Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.382/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

[8frIR2ALAGK1]     
{T 0/2}
                   
1C_382/2016

Urteil vom 6. April 2017

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Fonjallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
Pro Natura - Schweizerischer Bund für Naturschutz,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Reto Nigg,

gegen

A.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Mathias Lanz,

Gemeinde Obersaxen Mundaun,
Vorstadt 26, 7134 Obersaxen Meierhof,
vertreten durch Rechtsanwalt Peter Curdin Conrad,
Amt für Raumentwicklung Graubünden,
Grabenstrasse 1, 7001 Chur.

Gegenstand
Baugesuch; Zweitwohnungen,

Beschwerde gegen das Urteil vom 12. April 2016 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden, 5. Kammer.

Sachverhalt:

A. 
Die A.________ AG ist Eigentümerin von Parzelle 125 mit dem darauf gelegenen
Hotel- und Restaurationsgebäude in der Landwirtschaftszone der heutigen
Gemeinde Obersaxen Mundaun (früher: Gemeinde Surcuolm bzw. Gemeinde Mundaun).
Auf dieser Parzelle war 1977 eine Schiessanlage mit Restaurant und
Unterkunftsräumen bewilligt worden; 1978 bewilligte die Gemeinde mit Zustimmung
des damaligen Amtes für Gewässerschutz einen Bar- und Dancingbetrieb. 1986
stimmte die zuständige kantonale Behörde einer Erweiterung der offenen
Gartenterrasse sowie dem Anbau von zwei offenen Balkonen zu, gestützt auf die
Besitzstandsregel von aArt. 24 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700).
Das Hotel wurde in den 1980er Jahren vorübergehend (ohne bauliche Änderungen)
von der Gemeinde als Asylunterkunft genutzt.
2004 erwarb die B.________ AG die Parzelle Nr. 125 und führte den Hotel- und
Restaurantkomplex unter dem Namen "Hotel C.________" weiter. Im Rahmen der
Fusion der B.________ AG mit der A.________ AG ging das Eigentum am 28. Mai
2014 auf letztere über.

B. 
Mit Gesuch vom 17. Februar 2014 beantragte die A.________ AG die Bewilligung
für den Bau eines dreistöckigen Gebäudes auf Parzelle 125 mit 16
bewirtschafteten Zweitwohnungen im Stockwerkeigentum, einem
Restaurationsbetrieb sowie einer Tiefgarage (Projekt "D.________ Lodge"). Der
Grundriss des Projekts orientiert sich am bestehenden Gebäude, mit einer
Erweiterung des Gebäudevolumens auf der Nord- und der Südseite; dadurch soll
die zonenwidrig genutzte Fläche um rund 30 % nach aussen auf 2'264 m2erweitert
werden. Die Zufahrt von der Kantonsstrasse zur Tiefgarageneinfahrt soll über
die Parzelle 124 erfolgen.
Die Gesuchstellerin reichte ein Gutachten betreffend bewirtschaftete
Zweitwohnungen der Schweizerischen Gesellschaft für Hotelkredit (SGH-Gutachten)
vom 16. Oktober 2013 nach. Mit Schreiben vom 18. November 2014 beantragte sie
gewisse Projektergänzungen und reichte weitere Unterlagen ein (Energienachweis,
hydrogeologisches Gutachten; Bewilligung des Tiefbauamtes Graubünden vom 9.
Oktober 2014 zum Bau der Zufahrt von der Kantonsstrasse auf Parzelle 125 über
Parzelle 124).
Gegen das Vorhaben erhob der Verein Pro Natura, Schweizerischer Bund für
Naturschutz (nachfolgend: Pro Natura), Einwände und beantragte, das Vorhaben
nicht oder nur unter Auflagen zu bewilligen.

C. 
Mit Gesamtentscheid vom 2. April 2015 erteilte das kantonale Amt für
Raumentwicklung (ARE/GR) die Bewilligung zum Bauen ausserhalb des Baugebiets
(BAB) gestützt auf Art. 37a RPG und Art. 43 der Raumplanungsverordnung vom 28.
Juni 2000 (RPV; SR 700.1) mit Auflagen zur Zweitwohnungsnutzung und zum
Landschaftsschutz. Gleichzeitig wurden die Bewilligungen zur Erstellung von
Bauten in besonders gefährdeten Bereichen und zum Anschluss an die
Kantonsstrasse erteilt. Das zuständige Grundbuchamt wurde angewiesen, die
Auflagen betreffend Zweitwohnungsbau unter dem Stichwort "qualifizierte
touristisch bewirtschaftete Wohnung" als öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung auf Parzelle 125 anzumerken.
Am 26. Juni 2015 erteilte die damalige Gemeinde Mundaun dem Bauvorhaben die
Bewilligung unter Bedingungen und Auflagen und eröffnete diese zusammen mit den
kantonalen Entscheiden.

D. 
Am 1. September 2015 erhob Pro Natura gegen die kommunale Baubewilligung sowie
den BAB-Gesamtentscheid Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Graubünden. Dieses wies die Beschwerde am 12. April 2016 ab.

E. 
Dagegen hat Pro Natura am 22. August 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene
Entscheid sei aufzuheben und es sei die nachgesuchte Baubewilligung für einen
Neubau auf den Parzellen 124 und 125 zu verweigern.

F. 
Die A.________ AG und das Verwaltungsgericht beantragen, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Gemeinde Obersaxen Mundaun und
das ARE/GR schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) kommt in seiner Vernehmlassung zum
Ergebnis, es handle sich um einen Wiederaufbau, weshalb die vom
Verwaltungsgericht bestätigte Baubewilligung auf der Basis von Art. 37a RPG und
Art. 43 RPV aufzuheben und die Sache an die Vorinstanzen zurückzuweisen sei zur
Prüfung, ob allenfalls die Voraussetzungen für eine Bewilligung nach Art. 24c
RPG und Art. 42 RPV erfüllt seien oder mit geringfügigen Projektänderungen
eingehalten werden könnten.

G. 
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Beteiligten an ihren Anträgen fest,
soweit sie sich noch äussern.

H. 
Mit Verfügung vom 14. September 2016 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung
zuerkannt.

Erwägungen:

1. 
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Der
Beschwerdeführer ist als gesamtschweizerisch tätige Natur- und
Heimatschutzorganisation zur Beschwerde berechtigt (Art. 12 des Bundesgesetzes
vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451] i.V.m. Art. 1
und Ziff. 6 des Anhangs der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung
der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes
beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076], da die Erteilung von
Bewilligungen für das Bauen ausserhalb der Bauzone eine Bundesaufgabe nach Art.
2 NHG darstellt (grundlegend BGE 112 Ib 70 E. 2 und 3 S. 71 ff.; ständige
Rechtsprechung). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht -
einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden
(Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht (mit Ausnahme
der Grundrechte) von Amtes wegen an (Art. 106 BGG). Es ist daher nicht an die
Begründung der Parteien gebunden, sondern kann die Beschwerde auch aus andern
als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den Entscheid mit einer
Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (BGE 133 II 249 E.
1.4.1 S. 254 mit Hinweis).

2. 
Art. 37a RPG und Art. 43 RPV enthalten spezielle Regelungen für den
Bestandesschutz von altrechtlichen gewerblichen Bauten und Anlagen in der
Landwirtschaftszone. Diese gehen in ihrem Anwendungsbereich den allgemeinen
Bestimmungen nach Art. 24c RPG und Art. 42 RPV vor und sind deshalb vorab zu
prüfen.

2.1. Gemäss Art. 37a RPG regelt der Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen
Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und Anlagen zulässig sind, die vor
dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der
Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind. Diesem Auftrag ist der Bundesrat in
Art. 43 RPV nachgekommen.
Art. 43 Abs. 1 RPV bestimmt, dass Zweckänderungen und Erweiterungen von
zonenwidrig gewordenen gewerblichen Bauten und Anlagen bewilligt werden können,
wenn die Baute oder Anlage rechtmässig erstellt oder geändert worden ist (lit.
a), keine wesentlichen neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen (lit.
b) und die neue Nutzung nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig ist (lit.
c). Die zonenwidrig genutzte Fläche darf um 30 % erweitert werden;
Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens werden nur zur Hälfte
angerechnet (Abs. 2). Soll die zonenwidrig genutzte Fläche ausserhalb des
bestehenden Gebäudevolumens um mehr als 100 m2erweitert werden, so darf dies
nur dann bewilligt werden, wenn die Erweiterung für die Fortführung des
Betriebs erforderlich ist (Abs. 3).

2.2. Art. 43 Abs. 1 RPV umfasst nach seinem klaren Wortlaut nur Zweckänderungen
und Erweiterungen; dagegen sind Wiederaufbauten nach dem Grundtatbestand von
Art. 24c RPG und Art. 42 RPV zu beurteilen (Urteil 1A.289/2004 vom 7. Juni 2005
E. 2.5; Erläuterungen des Bundesamtes für Raumentwicklung zur
Raumplanungsverordnung und Empfehlungen zum Vollzug, Bern 2000/01, Ziff. 2.4.5
S. 47 [nachfolgend: Erläuterungen]). Dies entspricht auch der einhelligen Lehre
(WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, Rz. 3 zu Art. 37a; RUDOLF MUGGLI, in:
Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch (Hrsg.), Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zürich 2009, Art. 37a N. 10; ULRICH ZIMMERLI, Zu den Neuerungen im
Raumplanungsrecht, recht 2001 S. 97; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 5. Auflage, Bern 2008, S. 207 Fn. 682; BALTHASAR
HEER, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 485 S. 147,
FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. Aufl., 2011, Bd. II,
Ziff. 21.4.5.5 S. 1187; SAMUEL KISSLING, Stichworte zum Bauen ausserhalb der
Bauzonen, Raum und Umwelt 6/2013 S. 43; ALIG/HOFFMANN, in: Griffel/Liniger/
Rausch/Thurnherr (Hrsg.), Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, 2016, Rz. 3.228).
Die Anforderungen an eine Ersatzbaute, einschliesslich deren zulässige Grösse,
richten sich daher nach Art. 24c RPG und Art. 42 RPV. Dies steht (anders als
die Beschwerdegegnerin vorbringt) auch nicht im Widerspruch zu den
Erläuterungen des ARE (S. 19) zur gestaffelten Anwendung von Art. 43 RPV und
Art. 24c RPG: Diese schliessen eine Kumulation des Wiederaufbaus (nach Art. 24c
RPG) und der vollständigen Umnutzung bzw. Erweiterung nach Art. 43 RPV gerade
aus, kann doch ein nach Art. 43 RPV umgenutztes bzw. erweitertes Gebäude nur
wiederaufgebaut werden, soweit dies nach Art. 24c RPG und Art. 42 RPV möglich
ist; Vergleichszustand hierfür ist der Zustand im Zeitpunkt der massgeblichen
Rechtsänderung (d.h. in der Regel 1972 oder 1980) und nicht der vor dem Abriss
bestehende Zustand.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin gibt es auch keine Anhaltspunkte
dafür, dass der Gesetzgeber gewerbliche Bauten hinsichtlich des Wiederaufbaus
(bzw. des zulässigen Umfangs der Ersatzbaute) gegenüber anderen altrechtlichen
Bauten privilegieren wollte. Art. 37a RPG erwähnt ausschliesslich
Zweckänderungen, weshalb schon die Sonderregelung für Erweiterungen in Art. 43
Abs. 2 RPV in der Literatur teilweise als gesetzeswidrig erachtet wird (MUGGLI,
a.a.O., N. 11 zu Art. 37a RPG; ALIG/HOFFMANN, a.a.O. Rn. 3.225 ff., S. 162 f.;
anders das Bundesgericht im Urteil 1A.289/2004 vom 7. Juni 2005 E. 2.4 mit
Hinweisen). Jedenfalls aber besteht kein Grund, Art. 43 RPV über den in der
Verordnung selbst vorgesehenen Anwendungsbereich hinaus weiter auszudehnen.

2.3. Vorliegend hielt das Verwaltungsgericht fest, dass bautechnisch gesehen
ein Abbruch und ein Wiederaufbau vorliege. Es qualifizierte diesen aber in
rechtlicher Hinsicht als Erweiterung und nicht als Wiederaufbau, weil die
flächenmässige Erweiterung im Vordergrund stehe. Bewilligt worden sei das
Resultat (Erweiterung der bestehenden Baute um höchstens 30 %) und nicht die
gewählte Vorgehensweise (Abriss des bestehenden Gebäudes in einem Zug mit
zeitnahem Wiederaufbau). Die bewilligte Erweiterung könne objektiv betrachtet
gar nicht ohne Eingriffe in die bauliche Substanz der noch existierenden
Ursprungsbaute vollzogen werden. Eine Projektrealisation in Raten wäre aus
bautechnischen und ökonomischen Gründen, aber auch aus ökologischer Sicht (kein
Minergie-Standard mit verbesserter Dämmung, Lüftung und umweltfreundlicher
Erdwärmeheizung) eindeutig weniger sinnvoll und effizient, als die
Gesamtrealisation in einem Zug.
Zwar ist dem Verwaltungsgericht zuzustimmen, dass es nicht darauf ankommen
kann, ob die Arbeiten etappenweise oder in einem Zug ausgeführt werden.
Entscheidend ist jedoch, dass auch im Ergebnis ein Wiederaufbau vorliegt, da
(mit Ausnahme des kleinen, nur 48 m2 grossen 2. Untergeschosses) nichts von der
ursprünglichen Bausubstanz bestehen bleibt. Die Baute soll im Übrigen nicht nur
erweitert, sondern auch in ihrem inneren und äusseren Erscheinungsbild
verändert werden (z.B. Erhöhung von Dachfirst und Raumhöhen, neue
giebelständige Ausrichtung des Gebäudes, Konstruktion mit kreuzweise
gestapelten Elementen, Tiefgarage). In der Begründung des Baugesuchs wurde denn
auch ausgeführt, für das neue Betriebskonzept (bewirtschaftete Zweitwohnungen)
sei ein Neubau erforderlich; das Bauvorhaben wurde deshalb als "Ersatzbau"
bezeichnet. Es handelt sich somit um einen Wiederaufbau, der nur unter den
Voraussetzungen nach Art. 24c RPG und Art. 42 RPV zulässig ist.

2.4. Damit brauchen die übrigen Einwände des Beschwerdeführers zu Art. 37a RPG,
insbesondere zum Gewerbecharakter der beabsichtigten Zweitwohnungsnutzung,
nicht mehr geprüft zu werden. Offenbleiben kann auch, inwiefern das
Erweiterungspotenzial bereits 1985 ausgeschöpft wurde.

3. 
Zu prüfen ist, ob das Projekt nach Art. 24c RPG und Art. 41 f. RPV bewilligt
werden kann.

3.1. Danach können altrechtliche Bauten und Anlagen erneuert, teilweise
geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden (Art. 24c Abs. 1 und 2
RPG i.V.m. Art. 41 f. RPV). Veränderungen am äusseren Erscheinungsbild sind
nach Art. 24c Abs. 4 RPG nur zulässig, wenn sie für eine zeitgemässe
Wohnnutzung oder eine energetische Sanierung nötig oder darauf ausgerichtet
sind, die Einpassung in die Landschaft zu verbessern.
Art. 42 Abs. 4 RPV regelt den Wiederaufbau. Danach darf eine altrechtliche
Baute oder Anlage nur wieder aufgebaut werden, wenn sie im Zeitpunkt der
Zerstörung oder des Abbruchs noch bestimmungsgemäss nutzbar war und an ihrer
Nutzung ein ununterbrochenes Interesse besteht. Dabei darf das Gebäudevolumen
massvoll erweitert werden; hierfür wird auf die Regelung für Erweiterungen in
Abs. 3 verwiesen (ohne lit. a).
Eine Erweiterung gilt nach Art. 42 RPV als massvoll, wenn die Identität der
Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen
gewahrt bleibt (Abs. 1). Dies ist im Einzelfall zu prüfen (Abs. 3). Massgeblich
für den Vergleich ist der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im
Zeitpunkt der Zuweisung zum Nichtbaugebiet befand (Abs. 2). Gemäss Abs. 3 lit.
b darf die gesamte Erweiterung, sowohl bezüglich der anrechenbaren
Bruttogeschossfläche als auch bezüglich der Gesamtfläche (d.h. Summe von
anrechenbarer Bruttogeschossfläche und Brutto-Nebenfläche), weder 30 % noch 100
m2 überschreiten; die Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens
werden nur halb angerechnet. (lit. b).

3.2. Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass die bestehende, zonenwidrig
genutzte Fläche von 1'742 m2 um knapp 30 % nach aussen auf 2'264 m2erweitert
werde; dies entspricht den Feststellungen des ARE/GR im Gesamtentscheid vom 2.
April 2015 und den Angaben in den Baugesuchsunterlagen. Damit ist die
Obergrenze von 100 m2 gemäss Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV um ein Mehrfaches
überschritten.

3.3. Kann das Baugesuch schon aus diesem Grund nicht bewilligt werden, erübrigt
sich die Prüfung der übrigen Voraussetzungen nach Art. 24c RPG (insbes. nach
Abs. 4). Auch die Fragen im Zusammenhang mit der beabsichtigten
Zweitwohnungsnutzung können offenbleiben.

4. 
Nach dem Gesagten steht fest, dass das Projekt nicht bewilligt werden kann. Es
bedarf daher keiner Rückweisung an die Vorinstanz. Vielmehr ist es Sache der
Beschwerdegegnerin, allenfalls ein neues Baugesuch für ein modifiziertes
Projekt einzureichen.
Die Beschwerde ist somit gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben
und das Baugesuch der Beschwerdegegnerin vom 17. Februar 2014 abzuweisen. Damit
werden alle bereits erteilten Bewilligungen (einschliesslich der Bewilligung
für die Zufahrtsstrasse) hinfällig.

5. 
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdegegnerin kosten- und
entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68). Die Sache ist zur Neuverlegung der
Kosten der vorinstanzlichen Verfahren an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.

 Demnach erkennt das Bundesgericht:

1. 
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden, 5. Kammer, vom 12. April 2016 aufgehoben. Das Baugesuch vom
17. Februar 2014 wird abgewiesen.

2. 
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdegegnerin (A.________
AG) auferlegt.

3. 
Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4. 
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und Entschädigungen des
vorinstanzlichen Verfahrens an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.

5. 
Dieses Urteil wird den Parteien, der Gemeinde Obersaxen Mundaun, dem Amt für
Raumentwicklung Graubünden, dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5.
Kammer, und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 6. April 2017
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

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