Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.341/2006
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2P.341/2006

Sentenza del 26 novembre 2007
II Corte di diritto pubblico

Giudici federali Merkli, Presidente,
Müller, Karlen,
Cancelliera Ieronimo Perroud.

A. ________,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Andrea Pozzi,

contro

Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 
6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Stralcio dalla lista degli iscritti ad un corso di formazione per docenti di
tedesco per la scuola media,

ricorso di diritto pubblico contro la decisione
emessa il 14 novembre 2006 dal Consiglio di Stato
del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino n. 20/2006 del 10 marzo 2006 è stato
pubblicato il bando concernente un corso di formazione complementare per
docenti di tedesco per la scuola media, organizzato dall'Alta scuola
pedagogica (ASP) in collaborazione con l'Università della Svizzera italiana
(USI), la Scuola universitaria professionale della Svizzera italiana (SUPSI),
le Università di Friborgo e Kassel e il Goethe Institut di Milano.
Nel bando era specificato lo scopo perseguito (acquisizione delle necessarie
conoscenze culturali, teoriche, metodologiche e pratiche per l'insegnamento
del tedesco nella scuola media) la durata del corso (due anni scolastici) e
l'ammontare della tassa richiesta (fr. 2'400.--, suddivisi in quattro rate
semestrali). Era anche precisato che al termine del corso, adempite
determinate condizioni, veniva rilasciata l'abilitazione cantonale di docente
di tedesco per la scuola media.
Tra i requisiti per l'iscrizione era menzionato che, di regola, occorreva
essere in possesso di un diploma di docente di scuola dell'infanzia o di
scuola elementare o di un titolo equivalente ed avere svolto con esito
positivo una pratica d'insegnamento di almeno 4 anni. Oltre alla lettera di
motivazione, la domanda d'iscrizione doveva essere corredata di diversi
documenti, tra cui i diplomi ed i certificati di studio o di frequenza a
corsi di formazione inerenti all'insegnamento.
Infine veniva menzionato che la Commissione di valutazione decideva
l'ammissione in base alle disposizioni del Regolamento del 18 maggio 2004
concernente la formazione complementare dei docenti di scuola dell'infanzia o
di scuola elementare che intendono insegnare nella scuola media (di seguito:
Reg. oppure regolamento), al quale il bando rimandava per quanto non
indicato.

B.
Il 29 marzo 2006 A.________ ha presentato la sua candidatura. Convocata l'11
aprile 2006 ad un colloquio presso l'ASP, è stata ammessa al corso con
comunicazione scritta dell'8 maggio 2006. Come stabilito nel bando di
concorso, la sua iscrizione è diventata definitiva dopo il versamento della
prima rata semestrale. L'ammissione ufficiale dei diversi candidati è stata
pronunciata con risoluzione del 14 luglio 2006 e l' 8 settembre successivo il
corso è iniziato.

C.
Ricevuta comunicazione, il 6 settembre 2006, della lista dei partecipanti, il
Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport ha stralciato, il
29 settembre 2006, il nominativo di A.________. A sostegno della propria
decisione ha osservato che l'interessata non possedeva né la patente di
docente di scuola dell'infanzia né quella di docente di scuola elementare né
un titolo equivalente, ciò che disattendeva una delle condizioni poste
dall'art. 15 cpv. 2 della legge sull'Alta scuola pedagogica, del 19 febbraio
2002 (LASP) e dal bando di concorso medesimo.

D.
Adito in tempo utile da A.________, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino
ne ha respinto il gravame con decisione del 14 novembre 2006. In primo luogo
ha rilevato che l'intervento del Dipartimento in veste di autorità di
vigilanza era corretto e che il diritto di essere sentita dell'interessata
non era stato leso. Richiamati l'art. 15 LASP e il regolamento, il Governo
ticinese ha constatato che la formazione in questione andava riservata ai
soli titolari di un diploma d'insegnamento di scuola dell'infanzia o
elementare e, in casi estremamente eccezionali, ai titolari di un diploma
che, ad esempio, non era riconosciuto dal Cantone. Era invece da escludere in
modo categorico che vi potessero accedere persone che non erano in possesso
di alcun diploma di studio quale docente. Al riguardo ha precisato che se
l'art. 3 Reg. presentava delle possibilità di deroga rispetto all'art. 15
cpv. 2 LASP, le stesse non dovevano tuttavia essere interpretate in modo da
snaturare il senso, rispettivamente lo scopo della legge.
Osservando in seguito che oggetto del contendere era la revoca
dell'autorizzazione a partecipare al corso, cresciuta in giudicato, il
Governo cantonale ha ricordato che la facoltà di procedere alla revoca
dipendeva dall'esito del confronto tra l'interesse all'attuazione del diritto
oggettivo e quello della sicurezza giuridica. In concreto, anche se le
condizioni poste dalla prassi per tutelare la decisione di ammissione al
corso erano manifestamente date, la revoca litigiosa andava comunque
confermata in quanto vi erano degli interessi pubblici preminenti rispetto a
quello dell'interessata. Non doveva infatti essere dimenticato che il corso
l'avrebbe abilitata ad insegnare nelle scuole medie allorché avrebbe
beneficiato di una formazione specifica della durata di un solo anno e senza,
soprattutto, possedere una formazione di base conforme a quanto richiesto
dalla legge. A parere del Consiglio di Stato, una tale situazione
provocherebbe evidenti problemi di grave disparità di trattamento nei
confronti dei docenti che hanno un regolare iter formativo nonché potrebbe
dare luogo a gravi problemi di gestione degli istituti scolastici, il cui
corpo insegnante non sarebbe interamente composto da docenti con la
formazione prevista dalla legge. Al riguardo ha poi sottolineato l'importanza
del ruolo rivestito dal docente, la cui formazione deve in ogni caso essere
esente da ogni possibile critica o pecca.

E.
Il 28 dicembre 2006 A.________ ha presentato dinanzi al Tribunale federale un
ricorso di diritto pubblico con cui chiede che la decisione governativa e
quella dipartimentale siano annullate e gli atti rinviati all'autorità
precedente per nuovo giudizio. Adduce, in sostanza, la violazione del divieto
dell'arbitrio e del principio della buona fede.
Chiamati ad esprimersi il Consiglio di Stato (senza formulare risposta) e il
Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport (riconfermando le
osservazioni presentate in sede cantonale e la decisione impugnata) si sono
rimessi al giudizio del Tribunale federale.

F.
Con decreto presidenziale del 24 gennaio 2007 è stato concesso effetto
sospensivo al ricorso.

Diritto:

1.
1.1 La decisione impugnata è stata emanata prima dell'entrata in vigore, il
1° gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF;
RS 173.100; cfr. RU 2006 1069); conformemente alla regola speciale enunciata
dall'art. 132 cpv. 1 LTF, alla presente vertenza si applica ancora la legge
federale sull'organizzazione giudiziaria, del 16 dicembre 1943 (OG; RU 1969
784 segg.; cfr. anche l'art. 131 cpv. 1 LTF).

1.2 Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame
sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 132 III 291 consid. 1 e
richiami).

2.
2.1 Il ricorso di diritto pubblico, tempestivo (art. 89 cpv. 1 OG), è rivolto
contro una decisione di ultima istanza cantonale (art. 95 della legge della
scuola del 1° febbraio 1990, combinato con l'art. 55 cpv. 3 della legge
ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966).
Fondato sulla pretesa violazione di diritti costituzionali dei cittadini, il
rimedio è quindi in linea di principio ammissibile giusta gli art. 84 cpv. 1
lett. a, 86 cpv. 1 e 87 OG. La ricorrente, colpita nei suoi interessi
giuridicamente protetti, è legittimata ad agire ai sensi dell'art. 88 OG.

2.2 Il ricorso di diritto pubblico ha, tranne eccezioni che non si verificano
in concreto, natura meramente cassatoria (DTF 129 I 129 consid. 1.2.1 e
richiami). In quanto la ricorrente chiede più dell'annullamento della
decisione impugnata, segnatamente quello della decisione dipartimentale, il
gravame è pertanto inammissibile (DTF 131 I 166 consid. 1.3).

3.
Nel caso concreto il Consiglio di Stato ha constatato che le condizioni
richieste dalla giurisprudenza affinché la decisione emanata dall'ASP sia
tutelata, con conseguente impossibilità di revocarla, erano manifestamente
date. Ciononostante ha considerato che vi erano degli interessi pubblici
preminenti da tutelare a scapito dell'interesse privato della ricorrente.
Innanzitutto ha messo in avanti il fatto che la ricorrente, oltre a non avere
una formazione di base conforme a quanto richiesto dalla legge, avrebbe
beneficiato di una formazione specifica riferita all'insegnamento nelle
scuole medie della durata di un solo anno (ripartito su due anni scolastici).
Ha poi osservato che la situazione, oltre a provocare evidenti problemi di
grave disparità di trattamento nei confronti dei docenti che hanno un
regolare percorso formativo (sia di base sia mediante una formazione
complementare), potrebbe anche causare gravi problemi di gestione (nei
confronti dei colleghi, degli allievi o dei genitori) degli istituti
scolastici il cui corpo insegnante non sarebbe interamente composto da
docenti con una formazione prevista dalla legge. Considerate l'importanza del
ruolo rivestito dai docenti nella società, la rilevanza del loro agire per la
formazione e il futuro dei loro allievi, la loro formazione e, di riflesso,
la loro competenza dovevano, a suo avviso, essere esenti da ogni possibile
critica o pecca. Tale conclusione si giustificava anche in considerazione
della propria severità quando si trattava di valutare i titoli di studio dei
candidati all'insegnamento nelle scuole medie.

4.
Secondo la ricorrente la decisione impugnata è inficiata d'arbitrio nonché
disattende il principio della buona fede. Innanzitutto rileva di essere di
madre lingua tedesca e di parlare perfettamente anche l'italiano. Precisa poi
di avere conseguito in Germania la maturità liceale con opzioni principali
germanistica, anglistica e pedagogia, come pure di avere studiato per quattro
anni germanistica all'Università di Colonia senza conseguire la laurea, non
avendo presentato gli esami finali in seguito alla nascita del primo figlio.
Riguardo al suo percorso professionale, adduce di aver insegnato tedesco in
diverse scuole del Cantone Ticino così come presso istituti privati,
ricevendo rapporti positivi sia dalle direzioni che dagli esperti scolastici.
Precisa poi di avere seguito vari corsi di formazione ed aggiornamento nonché
di avere ottenuto il certificato federale di formatrice di adulti di livello
1. A suo avviso disporrebbe quindi di una notevole esperienza didattica e di
collaborazione con colleghi e genitori.
Riguardo alla tutela della propria buona fede, fa valere che quando si è
candidata non ha mai nascosto di non avere un diploma di docente. Inoltre gli
organizzatori le avevano esplicitamente comunicato che il corso era stato
istituito da un lato per regolarizzare la situazione di docenti in carica da
più anni nelle scuole medie senza essere in possesso di un titolo specifico
di insegnamento e dall'altro per sopperire alla carenza endemica di docenti
formati. Nutriva quindi serie e concrete speranze di essere ammessa al corso
e, quando l'ammissione è divenuta definitiva, era lungi dal pensare che la
sua partecipazione potesse essere rimessa in discussione. Rileva poi che in
seguito alla sua ammissione ha accettato un incarico annuale alla scuola
media B.________ di X.________, molto distante dal proprio domicilio, mentre
ha rinunciato a diversi incarichi che erano più vicini nonché ha dato le
proprie dimissioni alla scuola di lingue Y.________, per affrontare meglio
l'impegno degli studi, dell'insegnamento e delle regolari trasferte a
X.________. Orbene, se l'accresciuto onere finanziario e il dispendio di
tempo che ne derivano erano sopportabili nell'ottica del corso, peraltro
limitato nel tempo, ciò non è invece più il caso in seguito alla sua
estromissione, soprattutto tenuto conto del fatto che non può più ottenere
gli incarichi ai quali ha rinunciato, assegnati nel frattempo ad altri
colleghi.
A parere della ricorrente una corretta ponderazione degli opposti interessi
(il suo a poter frequentare il corso al quale è stata ammessa e quello dello
Stato all'ossequio delle leggi applicabili e del bando di concorso) doveva
indurre alla tutela della propria buona fede e, di conseguenza, permetterle
di terminare la formazione iniziata. Al riguardo rimprovera all'autorità di
avvalersi per anni dei servizi di persone per incarichi d'insegnamento e poi
di rifiutare loro di conseguire un'adeguata preparazione complementare e la
relativa abilitazione.
Ella contesta poi che vi siano preminenti interessi pubblici atti a
giustificare la revoca litigiosa. Ricorda in particolare che numerosi docenti
senza abilitazione insegnano a titolo precario nelle scuole medie ticinesi,
come lei stessa presso la scuola media B.________ a X.________. Orbene, a suo
avviso, l'autorità non può pretendere che solo i docenti diplomati possano
seguire i corsi di abilitazione per l'insegnamento nelle scuole medie e nel
contempo avvalersi dei docenti non diplomati per far fronte al grave problema
della mancanza di docenti formati.
La ricorrente critica infine l'interpretazione data dall'autorità alla legge,
segnatamente all'art. 3 Reg., sostenendo che se in una legge viene utilizzata
la formula "di regola", ciò significa che le eccezioni sono possibili e che
quindi, in presenza di giustificati motivi, un corso complementare può essere
offerto anche a persone che non hanno un diploma d'insegnante ma che sono in
servizio.

5.
5.1 Oggetto del contendere è la revoca della decisione con cui la ricorrente è
stata ammessa al corso di formazione, decisione cresciuta in giudicato. La
ricorrente non rimette in discussione l'intervento del Dipartimento in veste
di autorità di vigilanza, aspetto che non va pertanto esaminato, né si
richiama a disposti cantonali che disciplinerebbero in maniera esaustiva la
revoca di decisioni come quella emanata dall'ASP, motivo per cui al riguardo
si applicano in concreto i principi generali del diritto amministrativo.

5.2 Per consolidata giurisprudenza, il carattere imperativo del diritto
pubblico impone che un atto amministrativo in contrasto con il diritto
positivo possa essere modificato se la sicurezza del diritto non impone in
concreto che esso venga mantenuto. L'autorità competente può essere chiamata,
d'ufficio o su richiesta, a revocare una decisione passata in giudicato
segnatamente poiché non sono più adempiute le condizioni per la sua validità
ossia quando subentrano modifiche legislative o le circostanze sono cambiate.
Una revoca è pure possibile per la salvaguardia di un interesse pubblico
preponderante che non può essere preservato in altro modo. La decisione di
revoca deve essere presa dopo un confronto fra l'interesse all'attuazione del
diritto e quello della sicurezza giuridica, rispettivamente della protezione
della buona fede. Il secondo prevale sul primo, e impedisce quindi la revoca,
se l'atto amministrativo in questione ha creato diritti soggettivi a favore
del destinatario, se è stato preceduto da una procedura di accertamento e di
opposizione destinata a esaminare e a soppesare gli opposti interessi in
gioco, oppure se l'interessato ha già fatto uso della facoltà conferitagli.
Questi criteri non hanno però validità assoluta e l'atto amministrativo può
ancora essere revocato, generalmente contro indennità, se esso viola in modo
particolarmente grave un interesse pubblico eminente. D'altra parte, il
Tribunale federale ha precisato che il postulato della sicurezza giuridica
può prevalere in determinate circostanze particolari, anche laddove nessuna
delle tre ipotesi menzionate è realizzata (DTF 127 II 306 consid. 7a; 121 II
273 consid. 1a/aa; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrechtes, 5a ed., 2006, nota 994 e segg., Fritz Gygi,
Verwaltungsrecht, Berna 1986, pag. 307 e segg.; Blaise Knapp, Précis de droit
administratif, 4a ed., nota 1271 e segg.; André Grisel, Traité de droit
administratif, vol. I, pag. 429 e segg.; Pierre Moor, Droit administratif II,
Les actes administratifs et leur contrôle, 2a ed., Berna 2002, pag. 323 e
segg.). Infine va aggiunto che in quanto la revoca in esame riguarda anche il
principio della buona fede garantito dall'art. 9 Cost. il Tribunale federale
giudica la fattispecie con pieno potere d'esame (cfr. DTF 111 Ib 116 consid.
4; 103 Ia 505).

5.3 Nel caso in esame è indubbio, come peraltro già ammesso dall'autorità
precedente, che sono adempiti tutti i presupposti che consentono alla
ricorrente d'invocare la propria buona fede nei confronti dell'autorità. La
questione non deve quindi essere vagliata ulteriormente. Rimane da appurare
se, come sostenuto dal Consiglio di Stato, si è in presenza di una violazione
particolarmente grave di un interesse pubblico eminente tale da giustificare
la revoca della decisione di ammissione al corso, comportando di riflesso un
grave pregiudizio agli interessi privati dalla ricorrente e alla sicurezza
delle relazioni giuridiche.
Come emerge dagli atti di causa, segnatamente dallo scritto dell'Alta scuola
pedagogica del 20 settembre 2006, il cui contenuto non è stato rimesso in
discussione dalle autorità interessate, il corso in questione è stato
organizzato per regolarizzare la situazione di docenti in carica da più anni
nelle scuole medie senza possedere un titolo specifico d'insegnamento e per
sopperire alla carenza endemica di docenti formati, accentuatasi notevolmente
negli anni. Questo corso è quindi stato pensato e proposto come unico, non
ripetibile, con il conseguimento di un titolo valido solo per il Ticino. Di
fronte a queste affermazioni e constatato che il corso è stato espressamente
autorizzato dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 1005 del 7 marzo 2006
(cfr. scritto dell'Alta scuola pedagogica del 14 luglio 2006) non convince
ora il fatto di mettere in avanti la mancanza di formazione della ricorrente
per giustificare la sua estromissione. Va poi aggiunto che, come emerge
dall'inserto di causa e come appena accennato, nelle scuole medie ticinesi
insegnano già dei docenti che non possiedono il relativo titolo specifico
d'insegnamento e che non hanno seguito un iter formativo normale. Anche se si
tratta di pochi casi e solo di incarichi, tuttavia queste persone svolgono la
loro attività - e per certe da diversi anni - senza che finora le autorità
siano state confrontate - o perlomeno non è stato sostenuto dinanzi a questa
Corte - ai problemi temuti dal Consiglio di Stato ed elencati in precedenza
(cfr. consid. 3). Non va poi trascurato che la semplice partecipazione al
corso non è sufficiente per ottenere l'abilitazione all'insegnamento nelle
scuole medie: i partecipanti devono superare tutte le prove (scritte ed
orali) di certificazione previste per i diversi moduli che compongono il
corso così come svolgere una pratica professionale e presentare un lavoro di
diploma, sottoposti anche loro a valutazione (cfr. art. 8 a 11 del
Regolamento).
Per quanto concerne personalmente la ricorrente, emerge dagli atti di causa
che ella ha già lavorato alcuni anni quale docente incaricata nelle scuole
medie ticinesi e gli attestati rilasciati dai direttori delle scuole presso
le quali ha operato o dagli esperti per l'insegnamento del tedesco nelle
scuole medie fanno stato solo di valutazioni favorevoli nei suoi confronti,
sia per quanto concerne le sue relazioni con i colleghi che quelle con gli
allievi. Osservato poi che ella ha nuovamente ottenuto un incarico in una
scuola media (da svolgere parallelamente al corso di formazione), mal si
capisce che il Governo ticinese faccia stato, da un lato, di non meglio
precisate difficoltà che potrebbero scaturire dagli istituti scolastici il
cui corpo insegnante non è interamente composto da docenti con un iter
formativo conforme alla legge e, dall'altro, di disagi che potrebbero patire
gli allievi nella loro formazione. In ogni caso nessuno di questi argomenti
dimostra che l'ammissione della ricorrente al corso di formazione in
questione porta in concreto ad una grave violazione di un interesse pubblico
eminente. Confermando quindi la decisione di revoca, cioè la decisione con
cui la ricorrente è stata estromessa dal corso di formazione, l'autorità
precedente ha quindi disatteso i principi concernenti la revoca delle
decisioni amministrative.

5.4 Discende da quel che precede che il ricorso dev'essere accolto e la
decisione impugnata annullata.

6.
Le spese processuali seguono la soccombenza. In concreto non viene prelevata
alcuna tassa di giustizia, il Cantone Ticino non avendo interessi finanziari
in gioco (art. 156 cpv. 2 OG). La ricorrente, vincente in causa e assistita
da un legale, ha diritto ad un'indennità per ripetibili della sede federale
(art. 159 cpv. 2 OG), le quali devono essere assunte dal Cantone Ticino.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
In quanto ammissibile, il ricorso è accolto e la decisione impugnata è
annullata.

2.
Non si riscuote tassa di giustizia.

3.
Lo Stato del Cantone Ticino verserà alla ricorrente un'indennità di
fr. 2'500.-- a titolo di ripetibili della sede federale.

4.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Dipartimento
dell'educazione, della cultura e dello sport e al Consiglio di Stato del
Cantone Ticino.

Losanna, 26 novembre 2007

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: La Cancelliera:

Merkli Ieronimo Perroud