Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

BGE 119 IA 271



119 Ia 271

33. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 4.
August 1993 i.S. A. und Mitbeteiligte gegen Gemeinde Wallisellen, Kanton
Zürich und Kantonsrat des Eidgenössischen Standes Zürich (staatsrechtliche
Beschwerde) Regeste

    Art. 85 lit. a OG; Volksabstimmung über eine Volksinitiative.

    1. Zulässigkeit von behördlichen (E. 3b) und privaten Interventionen
(E. 3c) sowie von Interventionen einzelner Behördemitglieder (E. 3d)
im allgemeinen.

    2. Keine unerlaubte Beeinflussung der Abstimmung durch die kantonalen
Behörden (E. 4), durch private Informationen oder durch Interventionen
einzelner Behördemitglieder (E. 5).

    3. Unzulässige finanzielle Unterstützung des privaten
Abstimmungskomitees durch eine Gemeinde, die von der Vorlage nicht
besonders betroffen ist (E. 6).

    4. Kein entscheidender Einfluss der unzulässigen finanziellen
Unterstützung auf den Abstimmungsausgang (E. 7).

Sachverhalt

    A.- Am 2. Juni 1991 stimmten die Stimmberechtigten des Kantons Zürich
unter anderem über die Volksinitiative "Verbot von Geldspielautomaten"
ab. Das Büro des Kantonsrats veröffentlichte im Zürcher Amtsblatt vom
11. Juni 1991 das Ergebnis, wonach die Initiative mit 151 315 annehmenden
gegen 145 512 verwerfende Stimmen (ungültige 26 und leere 4589 Stimmen)
angenommen wurde. In der Folge wies der Kantonsrat in seiner Sitzung vom
14. Dezember 1992 entgegen dem Antrag seines Büros vom 19. November 1992
die gegen das Abstimmungsergebnis erhobenen Beschwerden ab.

    A. und verschiedene weitere Beschwerdeführer erhoben staatsrechtliche
Beschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG und verlangten die Aufhebung
des Kantonsratsbeschlusses bzw. der Volksabstimmung vom 2. Juni 1991.

    Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab, soweit es darauf eintritt.

Auszug aus den Erwägungen:

                      Aus den Erwägungen:

Erwägung 3

    3.- a) Das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete Stimm-
und Wahlrecht räumt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass
kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien
Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es
soll garantiert werden, dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt
auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung
treffen kann (BGE 118 Ia 261 f. E. 3, 117 Ia 46 E. 5, 455 E. 3a, je mit
Hinweisen). Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter anderem durch eine
unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der Stimmbürger im Vorfeld
von Urnengängen verfälscht werden.

    Die Praxis des Bundesgerichts hat die Zulässigkeit solcher
Einflussnahme auf die Willensbildung in verschiedener Hinsicht
differenziert, so für die Vorbereitung von Sachabstimmungen einerseits
und für Wahlen anderseits, aber namentlich auch danach, von wem die
Einflussnahme ausgeht.

    b) Nach der Rechtsprechung sind gewisse behördliche Interventionen
in die Meinungsbildung zu Sachabstimmungen zulässig, wie etwa die
Abstimmungserläuterungen der Exekutive, in denen eine Vorlage zur Annahme
empfohlen wird (BGE 112 Ia 335 E. 4c, 106 Ia 200 E. 4a mit Hinweisen). Es
stellt hingegen eine unerlaubte Beeinflussung dar, wenn die Behörde ihre
Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die
Tragweite der Vorlage falsch orientiert oder wenn sie in unzulässiger
Weise in den Abstimmungskampf eingreift und positive, zur Sicherung der
Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich
sonstwie verwerflicher Mittel bedient (BGE 118 Ia 262, 117 Ia 46 E. 5a,
456 mit Hinweisen).

    Das Eingreifen der Behörde in den Abstimmungskampf hat das
Bundesgericht nur als Ausnahme zugelassen, beschränkt auf Fälle, in
denen triftige Gründe für eine solche Intervention gegeben sind (BGE
117 Ia 456, 114 Ia 433 E. 4c mit Hinweisen). Jede darüber hinausgehende
Beeinflussung ist hingegen unzulässig. Das Bundesgericht hat dabei
unterschiedliche Konstellationen beurteilt (vgl. BGE 114 Ia 433 E. 4c):
zum einen Informationen desjenigen Gemeinwesens, das die Abstimmung
selber durchführte (vgl. BGE 112 Ia 332, insbesondere 337); zum andern
ein Eingreifen einer Gemeinde in den Abstimmungskampf über eine kantonale
Vorlage (BGE 116 Ia 466, insbesondere 469 E. 4a-d, 108 Ia 155, insbesondere
158 ff., 105 Ia 244); schliesslich eine Beeinflussung der Abstimmung des
untergeordneten Gemeinwesens durch das übergeordnete (BGE 114 Ia 427,
insbesondere 434 f.; vgl. auch BGE 117 Ia 41 betreffend die Behörde
eines Nachbarkantons).

    Stellt das Bundesgericht eine unzulässige Einflussnahme der Behörde
auf die Meinungsbildung fest, so hebt es indessen die Abstimmung über eine
Gesetzes- oder Sachvorlage nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten
erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Auswirkung
braucht vom Beschwerdeführer nicht nachgewiesen zu werden; vielmehr
genügt es, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereiche des Möglichen
liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkung einer
unzulässigen Intervention ist deren Einfluss auf das Abstimmungsergebnis
nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu
beurteilen. Dabei ist nach den gesamten Umständen - sowohl in quantitativer
wie auch in qualitativer Hinsicht - zu beurteilen, ob eine Beeinflussung
des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen ist. Namentlich wird auf
die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen
der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des Stimmenunterschiedes
abgestellt. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel
anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering,
dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung
des Urnenganges abgesehen werden (BGE 118 Ia 263, 117 Ia 48 E. 5b, 456
und 457, 113 Ia 59 E. 7a, 112 Ia 338 E. 5 mit Hinweisen).

    c) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung können auch private
Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen in unzulässiger Weise die
Willensbildung der Stimmbürger beeinflussen. Von einer unzulässigen
Einwirkung wird namentlich dann gesprochen, wenn mittels privater
Publikation in einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und
irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass
es dem Bürger nach den Umständen unmöglich ist, sich aus andern Quellen
ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen
(BGE 118 Ia 262, 117 Ia 47 f., 456 f. mit Hinweisen).

    Einflüsse dieser Art vermögen indessen nur ausnahmsweise die Aufhebung
einer Abstimmung zu rechtfertigen. Verstösse von privater Seite gegen die
guten Abstimmungssitten und die Verwendung von falschen und irreführenden
Angaben im Abstimmungskampf lassen sich, so verwerflich sie auch immer sein
mögen, nicht völlig ausschliessen und sind in gewissem Ausmasse in Kauf zu
nehmen. Denn die Teilnahme von Einwohnern, Parteien, Abstimmungskomitees
und anderen privaten Personengruppen an der Meinungsbildung ist
grundsätzlich uneingeschränkt zulässig. Ihre Äusserungen stehen unter
der Meinungsäusserungs- und der Pressefreiheit. Den Stimmbürgern
darf zugetraut werden, zwischen verschiedenen bekundeten Meinungen zu
unterscheiden, offensichtliche Übertreibungen als solche zu erkennen und
sich aufgrund ihrer eigenen Überzeugung zu entscheiden. Eine Aufhebung
einer Abstimmung kann daher nur mit grösster Zurückhaltung in Betracht
gezogen werden. Eine Wiederholung einer Abstimmung kann nur bei ganz
schwerwiegenden Verstössen verlangt werden und unter der Voraussetzung,
dass die Auswirkung des Mangels auf das Abstimmungsergebnis ausser Zweifel
steht oder zumindest als sehr wahrscheinlich erscheint (BGE 118 Ia 263/4,
117 Ia 47, 456/7, 116 Ia 469 E. 4d, je mit Hinweisen).

    d) Dem einzelnen Mitglied einer Behörde kann weder die Teilnahme am
Abstimmungskampf noch die freie Meinungsäusserung zu einer Gesetzes- oder
Sachvorlage untersagt werden (BGE 112 Ia 335 E. 4c mit Hinweis; Urteil
des Bundesgerichts vom 4. Oktober 1989, in ZBl 91/1990 S. 120 E. 5c; nicht
veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. D. gegen den Kanton Zürich
vom 18. November 1992 E. 6a). Es ist üblich, dass Behördemitglieder bei der
Unterzeichnung von Aufrufen als Mitglieder von Abstimmungskomitees oder
bei persönlichen Interventionen ihren Namen mit der amtlichen Stellung
versehen, um ihre besondere Sachkunde und ihr Engagement für öffentliche
Interessen hervorzuheben.

    Hingegen ist nicht zulässig, dass sie ihrer Intervention einen
amtlichen Anstrich geben und den Anschein erwecken, es handle sich um eine
offizielle Verlautbarung einer Behörde. Ob Inhalt und Form (etwa Verwendung
amtlichen Briefpapiers oder amtlicher Insignien) ihrer Stellungnahme
geeignet sind, einen solchen Anschein zu erwecken, entscheidet sich nach
der Wirkung, die sie auf den Adressaten, den durchschnittlich aufmerksamen
und politisch interessierten Stimmbürger, ausübt.

    Eine unzulässige Beeinflussung der Meinungsbildung könnte sodann in
Verlautbarungen, deren privater Charakter unklar bleibt, in Betracht
gezogen werden, wenn das Behördemitglied eine bewusst falsche oder
täuschende Sachdarstellung geben würde, die wegen der Autorität seines
Amtes nicht ohne weiteres als solche erkannt würde (vgl. ZBl 91/1990 S. 120
E. 5c), besonders wenn sie von der Gegenseite nicht mehr richtiggestellt
werden könnte (BGE 98 Ia 624 ff. E. 4b).

Erwägung 4

    4.- a) Die Beschwerdeführer A. und Mitbeteiligte erachten den
"Beleuchtenden Bericht" des Regierungsrats zur Volksinitiative "Verbot
von Geldspielautomaten" als missverständlich und nicht transparent. So
habe es der Regierungsrat unterlassen, den Stimmbürgern klar und konkret
die tatsächlichen sowie rechtlichen Konsequenzen der zuvor schon in zwei
Volksabstimmungen angenommenen Vorlagen betreffend das "Gesetz über die
Besteuerung der Geldspielapparate" sowie die Volksinitiative "Stopp dem
Wildwuchs von Spielsalons und Geldspielautomaten" darzustellen.

    In seinen Abstimmungserläuterungen hat der Regierungsrat, der übrigens
die Initiative wie der Kantonsrat zur Ablehnung empfahl, auf die von
den Beschwerdeführern geltend gemachte Rechtsänderung hingewiesen. Von
einer unerlaubten Beeinflussung der Abstimmung (vgl. vorangehende E. 3b)
kann daher keine Rede sein, auch wenn der Regierungsrat nach Auffassung
der Beschwerdeführer nicht umfassend auf alle möglichen Konsequenzen der
Initiative hingewiesen hat.

    b) Eine Stimmrechtsverletzung sehen die Beschwerdeführer zu Unrecht
im Umstand, dass die Stimmbürger innert kürzester Zeit zum Themenbereich
Geldspielautomaten dreimal abstimmen mussten. Nach ihrer Auffassung
hätte man die Volksinitiativen "Stopp dem Wildwuchs von Spielsalons
und Geldspielautomaten" und "Verbot von Geldspielautomaten" als
Eventualvorlagen zur Abstimmung bringen müssen. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführer ist indessen nicht einzusehen, inwiefern mit dem vom
Kanton gewählten Vorgehen das Stimmrecht verletzt worden sein sollte. Dem
Büro des Kantonsrats ist vielmehr zuzustimmen, dass sich dieses Vorgehen
sogar aufdrängte, um eine gegenseitige Konkurrenzierung der verschiedenen
Vorlagen zu verhindern.

Erwägung 5

    5.- a) Die Beschwerdeführer werfen dem Initiativkomitee und einzelnen
seiner Mitglieder verschiedene unwahre bzw. irreführende Aussagen vor. Der
Kantonsrat hat diese mit einer Ausnahme gesamthaft als erkennbare, reine
Abstimmungspropaganda qualifiziert, welche nicht geeignet gewesen sei,
die Meinungsbildung der Stimmbürger zu verfälschen.

    In der Tat sind im Abstimmungskampf um eine Vorlage, bei welcher der
Entscheid von vorwiegend moralischen Motiven bestimmt wird, drastische,
objektiv nicht belegbare und möglicherweise gar nicht zutreffende
Behauptungen nicht geeignet, die Meinungsbildung zu verfälschen. Sie
kommen bei einem solchen Gegenstand von beiden Seiten unvermeidlich vor.

    b) Die Beschwerdeführer beanstanden vor allem den "Wegweiser"
des Initiativkomitees und einen kurz vor der Abstimmung in der
Wochenzeitung erschienenen Artikel von Urs Ruckstuhl, einem Mitglied des
Initiativkomitees. Obschon in diesen Schriften sicher gewisse unsachliche,
übertriebene und möglicherweise unzutreffende Behauptungen erhoben wurden,
kann nicht gesagt werden, dass es dem Stimmbürger deshalb nicht möglich
gewesen sei, den Propagandacharakter dieser Behauptungen zu erkennen und
sich zusammen mit den Verlautbarungen der Initiativgegner und aus anderen
Quellen ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu
machen (vgl. vorangehende E. 3c).

    c) Gleich verhält es sich mit dem am Abstimmungssamstag gesendeten
Fernsehfilm "Hölle" zum Thema Geldspielautomaten. Die Beschwerdeführer
legen nicht dar, inwiefern diese Fernsehsendung einen schwerwiegenden
Verstoss der SRG darstellen sollte, der sehr wahrscheinlich Auswirkungen
auf das Abstimmungsergebnis hatte.

    d) Der im Initiativkomitee engagierte Gemeindepräsident Remund
von Wallisellen hatte seinen beanstandeten Artikel zwar am 24.,
25. und 30. Mai 1991 in je einer Lokalzeitung unter seinem Namen
mit beigefügter Amtsbezeichnung erscheinen lassen. Als einseitige,
wenn nicht gar polemische Stellungnahme erweckte der Artikel beim
unbefangenen Leser aber nicht den Eindruck einer amtlichen Verlautbarung
der Gemeinde. Diesen Eindruck erweckte auch nicht, dass Paul Remund
darin schrieb, "als Gemeindepräsident einer Glattalgemeinde" wisse er,
wovon er schreibe. Selbst das Büro des Kantonsrats, das die Rüge nicht
leicht nahm, ging bloss von einer "im Ansatz bestehenden Gefahr einer
unerlaubten Beeinflussung der Stimmbürger" durch die Verwendung der
Amtsbezeichnung aus. Seit dem ersten Erscheinen blieb den Gegnern der
Initiative ausserdem genügend Zeit, um Berichtigungen erscheinen zu lassen,
soweit einzelne darin verwendete Ausdrücke oder Behauptungen dies zur
freien Meinungsbildung notwendig machten.

    e) Bei dem vom Kantonsrat festgestellten Verhältnis der Werbung
für und gegen die Initiative von ca. 1:10 kann nicht davon ausgegangen
werden, dass tendenziöse, irreführende Sachverhaltsbehauptungen,
die zugunsten der Initiative geäussert wurden, die Meinungsbildung
und das Abstimmungsergebnis auch nur mit Wahrscheinlichkeit
entscheidend beeinflussten. Ihre Wirkung wurde neutralisiert durch die
Sachverhaltsbehauptungen und Argumente in der überwiegenden gegnerischen
Propaganda. Noch weniger lässt sich annehmen, dass die beanstandeten
Äusserungen den Ausgang ohne Zweifel beeinflusst hätten.

Erwägung 6

    6.- a) Die Beschwerdeführer A. und Mitbeteiligte, B. und C.
sowie D. rügen auch, dass die Gemeinde Wallisellen in die Meinungsbildung
unzulässig eingriff, indem ihr Gemeinderat mit Beschluss vom 7. Mai 1991,
amtlich (im "Anzeiger von Wallisellen") publiziert am 24. Mai 1991 und in
verschiedenen Tages- und Lokalzeitungen vom 24. bis 28. Mai 1991 gemeldet,
dem privaten Initiativkomitee für das Verbot von Geldspielautomaten
einen Beitrag aus Gemeindemitteln von Fr. 30'000.-- zusprach, der
einen erheblichen Teil der Aufwendungen des Komitees von Fr. 50'000.--
(oder Fr. 70'000.-- laut Vernehmlassung der Gemeinde Wallisellen,
evtl. Fr. 80'000.-- laut Votum Volkart, Kantonsratsprotokoll S. 29) deckte.

    b) Das Kantonsratsbüro, das in der Vernehmlassung vom 22. August
1991 zu den unmittelbar gegen die Abstimmung erhobenen staatsrechtlichen
Beschwerden den Beitrag der Gemeinde noch als problematisch bezeichnet
hatte, hielt ihn in seinem Antrag an den Rat vom 19. November 1992 klar
als unzulässig. Es begründete diesen Schluss damit, dass der Gemeinde
einerseits eine besondere Betroffenheit fehle und sie anderseits keinen
sichtbaren Einfluss im privaten Abstimmungskomitee hatte, an welches der
Beitrag ging.

    Im Kantonsrat wurde zwar von mehreren Votanten eine besondere
Betroffenheit der Gemeinde erwogen. Vereinzelt wurde auch hervorgehoben,
dass die Gemeinde durch den Gemeindepräsidenten und den Schulpräsidenten
im Komitee vertreten war, zur Zeit des Gemeinderatsbeschlusses die vom
Komitee betriebene Werbung (namentlich den "offiziellen" Wegweiser des
Komitees) kannte und so Gewähr für die korrekte Information und Verwendung
der Gemeindemittel hatte.

    c) Eine besondere Betroffenheit, welche sie berechtigt habe,
ausnahmsweise in den kantonalen Abstimmungskampf einzugreifen, macht
auch die Gemeinde Wallisellen in ihrer Vernehmlassung geltend. Sie war
indessen nicht in anderer Weise als andere unter den zürcherischen
Gemeinden betroffen, auch wenn in Wallisellen gerade damals die von
verschiedenen Behörden und von einer grossen Zahl von Einwohnern (1566
Petitionäre im April 1987) abgelehnte Errichtung eines Spielsalons mit
Geldspielautomaten in unmittelbarer Nähe eines Primarschulhauses und
Jugendtreffs drohte. Wäre es zulässig, dass jede Gemeinde, in der eine
kantonale Gesetzesvorlage von aktueller Bedeutung ist, mit Steuermitteln
in den Abstimmungskampf eingreift, so könnte dies zu einem erheblichen
Einfluss von Gemeindebehörden auf die Meinungsbildung in Fragen der
kantonalen Politik führen, der von den jeweiligen Mehrheitsverhältnissen in
den Gemeinden abhinge und die freie Meinungsbildung verfälschen würde. Die
Einmischung der Gemeinden oder Behörden von Gemeinden in einen kantonalen
Abstimmungskampf, die von der Vorlage nicht direkt und besonders betroffen
sind, ist deshalb nach der bundesgerichtlichen Praxis unzulässig (vgl.
vorangehende E. 3b; namentlich BGE 116 Ia 469 E. 4a, 114 Ia 433 E. 4c,
108 Ia 160 f. E. 5a).

    Ob eine solche Einmischung der Gemeinde in den Abstimmungskampf
über eine kantonale Verfassungs- oder Gesetzesvorlage überhaupt je
zulässig sein könne, stellte das Bundesgericht mehrfach in Frage (BGE
108 Ia 160 E. 5a, 105 Ia 245 E. 4), ohne sich bisher abschliessend dazu
auszusprechen. Die Frage braucht auch hier nicht abschliessend beurteilt
zu werden. Eine Ausnahmesituation mag zwar auch vorliegen, wenn eine
kantonale Gesetzesvorlage eine einzige oder eine beschränkte Anzahl von
Gemeinden in einer bestimmten Weise direkt berührt (vgl. die entsprechende
Situation der Standort- oder Nachbargemeinde in einem eidgenössischen
Abstimmungskampf betreffend die Atom- und Energieinitiative, beurteilt
vom aargauischen Regierungsrat, vom Verwaltungsgericht Basel-Landschaft
und vom Bundesrat in Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide
(BLVG) 1983/84 S. 13 ff., ZBl 86/1985 S. 201 ff. und 87/1986 S. 272
ff.). An einer solchen besonderen Betroffenheit der Gemeinde fehlt es
hier offensichtlich. Das in Wallisellen seit Jahren und zur Zeit der
Abstimmung immer noch aktuelle Problem kann sich in ähnlicher Weise in
vielen Gemeinden des Kantons schon gestellt haben oder in absehbarer Zeit
noch stellen, und dies nicht nur in grösseren Gemeinden mit städtischer
Bevölkerung.

    d) In der Lehre wird die Praxis des Bundesgerichts, welche die
Einflussnahme der Gemeinde im Abstimmungskampf um kantonale Vorlagen
auf Fälle direkter Betroffenheit einschränkt, im allgemeinen gebilligt
(vgl. ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
3. Auflage, Zürich 1993, Rz. 603; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der
schweizerischen Bundesverfassung, 2. Auflage, Bern 1991, S. 390; GEORG
MÜLLER, Die innenpolitische Neutralität der kantonalen öffentlichen
Unternehmen, in ZBl 88/1987 S. 425 ff., insbesondere S. 428; ETIENNE
GRISEL, Initiative et référendum populaires, Dorigny 1987, S. 95;
ETIENNE GRISEL, L'information des citoyens avant les votations, in
Festschrift Hans Nef, 1981, S. 55 ff., insbesondere S. 61; STEPHAN
WIDMER, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Zürich 1989, S. 198
f.; JEANNE RAMSEYER, Zur Problematik der behördlichen Information im
Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Diss. Basel 1992, S. 68 f. und 71;
vgl. in zurückhaltendem Sinne auch JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Traité de droit
constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, volume II, S. 448 N. 1218 und
Anm. 4; ANDREAS AUER, L'intervention des collectivités publiques dans
les campagnes référendaires, in RDAF 41/1985, 185 ff., insbesondere 196
ff. N. 25-37). Selbst in der im Kantonsrat von beiden Seiten angerufenen
neueren Publikation (GION-ANDRI DECURTINS, Die rechtliche Stellung der
Behörde im Abstimmungskampf, Diss. Freiburg 1992), in der (bedenkenswerte)
Gründe für eine weitherzigere Beurteilung der behördlichen Stellungnahmen
im Abstimmungskampf angeführt werden (vgl. etwa S. 57, 79 f., 89,
insbesondere 272 ff. und zusammenfassend 289 f.), wird eine Intervention
der Gemeinde in den Abstimmungskampf um eine kantonale Gesetzesvorlage nur
als zulässig betrachtet, wenn sie davon in besonderer Weise betroffen ist
(S. 353 ff.).

    In der Beratung des Kantonsrats wurde beklagt, dass eine praktikable
und von vornherein klare Abgrenzung der zulässigen behördlichen
Intervention im Abstimmungskampf fehle, so lange auf eine besondere
Betroffenheit abgestellt werde und deshalb über diese Betroffenheit
oder ihr Fehlen nachträglich gestritten werden könne. Das ist indessen
unvermeidlich, wo der Gesetzgeber nicht bestimmte (schematische)
Vorschriften über die Zulässigkeit der Behördeninterventionen im
Abstimmungskampf erlässt, sondern in einem kantonalen oder eidgenössischen
Rechtsmittelverfahren über die unverfälschte freie Willensbildung des
Bürgers zu wachen ist. Propaganda der Behörden des Gemeinwesens, welches
die Abstimmung veranstaltet, oder auch Propaganda eines untergeordneten
Gemeinwesens weitherzig zuzulassen, würde die Gefahr einer amtlichen
Beeinflussung der Meinungsbildung erhöhen. Für die Meinungsbildung
notwendige, objektiv gehaltene Interventionen in den Abstimmungskampf von
seiten der Behörden des veranstaltenden Gemeinwesens oder auch anderer
besonders betroffener Behörden schlechthin zu untersagen, ginge hingegen
zu weit, könnte doch die grundsätzlich zulässige private Propaganda,
welche (wirtschaftlich) interessierte Kreise mit unbeschränkten Mitteln
treiben dürfen, allein die freie Meinungsbildung leicht verzerren.

    Im vorliegenden Fall war für den Kantonsrat unschwer festzustellen,
dass die Gemeinde Wallisellen keine besondere Betroffenheit geltend
machen konnte, die sie ausnahmsweise berechtigt hätte, durch die den
Behörden grundsätzlich verbotene Propaganda für die eine Seite in den
Abstimmungskampf einzugreifen.

Erwägung 7

    7.- Aufgrund der Ausführungen in Erwägung 6 erweist sich demnach die
Zuwendung, welche die Gemeinde Wallisellen dem privaten Initiativkomitee
zukommen liess, als unzulässig. Es bleibt somit zu prüfen, welche Folgen
der rechtswidrigen Intervention zu geben sind.

    a) Nach § 131 Abs. 2 WahlG ist eine Abstimmung im Kanton Zürich
aufzuheben, wenn glaubhaft ist, dass eine festgestellte Unregelmässigkeit
das Ergebnis der Abstimmung wesentlich beeinflussen konnte.

    Das Bundesgericht seinerseits hebt nach der in Erwägung 3b
dargestellten Praxis eine Abstimmung auf, wenn der festgestellte Mangel das
Abstimmungsergebnis mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat.
Namentlich wird auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen
Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des
Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die Möglichkeit, dass die
Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, als derart gering, dass
sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so wird von der Aufhebung des
Urnengangs abgesehen (vgl. ROBERT LEVI, Das Stimmenverhältnis als Kriterium
für den Entscheid über Stimmrechtsbeschwerden, in Verfassungsrechtsprechung
und Verwaltungsrechtsprechung, 1992, S. 85 ff.; CHRISTOPH HILLER, Die
Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 416 ff. JÖRG PAUL MÜLLER,
aaO, S. 393 f.).

    b) Im vorliegenden Fall lässt sich die Auswirkung des Mangels nicht
ziffernmässig ermitteln, indessen die qualitative Bedeutung des Mangels
etwas näher erfassen.

    Beim Gemeinderat Wallisellen handelt es sich nicht um die oberste
Behörde des Gemeinwesens, das die Abstimmung veranstaltete. Die unzulässige
Beteiligung der Behörde eines untergeordneten Gemeinwesens hat bei der
Abstimmung des übergeordneten ein kleineres Gewicht, als wenn der Mangel
von der Behörde des Gemeinwesens ausgeht, welches die Abstimmung selbst
durchführte (vgl. ANDREAS AUER, aaO, 202 N. 33 und 204 N. 37). Ausserdem
wurde das unzulässige Vorgehen vom Gemeinderat vor der Öffentlichkeit
nicht verborgen, sondern nach dem Beschluss publiziert. Es handelt sich
somit nicht um eine verdeckte Einflussnahme, die das Bundesgericht als
besonders verpönt bezeichnet (BGE 114 Ia 444 E. 6b). Der klar unzulässige
Beschluss des Gemeinderats Wallisellen wiegt deshalb nicht gerade schwer.

    c) Die Initiative wurde vom Volk im Verhältnis von 151 315: 145
512 Stimmen (ungültige 26 und leere 4589 Stimmen) angenommen. Die
Stimmendifferenz von 5803 oder fast 2% der Stimmenden lässt das
Ergebnis als klar erscheinen, jedenfalls nicht als Zufallsergebnis,
wie die Direktion des Innern zutreffend bemerkt. Allerdings ist die
Annahme relativ knapp erfolgt. Es hätten weniger als 2 Prozent der für
die Annahme der Initiative Stimmenden diese ablehnen, oder weniger als
4 Prozent dieser Stimmbürger von der Teilnahme an der Abstimmung absehen
müssen, damit sie abgelehnt worden wäre.

    d) Im Kantonsrat liess sich die Ratsmehrheit davon leiten, dass die
Leistung der Gemeinde Wallisellen für den Ausgang der Abstimmung nicht
entscheidend war; das ergibt sich nicht nur aus der Vernehmlassung
des Ratsbüros vom 22. August 1991 und aus den verschiedenen am
14. Dezember 1992 protokollierten Voten, sondern wird in den neuen
Vernehmlassungen des Ratsbüros und des Regierungsrats bestätigt. Die
Gemeinde Wallisellen bestreitet ihrerseits die Kausalität ihres
Beitrages für die vom befürwortenden Initiativkomitee betriebene
Propaganda. Sie habe den am 7. Mai 1991 beschlossenen Betrag erst
Mitte Mai überwiesen, und er sei ausschliesslich zur Deckung vom
Komitee bereits getätigter Verpflichtungen verwendet worden, für die
sonst anderweitige Defizitgarantien bestanden hätten. Sie schildert und
belegt sodann eindrücklich den vom gegnerischen "Komitee gegen immer
mehr Verbote" und von einer Lobby des Spielautomatengewerbes mit enormen
Aufwand in zahlreichen Zeitungsinseraten mit Propaganda-Argumenten, mit
Stellungnahmen von Prominenten oder engagierten Politikern, mit der Liste
der Komiteemitglieder und ferner in einem in alle Haushaltungen des Kantons
versandten vierseitigen Flugblatt geführten Abstimmungskampf. Dagegen
habe sich das von der Gemeinde unterstützte befürwortende Komitee mit
seinen weit geringeren Mitteln und mit sachlich-fairen Argumenten, u.a. in
seinem an interessierte Kreise auf Anfrage abgegebenen "Wegweiser", kaum
Gehör verschaffen können. Damit und mit dem Hinweis auf die Empfehlungen
der kantonalen Behörden, die Initiative abzulehnen, will die Gemeinde
dartun, dass für den Entscheid der Stimmbürger weder Art und Umfang der
befürwortenden Propaganda noch der von ihrem Gemeinderat beschlossene
Kostenbeitrag von entscheidender Bedeutung waren.

    e) Soweit die Gemeinde die Kausalität ihres Beitrages für die
vom befürwortenden Initiativkomitee betriebene Propaganda in Frage
stellen will, ist den Beschwerdeführern recht zu geben, als es auf das
Datum des Gemeinderatsbeschlusses vom 7. Mai 1991 allein nicht ankommen
kann, und noch weniger auf die erst Mitte Mai erfolgte Überweisung. Der
Gemeindepräsident kann im Initiativkomitee, dem er angehörte, schon vorher
in Aussicht gestellt haben, dass von Seiten der Gemeinde Wallisellen mit
einem substantiellen Beitrag zu rechnen sei, musste doch ein entsprechender
Antrag an den Gemeinderat von ihm selber oder jedenfalls mit seinem Wissen
vorbereitet werden.

    Dagegen ist vom Sekretär des Initiativkomitees glaubhaft bestätigt
worden, dass die rund zur Hälfte auf eine Serie von Inseraten entfallenden
Aufwendungen des Komitees, die mit Fr. 55'000.-- budgetiert waren und
schliesslich rund Fr. 70'000.-- erreichten, ganz oder grossenteils
auch ohne den Beitrag der Gemeinde Wallisellen getätigt worden wären,
nämlich aus den Spenden Privater und unter Inanspruchnahme von zwei
Defizitgarantien von zusammen Fr. 50'000.--. Mit der Gemeindeleistung
konnte das Initiativkomitee schliesslich nicht fest rechnen, bevor die
zuständige Gemeindeexekutive sie beschlossen hatte und solange allfälliger
Widerstand gegen den nach der bundesgerichtlichen und kantonalen Praxis
klar unzulässigen Beschluss denkbar war.

    Die Überschreitung des ursprünglichen Budgets ergab sich nur zum
Teil aus Aufwendungen, die in der letzten Phase des Abstimmungskampfs
möglicherweise erst noch getätigt wurden, als nebst den privaten Spenden
diejenige der Gemeinde bereits beschlossen oder sogar eingegangen war. Die
vermehrten Mittel könnten unter Umständen noch eine Rolle gespielt haben,
als das Initiativkomitee seine Inserate für ca. Fr. 8'000.-- mehr als
budgetiert plazierte.

    f) Selbst wenn ein Einfluss der unzulässigen Finanzierung durch die
Gemeinde Wallisellen auf die befürwortende Propaganda nicht gänzlich
auszuschliessen wäre, würde er sich darauf beschränken, dass die vom
Initiativkomitee geplante und vorbereitete Propaganda zuletzt noch etwas
intensiviert wurde, indem Inserate für etwa achttausend Franken mehr
plaziert wurden. Dabei kann es sich angesichts des Mehraufwandes offenbar
nur um wenige Inserate der von den Beschwerdeführern beanstandeten Art
in Lokalzeitungen und höchstens einzelne solcher Inserate in den im
ganzen Kanton verbreiteten Tageszeitungen gehandelt haben. Ein derart
beschränkter Einfluss ist indessen für das Ergebnis der Abstimmung nicht
von erkennbarer Bedeutung.

    Es kommt hinzu, dass die befürwortende Propaganda nach Art und
Umfang hinter derjenigen der Gegner weit zurücktrat (im Kantonsrat
fiel der Vergleich mit dem Kampf zwischen David und Goliat). Für einen
Abstimmungskampf im ganzen Kanton Zürich, den das Komitee mit seiner
Initiative schliesslich bezweckt und erzwungen hatte, scheint die
Propaganda in der budgetierten oder auch in der schliesslich erreichten
Höhe kaum mehr als ein unerlässliches Minimum.

    g) Es bleibt zu prüfen, ob die bekanntgewordene unzulässige
Finanzierung selbst propagandawirksam war und so einen Einfluss auf das
Abstimmungsergebnis haben konnte.

    Die Zuwendung der Gemeinde Wallisellen wurde zwar durch die Publikation
im amtlichen Organ der Gemeinde 10 Tage vor der Abstimmung und durch die
Auseinandersetzung, die sie im Textteil der Tageszeitungen hervorrief, im
ganzen Kanton bekannt. Dass die Stimmbürger, die so von der Unterstützung
durch die Gemeinde erfuhren, dadurch zugunsten der Initiative beeindruckt
wurden, macht einzig der Beschwerdeführer D. geltend. Das Bekanntwerden der
auf demokratisch empfindenden Stimmbürger negativ wirkenden Unterstützung
des Initiativkomitees durch eine einzelne Gemeinde war nicht geeignet, die
Meinungsbildung zugunsten der Vorlage zu beeinflussen. Soweit der Beschluss
des Gemeinderats nicht bloss bekanntgegeben, sondern kommentiert und in
Radiosendungen diskutiert wurde, geschah dies jedenfalls eher kritisch
und negativ.

    Bei der Gemeinde Wallisellen handelt es sich gewiss nicht um eine
kleine, aber keineswegs um eine im Kanton politisch besonders gewichtige
Gemeinde. Ihre Haltung bekam auch nicht etwa durch besondere Autorität in
der zu entscheidenden Frage erhöhtes Gewicht. In der Gemeinde selbst hatte
sich eine politische Bewegung gegen die Geldspielautomaten schon vor der
strittigen Zuwendung gebildet; die Mitteilung dieser Zuwendung trug nicht
mehr wesentlich zur Meinungsbildung unentschlossener Gemeindeeinwohner
bei. Deshalb fällt insoweit die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne
die bekanntgewordene Zuwendung der Gemeinde anders ausgefallen wäre,
nicht mehr ernsthaft in Betracht.

    h) Dies führt zum Ergebnis, dass sich aufgrund der gesamten Umstände
die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den von der Gemeinde Wallisellen
in unzulässiger Weise dem Initiativkomitee geleisteten Betrag anders
ausgefallen wäre, als derart gering erweist, dass sie nicht mehr ernsthaft
in Betracht fällt. Die Stimmrechtsbeschwerden sind daher abzuweisen,
soweit auf sie überhaupt einzutreten ist.