Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1P.27/2002
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1P.27/2002 /dxc

Urteil vom 31. Mai 2002

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Ersatzrichter Loretan,
Gerichtsschreiberin Tophinke.

Einwohnergemeinde Ostermundigen, handelnd durch den Gemeinderat, 3072
Ostermundigen, Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecher Dres Ueli
Friedrich und Daniel Arn, Kramgasse 70, Postfach, 3000 Bern 8,

gegen

Marino Leber, p.A. Schwegler & Partner, Effingerstrasse 8, Postfach 8121,
3001 Bern,
Urs Fasel, p.A. Schwegler & Partner, Effingerstrasse 8,
Postfach 8121, 3001 Bern,
Beschwerdegegner,
Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern, Nydegggasse 11/13, 3011
Bern,
Regierungsrat des Kantons Bern, c/o Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion,
Münstergasse 2, 3011 Bern.

Gemeindeautonomie (Nichtgenehmigung von Art. 65 Abs. 1 lit. d der
Gemeindeordnung Ostermundigen)

(Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des
Kantons Bern vom 12. Dezember 2001)

Sachverhalt:

A.
Am 24. September 2000 beschlossen die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde
(EG) Ostermundigen die neue Gemeindeordnung (GO). Deren Art. 65 mit dem
Randtitel "Verwaltungsorganisation" sieht in Abs. 1 vor, dass der Gemeinderat
(Exekutive) eine Verordnung über die Verwaltungsorganisation erlässt, die
unter anderem "Zuständigkeiten und Organisation der Kommissionen" (lit. d)
regelt.

Marino Leber und Urs Fasel gelangten mit Gemeindebeschwerde an das kantonale
Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) und beantragten die Nichtgenehmigung
von Art. 65 Abs. 1 GO wegen Verletzung der Delegationsgrundsätze. Das AGR
wies die Beschwerde am 3. April 2001 ab und genehmigte die umstrittene
Bestimmung. Marino Leber und Urs Fasel führten gegen diese Verfügung
Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Bern. Der Regierungsrat hiess das
Rechtsmittel am 12. Dezember 2001 teilweise gut und änderte die Verfügung des
AGR insoweit, als er Art. 65 Abs. 1 lit. d GO nicht genehmigte. Im Übrigen
wies er die Beschwerde ab.

B.
Die EG Ostermundigen hat gegen den Entscheid des Regierungsrats am 14.
Januar 2002 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie
beantragt, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als Art. 65
Abs. 1 lit. d GO nicht genehmigt wurde.

Marino Leber und Urs Fasel sowie für den Regierungsrat die Justiz-, Gemeinde-
und Kirchendirektion beantragen die Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1
Der angefochtene Entscheid ist in Anwendung von kantonalem Recht ergangen. Es
handelt sich um einen letztinstanzlichen Endentscheid im Sinne von Art. 86
und 87 OG, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde grundsätzlich zulässig
ist.

1.2 Die Legitimation von Gemeinden zur staatsrechtlichen Beschwerde wegen
Verletzung ihrer Autonomie ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
immer dann zu bejahen, wenn eine Gemeinde durch den angefochtenen Entscheid
in ihren hoheitlichen Befugnissen berührt wird. Ob sie im betreffenden
Bereich tatsächlich Autonomie geniesst, ist nicht mehr Frage des Eintretens,
sondern eine solche der materiellen Beurteilung (BGE 124 I 223 E. 1b S. 226).
Der Erlass einer Gemeindeordnung gehört zum hoheitlichen Aufgabenbereich der
Gemeinden im Kanton Bern. Die EG Ostermundigen ist daher zur
staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie legitimiert.

1.3 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt und geben zu keinen
Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches
Gehör, indem der Regierungsrat seinen Entscheid ungenügend begründet habe.
Erwiese sich diese Rüge als berechtigt, wäre die Beschwerde ohne Prüfung der
übrigen Einwände gutzuheissen. Daher ist sie vorweg zu behandeln (BGE 121 I
230 E. 2a S. 232).

2.1 Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die
kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Unabhängig davon greifen die
aus Art. 29 Abs. 2 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des
rechtlichen Gehörs Platz, die dem Bürger in allen Streitsachen ein bestimmtes
Mindestmass an Verfahrensrechten gewährleisten. Die Beschwerdeführerin beruft
sich allein auf Art. 29 Abs. 2 BV. Daher ist vorab, und zwar mit freier
Kognition, zu prüfen, ob die unmittelbar aus dieser Bestimmung folgenden
Regeln missachtet wurden (BGE 121 I 230 E. 2b S. 232 mit Hinweisen).

2.2 Das durch Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete rechtliche Gehör dient der
Sachaufklärung und garantiert dem Betroffenen ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht im Verfahren. Er soll sich vor Erlass des Entscheids zur
Sache äussern, erhebliche Beweise beibringen, Einsicht in die Akten nehmen
und an der Erhebung von Beweisen mitwirken oder sich zumindest zum
Beweisergebnis äussern können, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu
beeinflussen (BGE 122 I 53 E. 4a S. 55 mit Hinweisen). Im Besonderen folgt
aus Art. 29 Abs. 2 BV eine grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren
Entscheid zu begründen. Die Begründungspflicht soll dazu beitragen, dass sich
die Behörde nicht von sachfremden Motiven leiten lässt; sie dient in diesem
Sinn sowohl der Transparenz der Entscheidfindung als auch der Selbstkontrolle
der Behörde. Diese darf sich zwar auf die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte beschränken, muss sich also nicht mit jeder tatbeständlichen
Behauptung und jedem rechtlichen Argument des Beschwerdeführers
auseinandersetzen. Die Begründung muss aber dem Betroffenen wie der
Rechtsmittelinstanz gestatten, sich ein Bild über die Tragweite des
Entscheides zu machen. Daher muss sie wenigstens kurz die Überlegungen
darstellen, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sie ihren
Entscheid stützt (BGE 123 I 31 E. 2c S. 34; ausführlich BGE 112 Ia 107 E. 2b
S. 109 f. mit zahlreichen Hinweisen).

2.3 Die Beschwerdeführerin rügt, der Regierungsrat habe sich im angefochtenen
Entscheid nicht mit ihrem im kantonalen Verfahren vorgetragenen Argument
befasst, die Genehmigung von Art. 65 Abs. 1 GO dürfe nur verweigert werden,
wenn er sich jeder verfassungskonformen Auslegung entziehe.
Zwar trifft es zu, dass sich der Regierungsrat zur verfassungskonformen
Auslegung bzw. zur Normerhaltung nicht explizit geäussert hat. Aber auch die
Beschwerdeführerin hat dieses Thema im kantonalen Verfahren nur ganz
summarisch angeschnitten. Der Regierungsrat hat indessen den Gehalt der
umstrittenen Bestimmung im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen der GO,
namentlich mit deren Art. 67, beurteilt. Danach bedürfen die ständigen
Kommissionen einer Grundlage in einem Erlass (Abs. 1), erlässt der Grosse
Gemeinderat ein Reglement über die ständigen Kommissionen (Abs. 2) und kann
der Gemeinderat für Angelegenheiten aus seinem Zuständigkeitsbereich durch
Verordnung weitere ständige Kommissionen einsetzen (Abs. 3). Weiter hat der
Regierungsrat den Inhalt des vom Grossen Gemeinderat am 26. Oktober 2000
beschlossenen Reglements über die ständigen Kommissionen gewürdigt. Er ist
zum Ergebnis gelangt, dass Art. 65 Abs. 1 lit. d GO dem Gemeinderat freie
Hand gebe zu entscheiden, welche Aufgaben und Befugnisse er den Kommissionen
- auch den ständigen - übertragen wolle, was unzulässig sei. Somit hat sich
der Regierungsrat der Sache nach mit der Frage befasst, ob der umstrittenen
Bestimmung ein Sinn beigelegt werden kann, der zu ihrer Erhaltung geführt
hätte. Er hat seinen Entscheid in einer Weise begründet, die seine Motive
ohne Weiteres erkennen lassen. Ferner war es der Beschwerdeführerin aufgrund
der gegebenen Begründung offensichtlich möglich, das Urteil sachgerecht
anzufechten. Eine Gehörsverweigerung wegen ungenügender Begründung ist daher
zu verneinen.

Nichts anderes ergibt sich aus dem Ablauf des Schriftenwechsels. Die
Beschwerdeführerin wurde - vermutlich aufgrund eines Versehens - im
Beschwerdeverfahren vor Regierungsrat zunächst nicht zur Einreichung einer
Duplik bzw. von Schlussbemerkungen eingeladen. Dies wurde indessen noch
rechtzeitig vor der Entscheidfindung nachgeholt. Von einer Gehörsverweigerung
kann auch diesbezüglich keine Rede sein.

3.
Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136). Gemäss Art. 111
Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (KV) regelt der Kanton die
Grundzüge der Gemeindeorganisation, die Finanzordnung sowie die kantonale
Aufsicht. Im Rahmen dieser Grundzüge sollen sich die Gemeinden selbst
organisieren können. Sie geniessen daher - unter Vorbehalt der allgemeinen
verfassungsrechtlichen Schranken - hinsichtlich ihrer Organisation Autonomie
(Walter Kälin/Urs Bolz (Hrsg.), Handbuch des bernischen Verfassungsrechts,
Bern 1995, N. 1 zu Art. 111; Ulrich Zimmerli, ebenda, Gemeinden, S. 203 und
206 f.).

Die Beschwerdeführerin kann sich daher dagegen zur Wehr setzen, dass der
Regierungsrat als Aufsichts- und Rechtsmittelbehörde im Genehmigungsverfahren
den ihm zustehenden Prüfungsbereich überschreitet oder die den betreffenden
Sachbereich ordnenden Vorschriften falsch anwendet. Soweit es um die
Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft
das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörde mit freier Kognition,
sonst nur auf Willkür hin (BGE 126 I 133 E. 2 S. 136 mit Hinweisen).

4.

4.1Die Grundzüge der Gemeindeorganisation werden im Kanton Bern durch das
Gemeindegesetz vom 16. März 1998 (GG) geregelt. Gemäss Art. 51 GG enthält das
Organisationsreglement der Gemeinde (die Gemeindeordnung) die Grundsätze der
Organisation, der Zuständigkeiten und der Mitwirkung der Stimmberechtigten.
Das Organisationsreglement bedarf nach Art. 56 GG zu seiner Gültigkeit der
Genehmigung durch die zuständige kantonale Stelle (Abs. 1). Die Genehmigung
wird erteilt, wenn das Organisationsreglement rechtmässig und
widerspruchsfrei ist (Abs. 2).

4.2 Der Regierungsrat hat Art. 65 Abs. 1 lit. d GO wie erwähnt so verstanden,
dass damit dem Gemeinderat freie Hand zukomme zu entscheiden, welche Aufgaben
und Befugnisse dieser den Kommissionen - auch den ständigen - übertragen
wolle. In diesem Zusammenhang sah er es als bedeutsam an, dass das vom
Grossen Gemeinderat am 26. Oktober 2000 beschlossene Reglement über die
ständigen Kommissionen zwar 17 ständige Kommissionen bezeichnet, deren
Mitglieder vom Grossen Gemeinderat gewählt werden, dass aber auch dieses
Reglement in Art. 11 für die Aufgaben, Zuständigkeiten und Organisation der
ständigen Kommissionen auf die Verordnung des Gemeinderates über die
Verwaltungsorganisation - entsprechend Art. 65 GO - verweist. Daraus folgerte
der Regierungsrat, dass der Gemeinderat kraft Art. 65 GO die Zuständigkeiten
und Organisation sämtlicher Kommissionen, einschliesslich der 17 mit
Reglement des Gemeindeparlamentes eingesetzten, festlege.

Diese Auffassung ist entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin weder
unhaltbar noch willkürlich, sondern entspricht dem Wortlaut von Art. 65 Abs.
1 lit. d GO ebenso wie einer systematischen, den Inhalt des Reglements über
die ständigen Kommissionen berücksichtigenden Auslegung. Gerade dass dieses
Reglement keine Ordnung der Zuständigkeiten der dort aufgeführten
Kommissionen vornimmt, sondern diese Aufgabe unter Hinweis auf Art. 65 GO dem
Gemeinderat überlässt, spricht gegen die in der Beschwerde vertretene
Auffassung, mit Art. 65 Abs. 1 lit. d GO sei vor allem an Kommissionen im
Zuständigkeitsbereich des Gemeinderates gedacht worden.

Die Auffassung der Beschwerdeführerin, Art. 65 Abs. 1 lit. d GO könne nur
entnommen werden, dass Zuständigkeiten und Organisation lediglich möglicher
Inhalt der gemeinderätlichen Verordnung sei, steht in Widerspruch zum
Wortlaut von Abs. 1, wonach der Gemeinderat eine Verordnung erlässt - was
nach üblicher Terminologie einen Gesetzgebungsauftrag darstellt - , die unter
anderem Zuständigkeiten und Organisation der Kommissionen regelt. Der
bestimmte Artikel vor dem Wort Kommissionen kann im gegebenen Zusammenhang
nur soviel bedeuten wie "aller" Kommissionen. Jedenfalls ist die Auslegung
der Beschwerdeführerin nicht leicht nachzuvollziehen; Willkür vermag sie
schon gar nicht aufzuzeigen.

Aus den früher als die neue Gemeindeordnung erlassenen Reglementen über
verschiedene Sachbereiche wie Schulorganisation, Zivilschutz, Abwasser,
Abfall etc., die auch die Aufgaben und Zuständigkeiten von Kommissionen
regeln, kann über den heutigen Rechtszustand und die Bedeutung von Art. 65 GO
nichts Zwingendes abgeleitet werden. Zwar könnte der Gemeinderat wegen des
Grundsatzes des Parallelismus der Formen nicht ohne Weiteres die
Zuständigkeitsvorschriften in diesen Reglementen ändern (Jürg Wichtermann,
in: Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern [Kommentar GG], N. 8
Vorbem. zu Art. 50-60); da sie alle aus der Zeit vor der neuen
Gemeindeordnung stammen, geben sie aber keine zuverlässigen Hinweise darauf,
wie diese auszulegen ist. Zu erwarten ist vielmehr, dass diese älteren
Reglemente - soweit nicht kantonale Vorschriften dem entgegenstehen - bei
nächster Gelegenheit revidiert würden, um sie der in Art. 65 GO vorgesehenen
Ordnung anzupassen. Jedenfalls stellen sie keinen Tatbeweis des Gemeinderates
dafür dar, dass sich Art. 65 Abs. 1 lit. d GO nur auf Kommissionen aus dem
Zuständigkeitsbereich des Gemeinderates bezieht.

4.3 Die Beschwerdeführerin kann sich in diesem Zusammenhang auch nicht auf
BGE 96 I 369 berufen. In diesem Urteil hat das Bundesgericht festgehalten,
dass den Gemeinden bei der Auslegung und Anwendung unbestimmter
Gesetzesbegriffe des kommunalen Rechts ein Beurteilungsspielraum zusteht, den
auch die übergeordneten kantonalen Behörden zu respektieren haben. Die von
der Beschwerdeführerin zitierten Passagen, die teilweise aus dem Zusammenhang
gerissen werden, sind vorliegend nicht massgeblich, weil nicht ein
unbestimmter Gesetzesbegriff auszulegen ist. Damit bleibt es dabei, dass die
Auslegung von Art. 65 GO im angefochtenen Entscheid nur auf Willkür hin zu
überprüfen ist.

5.
Der Regierungsrat hat die Widerrechtlichkeit von Art. 65 Abs. 1 lit. d GO vor
allem in der Missachtung delegationsrechtlicher Grundsätze erblickt. Die
Beschwerdeführerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, beim Erlass
der Gemeindeordnung handle es sich um kommunale Verfassungssetzung, in deren
Rahmen die Stimmberechtigten eine originäre Zuständigkeit des Gemeinderates
geschaffen hätten. Auf diesen Vorgang seien die Delegationsgrundsätze nicht
anzuwenden.

5.1 Der Grundsatz der Gewaltenteilung, der nach der langjährigen
Rechtsprechung des Bundesgerichts durch sämtliche Kantonsverfassungen als
Individualrecht der Bürger gewährleistet wird (BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182;
Urteil des Bundesgerichts vom 21. März 2000, ZBl 102/2001 S. 265 E. 2b, je
mit Hinweisen), schützt das Legalitätsprinzip im Zusammenhang mit der
Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin hängen daher Legalitätsprinzip und
Delegationsvoraussetzungen eng zusammen, indem zumindest die Frage, was
notwendiger Inhalt von Gesetzen zu sein hat, und die Frage der Übertragung
von gesetzgeberischen Befugnissen miteinander verknüpft sind (Roland Feuz,
Materielle Gesetzesbegriffe, Bern 2002, S. 80 ff.; Walter Kälin, Gesetz und
Verordnung, in: Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, S. 141). Soweit
das kantonale Recht keine ausdrückliche Regelung enthält, gelangen subsidiär
die vom Bundesgericht entwickelten bundesverfassungsrechtlichen Regeln zur
Anwendung (die bisweilen als "gemeineidgenössisches kantonales Staatsrecht"
bezeichnet werden, vgl. Kälin a.a.O., S. 146). Danach ist die Delegation von
an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtssetzungszuständigkeiten an die
Regierung zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht
durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet
beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit
die Rechtsstellung der Bürger schwerwiegend berührt wird (ZBl 102/2001 S. 265
E. 2b mit Hinweisen).

5.2 Art. 66 KV verankert ausdrücklich den Grundsatz der Gewaltenteilung, und
Art. 69 KV regelt die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen und formuliert
in diesem Zusammenhang in Abs. 4 Grundsätze über den Inhalt der formellen
Gesetze (vgl. dazu Kälin, a.a.O., S. 136 ff.). Diese Vorschriften richten
sich in erster Linie an die kantonalen Behörden. Einige Grundsätze sind
allerdings für das bernische Staatsrecht von derart grundlegender Natur, dass
sie auch für die Gemeinden von Bedeutung sind (Handbuch des bernischen
Verfassungsrechts, N. 1 vor Art. 66). Insbesondere haben die Gemeinden
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin bereits bei der
grundsätzlichen Zuweisung von Rechtssetzungsbefugnissen an die Exekutive die
Delegationsgrundsätze des übergeordneten Rechts zu beachten (Wichtermann,
Kommentar GG, N. 3 f. zu Art. 52; N. 3 zu Art. 53; N. 11 Vorbem. zu Art.
50-60, mit Hinweis auf die Materialien). Unbestritten ist im Übrigen - und
wird von der Beschwerdeführerin ausdrücklich anerkannt -, dass das
Gesetzmässigkeitsprinzip auch für die Gemeinden gilt, und zwar auch im
Bereich der Leistungsverwaltung und der Gemeindeorganisation (Wichtermann,
Kommentar GG, N. 8 Vorbem. zu Art. 50-60 und Ueli Friedrich, Kommentar GG, N.
1 zu Art. 68).

Zwar enthält das Gemeindegesetz in Art. 53 ausdrückliche Regeln nur für die
Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen, welche von der
Zuständigkeitsordnung der Gemeinde bereits einem bestimmten Organ zugewiesen
worden sind (Wichtermann, a.a.O., N. 1 zu Art. 53). Da sich indessen diese
Regeln eng an die bundesgerichtliche Rechtsprechung über die Delegation von
Gesetzgebungsbefugnissen anlehnen, die wiederum für die Gemeinde
verbindliches Verfassungsrecht darstellt, ist nicht einzusehen, weshalb sie
auf die originäre Zuordnung von Zuständigkeiten in der Gemeindeordnung nicht
zumindest analog sollten angewendet werden können. Die Argumentation der
Beschwerdeführerin, welche die Delegationsregeln in diesem Zusammenhang nicht
für anwendbar hält, läuft darauf hinaus, dass die Gemeinden frei wären, die
Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive ohne Rücksicht auf
übergeordnetes Verfassungs- und Gesetzesrecht zu regeln und damit den
Grundsatz der Gesetzmässigkeit in seiner demokratischen Funktion auszuhöhlen.
Daran ändert auch der Umstand nichts, dass das Organisationsreglement von den
Stimmberechtigten der Gemeinde Ostermundigen angenommen wurde. Selbst von den
Stimmberechtigten angenommene Erlasse können sich aufgrund ihres Inhalts in
einzelnen Punkten als rechtswidrig erweisen, auch hinsichtlich der Delegation
bzw. Verteilung von Rechtssetzungsbefugnissen.

5.3 In der Literatur wird bisweilen der Verzicht auf die Figur der Delegation
gefordert (vgl. Georg Müller, Möglichkeiten und Grenzen der Verteilung der
Rechtssetzungsbefugnisse im demokratischen Rechtsstaat, ZBl 99/1998 S. 1 ff.,
16 ff.; siehe auch Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 331b). Sowohl die Berner als
auch die Bundesverfassung nehmen allerdings ausdrücklich auf die Delegation
Bezug (Art. 69 KV, Art. 164 BV). Das von Georg Müller vorgeschlagene Konzept
erblickt in der Zuweisung von Gesetzgebungsbefugnissen nicht die Übertragung
von an sich dem (formellen) Gesetzgeber zustehenden Befugnissen, sondern die
Konkretisierung einer grundsätzlich bereits durch die Verfassung
vorgenommenen Verteilung der Rechtssetzungskompetenzen. Der Verzicht auf die
Figur der Delegation ändert mit anderen Worten nichts daran, dass im
Streitfall zu entscheiden ist, ob eine Regelungskompetenz aufgrund bestimmter
- verfassungsrechtlicher und damit für die Gemeinden verbindlicher -
Kriterien dem formellen Gesetzgeber zusteht oder ob sie der Exekutive
überlassen werden kann.

5.4 In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, welche Bedeutung der
Regelung der Kommissionen im Gemeindegesetz zukommt. Gemäss Art. 28 Abs. 1 GG
bestimmen die Gemeinden in einem Erlass die Aufgaben, Zuständigkeiten und die
Organisation der ständigen Kommissionen, soweit nicht übergeordnete
Vorschriften bestehen. Erlass ist ein Oberbegriff, der sowohl Reglemente,
d.h. Vorschriften des kommunalen Gesetzgebers (vgl. Art. 50 Abs. 2 GG) als
auch Verordnungen, d.h. Vorschriften des Gemeinderates und der ihm
untergeordneten Organe (Art. 50 Abs. 3 GG) umfasst. Art. 28 Abs. 1 GG hat
indessen nicht die Bedeutung, dass die Gemeinden die Erlassform für die
Regelung der Kommissionen völlig frei wählen können. Die flexible Regelung in
Art. 28 GG nimmt bloss Rücksicht darauf, dass in den sehr unterschiedlichen
Gemeinden des Kantons Bern auch sehr verschiedene Regelungsbedürfnisse
bestehen können. So kann sich eine Gemeinde allenfalls mit ganz wenigen
Kommissionen begnügen, denen überdies nur beratende Funktion zukommt. In
diesem Fall genügt eine Verordnung des Gemeinderates als gesetzliche
Grundlage (Stefan Müller, Kommentar GG, N. 3 zu Art. 28).

Die Beschwerdeführerin scheint der Ansicht zu sein, der in Art. 28 Abs. 1 GG
enthaltene Vorbehalt übergeordneter Vorschriften habe zur Folge, dass die
Gemeinden in der Wahl der Erlassform zur Regelung der Kommissionen frei
seien, soweit das übergeordnete Recht nicht ausdrücklich etwas anderes
vorsehe. Dieser Auffassung kann nach dem Ausgeführten nicht gefolgt werden.
Der Vorbehalt in Abs. 1 bezieht sich offensichtlich auf die in Art. 28 GG
behandelte Regelung der Kommissionen insgesamt, nicht bloss auf die
Erlassform. Was diese betrifft, gelten die zuvor dargelegten Anforderungen
des Gesetzmässigkeitsgrundsatzes und der daraus abgeleiteten
Delegationsgrundsätze.

6.
Die Beschwerdeführerin macht eventualiter geltend, dass die Voraussetzungen
für eine Gesetzesdelegation vorliegend erfüllt seien. Da es sich hierbei um
die Anwendung von Verfassungsrecht handelt, prüft das Bundesgericht die sich
stellenden Fragen frei.

6.1 Wenn die Gemeinden die Regeln über die Delegation von
Rechtssetzungsbefugnissen - auch beim Erlass des Organisationsreglementes -
zu beachten haben, so bedeutet das nicht, dass sie die Vorschriften von Art.
69 KV unbesehen anwenden müssen. Auch die in E. 5.1 wiedergegebene Formel des
Bundesgerichts zu den Delegationsgrundsätzen vermittelt in der hier
vorliegenden Konstellation nur beschränkt Anhaltspunkte. Hingegen liegt es
nahe, sich an Art. 53 GG zu orientieren. Art. 53 Abs. 2 GG bezeichnet die
Delegation grundlegender und wichtiger Rechtssätze als unzulässig. Zu diesen
gehören unter anderem Vorschriften über die Grundzüge der Organisation und
der Aufgaben der Behörden (Wichtermann, Kommentar GG, N. 14 zu Art. 53).
Damit stellt sich die Frage, ob die dem Gemeinderat in Art. 65 Abs. 1 lit. d
GO übertragenen Kompetenzen Grundzüge der Organisation und der
Behördenaufgaben betreffen, ob sie mit anderen Worten grundlegende und
wesentliche Aspekte der Gemeindeorganisation zum Gegenstand haben.

6.2 Als wichtig und damit erhöhter demokratischer Legitimation bedürftig
werden allgemein etwa Bestimmungen bezeichnet, die zentrale Fragen der
Machtverteilung in einem Gemeinwesen berühren (Feuz, a.a.O., S. 184). Walter
Kälin unterscheidet die beiden Pole des (sehr) Wichtigen und des (völlig)
Unwichtigen. Dem ersten Pol ordnet er unter anderem die Schaffung von
Behörden samt den Grundzügen ihrer Organisation sowie die Grundsätze der
Behördenzuständigkeit (Hauptaufgaben) zu, während er Details der
Behördenorganisation und die Konkretisierung der Zuständigkeiten dem zweiten
Pol zuweist. Eine Regelung auf Verordnungsstufe sei zulässig, wenn der
Regelungsgegenstand nicht "nahe beim Pol des Wichtigen anzusiedeln" sei
(Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, S. 140 f.). Fritz Gygi verlangt,
dass das Grundgefüge der öffentlichen Verwaltungsorganisation in der
Verfassung oder im Gesetz festgelegt werde (Verwaltungsrecht, Bern 1986, S.
79).

Der Regierungsrat weist im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass in
Ostermundigen wie in zahlreichen andern grösseren Gemeinden die Kommissionen
wichtige Gemeindeaufgaben übernehmen und deshalb die Ausgestaltung der
Gemeindeorganisation wesentlich prägen. Er hält deshalb die Frage nach der
Einsetzung von Kommissionen mit eigenen Entscheidungskompetenzen für
"wesentlich und wichtig" im Sinne der Delegationsgrundsätze. Weiter hält der
Regierungsrat dafür, wer über die Einsetzung einer Kommission befinde, müsse
auch die Aufgaben und Zuständigkeiten dieser Behörde in den Grundzügen
festlegen.

Diese Ansicht überzeugt, und die Beschwerdeführerin hält ihr denn auch kaum
etwas Substanzielles entgegen. Es erscheint richtig, jedenfalls die
Einsetzung von Kommissionen mit eigenen Entscheidungsbefugnissen als wichtige
und grundlegende organisatorische Entscheidung anzusehen. Unter dieser
Prämisse ist es inkonsequent, den Grossen Gemeinderat in einem Reglement zwar
die ständigen Kommissionen bezeichnen und ihre Wahl regeln, ihn indessen
nicht auch die wesentlichen Aufgaben dieser Kommissionen umreissen und die
Frage entscheiden zu lassen, ob ihnen selbständige Entscheidungskompetenzen
zukommen oder nicht. Diese Fragen betreffen unmittelbar die Schaffung von
Behörden samt den Grundzügen ihrer Organisation und Zuständigkeit und sind
daher grundlegend und wichtig (im Ergebnis gleich Stefan Müller, Kommentar
GG, N. 2 f. zu Art. 28). Wenn die Beschwerdeführerin darauf hinweist, dass
die Kommissionen nicht unbedingt im Organisationsreglement zu ordnen sind, so
ist dies ohne Zweifel richtig, geht aber an der hier zu entscheidenden Frage
vorbei, ob dafür ein Reglement oder eine Verordnung erforderlich ist. Auch
trifft es zu, dass die Bezeichnung der Kommissionen einen ersten Hinweis auf
deren Tätigkeit bzw. Aufgaben erteilt. Dieser Hinweis ist indessen äusserst
unbestimmt und deshalb ungenügend. So sind bei verschiedenen Kommissionen,
etwa der Kultur-, der Planungs-, der Hochbau- und der
Gemeindebetriebskommission, auch im Grundsätzlichen recht unterschiedliche
Aufgabenumschreibungen denkbar. Entsprechend besteht auch im Grundsätzlichen
ein Regelungsbedarf. Von nichts anderem geht letztlich Art. 11 des Reglements
über die ständigen Kommissionen aus.

Die Beschwerdeführerin behauptet, es sei unpraktikabel, für Kommissionen mit
eigenen Entscheidungsbefugnissen eine Grundlage nicht bloss in einer
Verordnung, sondern in einem Reglement zu verlangen. Weshalb dem so sein
sollte, bleibt Geheimnis der Beschwerdeführerin und kann mangels näherer
Begründung dahingestellt bleiben.

7.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Verfahrenskosten hat die Beschwerdeführerin nicht zu tragen (Art. 156 Abs. 2
OG). Die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner beantragen eine
angemessene Entschädigung. Mit Blick auf die Komplexität der vorliegenden
Streitsache und den für die Ausarbeitung der Beschwerdeantwort gebotenen
Aufwand rechtfertigt es sich, den beiden Beschwerdegegnern eine
Umtriebsentschädigung von je Fr. 500.-- zulasten der Beschwerdeführerin
zuzusprechen (Art. 159 OG in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 des Tarifs über die
Entschädigung an die Gegenpartei für das Verfahren vor dem Bundesgericht [SR
173.119.1]).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Eine Gerichtsgebühr wird nicht erhoben.

3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegner für das bundesgerichtliche
Verfahren mit je Fr. 500.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Amt für Gemeinden und Raumordnung
und dem Regierungsrat des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 31. Mai 2002

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: