Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.267/2002
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1P.267/2002 /sta

Sitzung vom 18. Dezember 2002

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Féraud, Catenazzi, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Pfisterer.

X. ________,
Y.________, vertreten durch X.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat von Zürich, Stadthaus, Postfach,
8022 Zürich,
Zentralwahlbüro der Stadt Zürich, Postfach, 8022 Zürich,
Bezirksrat Zürich, Postfach, 8023 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich, Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich, vertreten
durch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Kaspar
Escher-Haus, Postfach, 8090 Zürich.

Stimmrechtsbeschwerde (Erneuerungswahl des Gemeinderates von Zürich für die
Amtsdauer 2002 bis 2006),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrates des
Kantons Zürich vom 3. April 2002.

Sachverhalt:

A.
Der Präsident des Zentralwahlbüros publizierte am 7. September 2001 im
amtlichen Publikationsorgan der Stadt Zürich, "Zürichexpress", die Anordnung
betreffend die Erneuerungswahl der Mitglieder des Zürcher Stadtparlamentes
(Gemeinderat) für die Amtsdauer 2002 bis 2006 vom Sonntag, 3. März 2002.
Darin wurde insbesondere bestimmt, dass die Wahl des Gemeinderates nach dem
Verhältniswahlverfahren erfolge. Ebenfalls wurde die Anzahl der pro
Stadtkreis zu wählenden Parlamentsmitglieder bestimmt. Dem Kreis 1 sollten
zwei Vertreter zustehen, anderen Kreisen bis zu 19.

B.
X.________ und Y.________ erhoben gegen diese Verfügung am 27. September 2001
Beschwerde an den Bezirksrat Zürich und beantragten im Wesentlichen, die
Verfügung des Präsidenten des Zentralwahlbüros vom 7. September 2001 sei
aufzuheben. Der Stadtrat sei anzuweisen, eine Weisung zu Handen des
Gemeinderates und der Gemeinde auszuarbeiten, wonach das Gebiet der Stadt
Zürich in verfassungskonforme Wahlkreise eingeteilt werden solle.

Der Bezirksrat Zürich trat auf die Beschwerde vom 27. September 2001 am 18.
Oktober 2001 nicht ein.

C.
X.________ und Y.________ beschwerten sich gegen diesen
Nichteintretensentscheid mit Eingabe vom 21. November 2001 beim Regierungsrat
des Kantons Zürich. Sie stellten den Antrag, der Beschluss des Bezirksrates
sei aufzuheben und der Bezirksrat sei anzuweisen, auf die Beschwerde vom 27.
September 2001 einzutreten und in der Sache zu entscheiden.

Der Regierungsrat hiess die Beschwerde vom 21. November 2001 gegen den
Beschluss des Bezirksrates Zürich vom 18. Oktober 2001 am 3. April 2002 -
also nach durchgeführter Gemeinderatswahl vom 3. März 2002 - gut und hob den
Beschluss des Bezirksrates auf. Materiell wies er dagegen die Beschwerde vom
27. September 2001 gegen die Anordnung des Präsidenten des Zentralwahlbüros
vom 7. September 2001 ab.

D.
X.________ und Y.________ führen mit Eingabe vom 15. Mai 2002
staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Zürcher Regierungsrates.
Zur Hauptsache beantragen sie, den Beschluss des Bezirksrates vom 11. April
2002 [recte: 18. Oktober 2001] sowie den Beschluss des Regierungsrates vom 3.
April 2002 aufzuheben, die Gemeinderatswahlen vom 6. [recte: 3.] März 2002 zu
kassieren und den Stadtrat von Zürich anzuweisen, die Gemeinderatswahlen vom
6. [recte: 3.] März 2002 aufgrund der in der bevorstehenden Volksabstimmung
vom 2. Juni 2002 per Initiative vorgeschlagenen Änderung der Gemeindeordnung
wiederholen zu lassen (Volksinitiative der Grünen Partei vom 17. März 1999
"Mehr Demokratie für weniger Geld!" mit den Zielen: Verkleinerung des
Gemeinderates auf 90 Mitglieder, Wahl des Gemeinderates nach dem
Verhältniswahlrecht mit Bildung eines Einheitswahlkreises für das ganze
Stadtgebiet). Eventualiter sei der Stadtrat Zürich anzuweisen, eine Änderung
der Wahlkreiseinteilung in der Stadt Zürich derart vorzunehmen, dass von den
zwölf Wahlkreisen die Kreise 1 und 2, 4 und 5 sowie die Kreise 7 und 8
jeweils zu einem Wahlkreis zusammengefasst werden und die Gemeinderatswahlen
aufgrund dieser Neueinteilung des Stadtgebietes wiederholt werden müssen.

Der Stadtrat von Zürich und der Bezirksrat Zürich verzichten auf eine
Vernehmlassung, der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt, die
Beschwerde vom 15. Mai 2002 sei abzuweisen.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob und
gegebenenfalls in welchem Umfang auf eine Beschwerde einzutreten ist (BGE 128
I 46 E. 1a S. 48 mit Hinweisen).

1.1 Nach Art. 85 lit. a OG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend
die politische Stimmberechtigung der Bürger und betreffend kantonale Wahlen
und Abstimmungen. Als kantonal gelten auch Wahlen und Abstimmungen in den
Gemeinden (BGE 110 Ia 186 E. 3c; 108 Ia 39 E. 2; 105 Ia 369 E. 2). Der
angefochtene Entscheid schützt die Anordnung des Präsidenten des
Zentralwahlbüros hinsichtlich der Wahlen vom 3. März 2002. Er berührt damit
die politischen Rechte und kann mit einer Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85
lit. a OG angefochten werden.

1.2 Mit der Stimmrechtsbeschwerde kann nicht nur die Aufhebung des
angefochtenen Entscheides, sondern auch diejenige der Wahl selbst verlangt
werden (Urteil 1P.517/1994 vom 22. November 1994, publ. in: ZBl 96/1995 S.
570 E. 1d mit Hinweisen). Anfechtungsobjekt der vorliegenden
Stimmrechtsbeschwerde ist der Regierungsratsbeschluss vom 3. April 2002.
Dieser bestätigte einerseits die Anordnung des Präsidenten des
Zentralwahlbüros vom 7. September 2001 und andererseits die Bekanntmachung
des Wahlergebnisses im Zürichexpress vom 6. März 2002 ("Erwahrungsbeschluss"
des Zentralwahlbüros vom 6. März 2002, vgl. Art. 21 Abs. 3 GO). Bereits der
Regierungsrat erachtete diesen Beschluss vom 6. März 2002 als mitangefochten,
ohne ihn jedoch ausdrücklich als Anfechtungsobjekt zu erwähnen (vgl. E. 3c
des Regierungsratsbeschlusses vom 3. April 2002).

1.3 Die Beschwerdeführer sind stimm- und wahlberechtigt in der Stadt Zürich.
Daher sind sie zur Stimmrechtsbeschwerde betreffend die Gemeinderatswahlen
der Stadt Zürich legitimiert. Weil auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Stimmrechtsbeschwerde
grundsätzlich einzutreten.

1.4 Die Beschwerde richtet sich der Sache nach nur gegen die Ziff. II und III
des Regierungsratsbeschlusses vom 3. April 2002. Die Ziff. I dieses
Beschlusses, die den Entscheid des Bezirksrates Zürich vom 18. Oktober 2001
aufgehoben hat, beschwert die Beschwerdeführer nicht. Damit fehlt ihnen mit
Bezug auf den Antrag um Aufhebung der Ziff. 1-4 des Bezirksratsbeschlusses
ein aktuelles Rechtsschutzinteresse. Insoweit ist auf die
Stimmrechtsbeschwerde nicht einzutreten.

1.5 Soweit die Beschwerdeführer sodann die Wiederholung der
Gemeinderatswahlen vom 3. März 2002 aufgrund der Initiative vom 17. März 1999
zur Bildung eines Einheitswahlkreises verlangen, kann auf die Beschwerde
schon deshalb nicht eingetreten werden, weil die besagte Initiative am 2.
Juni 2002 an der Urne abgelehnt worden ist. Im Ergebnis Gleiches gilt für den
Eventualantrag, wonach der Stadtrat anzuweisen sei, die Wahlkreiseinteilung
im von den Beschwerdeführern beantragten Sinne abzuändern und die Wahlen
aufgrund dieser Neueinteilung zu wiederholen: Stimmrechtsbeschwerden sind wie
andere staatsrechtliche Beschwerden in der Regel kassatorischer Natur (BGE
119 Ia 167 E. 1f S. 173, mit Hinweisen). Anträge zum Erlass positiver
Anordnungen sind daher grundsätzlich ausgeschlossen. Eine Ausnahme gilt nur,
wenn der verfassungsmässige Zustand mit der Aufhebung des angefochtenen
Entscheides nicht hergestellt werden kann (BGE 124 I 327 E. 4b/aa S. 332, mit
Hinweisen). Bei Gutheissung der Beschwerde hätte im vorliegenden Fall die
Stadt Zürich die Wahlkreise neu einzuteilen bzw. entsprechende
Ausgleichsmassnahmen zu ergreifen. Wie eine Wahlkreiseinteilung im Einzelnen
aussehen soll, hat die Stadt Zürich selbst zu bestimmen. Das ist nicht Sache
des Bundesgerichts (vgl. aber E. 8 hiernach).

1.6 Die Begründungspflicht gemäss Art. 90 Abs. 1 lit. b OG gilt auch für
Stimmrechtsbeschwerden. Das Bundesgericht prüft demnach nur die
rechtsgenüglich erhobenen Rügen. Die Beschwerdeführer müssen daher den
wesentlichen Sachverhalt darlegen, die als verletzt behaupteten
Verfassungsbestimmungen nennen und überdies dartun, inwiefern diese verletzt
sein sollen (BGE 121 I 334 E. 1b S. 337, 357 E. 2d S. 360; 114 Ia 395 E. 4 S.
401; 104 Ia 236 E. 1d).

Soweit die Beschwerdeführer einen Verstoss gegen Art. 9 BV behaupten, kann
auf die Beschwerde mangels hinreichender Begründung nicht eingetreten werden.
Aus demselben Grund kann auf ihren Antrag auf Aufhebung der Ziff. III des
Regierungsratsbeschlusses nicht eingetreten werden. Einerseits legen die
Beschwerdeführer nicht dar, inwiefern der Beschluss hinsichtlich der
Parteientschädigung falsch sein sollte. Andererseits befassen sie sich nicht
mit der vom Regierungsrat in E. 6 des Beschlusses angeführten
Doppelbegründung, wonach § 17 Abs. 2 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 24.
Mai 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen
(Verwaltungsrechtspflegegesetz) nicht erfüllt sei (BGE 121 I 1 E. 5a/bb S. 11
mit Hinweisen).

2.
Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung
von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige
anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimmrechts
umschreiben oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen (BGE 111 Ia 194 E.
4a, 197 E. 2a; 110 Ia 181 E. 5a; 108 Ia 167 E. 2a, mit Hinweisen). Zu diesen
Vorschriften gehören auch die Bestimmungen des Gesetzes des Kantons Zürich
vom 4. September 1983 über die Wahlen und Abstimmungen (Wahlgesetz; WaG), des
Gesetzes des Kantons Zürich vom 6. Juni 1926 über das Gemeindewesen
(Gemeindegesetz; GG) sowie der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April
1970 (Gemeindeordnung; GO).

3.
3.1 Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems weitgehend
frei. Art. 39 Abs. 1 BV (früher Art. 6 Abs. 2 lit. b aBV) verpflichtet sie
lediglich, die Ausübung der politischen Rechte nach republikanischen
(repräsentativen oder demokratischen) Formen zu sichern. Diesen
verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen grundsätzlich sowohl das
Mehrheits- als auch das Verhältniswahlverfahren. Schranke für die
Ausgestaltung des Wahlverfahrens bildet Art. 8 Abs. 1 BV (früher Art. 4 Abs.
1 aBV), welcher in Verbindung mit Art. 34 BV (auch) die politische
Gleichberechtigung der Bürger garantiert; das war ursprünglich gar die
Hauptbedeutung des Gleichheitsartikels gemäss der Bundesverfassung von 1848
(Béatrice Weber-Dürler, Rechtsgleichheit, in: Thürer/Aubert/Müller (Hrsg.),
Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 41 Rz. 1 ff.). Da jede
Abweichung vom Proporz zwangsläufig zu einer Ungleichbehandlung von
Wählerstimmen führt, ist die Aufnahme proporzfremder Elemente ins
Wahlverfahren nur zulässig, wenn dafür ausreichende sachliche Gründe bestehen
(vgl. BGE 121 I 138 E. 5b S. 145; Urteil 1P.671/1992 vom 8. Dezember 1992 E.
3a, publ. in: ZBl 95/1994 S. 479).

3.2 Die Verfassung vom 18. April 1869 des eidgenössischen Standes Zürich (KV)
hält in Art. 32 Abs. 3 fest, dass der Kantonsrat (Volksvertretung, Art. 28
KV) nach dem Verhältniswahlverfahren gewählt und das Verfahren durch das
Gesetz bestimmt wird. Nach § 94 WaG erfolgt die Wahl des Grossen
Gemeinderates ebenfalls nach diesem Verfahren und zwar gemäss den
Bestimmungen über die Wahl des Kantonsrates.

Nach § 101 GG wird die Zahl der Mitglieder des Grossen Gemeinderates durch
die Gemeindeordnung bestimmt; die Wahl erfolgt entsprechend den Vorschriften
des Wahlgesetzes. Gemäss § 93 Abs.1 WaG bildet die Gemeinde für die
Gemeindewahlen einen Wahlkreis, sofern das Gesetz nichts anderes bestimmt.
Die Gemeinden mit Grossem Gemeinderat können in ihrer Gemeindeordnung das
Gemeindegebiet für die Wahl der Mitglieder des Grossen Gemeinderates in
mehrere Wahlkreise aufteilen (Art. 93 Abs. 2 WaG). Von diesem Recht hat die
Stadt Zürich Gebrauch gemacht: Das Stadtgebiet wird in zwölf Kreise
eingeteilt (Art. 3 GO), und diese Kreise bilden die Wahlkreise für den
Gemeinderat (Art. 4 lit. b GO). Die 125 Mitglieder des Gemeinderates werden
im Verhältniswahlverfahren gewählt (Art. 23 Abs. 1 und 2 GO). Jeder Kreis
wählt seine Vertreterinnen oder Vertreter in der Zahl, die der
Wohnbevölkerung gemäss letzter eidgenössischer Volkszählung entspricht (Art.
23 Abs. 3 GO). Im Einzelnen erfolgt die Zuteilung der Mandate für jeden
Wahlkreis gesondert nach den Regeln in §§ 86 ff. WaG, welche sich an der
Methode "Hagenbach-Bischoff" orientieren (siehe dazu BGE 109 Ia 203 E. 4c S.
205 ff.).

4.
Die Beschwerdeführer halten dafür, die Wahlkreiseinteilung der Stadt Zürich
widerspreche Art. 32 Abs. 3 KV, Art. 8 Abs. 1 und Art. 34 BV sowie Art. 25
lit. b und c des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über
bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2). Insbesondere
seien sie durch die Anordnung des Präsidenten des Zentralwahlbüros vom 7.
September 2001 in ihrem aktiven und passiven Wahlrecht verletzt. Soweit sie
zudem eine Verletzung von Art. 9 BV geltend machen, kann auf ihre Beschwerde
nicht eingetreten werden (vgl. E. 1.6 vorstehend).

Zur Begründung ihrer Rügen führen sie aus, nach § 101 Abs. 2 GG werde der
Grosse Gemeinderat nach dem Verhältniswahlverfahren gewählt. Aufgrund des für
die Gemeinderatswahlen der Stadt Zürich massgebenden Proporzsystems und der
geltenden Wahlkreiseinteilung betrage der erforderliche Mindestanteil an
Stimmen in Prozenten für ein Vollmandat im Wahlkreis 8 mit fünf Sitzen 16.66
%, im Wahlkreis 5 mit vier Sitzen 20 % und im Wahlkreis 1 mit zwei Sitzen
sogar 33.33 %. In anderen Wahlkreisen mit 19 und 16 Mitgliedern gelte ein
Quorum von 5 respektive 5.88 %. Die geltende Wahlkreiseinteilung verhindere
das von der Kantonsverfassung vorgeschriebene Verhältniswahlrecht. Auch der
Regierungsrat anerkenne, dass die umstrittene Wahlkreiseinteilung einen
Eingriff in den Grundsatz der Verhältniswahl bedeute und dass diese bei den
Wahlen vom 3. März 2002 einen proporzverfälschenden Einfluss auf das
Wahlergebnis gehabt habe. Die Partei der Grünen habe im Kreis 1 einen
Wähleranteil von 16.1 % der Stimmen erreicht, sei aber trotzdem von der
Mandatsverteilung ausgeschlossen geblieben. Dies widerspreche auch dem
Anspruch auf unverfälschte Stimmabgabe im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV, da die
besagten Stimmen völlig gewichtslos geblieben seien. Die vom Regierungsrat
angeführte historisch gewachsene Wahlkreiseinteilung aufgrund der
verschiedenen Eingemeindungen entspreche nur teilweise der Realität. Das vom
Regierungsrat behauptete, aber nicht näher belegte gesellschaftliche und
kulturelle Zusammengehörigkeitsgefühl in den Kreisen 1, 5 und 8 rechtfertige
nicht, dass an einer Mandatszahl unter 10 Sitzen pro Kreis festgehalten
werde. Nach der zweiten Eingemeindung von 1934 seien dem Kreis 1 neun Mandate
zugekommen. Heute stelle er noch zwei Abgeordnete. Eine Mindestanzahl von
Mandaten sei nicht vorgeschrieben, sodass unter Umständen ein Kreis gar kein
Mandat mehr erhalte. Zusammenfassend seien zumindest die kleineren Wahlkreise
hinsichtlich der unterschiedlichen Quoren für die Erlangung eines Vollmandats
offensichtlich verfassungswidrig.

5.
Nach der Ansicht der Beschwerdeführer stellt die Wahlkreiseinteilung eine
unangemessene Einschränkung des freien Wählerwillens (Art. 25 lit. b UNO-Pakt
II) dar bzw. verletzt sie in ihrem Anspruch auf unverfälschte Stimmabgabe
(Art. 34 Abs. 2 BV). Auch genüge sie dem Recht auf gleiche
Ämterzugänglichkeit (Art. 25 lit. c UNO-Pakt II) nicht.

Sofern die Beschwerdeführer ihrer diesbezüglichen Begründungspflicht
überhaupt nachgekommen sind (vgl. E. 1.6 vorstehend), erweisen sich diese
Rügen als unbegründet. Nach Art. 25 lit. b UNO-Pakt II und Art. 34 Abs. 2 BV
muss das Wahlverfahren so ausgestaltet sein, dass die freie und
unbeeinflusste Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird
unter anderem das Recht der aktiv Wahlberechtigten, weder bei der Bildung
noch bei der Äusserung des Wählerwillens unter Druck gesetzt oder
unzulässigerweise beeinflusst zu werden. Art. 25 lit. c UNO-Pakt II
garantiert das Recht auf gleiche Ämterzugänglichkeit, wobei der Begriff des
öffentlichen Amtes sämtliche Ämter der Exekutive, Judikative sowie der
öffentlichen Verwaltung erfasst, deren Inhaber nicht mittels Wahl bestimmt,
sondern hoheitlich ernannt und worin hoheitliche Befugnisse ausgeübt werden.
Die politischen Rechte sind im UNO-Pakt II bewusst als kleinster gemeinsamer
Nenner konzipiert, um möglichst vielen, auch weniger demokratischen Staaten
die Teilnahme zu ermöglichen (BGE 125 I 289 E. 7d; Walter Kälin/Giorgio
Malinverni/Manfred Nowak, Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 2.
Auflage, Basel und Frankfurt am Main 1997, S. 226 ff.; Manfred Nowak, U.N.
Convenant on Civil and Political Rights, CCPR Commentary, Kehl am
Rhein/Strasbourg/Arlington 1993, S. 449 Rz. 30 ff.; Piermarco Zen-Ruffinen,
L'expression fidèle et sûre de la volonté du corps électoral, in:
Thürer/Aubert/Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 21
Rz. 2 ff.).

Weder ist ersichtlich, wie die angefochtene Wahlkreiseinteilung die
Beschwerdeführer in der Bildung bzw. Äusserung ihres freien Wählerwillens
verletzt haben soll (Art. 25 lit. b UNO-Pakt II, Art. 34 Abs. 2 BV), noch
schützt Art. 25 lit. c UNO-Pakt II den Zugang zum Zürcher Gemeindeparlament,
da dessen Zusammensetzung in Wahlen und nicht durch hoheitliche Ernennung
bestimmt wird. Folglich ist insofern weder Art. 25 UNO-Pakt II noch Art. 34
Abs. 2 BV verletzt worden.

6.
Die Beschwerdeführer kritisieren die Stadtzürcher Wahlkreiseinteilung als
bundesverfassungswidrig.

6.1 Das Bundesgericht hielt im Entscheid "Geissbühler" vom 28. März 1962
fest, die Bedeutung einer Partei im kantonalen Parlament müsse aufgrund der
Wahlergebnisse bezogen auf den ganzen Kanton ermittelt werden und nicht nur
unter Berücksichtigung eines einzelnen Wahlkreises. Die gesetzliche
Festsetzung eines Quorums von 15 % für ein Vollmandat widerspreche daher dem
in der Kantonsverfassung festgeschriebenen Verhältniswahlsystem. Denn es
blieben unter Umständen in einem einzelnen Wahlkreis Listen erfolglos, denen
gesamtkantonal eine genügend gewichtige Rolle zukomme. Ein Quorum von 12.4 %
wurde - da beinahe bei 15 % liegend - als unzulässig, ein Quorum von 6.6 %
demgegenüber noch als mit der Verfassung vereinbar beurteilt (Urteil
P.15/1962 vom 28. März 1962, E. 3, Geissbühler et consorts c. Fribourg, Grand
Conseil, publ. in: JdT 1962 I 271 ff.). In BGE 103 Ia 557 E. 3c S. 563 vom
30. November 1977 ("Freie Wähler") erachtete das Bundesgericht im
Zusammenhang mit der Restmandatsverteilung ein Quorum von einem Sechstel als
zulässig, um eine Zersplitterung der politischen Gruppierungen und damit eine
Erschwerung der wirksamen Erfüllung der öffentlichen Aufgaben zu verhindern.
Weiter hielt das Bundesgericht am 21. Dezember 1977 fest, ein Quorum von 10 %
für ein Vollmandat sei noch mit dem Verhältniswahlsystem vereinbar (BGE 103
Ia 603 E. 6c S. 611, "Mouvements démocrates du district de Sion"). Gemäss dem
Entscheid "Bohnet" vom 20. November 1981 ist das durch die Mandatszahl und
das Wahlsystem vorgegebene Quorum nicht generell mit dem im Kanton Wallis
geltenden Verfassungsgrundsatz der Proporzwahl unvereinbar. Das Bundesgericht
führte weiter aus, dieses Quorum dürfe "[...] aber nicht für Parlamentswahlen
nach dem Proporz in Wahlkreisen mit einer sehr kleinen Mandatszahl angewendet
werden, wie im vorliegenden Falle bei einem Wahlkreis mit nur zwei Mandaten
[...]." Eine Grenze in Form einer Mindestmandatszahl pro Wahlkreis, unterhalb
welcher ein solches System verfassungswidrige Ergebnisse zeitigt, legte das
Bundesgericht jedoch nicht fest, da dies nicht seine Sache sei (BGE 107 Ia
217 E. 3f S. 224; zum Problem der Mandatszuteilung auf die Wahlkreise vgl.
BGE 99 Ia 658 ff.). Im Urteil 1P.671/1992 vom 8. Dezember 1992, publ. in: ZBl
95/1994 S. 479 ("Freie Liste des Kantons Bern") hielt das Bundesgericht
erneut fest, das Verhältniswahlrecht könne durch ein gesetzliches Quorum für
die Vollmandatsverteilung eingeschränkt werden, um eine
Parteienzersplitterung zu verhindern. Ein reines Verhältniswahlrecht im
Wahlgebiet setze entweder möglichst grosse und gleiche Wahlkreise voraus,
denen viele Sitze zustünden, oder das Wahlgebiet müsse als Einheitswahlkreis
ausgebildet sein. Unterschiedliche Wahlkreise bewirkten, dass nicht jeder
Wählerstimme das gleiche politische Gewicht zukomme. Je kleiner ein Wahlkreis
sei, desto grösser sei der erforderliche Stimmenanteil, um einen Sitz zu
erringen, und desto grösser sei auch die Zahl der Wähler, die im Parlament
nicht vertreten würden, deren Stimmen mithin "gewichtslos" seien. Eine auf
der überkommenen Gebietsorganisation beruhende Einteilung in verschieden
grosse, teils sehr kleine Wahlkreise halte vor der Rechtsgleichheit nur
stand, wenn diese kleinen Wahlkreise, sei es aus historischen,
föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen
Gründen, Einheiten mit einem gewissen Zusammengehörigkeitsgefühl bildeten.

6.2 Diese Rechtsprechung wird in der Literatur kritisiert.

6.2.1 Nach Alfred Kölz (Probleme des kantonalen Wahlrechts, ZBl 88/1987 S. 1
ff., insbeso. S. 24 ff.) ist zu unterscheiden, ob die Abweichungen vom
Proportionalitätsgrundsatz eine Folge der Sitzzuteilung oder aber eine Folge
der Einteilung des Kantons in kleine Wahlkreise seien. Abweichungen von der
Gleichbehandlung aller Wahlkreise seien erlaubt, um regionalen Minderheiten
einen überproportionalen Vertretungsanspruch einzuräumen. Unzulässig sei es
aber, die bundesgerichtlichen Überlegungen zur Wahlkreiseinteilung auf das
Mandatsverteilungsverfahren für die einzelnen Listen eines Wahlkreises
anzuwenden. In kleinen Wahlkreisen könnten Minderheiten von der
Mandatsverteilung ausgeschlossen bleiben, sogar jene Minderheiten, die mehr
als 10 % der Stimmen erreichten und somit als "bedeutende Minderheiten"
mittels des Quorums gar nicht ausgeschlossen werden dürften. Die sich durch
die Wahlkreiseinteilung ergebenden Unterschiede in der für einen Sitzgewinn
notwendigen Wählerzahl zugunsten der grossen Listen seien Folge einer
Ungleichbehandlung der Listen innerhalb der Wahlkreise und nicht der
Bevorteilung regionaler Minderheiten. Für die proportionalitätsverfälschenden
Auswirkungen der Wahlkreiseinteilung sollten deshalb die gleichen Massstäbe
wie bei den beiden Quoren gesetzt werden. Quorumsbestimmungen führten zu
empfindlichen Einbrüchen in das Prinzip der Erfolgswertgleichheit. Mit dem
Entscheid für das Verhältniswahlrecht hätten sich die kantonalen
Verfassungsgeber für das Prinzip der Erfolgswertgleichheit und damit auch für
die mittelbare Anwendbarkeit der in den Kantonsverfassungen verankerten
Rechtsgleichheit ausgesprochen. Gewisse Wahlkreiseinteilungen weckten
Bedenken, da der Wahlkreiseinteilung die gleichen ausschliessenden Wirkungen
wie den Quoren zukommen könne. Im Unterschied zu den Quoren könnten gemäss
der Rechtsprechung des Bundesgerichts durch die Wahlkreiseinteilung auch
Listen, die weit mehr als 10 % der Stimmen erreicht hätten, von der
Mandatsverteilung ausgeschlossen bleiben. Dies bedeute eine massive
proporzfremde Abweichung von der Erfolgswertgleichheit der Stimmen der
verschiedenen Listen. Die Kantone verfügten zwar bei der Festlegung des
Wahlsystems und in seiner Ausgestaltung über einen grossen
Gestaltungsspielraum; es sollte indessen ein bestimmtes System dann auch in
allen Wahlkreisen ungefähr gleich zur Anwendung gelangen. Die in Art. 4 aBV
(bzw. Art. 8 BV) festgehaltene Rechtsgleichheit sei bei ihrer Aufnahme in die
Bundesverfassung vor allem auf die Behebung politischer Ungleichheiten in den
Kantonen ausgerichtet gewesen. Dieser ursprünglichen Hauptbedeutung der
Rechtsgleichheit sei stärker Nachachtung zu verschaffen.

6.2.2 Tomas Poledna (Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen,
Diss. Zürich 1988, S. 118 ff., insbeso. S. 130 ff.) widerspricht der
bundesgerichtlichen Argumentation ebenfalls, wonach mittels Quoren die
Parteienzersplitterung tauglich verhindert werden könnte. Er sieht zwischen
Wahlverfahren und Parteienzersplitterung kein so enges Verhältnis. Unter
Hinweis auf die Unabhängigkeit der Regierung vom Parlament stellt er die
Zulässigkeit der Quoren überhaupt in Frage. Sei ferner die Mandatszuteilung
streng an den Wahlkreis gebunden, finde also kein Verhältnisausgleich
zwischen den Wahlkreisen statt, so habe die Wahlkreisgrösse eine eminente
wahlsystematische Bedeutung. Mit abnehmender Wahlkreisgrösse steige die für
die Zuteilung eines Mandates notwendige prozentuale Anzahl an Stimmen
innerhalb eines Wahlkreises. Der Wahlkreisgrösse könne eine quorumsähnliche,
wenn nicht gar wahlsystemändernde Wirkung zukommen. Wiewohl die Einteilung
des Wahlgebietes in kleine Wahlkreise in ihren Auswirkungen den Quoren
gleichzustellen sei, werde die Wahlkreisgestaltung vom Bundesgericht trotzdem
nicht nach den gleichen Massstäben beurteilt. Jede wahlsystembedingte
Sperrwirkung bei Verhältniswahlen bedürfe einer besonderen Begründung. Weder
die Parteienzersplitterung noch die Gefährdung der Funktionsfähigkeit
kantonaler Organe rechtfertigten jedoch eine solche Einschränkung. Ebenso sei
der vom Bundesgericht bei der Sitzverteilung angewandte Grundsatz, wonach die
Rechtsgleichheit kein konstantes Verhältnis von Sitzen zur Bevölkerungszahl
fordere, bei Verfahren der Mandatsverteilung abzulehnen. Dadurch würden nicht
regionale Minderheiten geschützt, sondern politische Minderheiten
ausgeschlossen. Mit dem Grundsatz der politischen Gleichheit und der
Erfolgswertgarantie lasse sich nur schwer vereinbaren, wenn im Ergebnis
verschiedene Wahlsysteme innerhalb des gleichen Wahlgebietes für die
Bestellung desselben Organes angewandt würden. Mit abnehmender
Wahlkreisgrösse erfolge eine Verschiebung des Wahlsystems in Richtung
Mischwahlsystem (so auch: Pierre Garrone, L'élection populaire en Suisse,
Diss. Genf 1990, S. 241 ff.).
6.2.3 Pierre Tschannen (Stimmrecht und politische Verständigung,
Habilitationsschrift Bern 1995, N. 749 ff.) ist ebenfalls der Ansicht, die
Unterschiede in der Wahlkreisgrösse wirkten sich zum Schaden der
Erfolgswertgleichheit aus. Die Grösse der Wahlkreise sollte deshalb nur wenig
vom Mittelmass abweichen. Die höchstrichterliche Rechtsprechung lasse
Abweichungen aufgrund historisch-politischer Strukturen zu. Gegen die
verschiedenen Sperrklauseln spreche die Inkonsequenz, mit der sie in der
Rechtsprechung beurteilt würden. Trotz vergleichbarer Auswirkungen ziehe das
Bundesgericht keine bundesverfassungsrechtlichen Konsequenzen für die
Bemessung der Wahlkreise; insbesondere habe es aus dem Systemgeist der
Verhältniswahl keine minimale Wahlkreisgrösse abgeleitet, nicht einmal die
Pflicht, kleine Wahlkreise für die Mandatsverteilung zu Wahlkreisverbänden
zusammenzulegen.

6.2.4 Auch Yvo Hangartner und Andreas Kley (Die demokratischen Rechte in Bund
und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 1453)
sind der Meinung, Sperrklauseln dürften nicht übermässig sein und den Erfolg
kleinerer Parteien nicht allzu stark hindern. Wenn sich der Verfassungsgeber
oder auch nur der Gesetzgeber für das Verhältniswahlsystem entscheide, so
müsse dieses System auch sinnvoll, seiner Konstruktion entsprechend,
ausgestaltet werden. Die gegenüber den Sperrklauseln restriktive Praxis des
Bundesgerichts sollte eher noch verschärft werden.

7.
An der in E. 6.1 dargestellten Rechtsprechung ist grundsätzlich festzuhalten.
Sie ist jedoch begrifflich und inhaltlich zu präzisieren:
7.1 Rechtsprechung und Literatur verwenden im Zusammenhang mit der
Mandatszuteilung die Begriffe des direkten, des indirekten und des
natürlichen Quorums. Begriffliche Übereinstimmung herrscht jedoch lediglich
in Bezug auf das direkte Quorum.

7.1.1 Das direkte Quorum bietet deshalb zu keinen Weiterungen Anlass. Es
schliesst jene Listen von der Mandatsverteilung im Wahlkreis aus, die einen
in der Verfassung oder gesetzlich festgelegten Prozentsatz der gültigen
Stimmen nicht erreicht haben (vgl. die unter E. 6.1 zitierte Rechtsprechung;
so auch schon Emil Klöti, Die Proportionalwahl in der Schweiz, Diss. Zürich
1901, S. 391; zuletzt: Hangartner/Kley, a.a.O., Rz. 1448). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der Mehrheit der Autoren verhindert
das indirekte Quorum jenen Listen den Zugang zur Restmandatsverteilung, die
nicht mindestens die Verteilungszahl und damit ein Vollmandat erzielt haben.
Diese Verteilungszahl entspricht (gemäss der Methode des kleinsten Quotienten
nach "Hagenbach-Bischoff") dem Quotienten aus der Gesamtzahl der abgegebenen
Stimmen und der um eins vermehrten Zahl der im Wahlkreis zu vergebenden
Mandate, aufgerundet auf die nächsthöhere ganze Zahl (BGE 103 Ia 557 E. 3c S.
562; so auch Garrone, a.a.O., S. 231; Kölz, a.a.O., S. 20; Poledna, a.a.O.,
S. 110; Benno Schmid, Die Listenverbindung im schweizerischen
Proportionalwahlrecht, Diss. Zürich 1961, S. 23 und 32). Tschannen (a.a.O.,
S. 501) definiert das indirekte Quorum demgegenüber als Folge kleiner
Wahlkreise. So verlangten kleine Wahlkreise mit tiefer Sitzzahl entsprechend
hohe Wähleranteile, um ein Mandat zu erreichen. Lehre und Rechtsprechung sind
sich schliesslich uneins hinsichtlich der Bedeutung des natürlichen Quorums.
Die Literatur verwendet diesen Begriff mehrheitlich als Synonym des
indirekten Quorums (z. B. Klöti, a.a.O., S. 397 oder Poledna, a.a.O., S.
110). Kölz (a.a.O., S. 20) kann diesem Terminus allerdings nicht viel
abgewinnen. So ist er der Ansicht, der Ausdruck des indirekten Quorums werde
"(...) euphemistisch «natürliches» Quorum genannt". Für Tschannen (a.a.O., S.
501) gehört der Begriff des natürlichen Quorums ebenfalls zur
Restmandatsverteilung. Er versteht ihn jedoch nicht als Synonym des
indirekten Quorums, sondern stellt ihn als dritte, eigenständige Form, neben
das direkte (als normativ festgelegten Prozentsatz) und das indirekte Quorum
(als Folge kleiner Wahlkreise). Garrone (a.a.O., S. 232) wiederum stellt dem
direkten und dem indirekten Quorum als gesetzliche Quoren den effet de seuil
gegenüber, den er auch natürliches Quorum nennt. Die Anzahl Sitze pro
Wahlkreis bestimme diesen Schwellenwert. In der älteren Rechtsprechung des
Bundesgerichts wird das natürliche Quorum als Synonym des indirekten benutzt
(so in BGE 107 Ia 217 E. 3c S. 222). In neueren Entscheiden wird es hingegen
als die von der Wahlkreisgrösse (und dem Wahlsystem) abhängige Form des
Quorums verwendet (Urteil 1P.671/1992 vom 8. Dezember 1993, E. 3c, "Freie
Liste", publ. in: ZBl 95/1994 S. 479; Urteil 1P.563/2001 vom 26. Februar
2002, zur Publikation im ZBl bestimmt).

7.1.2 Nach dem Gesagten herrscht Einigkeit über die Bedeutung des direkten
Quorums (vgl. vorstehende E. 7.1.1). Aus Gründen der Rechtssicherheit sind
jedoch die Begriffe des indirekten und des natürlichen Quorums für die
bundesgerichtliche Rechtsprechung festzulegen.

Das indirekte Quorum macht die Teilnahme an der Restmandatsverteilung vom
Erreichen der Verteilungszahl - Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen dividiert
durch die um eins vermehrte Zahl der im Wahlkreis zu vergebenden Mandate,
aufgerundet auf die nächsthöhere ganze Zahl - abhängig, d. h. von der
Zuteilung von mindestens einem Mandat in der ersten Sitzverteilung
(Vollmandat). Erreicht eine Liste kein Vollmandat, kann sie an der
Restmandatsverteilung nicht teilnehmen.
Das natürliche Quorum ist demgegenüber als Folge der (unterschiedlichen)
Grösse der Wahlkreise zu verstehen. Je weniger Mandate auf einen Wahlkreis
entfallen, desto mehr Stimmen muss eine Liste erreichen, um wenigstens ein
Vollmandat zu erhalten. Eine Liste ist von der (Voll-)Mandatsverteilung
ausgeschlossen, wenn sie die Wahlzahl, d. h. den Quotienten aus 100 % und der
um eins vermehrten Zahl der im Kreis zu vergebenden Mandate, nicht erreicht.
So sind z. B. in einem Wahlkreis mit zwei Mandaten 33.33 % der Stimmen nötig,
um an der Vollmandatsverteilung teilnehmen zu können, bei neun Mandaten sind
es noch 10 % und bei 19 Mandaten lediglich 5 %.

7.2 Unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung hat das Bundesgericht ein
ungeschriebenes verfassungsmässiges Stimm- und Wahlrecht anerkannt (BGE 125 I
441 E. 2a; 124 I 55 E. 2a; 121 I 138 E. 3, mit Hinweisen). Dieses räumt dem
Bürger allgemein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- oder
Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger
zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden,
dass jeder Stimmbürger seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien
und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und zum Ausdruck bringen
kann. Die neue Bundesverfassung vom 18. April 1999 gewährleistet allgemein
die politischen Rechte. Sie schützt ausdrücklich die freie Willensbildung und
die unverfälschte Stimmabgabe. Der Grundsatz der Stimm- und
Wahlrechtsfreiheit von Art. 34 Abs. 2 BV dient der Konkretisierung der
politischen Gleichheit, die mit der Rechtsgleichheit von Art. 8 Abs. 1 BV eng
verknüpft ist. Als Bestandteil der Stimm- und Wahlfreiheit kommt dem
Gleichheitsgebot für die politischen Rechte besondere Bedeutung zu (BGE 124 I
55 E. 2a; Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 über eine neue
Bundesverfassung, BBl 1997 I 189 ff.; René Rhinow, Die Bundesverfassung 2000:
Eine Einführung, Basel/Genf/München 2000, S. 235).

7.3 Aus der Rechtsgleichheit und der politischen Gleichberechtigung im
Speziellen folgt die Wahlrechtsgleichheit. Diese sichert einerseits allen
Wählern desselben Wahlkreises die Zuteilung einer gleichen Anzahl von
Stimmen, die Möglichkeit ihrer Abgabe sowie die gleiche Berücksichtigung
aller gültig abgegebenen Stimmen bei der Stimmenzählung (Zählwertgleichheit).
Der Wähler hat das Recht, seine Stimme bei der Zählung der gültig eingelegten
Stimmen berücksichtigt zu finden; die Wähler sind formell gleich zu
behandeln, Differenzierungen des Stimmgewichts sind unzulässig (Kölz, a.a.O.,
S. 9; Poledna, a.a.O., S. 26 ff., S. 50 ff.). Wahlrechtsgleichheit bedeutet
andererseits Gleichheit der Stimmkraft und erfordert die Bildung gleich
grosser (Einer-)Wahlkreise bzw. ein in allen Verhältniswahlkreisen möglichst
gleichbleibendes Verhältnis von Sitzen zur Einwohnerschaft. Sie garantiert
jedem Wähler die gleiche Möglichkeit, seine Stimme verwertet und nicht nur
gezählt zu finden (Stimmkraft- oder Stimmgewichtsgleichheit; Poledna, a.a.O.,
S. 26 ff., S. 66 ff.). Insbesondere soll schliesslich allen Stimmen bei der
Zählung nicht nur derselbe Wert und dieselbe Stimmkraft, sondern auch
derselbe Erfolg zukommen (Erfolgswertgleichheit). Alle Stimmen sollen in
gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen, und möglichst alle Stimmen sind
bei der Mandatsverteilung zu berücksichtigen. Die Zahl der gewichtslosen
Stimmen ist auf ein Minimum zu begrenzen. Verschiebungen und Einbrüche im
System sind nur gestattet, wenn sie wirklich unvermeidbar sind, z. B. wenn im
Rahmen der Restmandatsverteilung gewisse Stimmen unverwertet bleiben müssen.
Die Erfolgswertgleichheit erfasst damit nicht nur den Anspruch auf Verwertung
der Stimme, sondern bedingt auch eine innerhalb des gesamten Wahlgebietes
gleiche Verwirklichung des Erfolgswertes. Damit hat sie
wahlkreisübergreifenden Charakter (Kölz, a.a.O., S. 10; Poledna, a.a.O., S.
26 ff., S. 99 ff.; zum Ganzen auch: BGE 125 I 21 E. 3d/dd S. 33 mit
Hinweisen).

7.4 Die Sitze im Gemeinderat der Stadt Zürich sind folgendermassen auf die
Kreise verteilt:
Kreis
Mitglieder

Kreis
Mitglieder
1
2

7
12
2
10

8
5
3
16

9
16
4
9

10
12
5
4

11
19
6
10

12
10
Zusammen

125

Die durchschnittliche Anzahl Sitze pro Kreis liegt zwischen 10 und 11 (125
Sitze : 12 Kreise). Um im Kreis 1 ein Vollmandat (erste Sitzverteilung) zu
erhalten, braucht eine Partei etwas mehr als 33.33 % der Stimmen (Wahlzahl;
100 % : (Anzahl Sitze + 1)); verglichen dazu reichen im Kreis 2 rund 9 %, und
im Kreis 11 sind lediglich 5 % der Stimmen notwendig.

7.5 Im Kreis 1 wurden an den Wahlen vom 3. März 2002 total 3'716 gültige
Parteistimmen abgegeben. Nach der hier anzuwendenden Verteilmethode (siehe E.
3.2) beträgt die Verteilungszahl 1'239 (3'716 : (2 + 1) = 1'239). Nur die
Sozialdemokratische Partei (SP) erhielt mit 1'564 Parteistimmen (42.1 %) ein
Vollmandat. Die übrigen 2'152 Parteistimmen (3'716 ./. 1'564) blieben in der
ersten Sitzverteilung ohne Mandat. Das Restmandat (zweite Sitzverteilung)
fiel der Freisinnig Demokratischen Partei (FDP) mit 888 Parteistimmen (23.9
%) zu (das Restmandat erhält in einem Zweier-Wahlkreis jene Partei, die bei
der Division "Parteistimmenzahl geteilt durch die um eins vergrösserte Zahl
der bereits zugewiesenen Vertreter aus der ersten Verteilung" den grössten
Quotienten aufweist). Die Liste der Partei der Grünen ging als
Drittplatzierte mit 600 Parteistimmen (16.1 %) wie die übrigen Listen leer
aus. Von den 3'716 Gesamtstimmen aller Parteilisten blieben 1'264
Parteistimmen (3'716 ./. 1'564 ./. 888) bzw. rund 34% ohne Einfluss auf das
Wahlergebnis. In der Statistik der Wahlzettel erreichten die SP im Kreis 1
43.0 %, die FDP 23.5 % und die Grünen 15.8 % der Wahlzettel. Auf die gesamte
Stadt bezogen kamen die SP auf 34'530 (36.1 %), die FDP auf 15'356 (16.0 %)
und die Grünen auf 7'683 (8.0 %) Wahlzettel.

7.6 Mit dem Entscheid für das Verhältniswahlsystem hat sich der kantonale
Verfassungsgeber für eine gewisse Erfolgswertgleichheit und grundsätzlich für
das in Art. 34 Abs. 2 BV (in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 BV) und in Art. 2
KV/ZH verankerte Gleichheitsgebot entschieden (Kölz, a.a.O., S. 10).

7.6.1 Neben hohen direkten Quoren bewirken auch natürliche Quoren, dass nicht
bloss unbedeutende Splittergruppen, sondern sogar Minderheitsparteien, die
über einen gefestigten Rückhalt in der Bevölkerung verfügen, von der
Mandatsverteilung ausgeschlossen werden. Aufgrund des Entscheides für das
Verhältniswahlsystem dürften die eine Minderheitspartei wählenden Stimmbürger
eigentlich darauf vertrauen, eine faire Chance auf einen Sitz im
Gemeindeparlament zu haben. Das Vertrauen erweist sich wegen der geltenden
Wahlkreiseinteilung für die Gemeinderatswahlen in der Stadt Zürich zum Teil
als ungerechtfertigt. Diese Wahlkreiseinteilung gewährleistet nicht, dass in
jedem Kreis bedeutende Minderheiten auch angemessen vertreten werden. Die
Grösse des Kreises 1 kann dort zur Folge haben, dass eine Partei mit etwas
mehr als zwei Drittel der Stimmen beide Vollmandate und damit 100 % der Sitze
erhält. Besonders stossend ist, dass unter Umständen gar weniger als 50 % der
Parteistimmen ausreichen, um beide Mandate im Gemeindeparlament zu erringen:
Die SP hat als einzige Partei mit 1'564 Parteistimmen ein Vollmandat
erhalten. Nimmt man an, die Gesamtzahl der Parteistimmen sowie die Stimmen
der FDP blieben konstant und die beiden Listenverbindungen (die
Christlichdemokratische Partei CVP zusammen mit den Grünen, der Evangelischen
Volkspartei EVP und der Alternativen Liste/PdA sowie die Schweizerische
Volkspartei SVP zusammen mit den Schweizer Demokraten SD) steigerten sich
nicht, sondern verlören zugunsten der SP insgesamt 213 Stimmen, hätte diese
mit lediglich (hypothetischen) 1'777 Parteistimmen auch noch das Restmandat
erhalten (mit 888.5 wäre der in der zweiten Sitzverteilung ausschlaggebende
Quotient der SP grösser als der Quotient der zweitplatzierten FDP). Diese
hypothetischen 1'777 Parteistimmen entsprächen 47.8 % der Gesamtzahl der
Parteistimmen, also weniger als der Hälfte aller Stimmen. Ein solches
Ergebnis steht mit der Wahlrechtsfreiheit und dem Rechtsgleichheitsgebot von
Art. 34 Abs. 2 BV (und Art. 8 Abs. 1 BV) nicht mehr im Einklang.

7.6.2 Zudem ist es mit der sowohl innerhalb des einzelnen Wahlkreises als
auch wahlkreisübergreifend zu respektierenden Erfolgswertgleichheit nicht
mehr zu vereinbaren, wenn - wie vorliegend im Kreis 1 mit rund 34 % (siehe E.
7.3) - über ein Drittel der Stimmen ohne Einfluss auf die Mandatsverteilung
bleibt. In den mandatsmässig starken Wahlkreisen ist das in Art. 32 Abs. 3
KV/ZH indirekt auch für die Gemeindeparlamentswahlen vorgeschriebene
Verhältniswahlsystem eingehalten. In den Wahlkreisen mit wenigen Abgeordneten
im Gemeindeparlament, insbesondere im Kreis 1, nähert sich das
Verhältniswahlsystem hingegen dem Mehrheitswahlsystem. Im Kreis 1 wurden die
vertretungslos gebliebenen Wähler insoweit formell nicht gleich behandelt mit
den Wählern der SP und der FDP. Sie hatten auch nicht die gleiche
Möglichkeit, ihre Stimme verwertet zu finden, musste doch, bedingt durch die
Kleinheit des Wahlkreises 1, eine für eine kleine Partei abgegebene Stimme
von vornherein unverwertet bleiben und hatten nur die grossen Parteien reelle
Chancen, eines der zwei Mandate zu erringen. Dass mehr als ein Drittel der
Wählerstimmen - und sogar beinahe 58 % in der ersten Sitzverteilung
(Vollmandat; siehe E. 7.3) - nicht berücksichtigt wurden, sondern gewichtslos
blieben, ist mit der Erfolgswertgleichheit nicht zu vereinbaren.

Die Anzahl der gewichtslosen Stimmen hängt von der Anzahl der im Wahlkreis zu
vergebenden Sitze ab. Je weniger Sitze in einem Wahlkreis zu besetzen sind,
desto mehr Stimmen bleiben ohne Einfluss auf die Wahlen. Auch die Anzahl der
sich den Wählern stellenden Listen und deren Wählerstärke spielt eine Rolle.
So blieben im Kreis 11, dem grösstem Wahlkreis mit 19 Mandaten und zehn
Listen, von der Gesamtstimmenzahl aller Parteistimmen von 240'198 lediglich
drei Listen mit total 13'787 Stimmen (5.7 %) ohne Sitz im Grossen
Gemeinderat. Im Wahlkreis 2, der mit zehn Sitzen im stadtzürcherischen
Durchschnitt liegt und in dem unter 12 Listen auszuwählen war, erhielten bei
einer Parteistimmenzahl von total 89'220 sieben Listen mit insgesamt 13'202
Stimmen (14.8 %) keinen Sitz im Gemeindeparlament. Im Kreis 1 waren es 1'264
gewichtslose Parteistimmen (34 %) verteilt auf sechs von total acht Listen.

7.6.3 Die Grössenunterschiede der Wahlkreise der Stadt Zürich und die dadurch
bedingten Abweichungen von der durchschnittlich in einem Kreis für ein Mandat
notwendigen Stimmenzahl sind mit dem Gleichbehandlungsgebot nicht mehr zu
vereinbaren. Das natürliche Quorum im Kreis 1 liegt über einem Drittel. Die
Anzahl der gewichtslosen Stimmen innerhalb des Wahlkreises bewegt sich
ebenfalls in diesem Bereich. Eine so schwerwiegende Verletzung der
Wahlrechtsfreiheit kann nach der Rechtsprechung (vgl. E. 6.1 hiervor) nur
ausnahmsweise durch historische, föderalistische, kulturelle, sprachliche,
ethnische oder religiöse Motive gerechtfertigt werden.

Die Stadt Zürich hat keine stichhaltigen Gründe für einen Sonderfall im
dargelegten Sinne aufgezeigt. Auch das vom Regierungsrat angeführte
"Zusammengehörigkeitsgefühl" der Bevölkerung in den kritischen Wahlkreisen 1,
5 und 8 erscheint wenig nachvollziehbar. Zudem anerkennt der Regierungsrat
selbst, dass die Wahlkreiseinteilung der Stadt Zürich auf die
Gemeinderatswahlen vom 3. März 2002 einen "proporzverfälschenden Einfluss"
hatte. Aufgrund der Akten ist zwar ersichtlich, dass die einzelnen
Stadtzürcher Wahlkreise zum Teil unverändert den ehemaligen, die Stadt Zürich
umgebenden Gemeinden entsprechen. Die Stadtkreise dienen ferner nicht nur als
Wahlkreise für den Gemeinderat, sondern auch als Verwaltungskreise für die
Betreibungs-, Stadtammann- und Friedensrichterämter (Art. 4 GO). Schliesslich
bilden sie auch Grundlage der Wahlgebietseinteilung für die Wahlen der
Stadtzürcher Vertreter im Kantonsrat (Art. 74 Abs. 1 WaG). Trotz diesen für
einen gewissen Sonderfall sprechenden Elementen hält die aktuelle
Wahlkreiseinteilung für die Gemeinderatswahlen aus den vorgenannten Gründen
vor Art. 34 Abs. 2 BV (und Art. 8 Abs. 1 BV) nicht stand. Was für den Kreis 1
gilt, trifft in ähnlicher Weise auf die Verhältnisse in den Wahlkreisen 5 und
8 mit vier (natürliches Quorum 20 %) respektive fünf (natürliches Quorum 16,6
%) Mandaten zu. Die Wahlkreiseinteilung der Stadt Zürich stellt insofern ein
Ganzes dar. Die Einteilung der Wahlkreise gemäss Art. 3 in Verbindung mit
Art. 4 Abs. 1 lit. b GO ist bundesverfassungswidrig.

7.7 Auch wenn die Wahlkreiseinteilung der Stadt Zürich
bundesverfassungswidrig ist, liegt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer
keine Verletzung des in Art. 32 Abs. 3 KV/ZH vorgeschriebenen
Verhältniswahlsystems vor. In den umstrittenen Kreisen fand trotz allem eine
Verhältniswahl statt, selbst wenn diese Wahlen wegen der geringen zu
vergebenden Zahl der Gemeinderatssitze dem Mehrheitswahlsystem nahe kamen.
Die diesbezügliche Rüge ist daher unbegründet.

8.
8.1 Stellt das Bundesgericht Verfahrensmängel fest, so hebt es Wahlen nur auf,
wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis
beeinflusst haben könnten. Der beschwerdeführende Stimmbürger muss in einem
solchen Falle allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das
Wahlergebnis entscheidend ausgewirkt hat; es genügt, dass nach dem
festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereiche des
Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkung
eines Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit
freier Kognition zu beurteilen, ob der gerügte Mangel das Wahlergebnis
beeinflusst haben könnte. Dabei ist insbesondere auf die Grösse des
Stimmenunterschiedes, die Schwere des festgestellten Mangels und dessen
Bedeutung im Rahmen der gesamten Wahlen abzustellen (Urteil 1P.141/1994 vom
26. Mai 1995 E. 7a, publ. in: Zbl 97/1996 S. 233; BGE 119 Ia 272 E. 7a S.
281, 118 Ia 259 E. 3 S. 263, je mit Hinweisen).

8.2 Der festgestellte Mangel wiegt schwer. Die Wahlkreiseinteilung hatte zur
Folge, dass eine unzulässig grosse Anzahl Wählerstimmen ohne Einfluss auf das
Wahlergebnis blieb und schloss nicht nur kleinere, sondern auch im Wahlkreis
selbst nicht unbedeutende Listen zum vornherein von der Mandatsverteilung
aus. Die Sitzverteilung hätte bei anderer Wahlkreiseinteilung oder in
Anwendung von Ausgleichsmassnahmen wie Wahlkreisverbänden anders ausfallen
können. Die Grünen haben in anderen Wahlkreisen (z. B. Kreis 4, 7 und 8) mit
jeweils geringerem Stimmenanteil als z.B. im Kreis 1 je einen Sitz im
Gemeinderat errungen.

8.3 Das Gesagte rechtfertigte grundsätzlich, die Wahlen vom 3. März 2002
entsprechend dem Hauptantrag der Beschwerdeführer als verfassungswidrig zu
kassieren. Aus Gründen der Rechtssicherheit und des
Verhältnismässigkeitsprinzips muss trotz der festgestellten
Bundesverfassungsverletzung indessen davon Abstand genommen werden (vgl.
Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss. Zürich 1990, S. 419).

8.3.1 Auch wenn die Wahlrechtsgleichheit wahlkreisübergreifend zu beachten
ist, erwiese sich die Aufhebung der gesamten Gemeinderatswahlen als
verfassungsrechtlich zu weit gehende Massnahme (BGE 104 Ia 360 E. 4b S. 366;
zur Stadt Zürich: BGE 97 I 659 E. 5 S. 666 f.). Weiter ist zu
berücksichtigen, dass sich der Gemeinderat am 10. April 2002 bereits
konstituiert und seine Geschäftstätigkeit aufgenommen hat. Mit Blick darauf
aber auch ganz grundsätzlich hätte die Aufhebung der Gemeinderatswahlen vom
3. März 2002 erhebliche praktische und finanzielle Konsequenzen. Als
unmittelbare Hauptkonsequenz würde der Zürcher Gemeinderat aufgelöst und die
Stadt Zürich hätte das Gemeindeparlament neu zu bestellen. Vorneweg wäre
jedoch die Wahlkreisordnung zu überarbeiten und diese Neuordnung
obligatorisch der Volksabstimmung zu unterstellen (Art. 10 GO). Diese
Umgestaltung der Wahlkreiseinteilung erforderte eine Klärung komplexer
Verhältnisse, die über den hier zu beurteilenden Streitgegenstand hinausgehen
und die im Rahmen der vorliegenden Beschwerde nicht abzusehen sind. Erst nach
Durchführung des Wahlverfahrens (d. h. insbesondere Ausschreibung der Wahlen,
Einreichung der Wahlvorschläge, Versand der Wahlunterlagen, Abhalten der
eigentlichen Wahlen, Publikation des Wahlergebnisses), welches mit dem Ablauf
der Beschwerdefrist gegen den neuen Erwahrungsbeschluss endet, könnte sich
der neu gewählte Gemeinderat wieder konstituieren (Art. 1 der
Geschäftsordnung des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 15. März 1995, in der
Fassung vom 1. Januar 2000, GeschO). Von der Aufhebung der Wahlen bis zur
Neukonstituierung des Gemeinderates verginge einige Zeit. Bei alle dem ist
auf zeitlich missliebige Kollisionen mit kantonalen oder eidgenössischen
Wahlen Bedacht zu nehmen.

8.3.2 In Anbetracht der verschiedenen Lösungsmöglichkeiten für die neue
Wahlkreisgestaltung (geringere Anzahl von Wahlkreisen, Einheitswahlkreis,
Wahlkreisverbände, usw.) ist es nicht Sache des Bundesgerichts zu bestimmen,
wie die festgestellte Bundesverfassungswidrigkeit zu beseitigen ist (BGE 126
I 112 E. 3d mit Hinweisen; 110 Ia 7 E. 6 S. 26; 109 Ib 81 E. 4e S. 88). Umso
weniger, als das Zürcher Stimmvolk die Initiative vom 17. März 1999 zur
Bildung eines Einheitswahlkreises in der Stadt Zürich am 2. Juni 2002 an der
Urne abgelehnt hat. Es wird Aufgabe der Stadt Zürich sein, die einschlägigen
Bestimmungen ihrer Gemeindeordnung unter Berücksichtigung der vorgenannten
Erwägungen abzuändern und die nächsten Neuwahlen aufgrund der revidierten
Wahlkreiseinteilung durchzuführen (Madeleine Camprubi, Kassation und positive
Anordnungen bei der staatsrechtlichen Beschwerde, Diss. Zürich 1999, S. 83
ff., 229 ff.). An der Gültigkeit der Wahlen vom März 2002 ändert sich nichts.
Der Bestand des Zürcher Stadtparlamentes in seiner aktuellen Zusammensetzung
bleibt gewährleistet. Das Gleiche gilt für seine seither ergangenen
Beschlüsse und Entscheide (vgl. BGE 116 Ia 359 E. 10d S. 382). Die Ziff. II
des Regierungsratsbeschlusses vom 3. April 2002, mit der der Regierungsrat
die Anordnung des Präsidenten des Zentralwahlbüros vom 7. September 2001
sowie - implizit - den Erwahrungsbeschluss vom 6. März 2002 schützte, wird
damit nicht aufgehoben.

9.
Zusammenfassend muss es bei der Feststellung der Bundesverfassungswidrigkeit
im dargelegten Sinn sein Bewenden haben. Die vorliegende
Stimmrechtsbeschwerde ist demnach insofern teilweise gutzuheissen. Im Übrigen
ist sie abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Nach der festen Praxis des Bundesgerichts werden bei Stimmrechtsbeschwerden
keine Kosten erhoben. Da die Beschwerdeführer nicht anwaltlich vertreten
sind, wird ihnen keine Parteientschädigung zugesprochen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Stimmrechtsbeschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise
gutgeheissen, und es wird festgestellt, dass die Wahlkreiseinteilung für die
Gemeinderatswahl (Parlament) gemäss Art. 3 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1
lit. b der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970
bundesverfassungswidrig ist. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.

2.
Es werden keine Kosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.

3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Stadt Zürich, dem
Zentralwahlbüro der Stadt Zürich, dem Bezirksrat Zürich und dem Regierungsrat
des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. Dezember 2002

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: