgemeinde der Stadt Luzern anerkennen das Schreiben der
Beschwerdeführerin vom 22. Mai 2006 nicht als Erklärung des Kirchenaustritts
gemäss § 12 der Verfassung der römisch- katholischen Landeskirche des Kantons
Luzern vom 25. März 1969 (im Folgenden: Kirchenverfassung). Diese Bestimmung
lautet:
"Wer nach kirchlicher Ordnung der römisch-katholischen Kirche angehört, gilt
für Landeskirche und Kirchgemeinden als Katholikin oder Katholik, solange sie
oder er dem zuständigen Kirchenrat am gesetzlich geregelten Wohnsitz nicht
schriftlich erklärt hat, der römisch-katholischen Konfession nicht mehr
anzugehören."
3.2 Nach Ansicht der kantonalen Instanzen strebte die Beschwerdeführerin mit
ihrem Schreiben vom 22. Mai 2006 lediglich einen partiellen Kirchenaustritt
an, d.h. sie wollte nur die katholische Kirchgemeinde der Stadt Luzern
verlassen, der römisch-katholischen Kirche aber weiterhin angehören. Ein
solcher bloss teilweiser Austritt sei jedoch unbeachtlich. Zum wirksamen
Kirchenaustritt müsse sie ausdrücklich erklären, dass sie der
"römisch-katholischen Konfession" nicht mehr angehöre. Statt
römisch-katholische Konfession könne sie auch die insoweit als Synonyme zu
verstehenden Begriffe "römisch-katholische Religionsgemeinschaft",
"römisch-katholische Kirche" oder "katholische Kirche" verwenden. Mit
"römisch-katholischer Konfession" sei in § 12 der Kirchenverfassung nicht
allein die Landeskirche oder eine katholische Kirchgemeinde gemeint. Zur
Stützung ihrer Rechtsauffassung verweisen die kantonalen Instanzen auf ein
Urteil des Bundesgerichts (2P.16/2002 vom 18. Dezember 2002, teilweise
amtlich publiziert in BGE 129 I 68).

3.3 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin verletzt die dargelegte Auslegung
der Kirchenverfassung die Glaubens- und Gewissensfreiheit gemäss Art. 15 BV
und Art. 9 EMRK. Sie stellt sich auf den Standpunkt, der in § 12 der
Kirchenverfassung verwendete Begriff der Konfession sei in ihrem Fall
gleichbedeutend mit katholischer Kirchgemeinde Luzern. Wenn die kantonalen
Behörden dagegen unter Konfession die römisch-katholische Kirche verstünden,
so verlangten sie im Ergebnis eine zusätzliche zweite Erklärung, die sich auf
den Austritt aus der römisch-katholischen Kirche als solcher und nicht bloss
auf deren staatskirchenrechtliche Organisation beziehe.

4.
4.1 Die Bundesverfassung gewährleistet nach Art. 15 BV die Glaubens- und
Gewissensfreiheit (Abs. 1). Jede Person hat das Recht, ihre Religion und ihre
weltanschauliche Überzeugung frei zu wählen und allein oder in Gemeinschaft
mit anderen zu bekennen (Abs. 2). Sie hat das Recht, einer
Religionsgemeinschaft beizutreten oder anzugehören und religiösem Unterricht
zu folgen (Abs. 3). Umgekehrt darf niemand gezwungen werden, einer
Religionsgemeinschaft beizutreten oder anzugehören, eine religiöse Handlung
vorzunehmen oder religiösem Unterricht zu folgen (Abs. 4). Gemäss Art. 9
Ziff. 1 EMRK hat jede Person das Recht auf Gedanken-, Gewissens- und
Religionsfreiheit; dieses Recht umfasst die Freiheit, seine Religion oder
Weltanschauung zu wechseln, und die Freiheit, seine Religion oder
Weltanschauung einzeln oder gemeinsam mit anderen öffentlich oder privat
durch Gottesdienst, Unterricht oder Praktizieren von Bräuchen und Riten zu
bekennen.

4.2 Art. 15 BV und Art. 9 EMRK rücken ihrem Wortlaut nach die
Religionsfreiheit des Individuums in den Vordergrund. Art. 15 Abs. 4 BV
schliesst - als Ausprägung der sog. negativen Religionsfreiheit - das Recht
ein, aus einer Kirche oder Religionsgemeinschaft auszutreten. Insoweit muss
der Staat dafür sorgen, dass derjenige, welcher einer Religionsgemeinschaft
nicht mehr angehören will, aus ihr austreten kann und hernach nicht der
zwangsweisen Durchsetzung von Mitgliedschaftspflichten ausgesetzt wird
(Christoph Winzeler, Einführung in das Religionsverfassungsrecht der Schweiz,
Zürich/Basel/Genf 2005, S. 32; Peter Karlen, Das Grundrecht der
Religionsfreiheit in der Schweiz, Diss. Zürich 1987/1988, S. 333). Das gilt
auch dann, wenn die betreffende Glaubensgemeinschaft nach ihrem internen
Recht keine Austrittsmöglichkeit vorsieht. Der Austritt muss jederzeit
möglich sein und darf nicht durch schikanöse Vorschriften erschwert oder
unnötig verzögert werden (BGE 104 Ia 79 E. 3 S. 84). Aus Art. 9 EMRK ergeben
sich keine weitergehenden Ansprüche.

4.3 Die genannten Verfassungsbestimmungen verbieten es den Kirchen nicht,
gewisse formelle Anforderungen an die Austrittserklärung zu stellen. Demnach
ist es insbesondere zulässig, das Austrittsverfahren durch ausdrückliche
Formvorschriften derart zu gestalten, dass überstürzte Austritte unter dem
momentanen Einfluss von Drittpersonen verhindert werden. Es darf ausserdem im
Interesse der Rechtssicherheit verlangt werden, dass der Wille, der Kirche
oder Religionsgemeinschaft nicht mehr anzugehören, unzweideutig erklärt wird
(BGE 104 Ia 79 E. 3a S. 84; Urteil P.1384/1981 vom 18. März 1983, ZBl 85/1984
S. 131, E. 1 und 3b). Die kantonale Gesetzgebung kann auch das Erfordernis
aufstellen, dass der Austritt nicht nur aus einer einzelnen Kirchgemeinde,
sondern aus der Landeskirche als ganzer erklärt wird (vgl. BGE 2 S. 388 E. 5
S. 396; 34 I 41 E. 11 S. 52 f.).

5.
Die Kirchgemeinde Luzern und der Synodalrat lassen die Erklärung des
Austritts aus der Landeskirche jedoch nicht genügen und verlangen einen
solchen aus der römisch-katholischen Kirche.

5.1 Die römisch-katholische Kirche ist eine hierarchisch strukturierte
Gemeinschaft von Gläubigen, die vom Papst und von den Bischöfen geleitet
wird. Sie hat eine eigene kirchliche Rechtsordnung, die vor allem im Codex
Iuris Canonici - dem kirchlichen Gesetzbuch der römisch-katholischen Kirche -
enthalten ist und nach ihrem Verständnis weltweit gilt. Sie verfügt auch über
eine eigene Regelung der Zugehörigkeit (vgl. dazu René Pahud de Mortanges,
Die Erklärung des Austritts aus der römisch-katholischen Kirche,
Schweizerisches Jahrbuch für Kirchenrecht 2003 S. 106 ff.; Martin Grichting,
Kirche oder Kirchenwesen, Diss. Freiburg 1997, S. 178, je mit Hinweisen). Die
römisch-katholische Kirche bildet jedoch auch Teil des Glaubens. Katholiken
bekennen sich zu der von ihnen als heilig verstandenen Kirche (vgl.
Katechismus der Katholischen Kirche [1997], Erster Teil, Zweiter Abschnitt,
Art. 9: "Ich glaube an..., die heilige katholische Kirche" bzw. das
Glaubensbekenntnis: "Credo in... unam, sanctam, catholicam et apostolicam
ecclesiam.").
5.2 Daneben haben sich die stimmberechtigten Angehörigen der
römisch-katholischen Kirche im Kanton Luzern gestützt auf § 92 der
Staatsverfassung des Kantons Luzern vom 29. Januar 1875 und auf das kantonale
Gesetz über die Kirchenverfassung vom 21. Dezember 1964 die Kirchenverfassung
vom 25. März 1969 gegeben. Mit ihr organisieren sich die im Kanton wohnhaften
Katholiken in der "römisch-katholischen Landeskirche". Diese ist eine
Körperschaft des öffentlichen Rechts und gliedert sich in
"römisch-katholische Kirchgemeinden", die zusammen das ganze Kantonsgebiet
umfassen. Die Kirchgemeinden sind die öffentlich-rechtlichen Körperschaften
ihrer katholischen Einwohner (vgl. §§ 1 und 2 der Kirchenverfassung). In
innerkirchlichen Belangen anerkennen Landeskirche und Kirchgemeinden die
Lehre und Rechtsordnung der römisch-katholischen Kirche (§ 5 Abs. 2 der
Kirchenverfassung).

5.3 Wegen dieses Nebeneinanders von römisch-katholischer Kirche einerseits
und Landeskirche als staatskirchenrechtlichen Organisation anderseits wird
von einer dualistischen Kirchenstruktur gesprochen (Winzeler, a.a.O.,
S. 51 f. und 83; Karlen, a.a.O., S. 333; vgl. auch Pius Hafner, Staat und
Kirche im Kanton Luzern, Diss. Freiburg 1991, insbes. S. 228 ff. und 299 ff.;
Dieter Kraus, Schweizerisches Staatskirchenrecht, Tübingen 1993, S. 181 ff.).

6.
Wie ausgeführt, verlangt der Synodalrat für einen wirksamen Kirchenaustritt
die ausdrückliche Erklärung des Betreffenden, dass er der
römisch-katholischen Kirche, Konfession oder Religionsgemeinschaft nicht mehr
angehöre; eine lediglich auf die Kirchgemeinde oder Landeskirche bezogene
Austrittserklärung genüge nicht. Das bedeutet, dass sich der Austrittswillige
nach der Auffassung des Synodalrates explizit von der römisch-katholischen
Kirche lossagen muss. Diese ist aber - wie in Erwägung 5.1 hiervor erwähnt -
selber Teil des Glaubensbekenntnisses. Für einen Kirchenaustritt erwartet der
Synodalrat vom Austrittswilligen somit einen bekenntnishaften Akt. Besteht
aber - wie hier - neben der Glaubensgemeinschaft eine staatskirchenrechtliche
Organisation, so muss es genügen, dass nur der Austritt aus der Letzteren
erklärt wird. Denn im weltlichen Rechtsverkehr ist in einem solchen Fall nur
der Austritt aus der staatlichen Zugehörigkeitsordnung massgebend. Mit der
Erklärung des Austritts aus dieser - in casu aus der Landeskirche - kann
bereits gewährleistet werden, dass Mitgliedschaftspflichten künftig nicht
mehr zwangsweise durchgesetzt werden; unter anderem wird für die Zeit ab der
Austrittserklärung die Kirchensteuer nicht mehr geschuldet. Zusätzliche,
bekenntnishafte Erklärungen sind nach dem Gesagten für einen Kirchenaustritt
nicht notwendig. Für das Erfordernis einer auch auf die römisch-katholische
Kirche, Religionsgemeinschaft oder Konfession bezogenen Erklärung gibt es
keinen zwingenden Grund. Daher ist dieses Erfordernis mit der
Religionsfreiheit nicht zu vereinbaren (vgl. auch Art. 36 Abs. 2 und 3 BV).
Welche religiösen, innerkirchlichen Konsequenzen der erklärte Austritt hat,
namentlich ob noch Ansprüche auf Leistungen der Religionsgemeinschaft
bestehen, ist nicht vom Staat, sondern von der jeweiligen
Religionsgemeinschaft selber zu beantworten (vgl. dazu Pahud de Mortanges,
a.a.O., S. 123 ff. und 139 ff.; Grichting, a.a.O., S. 185 ff.).

7.
§ 12 der Kirchenverfassung ist demnach verfassungskonform so auszulegen, dass
für den Kirchenaustritt eine Erklärung genügt, die sich auf die
"Landeskirche" bezieht. Verfassungswidrig ist dagegen die vom Synodalrat
vorgenommene Auslegung, wonach ausdrücklich zu erklären sei, nicht mehr der
römisch-katholischen Konfession, Kirche oder Religionsgemeinschaft
anzugehören.
An der bereits erwähnten Rechtsprechung (BGE 129 I 68) kann demnach nicht
festgehalten werden. Ausserdem bedarf der Klarstellung, dass im Blick auf das
dargestellte Nebeneinander Landeskirche und Kirchgemeinden nicht als "Organe
der Dachorganisation" der römisch-katholischen Kirche zu verstehen sind (vgl.
die kritischen Besprechungen zu BGE 129 I 68: Andreas Kley, Die
staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2002 und
2003, ZBJV 139/2003 S. 707; Dieter Kraus, Religionsrechtlich bedeutsame
Entscheide des Bundesgerichts in den Jahren 2002 - 2003, in: Schweizerisches
Jahrbuch für Kirchenrecht 2003 S. 148; Markus Walser, Kantonalkirche und
Kirchgemeinden im Kanton Luzern, in: Wilhelm Rees [Hrsg.], Recht in Kirche
und Staat, Berlin 2004, S. 833 ff.).

8.
In ihrem Schreiben vom 22. Mai 2006 hat die Beschwerdeführerin den Austritt
aus der staatskirchenrechtlichen Organisation "Katholische Kirchgemeinde
Luzern" erklärt. Die kantonalen Behörden sehen darin auch deshalb keine
gültige Austrittserklärung, weil § 12 der Kirchenverfassung nicht bloss einen
Austritt aus einer Kirchgemeinde zulasse. Die Beschwerdeführerin behauptet
nicht, dass eine solche Auslegung des kantonalen Rechts willkürlich sei. Sie
macht allein geltend, dass sie eine Verletzung der Glaubens- und
Gewissensfreiheit bewirke. Diese Rüge ist indessen im Lichte der obigen
Ausführungen unbegründet. Denn die kantonale Gesetzgebung darf verlangen,
dass der Austritt nicht nur aus der Kirchgemeinde, sondern aus der
Landeskirche erklärt wird (vgl. E. 4.3).
Die Beschwerdeführerin kritisiert auch, dass sie im Verfahren vor dem
Synodalrat zu den Hintergründen ihres Schreibens vom 22. Mai 2006 näher
befragt und - nach Verweigerung der Aussage zu einzelnen Fragen - sogar zur
Beweisaussage angehalten wurde. Da das erwähnte Schreiben die Anforderungen
einer Austrittserklärung nicht erfüllte, lag es nahe, den Willen der
Beschwerdeführerin durch eine Befragung näher zu ergründen. Es ist darüber
hinaus zulässig, Fragen zu den Motiven und Hintergründen des Austritts zu
stellen. Da ein solcher jedoch nicht begründet werden muss, ist es
unstatthaft, allein aus der Aussageverweigerung bei entsprechenden Fragen auf
den fehlenden Austrittswillen zu schliessen. Die Würdigung des
Aussageverhaltens im angefochtenen Entscheid erscheint in dieser Hinsicht
verfassungswidrig.
Nicht zu beanstanden ist dagegen die Folgerung, die Beschwerdeführerin habe
durch ihre Aussageverweigerung nichts dazu beigetragen, den Mangel ihrer
Erklärung vom 22. Mai 2006 zu beheben. Der Synodalrat durfte in diesem
Zusammenhang auch zwei frühere Schreiben der Beschwerdeführerin vom 7. März
und 28. April 2005 berücksichtigen, in denen sie ebenfalls ihren Austritt aus
der katholischen Kirchgemeinde Luzern erklärte. Nach einem Briefwechsel und
der Erhebung von zwei Gemeindebeschwerden teilte sie der Kirchgemeinde am
8. April 2006 mit, dass sie die beiden Rechtsmittel durch ihren Anwalt
zurückziehen lasse; zudem wolle sie, soweit dies überhaupt möglich bzw. nötig
sei, wieder in die katholische Kirchgemeinde Luzern eintreten. Wenn die
Beschwerdeführerin nur wenige Wochen später ohne jegliche Erläuterung erneut
den Austritt aus ebendieser Kirchgemeinde erklärt, erscheint ihr Verhalten
wenig kohärent. Die kantonalen Behörden durften deshalb den Schluss ziehen,
aus der Vorgeschichte und aus dem Aussageverhalten gehe kein klar erkennbarer
Wille der Beschwerdeführerin hervor, aus der römisch-katholischen
Landeskirche des Kantons Luzern auszutreten. Jedenfalls zeigt sie nicht in
einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG entsprechenden Weise auf, inwiefern eine
solche Würdigung der dargestellten Umstände willkürlich sein oder gegen Treu
und Glauben verstossen sollte.
Die ungenügende Klarheit der schriftlichen Erklärung vom 22. Mai 2006 wird
demnach nicht behoben, wenn das weitere Verhalten der Beschwerdeführerin
mitberücksichtigt wird. Dieses bestätigt im Gegenteil, dass sie ihren Willen
zum Kirchenaustritt nicht in der erforderlichen Eindeutigkeit kundgetan hat.

9.
9.1 Der angefochtene Entscheid verletzt damit zwar die Glaubens- und
Gewissensfreiheit und die übrigen angerufenen verfassungsmässigen Rechte der
Beschwerdeführerin nicht. Er stützt sich jedoch zu einem wesentlichen Teil
auf eine verfassungswidrige Begründung. Die Beschwerde ist deshalb im Sinne
der Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

9.2 Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen Kosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG). Parteientschädigungen
werden nicht geschuldet (Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien und der römisch-katholischen Landeskirche des
Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 16. November 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Merkli Merz