Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

BGE 138 II 173



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Urteilskopf

138 II 173

15. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Swisscom
(Schweiz) AG und Swisscom AG, Sunrise Communications AG und Orange
Communications SA gegen Einwohnergemeinde Urtenen-Schönbühl und Justiz-,
Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
1C_449/2011 / 1C_451/2011 vom 19. März 2012

Regeste

Standortfestlegung für Mobilfunkantennen innerhalb der Bauzone (Art. 22 RPG;
Art. 16 Abs. 3, Art. 27 und 36 BV).
Die angefochtene Regelung des kommunalen Baureglements differenziert zwischen
Arbeitszonen, Wohnzonen und übrigen Zonen; diese Begriffe sind verfassungs-
bzw. bundesrechtskonform auszulegen (E. 3).
Die Zonenkonformität von Mobilfunksendeanlagen in Wohnzonen kann davon abhängig
gemacht werden, dass die Anlagen der Versorgung der Nachbarschaft dienen (E. 5,
insb. E. 5.2-5.4).
Das angefochtene Reglement sieht ein Kaskadenmodell vor, das grundsätzlich mit
der Bundesfernmeldegesetzgebung vereinbar ist: Die prioritären Arbeitszonen
sind für die Mobilfunkversorgung der Gemeinde geeignet; bei Bedarf können auch
Standorte in gemischten Zonen und sogar in reinen Wohnzonen beansprucht werden.
Die Anforderungen an die Standortwahl lassen sich bundesrechtskonform handhaben
(E. 6, insb. E. 6.5 und 6.6).
Keine Verletzung der Wirtschafts- und Informationsfreiheit (E. 7). Zum
öffentlichen Interesse am Schutz vor ideellen Immissionen von
Mobilfunksendeanlagen in Wohngebieten (E. 7.4.3).
Rückweisung an die Genehmigungsbehörde zur Präzisierung gewisser Punkte des
Gemeindereglements (E. 8).

Sachverhalt ab Seite 174

BGE 138 II 173 S. 174
Die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Urtenen-Schönbühl beschlossen am 2.
Dezember 2008, das kommunale Baureglement vom 20. Oktober 2005 (GBR) mit
folgenden Vorschriften zu ergänzen:
D1a Antennen
Art. 40a Antennenanlagen
1. Als Antennenanlagen (Antennen) gelten Anlagen, die dem draht- und kabellosen
Empfang sowie der draht- und kabellosen Übermittlung Mobilfunk u.a. dienen.
BGE 138 II 173 S. 175
2. Unter Art. 40a Abs. 3 bis 7 fallen Antennen, die ausserhalb von Gebäuden
angebracht werden und die von allgemein zugänglichen Standorten optisch
wahrgenommen werden können.
3. Antennen sind in erster Linie in den Arbeitszonen und anderen Zonen, die
überwiegend der Arbeitsnutzung dienen, zu erstellen. Bestehende Standorte sind
vorzuziehen.
4. Antennen in den übrigen Bauzonen sind nur zulässig, wenn kein Standort in
einer Arbeitszone möglich ist. In diesen Fällen ist zudem eine Koordination mit
bestehenden Antennenanlagen zu prüfen. Falls die Prüfung ergibt, dass eine
Koordination aufgrund der anwendbaren Vorschriften möglich ist, ist die neue
Anlage am bestehenden Standort zu erstellen.
5. In Wohnzonen sind Antennen nur zum Empfang von Signalen oder für die
Erschliessung der Nachbarschaft der Anlage (Detailerschliessung) gestattet und
sind unauffällig zu gestalten.
6. Die Vorschriften des Baubewilligungsdekrets über die Parabolantennen (Art. 5
Abs. 1 Bst. c des Dekretes über das Baubewilligungsverfahren
[Baubewilligungsdekret, BewD, BSG 725.19]) sowie die Vorschriften des
Gemeindebaureglements über Schutzgebiete und Schutzobjekte (Art. 52a hienach)
bleiben vorbehalten.
7. Die Zulässigkeit von Antennen ausserhalb der Bauzone richtet sich im Übrigen
nach Bundesrecht und kantonalem Recht.
D4 Schutzgebiete und Schutzobjekte
Art. 52a Antennen
In Schutzgebieten und bei Schutzobjekten sind Antennen nach Art. 40a Abs. 2
nicht zulässig. Der Gemeinderat kann dem Bau einzelner Antennen zustimmen, wenn
sie zur Wahrung der Kommunikationsfreiheit unabdingbar und in das Orts- und
Landschaftsbild integriert sind.
Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigte diese
Rechtsänderung am 24. November 2009. Die dagegen gerichteten Einsprachen der
Orange Communications SA, der Sunrise Communications AG sowie der Swisscom
(Schweiz) AG und Swisscom AG wies es ab, soweit es darauf eintrat.
Gegen die Genehmigungsverfügung des AGR erhoben die Einsprecherinnen zunächst
erfolglos Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des
Kantons Bern (JGK). Gegen deren Entscheid gelangten sie mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses wies die Beschwerden ab.
Dagegen haben die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG (im Folgenden:
Beschwerdeführerinnen 1) sowie die Sunrise Communications AG und die Orange
Communications SA (im
BGE 138 II 173 S. 176
Folgenden: Beschwerdeführerinnen 2) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde weist das Bundesgericht die Sache zur
Präzisierung von Art. 40a Abs. 3 und 5 GBR im Sinne der Erwägungen an die
Genehmigungsbehörde (AGR) zurück; im Übrigen weist es die Beschwerden ab.
(Zusammenfassung)

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

3. Zunächst machen die Beschwerdeführerinnen geltend, Art. 40a GBR sei vom
Verwaltungsgericht willkürlich ausgelegt worden. In Abs. 3-5 dieser Bestimmung
werde zwischen Arbeitszonen, Wohnzonen und übrigen Bauzonen unterschieden.
Dagegen sei das Verwaltungsgericht von einer Zweiteilung ausgegangen: Es habe
alle gemischten Zonen mit Wohnnutzung zu den Wohnzonen gezählt (Wohn- und
Gewerbezonen WG2 und WG3, Kernzone K, Ländliche Dorfzone LDZ, ZPP 1
"Burgerfeld", ZPP 3 "Zentrum 2", ZPP 6 "Gasthof") und habe der Arbeitszone alle
Bauzonen ohne Wohnnutzung gleichgestellt (ZöN, ZPP 2 "Gewerbepark", ZPP 4
"Bahnhofstrasse", ZPP 8 "Carrefour"). Es sei willkürlich, die Begriffe
"Wohnzonen" bzw. "Arbeitszonen" i.S. von Art. 40a GBR anders auszulegen als im
kommunalen Zonenplan.

3.1 Der Vorwurf, das Verwaltungsgericht habe den Begriff der Wohnzonen i.S. von
Art. 40a Abs. 5 GBR ausgedehnt, trifft nicht zu: Seine Erwägung zum
Wohnnutzungsanteil der gemischten Zonen diente lediglich der Kontrolle, ob in
den "übrigen Bauzonen" i.S. von Art. 40a Abs. 4 GBR ein öffentliches Interesse
am Schutz der Wohnbevölkerung gegen ideelle Immissionen bestehe. Dies bejahte
das Verwaltungsgericht, weil der Wohnanteil in den gemischten Zonen der
Gemeinde Urtenen-Schönbühl relativ hoch sei. Auch nach Auffassung des
Verwaltungsgerichts fallen die gemischten Zonen jedoch unter Art. 40a Abs. 4
GBR und sind nicht Wohnzonen i.S. von Abs. 5.

3.2 Dagegen hat es den Begriff der "Zonen, die überwiegend der Arbeitsnutzung
dienen" i.S. von Art. 40a Abs. 3 GBR ausgedehnt, indem es darunter alle Zonen
ohne Wohnnutzung (wie namentlich die Zone für öffentliche Nutzungen [ZöN] und
die Zone für Sport- undFreizeitanlagen [ZSF])subsumierte, in denen kein
öffentliches Interesse an der Beschränkung von Mobilfunkanlagen ersichtlich
sei.
BGE 138 II 173 S. 177
Die Gemeinde hat sich dieser Auslegung in ihrer Vernehmlassung angeschlossen.
Es ist nicht willkürlich, sondern grundsätzlich geboten, Normen in Einklang mit
höherrangigem Recht (Bundesrecht, Verfassungsrecht, Garantien der EMRK)
auszulegen; dies gilt namentlich im Rahmen der abstrakten Normkontrolle (BGE
133 I 77 E. 2 S. 79 mit Hinweisen). Eine andere Frage ist, ob die vom
Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung im Wortlaut von Art. 40a GBR genügend
zum Ausdruck kommt oder ob, insbesondere aus Gründen der Rechtssicherheit,
insofern eine Korrektur hätte erfolgen müssen.
Die Beschwerdeführerinnen streben in erster Linie die ersatzlose Aufhebung von
Art. 40a GBR an. Lediglich eventualiter haben die Beschwerdeführerinnen 2 die
Rückweisung an die Vorinstanz zur Anordnung der notwendigen Präzisierungen
beantragt. Im Folgenden ist daher zunächst zu prüfen, ob die Bestimmung in der
(kantonal letztinstanzlichen) Auslegung des Verwaltungsgerichts vor Bundes- und
Verfassungsrecht standhält. Ist dies zu bejahen, so ist abschliessend der
Eventualantrag zu prüfen, die Sache zur Präzisierung der Norm zurückzuweisen
(unten E. 8).
(...)

5. Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter eine Verletzung von
Bundesumweltrecht, weil gewisse Regelungen dem Schutz vor nichtionisierender
Strahlung dienten. Dies gelte namentlich für Art. 40a Abs. 5 GBR.

5.1 Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz vom 7.
Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und den darauf gestützten Verordnungen geregelt.
Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester
Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung vom 23. Dezember 1999
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) erlassen,
die auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen umfasst (vgl. Ziff. 6 Anhang
1 NISV). Diese Regelung ist abschliessend (vgl. BGE 126 II 399 E. 3c S. 403),
weshalb für das kommunale und kantonale Recht insoweit kein Raum bleibt (BGE
133 II 64 E. 5.2 S. 66, BGE 133 II 321 E. 4.3.4 S. 327 mit Hinweisen).

5.2 Dies hat auch das Verwaltungsgericht erkannt. Es hielt fest, dass es der
Gemeinde um den Ortsbild- und Landschaftsschutz sowie um die Erhaltung der
Wohnqualität und damit um die Einschränkung ideeller Immissionen gehe, die mit
Antennenanlagen
BGE 138 II 173 S. 178
verbunden seien. Die streitigen Bestimmungen seien nicht umweltrechtlich
begründet und knüpften namentlich nicht an die Sendeleistung der
Antennenanlagen an.
Das Verwaltungsgericht nahm an, dass auch das Kriterium der "Erschliessung der
Nachbarschaft der Anlage (Detailerschliessung)" in Wohnzonen gemäss Art. 40a
Abs. 5 GBR die Sendeleistung der Antennen nicht einschränke; vielmehr gehe es
darum, eine unmittelbare funktionelle Beziehung der Sendeantennen zum Ort ihrer
Errichtung zu verlangen. Angesprochen sei damit die Zonenkonformität und nicht
der umweltrechtliche Immissionsschutz. Dies bestätigt auch die Gemeinde in
ihrer Vernehmlassung.

5.3 Diese Erwägungen sind grundsätzlich nicht zu beanstanden:
Bereits in BGE 133 II 321 E. 4.3.1 S. 324 wurde festgehalten, dass
Infrastrukturbauten - zu denen auch Mobilfunkantennen gehören - in Bauzonen
nicht generell und unabhängig von ihrem Verwendungszweck zulässig sind.
Grundsätzlich ist es Sache des kantonalen (bzw. kommunalen) Rechts und der
Nutzungsplanung festzulegen, in welchen Zonen welche Infrastrukturbauten und
-anlagen generell zulässig sind bzw. ausnahmsweise zugelassen werden können
(Art. 22 Abs. 2 lit. a und Art. 23 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979
[RPG; SR 700]). Aus dem fundamentalen raumplanerischen Grundsatz der Trennung
von Bau- und Nichtbaugebiet ergibt sich immerhin, dass Anlagen zur
Erschliessung oder Versorgung des Siedlungsgebiets grundsätzlich innerhalb und
nicht ausserhalb der Bauzonen errichtet werden müssen. Daraus hat das
Bundesgericht im zitierten Entscheid (E. 4.3.2 S. 325) abgeleitet, dass
innerhalb der Bauzonen die zur Versorgung einer bestimmten Zone notwendigen
Infrastrukturanlagen zonenkonform sind, soweit sie hinsichtlich Standort und
Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an
dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken. Die
Zonenkonformität einer Infrastrukturbaute könne unter Umständen auch bejaht
werden, wenn sie der Ausstattung der Bauzone als Ganzem und nicht nur speziell
dem in Frage stehenden Bauzonenteil diene.
Art. 40a GBR differenziert zwischen Arbeitszonen und diesen gleichgestellten
Zonen (Abs. 3; vgl. dazu oben E. 3.2), übrigen Bauzonen (Abs. 4) und Wohnzonen
(Abs. 5). Während für die beiden ersten Kategorien keine besonderen
Anforderungen an die funktionelle Beziehung gestellt werden, sind
Mobilfunkanlagen in eigentlichen
BGE 138 II 173 S. 179
Wohnzonen nur zonenkonform, wenn sie "der Versorgung der Nachbarschaft" dienen
und nicht der Bauzone als Ganzer oder der Versorgung noch grösserer Gebiete
(vgl. Erläuterungs- und Mitwirkungsbericht der Gemeinde zur Ergänzung
Baureglement vom August 2009 [im Folgenden: Erläuterungsbericht], Ziff. 2.5 S.
6). Diese Differenzierung der Zonenkonformität erscheint grundsätzlich
zulässig, sind doch Wohnzonen der Wohnnutzung vorbehalten (Art. 41 Abs. 1 GBR)
und gewerbliche Nutzungen nur beschränkt zulässig (Art. 41 Abs. 6 GBR i.V.m.
Art. 90 der Berner Bauverordnung vom 6. März 1985 [BauV; BSG 721.1]; vgl. auch
ARNOLD MARTI, Urteilsanmerkung, ZBl 107/2006 S. 212 f.; BENJAMIN WITTWER,
Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. Aufl. 2008, S. 94 und 110 f.).

5.4 Allerdings ist den Beschwerdeführerinnen einzuräumen, dass die (an sich
zulässigen) Anforderungen an die Zonenkonformität bei rigider Handhabung in
eine (unzulässige) Beschränkung der Emissionen der Mobilfunksendeanlagen
umschlagen können.
Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang festgehalten, dass der
Vergleich mit der Detailerschliessung wenig hilfreich sei und das jeweilige
Versorgungsgebiet aufgrund der konkreten planerischen Situation sinnvoll zu
begrenzen sei (Lage, Grösse, Verteilung der Wohnzonen etc.). Dies könne
durchaus im Einzelfall geschehen.
Die Gemeinde betont in ihrer Vernehmlassung, dass es genüge, wenn die
Mobilfunkanlage der Schliessung einer Versorgungslücke im Gebiet diene, in
welchem sie erstellt werde; dies könne beispielsweise durch Vorlage einer
Abdeckungskarte belegt werden.
Erforderlich ist somit lediglich der Nachweis, dass die Anlage der lokalen
Versorgung dient, d.h. einen funktionellen Bezug zur Wohnzone aufweist. Hierfür
kann verlangt werden, dass die Anlage von ihren Dimensionen und ihrer
Leistungsfähigkeit her der in reinen Wohnzonen üblichen Ausstattung entspricht
(so schon Urteil 1C_192/2010 vom 8. November 2010 E. 6.3), nicht dagegen, dass
die Strahlung der Anlage an der Zonengrenze haltmacht (was bereits physikalisch
unmöglich wäre) bzw. nur gerade die Wohnzone abdeckt (vgl. Urteil 1C_106/2010
vom 19. Oktober 2010 E. 4.4.1).
Bei dieser Auslegung verletzt Art. 40a Abs. 5 GBR Bundesumweltrecht nicht (vgl.
unten E. 8 zur Frage der Präzisierung).
(...)
BGE 138 II 173 S. 180

6. Die Beschwerdeführerinnen rügen weiter, Art. 40a und 52a GBR verletzten die
in der Bundesfernmeldegesetzgebung konkretisierten öffentlichen Interessen an
einer qualitativ guten, preiswerten und innovativen Mobilfunkversorgung und
einem funktionierenden Wettbewerb zwischen den Mobilfunkanbietern und seien
daher bundesrechtswidrig.

6.1 Sie machen geltend, die von der Gemeinde getroffene Regelung sei in
Wirklichkeit eine Positivplanung: Antennenanlagen ausserhalb der Arbeitszone
seien nach Art. 40a Abs. 4 GBR nur zulässig, wenn technische Gründe einen
Standort ausserhalb erzwingen oder kein Standort in der Arbeitszone enteignet
werden könne. Dies habe zur Folge, dass im Bewilligungsverfahren nicht nur ein
einzelnes Projekt zu prüfen sei, sondern über zahlreiche Optionen in der
Arbeitszone gestritten werden könne. Baubewilligungen könnten damit fast nach
Belieben verzögert werden. Die Vorinstanzen hätten selbst festgehalten, dass
die Hürden (insbesondere der Nachweis des Scheiterns eines
Enteignungsverfahrens in der Arbeitszone) unzumutbar hoch seien, ohne jedoch
die gebotene Konsequenz zu ziehen und der Vorlage die Genehmigung zu
verweigern.
Die Positivplanung, d.h. die Beschränkung von Mobilfunkanlagen auf besondere
Zonen, sei nach Rechtsprechung und Literatur nur zulässig, wenn es sich um
besonders gut geeignete Standorte handle, die eine genügende Versorgung durch
alle Mobilfunkanbieter ermöglichten (BGE 133 II 321 E. 4.3.4 S. 328 mit
Hinweisen). Dies sei vorliegend nicht genügend abgeklärt worden; insbesondere
seien weder die Beschwerdeführerinnen noch das BAKOM bei der Ausarbeitung der
Regelung beigezogen oder angefragt worden.
Generell verlange die bundesgerichtliche Rechtsprechung, dass die Planung im
Bereich Mobilfunk gestützt auf eine Gesamtschau aller erheblichen Probleme
erarbeitet werde (BGE 133 II 321 E. 4.3.4 S. 329 oben). Eine solche gesamthafte
Prüfung und Abwägung aller berührten Interessen sei nicht erfolgt. Vielmehr
hätten sich alle Instanzen zu Unrecht auf den Standpunkt gestellt, dass es
Aufgabe der Beschwerdeführerinnen sei nachzuweisen, dass die angefochtene
Regelung die Mobilfunkversorgung übermässig behindere. Es sei jedoch Sache des
(kommunalen) Gesetzgebers, alle massgeblichen Interessen zu würdigen. Die
Nachholung dieser Prüfung im Rechtsmittelverfahren sei auch deshalb nicht
möglich gewesen, weil Art. 40a GBR in jeder Instanz anders ausgelegt worden
sei. Falls das
BGE 138 II 173 S. 181
Bundesgericht dies anders sehe, werde die Einholung eines Fachberichts des
BAKOM beantragt.
Die Beschwerdeführerinnen legen dar, dass sie konzessionsrechtlich verpflichtet
seien, eine bestimmte gesamtschweizerische Abdeckung zu gewährleisten, unter
schwierigen radioplanerischen Rahmenbedingungen. In Zukunft würden deutlich
mehr Standorte nötig sein: Das zu übertragende Datenvolumen verdoppele sich
alle 12 Monate; mit zunehmender Last nehme die Reichweite ab, weshalb das Netz
verdichtet werden müsse. Die nächste Mobilfunkgeneration LTE erlaube zwar
höhere Datenraten, jedoch sei die Reichweite der Funksignale aufgrund der
höheren Frequenzen stark begrenzt, weshalb die Sendeanlagen möglichst nahe bei
den Endkunden errichtet werden müssten. Eine Versorgung aus grösserer Distanz
führe rasch zu einer schlechteren Versorgungsqualität.

6.2 Die Gemeinde betont, dass nach ihrer Regelung Mobilfunksendeanlagen in
allen Zonen - wenn auch unter verschieden strengen Voraussetzungen - zulässig
seien, weshalb es sich um eine Kaskadenregelung handle. Diese sei nach dem von
den Bundesämtern für Umwelt (BAFU), für Kommunikation (BAKOM) und für
Raumentwicklung (ARE), der Schweizerischen Bau-, Planungs- und
Umweltdirektoren-Konferenz, dem Schweizerischen Gemeindeverband und dem
Schweizerischen Städteverband im Jahre 2010 gemeinsam herausgegebenen
"Leitfaden Mobilfunk für Gemeinden und Städte" (im Folgenden: Leitfaden
Mobilfunk) zulässig.
Das Modell lasse sich sachgerecht und in vorhersehbarer Weise umsetzen. Hierfür
verweist die Gemeinde auf eine von ihr erarbeitete Checkliste. In aller Regel
genüge es, den Nachweis durch Abdeckungskarten zu erbringen. Auch in anderen
Berner Gemeinden gebe es vergleichbare Bestimmungen, die problemlos vollzogen
werden könnten.

6.3 Das Bundesgericht hat in BGE 133 II 321 E. 4.3.4 S. 328 f. ausgeführt, dass
als planungsrechtliches Mittel die Negativplanung in Betracht komme, wonach
Mobilfunkanlagen in bestimmten Gebieten grundsätzlich unzulässig seien. Denkbar
seien aber auch positive Planungsmassnahmen, mit welchen besondere Zonen für
Mobilfunksendeanlagen ausgewiesen werden, sofern es sich um Standorte handle,
die sich besonders gut eigneten und eine genügende Versorgung durch alle
Mobilfunkanbieter ermöglichten. Allerdings würden der Konzentration von
Sendestandorten innerhalb des
BGE 138 II 173 S. 182
Siedlungsgebiets durch die Anlagegrenzwerte der NISV enge Grenzen gesetzt (vgl.
Ziff. 62 Abs. 1 Anhang 1 NISV, wonach alle Mobilfunksendeantennen, die in einem
engen räumlichen Zusammenhang stehen, als eine Anlage gelten und gemeinsam den
Anlagegrenzwert einhalten müssen). Voraussetzung für Planungsmassnahmen sei in
jedem Fall eine gesetzliche Grundlage im kommunalen oder kantonalen Recht (so
schon BGE 133 II 64 E. 5.4 S. 67). Zudem dürften sich solche Anordnungen für
Mobilfunkanlagen in der Regel nicht auf einzelne kleinere Teile des
Gemeindegebiets beschränken. Vielmehr müssten sie grundsätzlich in einem
umfassenden Rahmen gestützt auf eine Gesamtschau aller erheblichen Probleme
erarbeitet werden. Vorbehalten blieben isolierte Schutzmassnahmen zugunsten
bestimmter Schutzobjekte.
In BGE 133 II 353 E. 4.2 S. 360 ergänzte das Bundesgericht, dass die
Unterstellung von Mobilfunkantennen unter einschränkende Bau- und
Planungsvorschriften grundsätzlich explizit zu geschehen habe, unter
angemessener Rücksichtnahme auf die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung.
Die Planung, Errichtung und Ausgestaltung solcher Antennen sei mit zahlreichen
technischen Fragestellungen verbunden, denen in spezifischer Weise Rechnung zu
tragen sei. Beispielsweise könne baupolizeilich vorgeschrieben werden, dass die
Erstellung von Mobiltelefonantennen eine Standortevaluation voraussetze, wobei
die Baubewilligungsbehörde den Baustandort im Rahmen einer umfassenden
Interessenabwägung festzulegen habe.
Im Urteil 1C_318/2011 vom 8. November 2011 hatte das Bundesgericht eine
kommunale Initiative zu beurteilen, die eine sehr weitreichende Negativplanung,
die Mobilfunkanlagen in der Bauzone fast vollständig ausschloss, mit einer
Positivplanung verband, die eine Standortfestlegung im Zonenplan gebot. Es
hielt fest, dass die Ortsplanung (mit einem Zeithorizont von 10 Jahren) auch
die künftigen Bedürfnisse des Mobilfunks berücksichtigen müsse. Sie müsse
genügend Spielraum für weitere Entwicklungen der Funktechnik und der Nachfrage
nach Mobilfunkleistungen belassen und es den Mobilfunkbetreiberinnen
ermöglichen, ihre Gesamtnetzplanung an die veränderten Verhältnisse anzupassen
(E. 5.2 mit Hinweisen und E. 7). Eine Negativplanung, die innerhalb der
Bauzonen im Wesentlichen nur den Ausbau bestehender Anlagen zulasse, genüge
diesen Anforderungen nicht.

6.4 Vorliegend handelt es sich um ein Kaskadenmodell und nicht um eine reine
Positivplanung: Mobilfunksendeanlagen sollen in erster
BGE 138 II 173 S. 183
Linie in den Arbeitszonen und diesen gleichgestellten Zonen (Art. 40a Abs. 3
GBR), in zweiter Linie in den übrigen (gemischten) Bauzonen (Abs. 4), in
dritter Priorität in den Wohnzonen (Abs. 5) und nur ganz ausnahmsweise in
Schutzgebieten (Art. 52a GBR) zulässig sein.
Ein solches Modell wird im Leitfaden Mobilfunk grundsätzlich als zulässig
erachtet (vgl. Ziff. 4.2.3 S. 34 f. i.V.m. Ziff. 4.2.7 S. 40); insbesondere
könne das Baureglement generell festlegen, dass Mobilfunkanlagen ausserhalb von
Arbeitszonen nur dann zulässig seien, wenn sie in der Arbeitszone nicht möglich
oder im Einzelfall nicht zumutbar seien (Fn. 36 S. 40). Auch WITTWER hält ein
Kaskadenmodell für möglich, sofern das Verfahren zumutbar bleibe und keine
übermässig lange Verfahrensdauer für die Beurteilung eines Baugesuchs
resultiere (a.a.O., S. 122).

6.5 Das Verwaltungsgericht stellte fest, dass sich heute alle bestehenden GSM-
und UMTS-Antennen (innerhalb der Bauzonen von Urtenen-Schönbühl) in einer
bestehenden oder geplanten Arbeitszone befinden. Zwar würden sich Funknetze
dynamisch entwickeln und müssten laufend veränderten Bedürfnissen angepasst
werden; die Regelung der Gemeinde lasse dies aber ohne Weiteres zu, weil sie
flexibel ausgestaltet sei. Insbesondere würden die Gründe, die einen
Antennenstandort ausserhalb der Arbeitszonen zulassen, nicht abschliessend
umschrieben (Art. 40a Abs. 4 GBR). Das Kaskadenmodell der Gemeinde trage den
Bedenken der Beschwerdeführerinnen damit wesentlich besser Rechnung als eine
reine Positivplanung.
Grundsätzlich sei auch nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde - im Rahmen der
Mitwirkungspflichten im Baubewilligungsverfahren - von den
Mobilfunkanbieterinnen gewisse Abklärungen zum Antennenstandort verlange. Diese
gingen nicht so weit, wie die Beschwerdeführerinnen behaupteten, und dürften
insbesondere nicht mit denjenigen zum Nachweis der Standortgebundenheit im
Sinne von Art. 24 lit. a RPG gleichgesetzt werden. Wie sich aus den Unterlagen
und Ausführungen der Gemeinde (insbesondere der von ihr eingereichten
Checkliste) ergebe, seien keine übertriebenen Anforderungen an die Standortwahl
zu erwarten. Den Nachweis, dass ein Standort in der Arbeitszone aus funk- oder
netztechnischen Gründen nicht in Betracht falle, könnten die
Mobilfunkanbieterinnen ohne Weiteres beibringen, beispielsweise mit
Abdeckungskarten.
BGE 138 II 173 S. 184
Zumutbar sei auch der Nachweis, dass ein Standort aus umweltschutzrechtlichen
Gründen nicht möglich sei, weil der anwendbare Anlagegrenzwert überschritten
werde.
Dagegen könne - wie schon die JGK zutreffend dargelegt habe - von den
Mobilfunkanbieterinnen nicht verlangt werden, für sämtliche möglichen
Antennenstandorte in den Arbeitszonen ein Enteignungsverfahren einzuleiten und
einen Standort in den übrigen Bauzonen erst nach dessen erfolglosem Abschluss
zuzulassen. In diesem Punkt könne Art. 40a Abs. 4 GBR jedoch im Einzelfall
verfassungskonform ausgelegt und angewendet werden.

6.6 Diese Ausführungen belegen, dass das Verwaltungsgericht sorgfältig geprüft
hat, ob die angefochtene Regelung die Mobilfunkversorgung übermässig behindere,
und nicht einfach nach Beweislastgrundsätzen entschieden hat. Auf die Einholung
eines Fachgutachtens kann daher verzichtet werden.
Auch inhaltlich überzeugen seine Ausführungen:
Zunächst ist festzuhalten, dass sich die Arbeitszonen der Gemeinde von ihrer
Lage und ihrem Umfang her besonders gut für die Mobilfunkversorgung der
Gemeinde eignen (was die bestehenden Antennenstandorte der
Beschwerdeführerinnen bestätigen): Diese ziehen sich als breites Band entlang
der Autobahn mitten durch das Gemeindegebiet. Hinzu kommen erhebliche Flächen
im Norden und Süden des Gemeindegebiets, die den Zonen für öffentliche Nutzung
(ZöN) und für Sport und Freizeit (ZSF) zugeteilt sind.
Sollten dennoch - aufgrund der Entwicklung der Technik, der Frequenzen und der
Nachfrage - weitere Standorte benötigt werden, können hierfür - entsprechend
dem Kaskadenmodell - auch Standorte in gemischten Zonen und sogar in reinen
Wohnzonen beansprucht werden. Die Gemeinde hat vor Bundesgericht bestätigt,
dass hierfür der Nachweis des Scheiterns eines Enteignungsverfahrens nicht
verlangt werde. Insofern wird es genügen, wenn die Mobilfunkbetreiberinnen
(beispielsweise durch Vorlage eines Briefwechsels) glaubhaft machen, dass sie
einen in Betracht kommenden Standort in einer prioritären Zone nicht (zu
zumutbaren Bedingungen) mieten oder erwerben konnten. Art. 40a Abs. 4 GBR lässt
sich ohne Weiteres in diesem Sinne auslegen, sodass sich eine Aufhebung oder
Anpassung der Norm erübrigt.
Wie die Gemeinde zu Recht geltend macht, darf ihr nicht unterstellt werden, die
Bestimmung verfassungs- bzw. bundesrechtswidrig zu
BGE 138 II 173 S. 185
handhaben. Im Übrigen wäre in diesem Fall eine Korrektur im
Baubeschwerdeverfahren möglich. Schon heute werden gegen neue Antennenprojekte
regelmässig Einsprachen erhoben. Insofern erscheint die Befürchtung der
Beschwerdeführerinnen unbegründet, dass die angefochtenen Bestimmungen zu
deutlich mehr oder längeren Bewilligungsverfahren führen werden als bisher.

7. Die Beschwerdeführerinnen rügen schliesslich eine Verletzung von
verfassungsmässigen Rechten. Die angefochtene Regelung beschränke die
Informationsfreiheit, die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie. Die
hierfür (gemäss Art. 36 BV) erforderlichen Voraussetzungen der gesetzlichen
Grundlage, des überwiegenden öffentlichen Interesses und der
Verhältnismässigkeit seien nicht gegeben.

7.1 Die Beschwerdeführerinnen werden durch die angefochtene Regelung bei der
Wahl von Mobilfunkantennen-Standorten eingeschränkt. Dadurch wird in erster
Linie ihre Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) berührt. Dies kann dazu führen,
dass Daten und damit Informationen in gewissen Gebieten nicht oder nur in
schlechter Qualität verbreitet bzw. empfangen werden können, was die
Informationsfreiheit i.S. von Art. 16 Abs. 3 BV tangieren kann. Ob auch die
Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) berührt ist, kann (wie schon im angefochtenen
Entscheid) offengelassen werden, weil sich daraus für die Beurteilung der
Verfassungsmässigkeit der Planung keine zusätzlichen Aspekte ergeben.
Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, müssen
durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 1-3 BV).

7.2 Die Regelung in Art. 40a und 52a GBR stellt eine formelle gesetzliche
Grundlage dar. Die Regelung ist im Grundsatz (vgl. allerdings unten E. 8 zu
zwei gebotenen Präzisierungen) auch nicht zu unbestimmt, sondern bietet bei
verfassungs- und bundesrechtskonformer Auslegung und Anwendung genügend Schutz
vor unzumutbaren Anforderungen im Anwendungsfall. Hierfür kann auf das oben (E.
6.5 und 6.6) Gesagte verwiesen werden.

7.3 Näher zu prüfen ist das Erfordernis des überwiegenden öffentlichen
Interesses. (...)
BGE 138 II 173 S. 186
Im Erläuterungsbericht der Gemeinde (Ziff. 2.1 S. 3 f.) wird zur Begründung der
Regelung Folgendes ausgeführt:
"Wegen der bereits bestehenden Beeinträchtigungen der Gemeinde
Urtenen-Schönbühl durch die vielen bestehenden Infrastrukturbauten
(Autobahnknoten, der das wohl grösste Einkaufszentrum des Kantons Bern
erschliesst, Autobahnen nach Zürich-Bern-Biel; Knoten von zwei bedeutenden
Kantonsstrassen aus dem Norden des Kantons Bern nach Bern, zwei Bahnlinien),
ist es für Urtenen-Schönbühl besonders wichtig, dass die über mehrere Jahre
gemachten Anstrengungen zur Wahrung einer einigermassen akzeptablen
Wohnqualität und eines ansprechenden Orts- und Dorfbildes gesichert werden
können. Aus diesem Grund sollen weitere Infrastrukturanlagen in erster Linie in
denjenigen Zonen erstellt werden, die für das Arbeiten bestimmt sind. In diesen
Zonen ist das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung eines intakten
Orts- und Dorfbildes weniger hoch zu gewichten (...) In den Zonen, die in
erster Linie für das Wohnen bestimmt sind, soll der Wohnqualität sowie den
Interessen an einem intakten Orts- und Dorfbild der Vorrang gegeben werden.
(...) Für Bewohner und Bewohnerinnen Urtenen-Schönbühls liegt es in einem
erheblichen öffentlichen Interesse, dass ideelle Immissionen, die von
Antennenanlagen ausgehen können, weder den Charakter noch die Qualität der
Wohngebiete beeinträchtigen" [Hervorhebungen des Bundesgerichts].
(...)

7.4 Die Beschwerdeführerinnen bestreiten, dass ideelle Immissionen, d.h.
negative Gefühle beim Anblick einer Erschliessungs- oder Infrastrukturanlage,
einen baupolizeilich relevanten Sachverhalt darstellen.
Ihres Erachtens ist nicht erstellt, dass eine Mobilfunkanlage automatisch
existenzielle Ängste und Beeinträchtigungen des seelischen Wohlbefindens
auslöse; dagegen spreche bereits die grosse Anzahl von Mobilfunkstandorten in
Wohngebieten. Auch die wertmindernde Wirkung von Mobilfunkanlagen auf
Liegenschaften sei nicht nachgewiesen.
Die Sorge einzelner Personen richte sich vielmehr gegen die nichtionisierende
Strahlung. Diese könne aber ohnehin nicht aus den Wohnzonen ferngehalten
werden, auch nicht durch die Verbannung der Mobilfunkinfrastruktur in die
Arbeitszone. Diese Regelung habe zur Folge, dass Anrainer der Arbeitszone und
Arbeitnehmer einer stärkeren Strahlung als notwendig ausgesetzt würden, nur
damit die Bewohner der Wohnzonen Mobilfunkdienste konsumieren könnten, ohne die
damit zwingend verbundene Infrastruktur sehen zu müssen. Dies sei willkürlich
und verstosse gegen den Grundsatz der Lastengleichheit.
BGE 138 II 173 S. 187

7.4.1 Das Verwaltungsgericht führte aus, dass es Aufgabe der Gemeinden sei, die
räumliche Ordnung des Gemeindegebiets nach ihren Verhältnissen und Bedürfnissen
autonom zu gestalten. Bei der Festlegung der aus Baureglement und Zonenplan
bestehenden baurechtlichen Grundordnung (Art. 64 Abs. 1 Bst. b des Berner
Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]) berücksichtigten sie namentlich
die Ziele und Grundsätze der Raumplanung. Danach komme dem Anliegen, die
Wohnqualität in Siedlungen zu schützen, eine erhebliche Bedeutung zu (vgl. Art.
1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG). Die Gemeinde dürfe deshalb für
ihr Gebiet grundsätzlich Zonenvorschriften erlassen, um die negativen
ästhetischen und psychologischen Auswirkungen von Mobilfunkanlagen
einzuschränken. Allerdings müsse hierbei der Charakter der fraglichen Umgebung
berücksichtigt werden: In (reinen) Wohnzonen sei das öffentliche Interesse,
Mobilfunkanlagen zur Erhaltung der Attraktivität von Wohngebieten zu
beschränken, stärker zu gewichten als in gemischten Zonen. Nicht zum Tragen
komme dieses Anliegen in Zonen ohne Wohnnutzung, weshalb diese den Arbeitszonen
gleichzustellen seien (vgl. dazu oben E. 3.2).
Die Kritik der Beschwerdeführerinnen übersehe, dass die Regelung der Gemeinde
nicht dem umweltrechtlichen Immissionsschutz diene. Die massgebenden
Belastungsgrenzwerte der NISV müssten selbstverständlich auch in der
Arbeitszone eingehalten werden. Das Kaskadenmodell ziele demgegenüber auf die
ideellen Immissionen ab, wobei die Gemeinde vorab die Wohnqualität schützen
wolle. Es sei daher aus planerischer Sicht folgerichtig, Antennen und die mit
ihnen verbundenen negativen psychologischen Auswirkungen von den Wohngebieten
möglichst fernzuhalten und in der Arbeitszone und anderen nicht für das Wohnen
bestimmten Zonen zu konzentrieren. Das sogenannte Lastengleichheitsprinzip (als
Konkretisierung des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots) führe zu keinem
anderen Ergebnis. (...)

7.4.2 Wie der oben (E. 7.3) zitierte Auszug aus dem Erläuterungsbericht zeigt,
ging es der Gemeinde in erster Linie darum, Mobilfunksendeantennen mit den
bereits bestehenden Infrastrukturbauten (insbesondere Autobahn und Bahnlinien)
zu bündeln und auf Gebiete zu konzentrieren, die bereits visuell und durch
Immissionen (Lärm, Abgase etc.) beeinträchtigt sind. Die Bündelung von
Infrastrukturanlagen ist aus raumplanerischer Sicht grundsätzlich sinnvoll
(vgl. Urteil 1C_560/2010 vom 14. Juli 2011 E. 5.2 und 5.3).
BGE 138 II 173 S. 188
Die Priorisierung der (entlang der Autobahn liegenden) Arbeitszonen erscheint
zur Erreichung dieses Zwecks grundsätzlich geeignet und verhältnismässig (vgl.
dazu oben E. 6.6). Zwar wird die Bündelungswirkung durch die Auslegung des
Verwaltungsgerichts, wonach auch die (nicht entlang der Autobahn liegenden) ZöN
und ZSF den Arbeitszonen gleichzustellen seien, abgeschwächt; dies erweitert
jedoch die Standortauswahl der Beschwerdeführerinnen und ist daher vorliegend
nicht zu beanstanden.

7.4.3 Weiter geht es der Gemeinde um die Wahrung von Charakter und Qualität der
Wohnzonen durch den Schutz vor ideellen Immissionen von Mobilfunkantennen.
Grundsätzlich darf bei der Ortsplanung berücksichtigt werden, dass bestimmte
Nutzungen oder Anlagen in der Bevölkerung (oder Teilen davon) unangenehme
psychische Eindrücke erwecken und dazu führen, dass die Umgebung als unsicher,
unästhetisch oder sonst wie unerfreulich empfunden wird (BGE 136 I 395 E. 4.3.2
und 4.3.3 S. 401 mit Hinweisen). Dass der Anblick von Mobilfunkanlagen - zu
Recht oder zu Unrecht - bei Anwohnern als Bedrohung bzw. als Beeinträchtigung
der Wohnqualität empfunden wird, lässt sich zahlreichen Einsprachen und
Beschwerdeschriften entnehmen und durfte daher vom Verwaltungsgericht als
gerichtsnotorisch betrachtet werden. Insofern kann die Errichtung solcher
Anlagen in einer Wohnzone die Attraktivität des Gebiets zum Wohnen
beeinträchtigen und sich u.U. mindernd auf Kaufpreise oder Mietzinse für
Liegenschaften auswirken (BGE 133 II 321 E. 4.3.4 S. 328). Die Begrenzung von
Mobilfunkantennen in Wohngebieten erscheint daher grundsätzlich als geeignetes
Mittel, Charakter und Attraktivität der Wohnzonen zu wahren.
Allerdings ist den Beschwerdeführerinnen einzuräumen, dass subjektive Ängste
und Gefühle des Unbehagens keine tragfähige Grundlage für weitgehende
Einschränkungen oder gar ein Verbot von im allgemeinen Interesse liegenden
Infrastrukturanlagen bilden. Dagegen kann es sich rechtfertigen, in Zonen, die
in erster Linie für das gesunde und ruhige Wohnen bestimmt sind, die Errichtung
von Betrieben und Anlagen, die ideelle Immissionen verursachen können, von
einem funktionalen Zusammenhang zur jeweiligen Zone abhängig zu machen
(BERNHARD WALDMANN, Der Schutz vor ideellen Immissionen in Wohngebieten - eine
kritische Würdigung, Baurecht 1995 S. 162; so auch WITTWER, a.a.O., S. 110 f.).
BGE 138 II 173 S. 189
Wie oben (E. 6.4) aufgezeigt wurde, geht es vorliegend nicht um ein
Antennenverbot in Wohnzonen und gemischten Zonen, sondern lediglich um eine
Prioritätenordnung. Auch in gemischten Zonen sind Mobilfunksendeanlagen für die
Versorgung grosser Gemeindeteile zulässig, sofern dafür kein Standort in der
Arbeitszone zur Verfügung steht. In reinen Wohngebieten sind Mobilfunkantennen
nur (aber immerhin) möglich, sofern sie der lokalen Versorgung dienen (vgl.
oben E. 5.3 und 5.4). Insofern trägt Art. 40a Abs. 5 GBR dem Bedürfnis der
Mobilfunkbetreiberinnen nach kleinräumigen, möglichst nahe bei den Endkunden
errichteten Sendeanlagen durchaus Rechnung. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerinnen werden auch die Baubewilligungsverfahren nicht in
unzumutbarer Weise verlängert oder erschwert (vgl. oben E. 6.6). Die
Wirtschafts- und Informationsfreiheit der Beschwerdeführerinnen werden daher
nur geringfügig eingeschränkt.
Unter diesen Umständen ist die Interessenabwägung der Gemeinde und der
Vorinstanz nicht zu beanstanden.

7.5 Die Beschwerdeführerinnen 1 sind schliesslich der Auffassung, das
sogenannte Dialogmodell stelle eine mildere Alternative dar. Danach könne die
Gemeinde nach Einreichung des Baugesuchs konkrete Alternativstandorte innerhalb
eines begrenzten Radius zum geplanten Sendestandort vorschlagen. Dieses Modell
habe den Vorteil, dass konkrete, aus Sicht der Mobilfunkversorgung relevante
und brauchbare Standorte beurteilt und keine unnötigen Abklärungen getroffen
würden.
Das Anliegen der Gemeinde Urtenen-Schönbühl, Mobilfunkantennen vorrangig in den
Arbeitszonen längs der Autobahn zu errichten, könnte jedoch mit diesem Modell
nicht erreicht werden, da ein Alternativstandort in der Arbeitszone nur
vorgeschlagen werden könnte, wenn er innerhalb eines begrenzten Radius um den
vorgeschlagenen Standort läge. Insofern kann die Gemeinde nicht verpflichtet
werden, das Dialogmodell ihrem Kaskadenmodell vorzuziehen.

8. Nach dem Gesagten erweisen sich die Beschwerden in der Hauptsache als
unbegründet. (...)
Zu prüfen ist dagegen der Eventualantrag der Beschwerdeführerinnen 2, die vom
Verwaltungsgericht für massgeblich erachteten Korrekturen verbindlich
anzuordnen, insbesondere für die
BGE 138 II 173 S. 190
Umschreibung der Arbeits- und der Wohnzonen sowie für die Abgrenzung der
Nachbarschaft i.S. von Art. 40a Abs. 5 GBR. (...)

8.1 Das Verwaltungsgericht hat die zur Prüfung stehenden Normen
bundesrechtskonform ausgelegt. Dies entspricht der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung, wonach eine kantonale (bzw. kommunale) Norm nur aufgehoben
wird, sofern sie sich jeglicher bundesrechts- und konventionskonformen
Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise
zugänglich bleibt. Grenze der Auslegung ist der klare und eindeutige Wortsinn
(vgl. BGE 131 II 697 E. 4.1 S. 703 mit Hinweisen).
Für die Beurteilung, ob eine kantonale Norm aufgrund materieller Prüfung
aufzuheben oder verfassungskonform auszulegen ist, ist auf die Tragweite des
Grundrechtseingriffs, die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung, die
Möglichkeit, bei einer späteren konkreten Normkontrolle einen hinreichenden
verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten, die konkreten Umstände, unter denen
die Norm zur Anwendung kommt, sowie die Möglichkeit einer Korrektur und die
Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abzustellen (BGE 133 I 77 E. 2 S. 79 mit
Hinweisen). Analoge Erwägungen gelten für die bundesrechtskonforme Auslegung
kantonalen bzw. kommunalen Rechts.

8.2 Grundsätzlich kann davon ausgegangen werden, dass die Gemeinde die neuen
Bestimmungen ihres Baureglements in der vom Verwaltungsgericht vorgegebenen und
vom Bundesgericht bestätigten Auslegung anwenden wird; notfalls kann dies im
Rechtsmittelverfahren durchgesetzt werden (vgl. oben E. 6.6).
Allerdings ist zu berücksichtigen, dass der vorliegende Fall der erste ist, in
dem das Bundesgericht eine gemeindliche Standortplanung für Mobilfunkanlagen
bestätigt. Insofern ist damit zu rechnen, dass die Regelung der Gemeinde
Urtenen-Schönbühl anderen Gemeinden als Vorbild für ihre eigene Ortsplanung
dienen wird. Unter diesen Umständen haben die Beschwerdeführerinnen ein
berechtigtes Interesse daran, dass sich der Sinn der Bestimmungen aus Wortlaut
und Systematik der Norm erschliesst, auch ohne Kenntnis der Materialien und der
Rechtsmittelentscheide.

8.3 Geboten erscheint daher die Ergänzung von Art. 40a Abs. 3 GBR um die vom
Verwaltungsgericht den Arbeitszonen gleichgestellten Zonen ohne (ins Gewicht
fallende) Wohnnutzung. Zudem ist das - vom Verwaltungsgericht als wenig
hilfreich bezeichnete -
BGE 138 II 173 S. 191
Kriterium der Detailerschliessung in Art. 40a Abs. 5 GBR zu streichen bzw.
durch eine andere Formulierung zu ersetzen.
Dagegen bedarf es nach dem oben (E. 6.6) Gesagten keiner Korrektur von Art. 40a
Abs. 4 GBR. Die von der Gemeinde gewählte, relativ offene Formulierung
ermöglicht vielmehr eine flexible, bundes- und verfassungskonforme Handhabung
des Kaskadenmodells im Vollzug. Das (von den Vorinstanzen zu Recht als
unzumutbar betrachtete) Erfordernis der Einleitung eines Enteignungsverfahrens
findet sich nicht im Normtext, sondern lediglich in den Materialien.
Die Sache ist daher zur Präzisierung von Art. 40a Abs. 3 und 5 GBR im Sinne der
Erwägungen an die Genehmigungsbehörde zurückzuweisen.