Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.42/2006
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{T 1/2}
2P.42/2006 /fzc

Arrêt du 3 juillet 2006
IIe Cour de droit public

MM. et Mme les Juges Merkli, Président,
Hungerbühler, Wurzburger, Müller et Yersin.
Greffier: M. Dubey.

Syndicat suisse des services publics-Région Neuchâtel et Syndicat autonome
des enseignants neuchâtelois,
recourants,

contre

République et Canton de Neuchâtel, 2000 Neuchâtel,
Conseil d'Etat de la République et Canton de Neuchâtel, Château, 2001
Neuchâtel 1.

art. 9, 28 et 29 Cst. (arrêté concernant l'organisation des classes et le
subventionnement des traitements dans l'enseignement obligatoire),

recours de droit public contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 21 décembre
2005.

Faits:

A.
Le 26 septembre 2005, le Conseil d'Etat de la République et Canton de
Neuchâtel (ci-après: le Conseil d'Etat) a présenté les grands axes politiques
de la législature 2006-2009 et le budget 2006 de l'Etat en mettant l'accent
sur les mesures d'économies prévues. Il a notamment proposé une réduction
ciblée des subventions, en particulier, une réduction de 10% des subventions
cantonales en faveur des communes pour la scolarité obligatoire, le taux
passant ainsi de 45% à 40,5%. Le même jour, ces propositions ont fait l'objet
d'un courrier adressé à toutes les instances cantonales et communales
concernées ainsi qu'à tous les enseignants de la scolarité obligatoire. Le
même jour également, le Conseil d'Etat a rencontré à ce sujet notamment les
associations de personnel ainsi que les représentants des communes et des
institutions.

Le 24 novembre 2005, le programme de législature détaillé et le plan
financier ont été présentés au public. Dans le programme, sous la rubrique
relative à l'enseignement et à la formation, figurait l'objectif de réduire
les coûts de l'enseignement obligatoire en augmentant le nombre d'élèves par
classe. Le même jour, ce programme et le plan financier ont fait l'objet d'un
courrier adressé à toutes les instances cantonales et communales concernées
ainsi qu'à tous les enseignants des écoles enfantines, primaires et
secondaires du degré inférieur.

Le Grand Conseil a voté le budget lors de sa session des 6 et 7 décembre 2005
et promulgué le décret concernant le budget de l'Etat pour l'exercice 2006.

B.
Le 30 décembre 2005, le Conseil d'Etat a promulgué l'arrêté du 21 décembre
2005 concernant l'organisation des classes et le subventionnement des
traitements dans l'enseignement obligatoire (ci-après: l'arrêté 2005) dans la
Feuille officielle de la République et Canton de Neuchâtel. Cet arrêté fixe
les effectifs d'élèves pris en considération pour l'organisation des classes
de l'enseignement primaire et le subventionnement des charges qui en
résultent par ressort scolaire sous la forme d'une échelle. Le Conseil d'Etat
estime qu'avec l'entrée en vigueur de l'arrêté, la moyenne des effectifs, ne
sera pas augmentée de plus d'un élève par classe. Pour le canton, la moyenne
de l'année scolaire 2005/2006 s'élève à 17.87, l'une des plus basses de
Suisse, tandis que l'effectif moyen maximal par classe est fixé à 21 élèves
par classe (art. 2a de l'arrêté) depuis 1985. Pour l'enseignement secondaire,
l'arrêté 2005 aurait essentiellement pour effet d'appliquer plus
rigoureusement les dispositions relatives aux effectifs des classes
secondaires.

C.
Agissant par la voie du recours de droit public, le Syndicat suisse des
services publics-Région de Neuchâtel (ci-après: le SSP) et le Syndicat
autonome des enseignants neuchâtelois (ci-après: le SAEN) demandent au
Tribunal fédéral d'annuler l'arrêté 2005 dans son entier, sans frais. Ils se
plaignent à titre personnel de la violation des art. 9, 28 et 29 Cst. et au
nom de leurs membres de la violation de l'art. 28 Cst. A leur avis, le
Conseil d'Etat aurait à tort renoncé à les consulter avant d'adopter l'arrêté
2005.

Le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité du recours subsidiairement à son
rejet, sous suite de frais et dépens.

Lors d'un second échange d'écritures, les parties ont confirmé leurs
conclusions respectives.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292).

1.1 La législation neuchâteloise ne prévoyant aucune voie de droit cantonal
permettant d'examiner la constitutionnalité de l'arrêté attaqué (art. 1, 2 et
3 de la loi neuchâteloise du 27 juin 1979 sur la procédure et la juridiction
administrative; LPJA, RSNE 152.130), le présent recours respecte l'exigence
de l'épuisement des moyens de droit cantonal au sens de l'art. 86 OJ.

1.2 Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualité pour former un recours de droit
public les particuliers ou les collectivités lésés par des arrêtés ou
décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée
générale; cette voie de recours ne leur est ouverte que pour autant qu'ils
puissent faire valoir leurs intérêts juridiquement protégés. Sont des
intérêts personnels et juridiquement protégés ceux qui découlent d'une règle
de droit fédéral ou cantonal ou directement d'une garantie constitutionnelle
spécifique pour autant que les intérêts en cause relèvent du domaine que
couvre ce droit fondamental (ATF 126 I 81 consid. 3b p. 85 et la
jurisprudence citée).

En l'espèce, les recourants se plaignent de la violation de la liberté
syndicale. Le Conseil d'Etat n'aurait pas respecté la procédure de
consultation prévue par l'art. 79 de la loi neuchâteloise du 28 juin 1995 sur
le statut de la fonction publique (LSt/NE; RSNE 152.510) ni la convention du
20 décembre 2000 qu'il avait passée avec les associations du personnel de la
fonction publique en application de cette disposition. Pour que leur recours
de droit public soit recevable à cet égard, il suffit qu'ils invoquent, comme
en l'espèce, une violation de cette liberté. La question de savoir quel est
son contenu et son étendue ainsi que celle de savoir si, dans un cas
particulier, elle a été respectée sont des questions de fond et non de
recevabilité (ATF 129 I 113 consid. 1.4 p. 118). Ce grief est par conséquent
recevable.

Les recourants se plaignent également de la violation de leur droit d'être
entendu tiré de l'art. 29 al. 2 Cst. D'après la jurisprudence toutefois, il
est douteux qu'un syndicat puisse déduire de l'art. 29 al. 2 Cst. le droit de
participer, sous une forme ou sous une autre, à des procédures législatives.
La question est restée ouverte, lorsque ce droit est invoqué en relation avec
la liberté syndicale (ATF 129 I 113 consid. 1.4 p. 118). En l'espèce, il
n'est pas non plus nécessaire de trancher cette question. Formulé de manière
identique à celui de la violation de la liberté syndicale, le grief de
violation de l'art. 29 al. 2 Cst. se confond avec celui de la violation de
l'art. 28 Cst. et n'a dès lors pas de portée propre.

Il en va de même du grief de violation du principe de la bonne foi qui
dénonce une violation de la convention du 20 décembre 2000, portant atteinte
aux droits de la personnalité (art. 28 CC) des recourants. Tel qu'il est
formulé, le grief de violation de l'art. 9 Cst. se confond aussi avec celui
de l'art. 28 Cst.

Enfin, il n'est pas nécessaire d'examiner si les recourants peuvent également
agir dans le but de préserver l'intérêt de leurs membres, ce qui est douteux
pour le SSP-RN qui n'établit pas que la majorité ou un grand nombre de ses
membres sont touchés par l'arrêté 2005. En effet en tant qu'ils disposent
personnellement de la qualité pour se plaindre d'une prétendue violation de
la liberté syndicale qui les atteindrait directement dans l'exercice de leur
activité, indépendamment de la situation de leurs membres, il convient de
toute manière d'entrer en matière sur le recours. Leur grief de violation de
l'art. 28 Cst. est d'ailleurs formulé de manière identique dans les deux cas.

1.3 Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la
loi, le présent recours remplit les autres conditions de recevabilité des
art. 84 ss OJ, de sorte que le Tribunal fédéral peut entrer en matière sur la
violation alléguée de l'art. 28 Cst.

2.
2.1 D'après l'art. 28 Cst., les travailleurs, les employeurs et leurs
organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts,
de créer des associations et d'y adhérer ou non.

Selon la jurisprudence, la liberté syndicale comporte notamment le droit pour
les syndicats de participer à des négociations collectives et de conclure des
conventions collectives. Elle ne confère toutefois pas aux organisations
syndicales de la fonction publique le droit de participer au processus
législatif portant sur le statut du personnel, sous peine de porter atteinte
au monopole de l'Etat en la matière, mais seulement celui d'être entendu de
manière appropriée en cas de modifications législatives ou réglementaires
touchant de manière significative les conditions de travail de leur membres
(ATF 129 I 113 consid. 3 p. 120 ss). Il s'agit d'une garantie minimale, que
les cantons peuvent toutefois concrétiser librement, ce qu'a fait le canton
de Neuchâtel.

2.2 D'après l'art. 79 al. 1 LSt/NE, le Conseil d'Etat consulte les communes,
les autres employeurs et les associations du personnel a) sur toutes les
questions de portée générale concernant le personnel, ses conditions de
travail et de traitement ainsi que sur des questions de principe relatives à
l'application de la loi sur le Statut de la fonction publique ou de ses
dispositions d'exécution et b) sur tout projet de dispositions d'exécution
générales de la loi sur le statut de la fonction publique. La consultation
des associations du personnel s'effectue au sein d'une commission de travail
(art. 79 al. 2 LSt/NE).

2.3 Le 20 décembre 2000, le Conseil d'Etat et les associations reconnues du
personnel de la République et Canton de Neuchâtel, au nombre desquelles
figurent le SAEN et le SSP-RN, ont conclu une convention sur les modalités de
l'obligation du Conseil d'Etat de consulter les associations du personnel
telle que prévue par l'art. 79 LSt/NE. Selon l'art. 7 de la convention,
doivent faire l'objet d'une négociation les thèmes d'intérêt général relevant
de la compétence exclusive du Conseil d'Etat soit l'aménagement du temps et
des conditions de travail, la formation continue du personnel de la fonction
publique, les modalités de la retraite anticipée, les mesures de protection
en matière de santé et de sécurité, les mesures d'accompagnement en cas de
suppression d'emploi, la rémunération du personnel de la fonction publique
dans les limites des traitement de base prévus par la loi. D'après l'art. 9
de la convention, le Conseil d'Etat informe les associations du personnel sur
l'ensemble des thèmes sectoriels pouvant les intéresser, notamment sur toutes
les questions de portée générale concernant le personnel (par exemple
déménagement d'un service, mise à disposition de l'administration d'une
bibliothèque centralisée, etc...), la réorganisation interne de
l'administration, le budget de l'Etat, les intentions du Conseil d'Etat en
matière de politique salariale et de politique de l'emploi et la mise en
place du système d'appréciation des prestations.

3.
Il convient d'examiner à la lumière de ces dispositions si et dans quelle
mesure le Conseil d'Etat intimé devait consulter les recourants avant
d'adopter l'arrêté attaqué.

3.1 De l'avis des recourants, l'arrêté du 21 décembre 2005 concernant
l'organisation des classes et le subventionnement des traitements dans
l'enseignement obligatoire a pour effet de péjorer les conditions de travail
des enseignants, en rendant plus pénible leur tâche par l'adjonction d'un
élève de plus par classe et en impliquant la suppression de postes
d'enseignant. Il serait incontestable, selon eux, que ces deux objets
figurent parmi ceux pour lesquels une consultation doit avoir lieu en
application de l'art. 79 al. 1 lettre a LSt/NE et de l'art. 7 de la
convention du 20 décembre 2000. Au surplus, l'arrêté 2005 ayant été adopté en
application de la loi neuchâteloise sur l'organisation scolaire, elle-même
adoptée en application de la loi neuchâteloise du 4 février 1982 concernant
le statut général du personnel relevant du budget de l'Etat, aujourd'hui
abrogée (art. 89 LSt/NE), il constituerait un "projet de dispositions
d'exécution générales de la présente loi" soumis à l'obligation de
consultation au sens de l'art. 79 al. 1 lettre b LSt/NE.

Le Conseil d'Etat rétorque que l'arrêté 2005 fait partie d'un lot de mesures
budgétaires avalisées par le Grand Conseil lors de sa session des 6 et 7
décembre 2005. Il est fondé sur la loi neuchâteloise d'organisation scolaire,
qui n'aurait pas pour vocation de régler le statut du personnel enseignant,
celui-ci étant régi principalement par la loi sur le statut de la fonction
publique. A son avis, si l'arrêté attaqué peut avoir des incidences sur les
conditions de travail de certains enseignants, tel ne serait pas le cas de la
majorité d'entre eux dont les effectifs par classe seraient déjà suffisants
voire dépassés. Il ne concernerait par conséquent pas des "questions de
portée générale concernant le personnel".

3.2 Tel qu'il est rédigé et concrétisé par l'art. 7 de la convention du
20 décembre 2000, dont l'al. 1 chiffre 1 vise les questions relatives à
l'aménagement du temps et des conditions de travail du personnel de la
fonction publique, l'art. 79 LSt/NE n'a pour effet d'obliger le Conseil
d'Etat à consulter les associations du personnel que sur les questions de
portée générale concernant, semble-t-il, l'ensemble du personnel de la
fonction publique. Or, ayant pour vocation première de mettre en oeuvre les
décisions budgétaires du Grand Conseil en matière de réduction des
subventions de l'Etat dans l'enseignement obligatoire, l'arrêté 2005
s'adresse en premier lieu aux communes du canton qui bénéficient de
subventions de l'Etat et à qui revient la responsabilité financière inhérente
aux charges de l'enseignement selon l'art. 46 LOS/NE. Il est vrai, comme
l'affirment les recourants, que l'arrêté attaqué a certains effets sur les
conditions de travail du corps enseignant, ces effets ne sont toutefois
qu'indirects. L'arrêté 2005 n'a en effet pas pour but de remodeler le statut
des membres du corps enseignant, mais bien de limiter les subventions versées
aux communes. D'après le Conseil d'Etat, que les recourant ne critiquent pas
sur ce point, ces effets sont également limités s'agissant de l'augmentation
des effectifs dans les classes et restent soumis à la limite maximale de
l'art. 2a de l'arrêté 2005. Ces effets indirects et limités ne sont en outre
que sectoriels, puisque l'arrêté 2005 concerne uniquement certains des
membres du corps enseignant. A cet égard, il convient d'ailleurs de remarquer
que, conformément aux obligations qui ressortent de l'art. 79 LSt/NE et
l'art. 7 al. 1 chiffre 5 de la convention du 20 décembre 2000, le Conseil
d'Etat a proposé d'élaborer une "convention emploi" pour le personnel touché
par les suppressions de poste, qui ne jouit au demeurant pas d'un droit
acquis au maintien du nombre de postes de travail. Le Conseil d'Etat intimé
n'a par conséquent pas violé le droit de consultation tel qu'il est prévu par
la lettre a de l'art. 79 al. 1 LSt/NE.

3.3 Il résulte enfin des grands axes politiques de la législature 2006-2009
et du budget 2006 de l'Etat que le Conseil d'Etat entendait mettre l'accent
sur des mesures d'économies, proposant au Grand Conseil notamment une
réduction ciblée des subventions, en particulier, une réduction de 10% des
subventions cantonales en faveur des communes pour la scolarité obligatoire,
le taux passant ainsi de 45% à 40,5%. L'arrêté 2005 est ainsi le résultat de
l'application de décisions budgétaires impératives votées en définitive par
le Grand Conseil en sa séance des 6 et 7 décembre 2005. La mise en oeuvre de
ces décisions entre sans conteste dans la compétence du Conseil d'Etat. Quoi
qu'en disent les recourants, l'arrêté 2005 ne repose nullement sur les
dispositions de la loi neuchâteloise sur le statut du personnel, mais bien
sur les dispositions financières de la loi neuchâteloise sur l'organisation
scolaire. L'art. 45 LOS/NE prévoit en effet que l'Etat contribue aux dépenses
des communes en accordant une subvention à leurs écoles primaires et
secondaires du degré inférieur (art. 45 al. 1 LOS/NE). Dès lors que l'arrêté
attaqué ne comprend pas de dispositions d'exécution générales de la loi
neuchâteloise sur le statut de la fonction publique, mais règle les questions
de subventions prévues dans une autre loi cantonale, le Conseil d'Etat n'a
pas violé l'obligation de consultation prévue par l'art. 79 al. 1 LSt/NE,
dont la lettre b ne vise que les dispositions d'exécution générales relatives
au statut des fonctionnaires.

3.4 Enfin, si les recourants estimaient, contrairement à l'avis du Conseil
d'Etat, que l'une des mesures du programme de législature détaillé publié le
24 novembre 2005, qui prévoyait de réduire les coûts de l'enseignement
obligatoire en augmentant le nombre d'élèves par classe, tombait sous le coup
de l'art. 79 al. 1 LSt/NE et de la convention du 20 décembre 2000, ils
devaient pour le moins le faire savoir au Conseil d'Etat, ce qu'ils n'ont pas
fait, quand bien même ils connaissaient l'essentiel de la mesure envisagée
dès le 24 novembre 2005. A cette date, l'ensemble du corps enseignant
primaire et secondaire avait en effet reçu une information à ce sujet. S'il
est vrai que l'information n'a pas été adressée ce jour-là ès qualité aux
recourants, ils en ont néanmoins eu connaissance par leurs membres. A cela
s'ajoute que les recourants avaient été informés des contraintes budgétaires,
conformément à l'art. 9 al. 1 chiffre 3 de la convention du 20 décembre 2000
lors de la journée d'information du 26 septembre 2005. Le grief de violation
de l'art. 9 de cette convention doit donc également être rejeté.

4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure
où il est recevable.

Succombant, le SSP-NE et le SAEN doivent supporter, solidairement entre eux,
les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ) et n'ont pas droit à des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux recourants et au Conseil d'Etat
de la République et Canton de Neuchâtel.

Lausanne, le 3 juillet 2006

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président:  Le greffier: