Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.70/2006
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{T 0/2}
2P.70/2006
2P.71/2006 /zga

Urteil vom 23. Februar 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Karlen,
Gerichtsschreiber Häberli.

2P.70/2006
B.________ AG,
Beschwerdeführerin 1,
vertreten durch die Rechtsanwälte Matthias Hauser und Nicole Zeller.

und

2P.71/2006
Stadt Adliswil, Beschwerdeführerin 2,
vertreten durch Rechtsanwältin Claudia Schneider Heusi,

gegen

S.________ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans J. Rohrer,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Kammer, Postfach, 8090 Zürich.

Art. 9 und Art. 50 BV (Submission),

Staatsrechtliche Beschwerden gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 1. Kammer, vom 25. Januar 2006.

Sachverhalt:

A.
Die Stadt Adliswil schrieb am 20. August 2004 im selektiven Verfahren die
öffentliche Vergabe der Kehrichtabfuhr sowie weiterer Dienstleistungen des
Abfallwesens für die Jahre 2006-2012 aus. Von den acht Unternehmen, welche
sich um Offertstellung bewarben, liess die Stadt Adliswil fünf zum Einreichen
eines Angebots zu (Beschluss vom 7. Oktober 2004). Am 19. April 2005 schloss
der Stadtrat die S.________ AG, welche mit einem Preis von 647'684.80 Franken
pro Jahr das billigste Angebot eingereicht hatte, vom Verfahren aus;
gleichzeitig erteilte er der einheimischen B.________ AG den Zuschlag (Preis
von 824'662.65 Franken). Die drei übrigen Unternehmen hatten Preise von
769'425.70, 833'995.05 bzw. 938'489.75 Franken offeriert.

B.
Die S.________ AG, beschwerte sich erfolgreich beim Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, welches den Stadtratsbeschluss sowohl betreffend ihren
Ausschluss als auch hinsichtlich des Zuschlags an die B.________ AG aufhob
und die Sache "zu neuem Entscheid über den Zuschlag im Sinn der Erwägungen"
an den Stadtrat zurückwies (Entscheid vom 25. Januar 2006).

C.
Am 6. März 2006 hat die B.________ AG beim Bundesgericht staatsrechtliche
Beschwerde eingereicht und die Aufhebung des Verwaltungsgerichtsentscheids
verlangt (Verfahren 2P.70/2006). Die S.________ AG, und das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schliessen je auf Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Am 6. März 2006 hat auch die Stadt Adliswil staatsrechtliche Beschwerde beim
Bundesgericht eingereicht und ebenfalls die Aufhebung des
Verwaltungsgerichtsentscheids verlangt (Verfahren 2P.71/2006). Die B.________
AG beantragt die Gutheissung dieser zweiten Beschwerde, während die
S.________ AG, und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich - wie im
Parallelverfahren - je auf Abweisung der Beschwerde schliessen, soweit darauf
einzutreten sei.

D.
Am 27. März 2006 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Bundesgerichts beiden Beschwerden antragsgemäss aufschiebende Wirkung
erteilt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Auf das vorliegende Verfahren findet noch das bis Ende 2006 geltende
Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der
Bundesrechtspflege (OG) Anwendung (vgl. Art. 132 Abs. 1 des am 1. Januar 2007
in Kraft getretenen Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht
[BGG; SR 173.110]).

1.2 Die beiden staatsrechtlichen Beschwerden (2P.70/2006 und 2P.71/2006)
richten sich gegen das gleiche Urteil und werfen weitgehend die gleichen
Rechtsfragen auf; wegen ihres engen Zusammenhangs sind die beiden Verfahren
zu vereinigen (Art. 24 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG).

2.
2.1 Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, der sich auf
kantonales Recht stützt und gegen den auf Bundesebene deshalb nur die
staatsrechtliche Beschwerde offen steht (Art. 86 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 84 Abs. 2 OG). Allerdings handelt es sich beim angefochtenen Entscheid
um einen Rückweisungsentscheid, welcher - weil er das kantonale Verfahren
nicht abschliesst - als Zwischenentscheid im Sinne von Art. 87 Abs. 2 OG gilt
(vgl. BGE 117 Ia 251 E. 1a S. 253, mit Hinweisen), gegen den die
staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich nur dann offen steht, wenn dem
Betroffenen ein nicht wiedergutzumachender rechtlicher Nachteil droht.

2.2 Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil für die Beschwerdeführerin 1 ist
weder geltend gemacht noch ersichtlich. Ein solcher liegt aber für die Stadt
Adliswil vor: Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es der
betroffenen Gemeinde nicht zuzumuten, einer von ihr als falsch erachteten
Weisung Folge zu leisten, um alsdann ihren eigenen Entscheid anzufechten,
wenn sie - wie hier - durch einen Rückweisungsentscheid gezwungen wird,
entgegen ihrer Auffassung eine neue Anordnung zu erlassen (BGE 129 I 313 E.
3.3 S. 318; 128 I 3 E. 1b S. 7). Mithin ist die Stadt Adliswil, welche durch
den angefochtenen Entscheid in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher
Gewalt berührt wird, zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer
Autonomie befugt. Ob ihr im vorliegenden Zusammenhang tatsächlich Autonomie
zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern bildet Gegenstand der
materiell-rechtlichen Beurteilung (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412; 128 I 136 E.
1.2 S. 139).

2.3 Ist auf die form- und fristgerechte Autonomiebeschwerde der Stadt
Adliswil einzutreten, so ist auch die staatsrechtliche Beschwerde der
Beschwerdeführerin 1 zu behandeln, wiewohl dieser selbst kein nicht
wiedergutzumachender Nachteil droht. Der Beschwerdeführerin 1 ist
zuzustimmen, dass ein anderes Vorgehen bei der gegebenen Verfahrenslage der
Prozessökonomie, welcher die Regelung von Art. 87 OG gerade dienen soll (vgl.
BGE 117 Ia 251 E. 1b S. 254; vgl. auch BGE 129 I 313 E. 12 S. 329),
widersprechen würde. Die Beschwerdeführerin 1 ist in rechtlich geschützten
Interessen betroffen, zumal der angefochtene Verwaltungsgerichtsentscheid den
ihr erteilten Zuschlag aufgehoben hat (vgl. Art. 88 OG).

2.4 Die staatsrechtliche Beschwerde muss die wesentlichen Tatsachen und eine
kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte
bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt
worden sein sollen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Das Bundesgericht untersucht
nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungsmässig ist,
sondern prüft nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit
möglich, belegte Rügen (BGE 110 Ia 1 E. 2 S. 3 f.; 119 Ia 197 E. 1d S. 201,
mit Hinweisen). Wird eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend
gemacht, genügt es nicht, wenn der Beschwerdeführer bloss den angefochtenen
Entscheid kritisiert, wie er dies in einem appellatorischen Verfahren tun
könnte, bei dem die Rechtsmittelinstanz die Rechtsanwendung frei überprüfen
kann. Er muss deutlich dartun, welche Vorschriften oder allgemein anerkannten
Rechtsgrundsätze die kantonalen Behörden in einer gegen Art. 9 BV
verstossenden Weise verletzt haben sollen (vgl. BGE 117 Ia 10 E. 4b S. 12).
Soweit die weitschweifigen Beschwerdeschriften diesen Anforderungen nicht
genügen und sich in appellatorischer Kritik erschöpfen, ist auf sie nicht
einzugehen.

3.
3.1 Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts, welches den Gemeinden vorliegend ausdrücklich Autonomie
einräumt (vgl. Art. 85 der neuen Verfassung des Kantons Zürich vom 27.
Februar 2005). Über Autonomie verfügt eine Gemeinde in jenen Sachbereichen,
welche der Kanton nicht abschliessend ordnet, sondern ihr - ganz oder
teilweise - zur Regelung überlässt, sofern ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit eingeräumt wird (vgl. BGE 128 I 3 E. 2a S. 8; 122 I 279
E. 8b S. 290). Vorliegend geht es um die öffentliche Vergabe der kommunalen
Kehrichtversorgung. Dabei ist die Stadt Adliswil zwar an die einschlägigen
Submissionsvorschriften gebunden, es stehen ihr jedoch mannigfaltige
Entscheidungsbefugnisse zu, namentlich bei der Festlegung des Verfahrens, der
Zuschlagskriterien und schliesslich beim Zuschlag selber. Sie verfügt deshalb
bei der Vergabe öffentlicher Aufträge über eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit und damit über Autonomie im dargestellten Sinne (vgl.
BGE 129 I 313 E. 5.2 S. 320; vgl. auch BGE 129 I 410 E. 2.2 S. 414).

3.2 Das Bundesgericht prüft die Anwendung des kantonalen Submissionsrechts
(hier der Zürcher Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 [SubmV/ZH]) durch
die kantonale Rechtsmittelinstanz nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür;
dasselbe gilt für die Interpretation der Ausschreibungsunterlagen und für die
Feststellung des Sachverhalts. Demgegenüber steht ihm bei der Beurteilung von
Konkordats- und Staatsvertragsbeschwerden (Art. 84 Abs. 1 lit. b u. lit. c
OG) grundsätzlich freie Kognition zu (vgl. BGE 125 II 86 E. 6 S. 98 f., mit
Hinweisen).

4.
4.1 Die Stadt Adliswil hatte in ihren Ausschreibungsunterlagen in Aussicht
gestellt, dass sie "ungewöhnlich niedrige Angebote" einer besonderen Prüfung
hinsichtlich Preisbildung unterziehen und vom Anbieter den Nachweis einer
vertragskonformen Erfüllung des Auftrags verlangen werde. Die Offerte der
Beschwerdegegnerin war mit einem Preis vom 647'684.80 Franken knapp 16
Prozent billiger als das zweitgünstigste Angebot und rund 21 Prozent billiger
als jenes der Beschwerdeführerin 1 (vgl. lit. A), weshalb die Stadt Adliswil
von der Beschwerdegegnerin die Offenlegung ihrer Kalkulationsgrundlagen
verlangte. Aufgrund dieser kam sie zum Schluss, die Beschwerdegegnerin sei
von unrealistischen Annahmen ausgegangen und habe kein kostendeckendes
Angebot unterbreitet. Weil sie eine vertragskonforme Erbringung der
ausgeschriebenen Dienstleistungen unter den gegebenen Umständen für nicht
gewährleistet hielt, schloss sie die Beschwerdegegnerin vom Vergabeverfahren
aus.

4.2 Das Verwaltungsgericht kam demgegenüber zum Schluss, es bestehe kein
hinreichender Grund, die Beschwerdegegnerin vom Verfahren auszuschliessen.
Der tiefe Preis eines Angebots als solcher stelle keinen Ausschlussgrund dar,
selbst wenn er tatsächlich nicht kostendeckend sein sollte. Auch Mängel in
der Preiskalkulation eines Anbieters könnten einen Ausschluss nur indirekt
rechtfertigen: Zum einen dann, wenn sie auf ungenügende Fachkenntnisse
schliessen liessen, und zum anderen, wenn sie beim Anbieter zu Verlusten
führten und dessen wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nicht ausreiche, um
diese Einbusse zu verkraften. Nicht zulässig sei aber, allein aus allfälligen
Kalkulationsmängeln im streitigen Angebot zu schliessen, die
Beschwerdegegnerin vermöge die vertragskonforme Erbringung des Auftrags nicht
zu gewährleisten. Andere Anhaltspunkte dafür, dass Zweifel an der
Leistungsfähigkeit der Beschwerdegegnerin gerechtfertigt seien, gebe es
keine. Insbesondere sei diese seit Jahrzehnten auf dem Gebiet der Entsorgung
und des Transportwesens tätig und besorge bereits die Kehrichtabfuhr in fünf
Gemeinden. Zudem sei das "Sicherheitsbedürfnis" des Gemeinwesens hinsichtlich
der Qualität der Ausführung der Kehrichtabfuhr wesentlich geringer als etwa
bei einem anspruchsvollen Bauauftrag, so dass ein vorschneller Ausschluss
eines Bewerbers hier umso weniger gerechtfertigt werden könne. Das Risiko
beschränke sich für die Stadt Adliswil darauf, während einer gewissen Zeit
eine unbefriedigende Leistungserbringung hinnehmen zu müssen.

4.3 Es ist unbestritten, dass die Vergabebehörde bezüglich eines ungewöhnlich
billigen Angebots weitere Erkundigungen einholen und dieses gegebenenfalls
vom weiteren Vergabeverfahren ausschliessen kann (vgl. § 28 lit. j SubmV/ZH
und Art. XIII Ziff. 4 lit. a des internationalen Übereinkommens vom 15. April
1994 über das öffentliche Beschaffungswesen [Government Procurement
Agreement, GPA; SR 0.632.231.422], welches neuerdings auch auf kommunale
Vergabeverfahren Anwendung findet [Anhang I Annex 2 zum Übereinkommen in der
Fassung vom 7. Februar 2003; www.wto.org/english/tratop_e/ gproc_e/che2.doc];
vgl. diesbezüglich Art. 2 des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über
bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens [SR 0.172.052.68]).
Diese Regelung zielt indessen nicht etwa darauf ab, den Zuschlag für ein
gegebenenfalls nicht kostendeckendes Angebot zu verhindern; Sinn und Zweck
ist vielmehr, sicherzustellen, dass nur jene Anbieter in die engere Auswahl
kommen, welche die nachgefragte Leistung auch tatsächlich erbringen können.
Ein ungewöhnlich tiefer Offertpreis ist diesbezüglich relevant, weil er ein
Indiz für ein unseriöses Angebot darstellen kann. Durch die zusätzlichen
Auskünfte, welche die Vergabebehörde vom betreffenden Bewerber einholt, soll
ein solches frühzeitig erkannt werden. Die Regelung von Art. XIII Ziff. 4
lit. a GPA darf indessen nicht dazu führen, dass ein seriöser Anbieter allein
deswegen vom Vergabeverfahren ausgeschlossen wird, weil er - aus welchen
Gründen auch immer - im konkreten Fall ein besonders günstiges
(gegebenenfalls nicht kostendeckendes) Angebot unterbreitet hat. Wie das
Verwaltungsgericht richtig ausgeführt hat, ist ein Ausschluss vom Verfahren
nur gerechtfertigt, wenn zusätzlich Anlass besteht, an der Fähigkeit des
Anbieters zur Erfüllung des ausgeschriebenen Auftrags zu zweifeln.

4.4 Entsprechendes ist gemäss den Feststellungen des Verwaltungsgerichts hier
nicht der Fall. Zwar beanstandet die Stadt Adliswil die dahingehende
Sachverhaltsfeststellung des Verwaltungsgerichts als willkürlich, vermag aber
deren offensichtliche Unhaltbarkeit mit ihren weitgehend appellatorischen
Vorbringen (vgl. E. 2.4) nicht darzutun (vgl. BGE 118 Ia 28 E. 1b S. 30).
Insbesondere legt sie nicht schlüssig dar, weshalb die von der
Beschwerdegegnerin im Vergabeverfahren vorgelegten guten Referenzen nicht
aussagekräftig sein sollen. Es mag sein, dass sich die örtlichen Verhältnisse
und die organisatorischen Anforderungen von Gemeinde zu Gemeinde
unterscheiden. Doch ist nicht einzusehen, wieso eine erfahrene Unternehmung,
welche die Kehrichtabfuhr für sechs Gemeinden (teils jahrzehntelang) offenbar
zu deren Zufriedenheit besorgt hat, die gleiche Leistung für die Stadt
Adliswil nicht zu erbringen vermöchte. Dies umso weniger, als zu den
bisherigen Auftraggebern mit den Städten Dietikon und Dübendorf zwei
Gemeinden gehören, die noch grösser sind als die Stadt Adliswil.

4.5 Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht
den Ausschluss der Beschwerdegegnerin aufgehoben hat; was die Stadt Adliswil
und die Beschwerdeführerin 1 dagegen vorbringen, geht an der Sache vorbei:
Zunächst kann keine Rede davon sein, dass im angefochtenen Entscheid eine
unzulässige "Umkehr der Beweislast" vorgenommen wird. Unterzieht die
Vergabebehörde ein ungewöhnlich billiges Angebot einer näheren Prüfung, so
hat der betreffende Bewerber zusätzliche Informationen zu liefern und seine
Berechnungen zu erklären. Gestützt auf diese weiterführenden Auskünfte bildet
sich die Behörde ein Urteil über die Seriosität des Angebots. Auch wenn in §
28 lit. j SubmV/ZH vom "Nachweis" gesprochen wird, "dass die
Teilnahmebedingungen eingehalten und die Auftragsbedingungen erfüllt werden
können", wird insoweit kein Beweis im rechtstechnischen Sinne geführt. Weiter
ist im vorliegenden Zusammenhang keine Verletzung des rechtlichen Gehörs
ersichtlich. Zwar hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass für eine
abschliessende Beurteilung der Berechnungsmethoden der Beschwerdegegnerin an
sich eine Expertise erforderlich wäre; es durfte jedoch nach dem Gesagten
zulässigerweise auf das Einholen einer solchen verzichten. Fehler in der
Kalkulation bzw. ein unter den Selbstkosten liegender Preis vermögen für sich
allein den Ausschluss einer Offerte vom weiteren Verfahren nicht zu
rechtfertigen. Weil sich die Kritik der Stadt Adliswil an der Offerte der
Beschwerdegegnerin gemäss den willkürfreien Feststellungen des
Verwaltungsgerichts auf diese Punkte beschränkt hatte, war die Validität der
streitigen Kalkulationen zum Vornherein nicht ausschlaggebend und ein
Ausschluss des Angebots so oder anders nicht gerechtfertigt. Es braucht
deshalb nicht weiter auf die Ausführungen der Stadt Adliswil eingegangen zu
werden, mit denen sie zu den weiteren diesbezüglichen Erwägungen des
Verwaltungsgerichts (geringeres "Sicherheitsbedürfnis", Möglichkeit einer
Vertragsauflösung bei schlechter Erfüllung des Auftrags sowie "Eckwerte"
gemäss Ausschreibungsunterlagen) Stellung nimmt. Nicht rechtsgenüglich
dargetan wird von der Beschwerdeführerin 1, inwiefern im vorliegenden
Zusammenhang die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), die Rechtsgleichheit (Art.
8 Abs. 1 BV) oder Art. 13 lit. d der Interkantonalen Vereinbarung vom 25.
November 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; Beitritt des
Kantons Zürich zur revidierten Fassung vom 15. März 2001 per 1. Januar 2004)
verletzt sein soll.

5.
In den Ausschreibungsunterlagen hat die Stadt Adliswil die Zuschlagskriterien
wie folgt umschrieben: Preis (40%), Leistungsfähigkeit/Qualität (40%),
Nachhaltigkeit (15%) und Lehrlingsausbildung (5%). Bei der Auswertung der
vier verbliebenen Angebote erzielte die ortsansässige Beschwerdeführerin 1,
welche die Kehrichtabfuhr der Stadt Adliswil bisher schon besorgt hatte, mit
98,18 Punkten das beste Resultat. Auch im Rahmen der hypothetischen
"Schattenbewertung", in welche das ausgeschlossene Angebot der
Beschwerdegegnerin miteinbezogen wurde, erzielte die Beschwerdeführerin 1 das
beste Resultat; im Einzelnen ergab sich folgendes Bild:

Beschwerde-
führerin 1
Beschwerde-
gegnerin
Angebotspreis
34,76
40
Leistungsfähigkeit/Qualität
39,98
27,67
Nachhaltigkeit
15
2,53
Lehrlingsausbildung
5
0
Total
94,74
70,19

Das Verwaltungsgericht hat die "Schattenbewertung" der Angebote in
verschiedener Hinsicht beanstandet und den Zuschlag an die Beschwerdeführerin
1 aufgehoben, weil nicht auszuschliessen sei, dass bei einer korrekten
Bewertung der Zuschlag nicht dieser, sondern der Beschwerdegegnerin zu
erteilen sei.

6.
6.1 Die Bewertung des Kriteriums "Angebotspreis" hatte die Stadt Adliswil in
den Ausschreibungsunterlagen wie folgt umschrieben:
"Für das tiefste Angebot ist eine Maximalbewertung von 40 Punkten vorgesehen.
Die Bandbreite wird vorgängig auf 50% festgelegt; für Angebote mit einem
Preis von 150% des billigsten Angebots (Untergrenze: 10% unter ASTAG-Tarif,
vgl. hinten Ziff. 12) werden also 0 Punkte vergeben. Angebote innerhalb
dieser Bandbreite werden linear gemäss der prozentualen Abweichung zum
niedrigsten Angebot bewertet.

Beispiel:
Beträgt der günstigste Angebotspreis CHF 100'000 kommt folgende Skala zur
Anwendung

CHF 100'000 40 Punkte
CHF 110'000 32 Punkte
CHF 120'000 24 Punkte
CHF 130'000 16 Punkte
CHF 140'000 8 Punkte
CHF 150'000 0 Punkte"
6.2 Bei der effektiven Bewertung der Offertpreise ist die Stadt Adliswil
alsdann wie folgt vorgegangen: Während sie das billigste Angebot mit 40
Punkten bewertete, erhielten die übrigen (teureren) Angebote linear abnehmend
weniger Punkte. Die Bewertungsobergrenze, ab deren Erreichen ein Angebot
keine Punkte mehr erhielt, wurde durch eine von den eingegangenen Angeboten
unabhängige Berechnung ermittelt. Gestützt auf statistische Daten, welche der
Nutzfahrzeugverband publizierte hatte, ging die Vergabebehörde davon aus, die
von ihr nachgefragten Dienstleistungen müssten 1'477'423.52 Franken kosten.
Diesen "ASTAG-Kalkulationswert" reduzierte sie alsdann um 10 Prozent auf
1'332'431.17 Franken (recte: 1'329'681.17 Franken) und verwendet diesen Wert
zur Berechnung der Bewertungsobergrenze von 150 Prozent. Aufgrund dieses
Vorgehens lag der Maximalpreis, ab dessen Erreichen keine Punkte mehr
verteilt wurden, auf der Höhe von 1'998'646.76 Franken (recte: 1'994'521.75
Franken).

6.3 Das Verwaltungsgericht hat die Bewertung der Offerten unter dem Kriterium
"Angebotspreis" im angefochtenen Entscheid als nicht sachgerecht erachtet.
Die Vergabebehörde habe nicht auf das effektiv billigste Angebot abgestellt
und das Vorgehen stehe im Widerspruch zu den Ausschreibungsbedingungen. Das
Verwaltungsgericht entschied, richtigerweise müsse ein Angebot mit einem
Preis, der 50 Prozent über jenem des billigsten Angebots der
Beschwerdegegnerin liege, mit null Punkten bewertet werden. Es passte die
Bewertungsskala entsprechend an, wodurch sich das Resultat der
Beschwerdeführerin 1 unter dem Kriterium "Angebotspreis" auf 18,14 Punkte
verschlechterte.

6.3.1 Die Kritik, welche die Beschwerdeführerinnen diesbezüglich am
angefochtenen Entscheid üben, mag insoweit berechtigt sein, als die
betreffenden Erwägungen teilweise zumindest missverständlich sind. So weisen
die Beschwerdeführerinnen zu Recht darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin im
Rahmen der "Schattenberechnung" das Punktemaximum für das billigste Angebot
erhalten hat. Diesen Umstand hat das Verwaltungsgericht jedoch nicht
verkannt, sondern lediglich die (nicht gerade naheliegende) Berechnungsweise
für die Bewertungsobergrenze missverstanden. Daraus vermögen die
Beschwerdeführerinnen indessen nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, hat das
Verwaltungsgericht mit den betreffenden Ausführungen doch vorab beanstandet,
dass die Vergabebehörde für die Bestimmung der Bewertungsobergrenze nicht auf
das billigste Angebot abgestellt hat; insoweit hat es das Vorgehen der Stadt
Adliswil durchaus richtig verstanden.

6.3.2 Wie gesehen hat die Stadt Adliswil den Maximalpreis, bei dessen
Erreichen ein Angebot keine Punkte mehr erhielt, nicht ausgehend vom
billigsten Angebot, sondern aufgrund einer Berechnung mit statistischem
Zahlenmaterial bestimmt. Dabei ging sie davon aus, für die nachgefragten
Dienstleistungen sei gemäss "ASTAG-Tarif" ein Preis in der Höhe von knapp 1,5
Mio. Franken zu bezahlen, obschon die eingegangen Angebote preislich zwischen
0,65 und 0,94 Mio. Franken lagen. Dergestalt setzte sie die
Bewertungsobergrenze beim Kriterium "Angebotspreis" auf einen Betrag fest,
der mit rund 2 Mio. Franken mehr als das Doppelte des teuersten eingegangenen
Angebots und rund das Dreifache des billigsten Angebots ausmacht. Dieses
Vorgehen führte dazu, dass die 40 zu vergebenden Punkte über eine wesentlich
grössere "Bandbreite" (von rund 1,35 Mio. Franken) verteilt wurden, als wenn
die Obergrenze 150 Prozent des billigsten Angebots betragen hätte. Es
bedurfte so letztlich einer Preisdifferenz von knapp 34'000 Franken, um in
der Bewertung einen Unterschied von einem einzigen Punkt zu erzielen. Das
immerhin um 21 Prozent teurere Angebot der Beschwerdeführerin 1 erzielte
deshalb lediglich 5,24 Punkte weniger als das billigste Angebot der
Beschwerdegegnerin.

6.3.3 Ob für den streitigen Auftrag eine derart flache Preiskurve bereits an
und für sich unzulässig wäre (vgl. BGE 129 I 313 E. 9.2 S. 327 f.), braucht
hier nicht abschliessend beurteilt zu werden. Dies, weil das
Verwaltungsgericht ohne Willkür annehmen konnte, die fragliche Bewertung
stehe in offensichtlichem Widerspruch zu den Ausschreibungsbedingungen: In
diesen wird klarerweise eine Bewertung in Aussicht gestellt, in welcher
Angebote bis maximal zu einem Preis von 150 Prozent des billigsten Angebots -
vorliegend also bis 971'527 Franken - Punkte erhalten. Dieses
Bewertungsschema wird zudem durch ein Berechnungsbeispiel illustriert, in
welchem sich der Preisrahmen für die Punkteverteilung allein und direkt
aufgrund des günstigsten Angebots bestimmt (100'000 Franken = 40 Punkte,
150'000 Franken = 0 Punkte; vgl. E. 6.1). Auf die für die Bewertung effektiv
verwendete Bewertungsobergrenze von 2 Mio. Franken wird demgegenüber in den
einschlägigen Passagen mit keinem Wort hingewiesen; weder der
Klammerbemerkung selbst, in welcher der "ASTAG-Tarif" kursorisch als
"Untergrenze" erwähnt wird, noch Ziff. 12 der Ausschreibungsunterlagen, auf
die am Rande verwiesen wird, lässt sich etwas Entsprechendes entnehmen. Ohne
auf die Zulässigkeit der streitigen Preiskurve einzugehen, kann hier immerhin
festgehalten werden, dass es der Vergabebehörde ein Leichtes gewesen wäre, in
nachvollziehbarer Form auf die tatsächlich verwendete Bewertungsobergrenze
hinzuweisen. Sie hat für deren Berechnung statistische Daten herangezogen,
die offenbar von den offerierten Preisen unabhängig sind, so dass sie den
Grenzwert zum Voraus genau hätte beziffern können, anstatt einfach mit einer
(unverständlichen) Klammerbemerkung auf den "ASTAG-Tarif" zu verweisen.

6.3.4 Die Verwendung einer Skala mit einer derart hohen Bewertungsobergrenze
führt zu wesentlich anderen Ergebnissen als in den Ausschreibungsunterlagen
in Aussicht gestellt. Bei einem dem Berechnungsbeispiel entsprechenden
Vorgehen beträgt die "Bandbreite" für die Punkteverteilung nicht 1,35 Mio.,
sondern rund 325'000 Franken, so dass bereits mit einer Preisdifferenz von
8'100 (anstatt 34'000) Franken ein Punkt zu gewinnen ist. Dieser Vergleich
zeigt, dass die verwendete Skala offensichtlich nicht den
Ausschreibungsunterlagen entspricht. Nach dem Gesagten hat das
Verwaltungsgericht die Stadt Adliswil lediglich auf dem von ihr selber
publizierten Bewertungsschema behaftet, weshalb weder das Willkürverbot noch
die Gemeindeautonomie verletzt wurden. Weiter kann keine Rede davon sein,
dass gegen das Transparenzgebot (Art. 1 Abs. 3 lit. c IVöB), den Grundsatz
von Treu und Glauben (Art. 9 BV) oder den Vorrang des Bundesrechts (Art. 49
BV) verstossen worden wäre; eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit, des
Anspruchs auf rechtliches Gehör und des Übereinkommens über das öffentliche
Beschaffungswesen macht die Beschwerdeführerin 1 nicht rechtsgenüglich
geltend.

7.
7.1 Das Verwaltungsgericht hat auch die Bewertung des Kriteriums der
"Leistungsfähigkeit/Qualität" beanstandet. Insbesondere erachtete es als
unzulässig, dass die Stadt Adliswil sich für die Bewertung der Angebote nicht
an die Ausschreibungsunterlagen gehalten, sondern auf andere Unterkriterien
abgestellt habe. Weiter habe die Vergabebehörde für den Zuschlag direkt die
Ergebnisse aus der Präqualifikation herangezogen und keine Neubewertung der
Angebote vorgenommen, so dass nicht zwischen Eignungs- und Zuschlagskriterien
unterschieden worden sei. Sodann beanstandet das Verwaltungsgericht unter
anderem, dass die wesentlich tiefere Bewertung des Angebots der
Beschwerdegegnerin nur sehr pauschal begründet worden sei. Angesichts der
dargestellten Mängel hielt es die Bewertung des Kriteriums der
"Leistungsfähigkeit/Qualität" insgesamt für nicht haltbar.

7.2 Die Stadt Adliswil weist zwar die im angefochtenen Entscheid vorgetragene
Kritik zurück. Ihre diesbezüglichen Vorbringen sind jedoch gänzlich im
Appellatorischen verhaftet, so dass darauf mangels einer rechtsgenüglichen
Rüge nicht weiter einzugehen ist, zumal in diesem Zusammenhang keine
spezielle Konkordats- oder Verfassungsbestimmung genannt wird, die falsch
angewendet worden sein soll (vgl. E. 2.4).

8.
8.1 Bezüglich des Kriteriums der "Nachhaltigkeit" hat das Verwaltungsgericht
zunächst festgehalten, dass die Gesichtspunkte des Umweltschutzes in einem
vertretbaren Mass in die Bewertung der Angebote eingeflossen seien und dass
die Stadt Adliswil keine unzulässigen Unterkriterien verwendet habe.
Anschliessend hat es betont, das blosse Einhalten von Mindestanforderungen
gemäss Ausschreibungsunterlagen dürfe nicht als Zuschlagskriterium
berücksichtigt werden. In diesem Zusammenhang wies es darauf hin, dass die
Stadt Adliswil den Einsatz von Fahrzeugen vorausgesetzt habe, welche den
Abgasgrenzwerten "EURO 4" genügen; deshalb könne ein Angebot, das insoweit
bloss den Anforderungen entspreche, hierfür nicht bereits Punkte erhalten.
Dabei hat das Verwaltungsgericht jedoch nicht verkannt, dass die
Vergabebehörde im konkreten Fall das Übertreffen und nicht das Erfüllen der
Mindestanforderung belohnt hat, indem es die Zusage aller Anbieter
berücksichtigte, Fahrzeuge der Norm "EURO 5" einzusetzen.

8.2 Beanstandet hat das Verwaltungsgericht, dass die Stadt Adliswil unter
Gesichtspunkten des Umweltschutzes zwar die Anfahrtswege der verschiedenen
Anbieter, nicht aber die von diesen zurückgelegte Gesamtstrecke
berücksichtigt hat; hinsichtlich Letzterer könnten sich aufgrund der
Ladekapazität der einzelnen Fahrzeuge und der Organisation der Routen
allenfalls Unterschiede ergeben. Der angefochtene Entscheid ist insoweit
weder mit Blick auf die Gemeindeautonomie noch auf das Willkürverbot zu
beanstanden:
8.2.1 Angesichts der mehrmals wöchentlich zu fahrenden "Touren" kann zwar
vorliegend der vom jeweiligen Anbieter zurückzulegende Anfahrtsweg in einem
gewissen Mass mitberücksichtigt werden. Es darf dabei aber nicht ausser Acht
gelassen werden, dass die Lastwagen beim Einsammeln des Kehrichts immer
wieder anhalten und anfahren müssen, wobei der Motor während der Zeit, in
welcher das Fahrzeug stillsteht, weiterläuft oder gar für das Heben von
Containern eingesetzt wird. Bei einer derartigen Fahrweise beträgt der
Schadstoffausstoss erfahrungsgemäss ein Vielfaches der Menge, die beim
Zurücklegen der gleichen Strecke in normaler Fahrt produziert würde (Urteil
2P.342/1999, in: ZBl 102/2001 S. 312, E. 4). Deshalb kann einerseits der
(unbeladenen) Anfahrt hinsichtlich der gesamten resultierenden
Umweltbelastung zum Vornherein nur untergeordnete Bedeutung zukommen und
andererseits eine effizientere Erfüllung des eigentlichen Auftrags durchaus
ins Gewicht fallen.

8.2.2 Eine Verletzung der Gemeindeautonomie ist auch nicht etwa darin zu
sehen, dass das Verwaltungsgericht hinsichtlich einer Effizienzsteigerung das
Zusammenlegen der beiden Routen thematisiert hat, auf denen der Kehricht
bisher eingesammelt wurde. Die Frequenz, mit welcher der Kehricht abgeholt
werden soll (hier zweimal pro Woche), muss die Gemeinde frei nach ihren
Bedürfnissen bestimmen können. Das Verwaltungsgericht greift aber nicht in
unzulässiger Weise in die Kompetenzen der Gemeinde ein, wenn es von ihr -
unter Vorbehalt von besonderen Bedürfnissen - verlangt, den Anbietern eine
gewisse unternehmerische Freiheit bei der Organisation der von diesen zu
fahrenden Routen zuzugestehen. Daran ändert nichts, dass gegebenenfalls
Anpassungen bezüglich des Zeitpunkts erforderlich werden, in dem die
Einwohner gewöhnlich ihren Kehricht bereitzustellen haben. Vorliegend ist
weder ersichtlich noch dargetan, inwiefern die Gemeinde ein schützenswertes
Interesse an einer starren Beibehaltung der bisherigen Routen für die
Kehrichtabfuhr hätte. Die Vermutung des Verwaltungsgerichts, der
ortsansässigen Beschwerdeführerin 1 solle mittels dem Festhalten an den
traditionellen Routen ein Vorteil verschafft werden, lässt sich nicht von der
Hand weisen, zumal die Beschwerdeführerin 1 mit ihrem Fahrzeugpark offenbar
nicht in der Lage ist, den Kehricht der ganzen Stadt Adliswil an einem
einzigen Tag einzusammeln.

8.2.3 Ferner braucht nicht abschliessend beurteilt zu werden, ob sich die
Stadt Adliswil allenfalls eine Verschiebung des Wochentags für die
Kartonabfuhr gefallen lassen müsste. Das Verwaltungsgericht hat zwar
festgehalten, die Gemeinde dürfte sich den entsprechenden Wünschen eines
Anbieters nur aus triftigen Gründen widersetzen; weil die Stadt Adliswil aber
gerade geltend macht, solche triftigen Gründe zu haben, ist sie durch die
entsprechende Erwägung des angefochtenen Entscheids nicht eingeschränkt.

8.3 Das Verwaltungsgericht hat schliesslich beanstandet, dass für die
Bewertung des Kriteriums der "Nachhaltigkeit" fast ausschliesslich das
Umweltmanagement der Anbieter ausschlaggebend gewesen sei. Über die beiden
Unterkriterien "ISO-Zertifizierung" einerseits und "Nachweis/Darlegung
geringer Umweltbelastung" andererseits habe das Umweltmanagement letztlich
knapp 87 Prozent des Kriteriums ausgemacht. Dieses theoretische Element
erhalte so im Verhältnis zu den praktischen Umweltschutzaspekten wie dem
Schadstoffausstoss der Fahrzeuge oder der zurückgelegten Fahrstrecke ein zu
grosses Gewicht. Was die Beschwerdeführerinnen hiergegen vorbringen, ist rein
appellatorischer Natur und nimmt auch keinen Bezug auf spezielle Konkordats-
oder Verfassungsbestimmungen, so dass auf ihre entsprechenden Ausführungen
nicht näher einzugehen ist. Gleich verhält es sich mit der Rüge der Stadt
Adliswil, aufgrund der Vorgaben des Verwaltungsgerichts sei eine sachgerechte
und rechtsgleiche Bewertung der eingereichten Angebote nicht möglich, weshalb
ihr die Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens zugestanden werden müsse.

9.
Nach dem Gesagten sind die staatsrechtlichen Beschwerden unbegründet, soweit
auf sie einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführerin 1 und die Stadt
Adliswil, welche im vorliegenden Verfahren Vermögensinteressen im Sinne von
Art. 156 Abs. 2 OG wahrnimmt (vgl. unveröffentlichtes Urteil 2P.148/2006 vom
2. Oktober 2006, E. 4; Urteil 2P.342/ 1999, in: ZBl 102/2001 S. 312, E. 6),
kostenpflichtig (Art. 156 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 153 sowie Art. 153a OG).
Zudem haben sie die obsiegende Beschwerdegegnerin für den dieser im
Zusammenhang mit dem bundesgerichtlichen Verfahren entstandenen Aufwand
angemessen zu entschädigen (Art. 159 Abs. 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 2P.70/2006 und 2P.71/2006 werden vereinigt.

2.
Die staatsrechtlichen Beschwerden werden abgewiesen, soweit auf sie
einzutreten ist.

3.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 20'000.-- wird den Beschwerdeführerinnen
je zur Hälfte auferlegt.

4.
Die Beschwerdeführerinnen haben die Beschwerdegegnerin für das
bundesgerichtliche Verfahren je mit Fr. 5'000.-- zu entschädigen.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 23. Februar 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: