Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.39/2003
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1A.39/2003 /bmt

Sitzung vom 12. März 2003

I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesgerichtsvizepräsident Nay, Bundesrichter Aeschlimann, Reeb, Féraud,
Gerichtsschreiberin Gerber.

1.A.________,
2.B.________,
3.IP-Suisse, Schweizerische Vereinigung integriert produzierender Bauern und
Bäuerinnen,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Fürsprecher Lorenz Hirni,
Effingerstrasse 92, 3008 Bern,

gegen

Eidgenössische Technische Hochschule Zürich, Beschwerdegegnerin, vertreten
durch deren Präsidenten, Professor Dr. Olaf Kübler, Rämistrasse 101, 8092
Zürich, dieser vertreten durch Rechtsanwälte lic. iur. HSG et dipl. Natw. ETH
Stefan Kohler und Dr. Marcus Desax, Pestalozzi Lachenal Patry, Löwenstrasse
1, 8001 Zürich,
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, 3003 Bern,
Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK), 3003 Bern.

Freisetzungsversuch mit gentechnisch verändertem Weizen; Gesuch um Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Verfügung des Eidgenössischen
Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) vom 20.
Februar 2003.

Sachverhalt:

A.
Am 17. November 2000 reichte die Eidgenössische Technische Hochschule Zürich
(ETHZ) dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) ein Gesuch für
einen Freisetzungsversuch mit transgenem "KP4-Weizen" ein. Das BUWAL wies das
Gesuch zurück, weil es unvollständig war.

B.
Am 4. Januar 2001 reichte die Gesuchstellerin ein neues, überarbeitetes
Gesuch für einen Freisetzungsversuch mit transgenem "KP4-Weizen" ein. Sie
möchte auf ihrem Forschungsgelände in Lindau (Kanton Zürich) auf einer Fläche
von 8m2 die fungizide Wirkung von gentechnisch verändertem Weizen gegenüber
dem samenbürtigen Erreger des Weizenstinkbrandes (Tilletia tritici) unter
Feldbedingungen überprüfen. Die vorgesehene Versuchsfläche misst insgesamt
ca. 90m2. Die Weizenpflanzen enthalten im Vergleich zum Wildtyp drei
zusätzliche Gene (KP4-Gen als Nutzgen, das für das sog. Killer-Protein 4
codiert; bar-Gen als Markergen für eine Toleranz gegen das Herbizid
Phosphinothricin; bla-Gen als Markergen für eine Antibiotikaresistenz gegen
Ampicillin).

Am 30. Januar 2001 wurde der Eingang des Gesuchs in Form eines Kurzbeschriebs
im Bundesblatt publiziert (BBl 2001 388) und das Dossier ohne vertrauliche
Unterlagen während 30 Tagen zur Einsichtnahme aufgelegt.

Mit Verfügung vom 20. November 2001 (publiziert in BBl 2001 6294) wies das
BUWAL das Gesuch ab.

C.
Am 12. September 2002 hiess das Eidgenössische Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die dagegen gerichtete Beschwerde
der ETHZ gut und wies die Sache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz
zurück. Gegen diesen Beschwerdeentscheid des UVEK wurden keine Rechtsmittel
ergriffen.

D.
Mit Verfügung vom 20. Dezember 2002 bewilligte das BUWAL das
Freisetzungsgesuch unter Auflagen und Bedingungen. Die Bewilligung wurde am
14. Januar 2003 im Bundesblatt publiziert (BBl 2003 74).

E.
Gegen diese Verfügung erhoben A.________ und B.________, die Schweizerische
Vereinigung integriert produzierender Bauern und Bäuerinnen (IP-Suisse), die
Arbeitsgruppe "Lindau gegen Gentech-Weizen" und Greenpeace Schweiz (in einer
gemeinsamen Beschwerdeschrift) sowie C.________ (mit separater Eingabe)
Beschwerde an das UVEK. Auf Antrag der ETHZ entzog das UVEK mit
prozessleitender Verfügung vom 20. Februar 2003 den Beschwerden die
aufschiebende Wirkung.

F.
Gegen diese Verfügung erhoben A.________, B.________ und die IP-Suisse
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Im Rubrum der
Beschwerdeschrift werden weitere Parteien genannt, für welche zwar Beschwerde
erhoben wird, ohne sie jedoch - im Gegensatz zu A.________, B.________ und
zur IP-Suisse - als "Beschwerdeführende" zu bezeichnen. Es handelt sich dabei
um die Arbeitsgruppe "Lindau gegen Gentech-Weizen", Greenpeace Schweiz, den
Basler Appell gegen Gentechnologie, die Grüne Partei der Schweiz, die
Schweizerische Stiftung für Entwicklungszusammenarbeit (Swissaid), die
Schweizerische Vereinigung zum Schutz der kleinen und mittleren Bauern
(VKMB), die Konsument/ innen-Arbeitsgruppe für tier- und umweltfreundliche
Nutztierhaltung (kagfreiland), den Verein Zürcher und Schaffhauser
Bioproduzenten (VZSB) und den Schweizerischen Bund für Naturschutz Pro
Natura.

Die Beschwerdeführer beantragen, der Zwischenentscheid der Vorinstanz sei
aufzuheben und es sei die aufschiebende Wirkung der gegen die Verfügung des
BUWAL vom 20. Dezember 2002 eingereichten Beschwerden wiederherzustellen. Der
ETHZ sei bis zum rechtskräftigen Entscheid über die Freisetzungsbewilligung
zu verbieten, von der Bewilligung gemäss Verfügung des BUWAL vom 20. Dezember
2002 Gebrauch zu machen. Zusätzlich beantragen sie, ihrer
Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

G.
Bereits am 25. Februar 2003 hatte die ETHZ eine "Schutzschrift" eingereicht
mit dem Begehren, der prozessuale Antrag der Beschwerdeführer, es sei
superprovisorisch ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde die aufschiebende
Wirkung zu erteilen, sei abzuweisen.

H.
Die ETHZ und das UVEK schliessen auf Abweisung der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Das BUWAL hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet. In ihrer Replik vom 10. März 2003 hielten die Beschwerdeführer an
ihren Anträgen fest. Im Übrigen ergibt sich aus ihrer Eingabe, dass nur
A.________, B.________ und die IP-Suisse Beschwerdeführende sind.

I.
Am 12. März 2003 fand eine öffentliche Parteiverhandlung statt. Im Anschluss
daran wurde das Urteil mündlich beraten und verkündet.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Angefochten ist eine Verfügung des UVEK, welche den Beschwerden gegen die
Verfügung des BUWAL vom 20. Dezember 2002 die aufschiebende Wirkung entzieht.
Es handelt sich dabei um eine Zwischenverfügung.

1.1 Gemäss Art. 101 lit. a OG (e contrario) sind Zwischenverfügungen nur dann
selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar, wenn dieses
Rechtsmittel auch gegen den Endentscheid offen steht.

Im vorliegenden Fall erging die Zwischenverfügung im Rahmen eines
Beschwerdeverfahrens betreffend die Bewilligung eines Freisetzungsversuchs
mit gentechnisch veränderten Organismen. Derartige Entscheide stützen sich
auf Art. 29e USG i.V.m. der Verordnung vom 25. August 1999 über den Umgang
mit Organismen in der Umwelt (Freisetzungsverordnung; FrSV; SR 814.911), d.h.
auf Bundesverwaltungsrecht, weshalb in der Hauptsache die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen stünde (Art. 97 Abs.
1 OG i.V.m. Art. 5 VwVG, Art. 98 lit. b OG).

1.2 Weiter ist erforderlich, dass die Zwischenverfügung einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 97 OG in Verbindung mit
Art. 5 und 45 Abs. 1 VwVG; BGE 125 II 613 E. 2a S. 619 f. mit Hinweisen).
Selbständig anfechtbar sind namentlich Verfügungen über vorsorgliche
Massnahmen (Art. 45 Abs. 2 lit. g VwVG unter Verweisung auf Art. 55 und 56
VwVG), zu denen unter anderem der Entzug der aufschiebenden Wirkung zählt
(vgl. Art. 55 Abs. 2 VwVG). Auch bei den in Art. 45 Abs. 2 VwVG als
selbständig anfechtbar bezeichneten Zwischenverfügungen gilt grundsätzlich
als Voraussetzung der Zulässigkeit einer Beschwerde, dass der
Beschwerdeführer einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil erleiden muss (BGE
125 II 613 E. 2a S. 619 f. mit Hinweis). Im Verfahren der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde genügt freilich ein tatsächliches, insbesondere
wirtschaftliches Interesse für die Annahme eines schutzwürdigen Interesses
bzw. für die Begründung eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils (BGE 125
II 613 E. 2a S. 620 mit Hinweisen).
Aufgrund des Entzugs der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ist damit zu
rechnen, dass der gentechnisch veränderte Weizen noch im März 2003 auf dem
Versuchsgelände in Eschikon bei Lindau ausgesät wird. Diese Freisetzung
gentechnisch modifizierter Organismen verändert den bestehenden Zustand in
einer Weise, die nicht ohne Weiteres wieder rückgängig gemacht werden kann.
Damit liegen die Voraussetzungen gemäss Art. 45 Abs. 2 VwVG vor.

1.3 Zur Anfechtung der Zwischenverfügung sind diejenigen Personen
legitimiert, deren Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen worden ist,
d.h. alle Beschwerdeführer des hängigen Verwaltungsbeschwerdeverfahren, und
zwar ohne Rücksicht auf ihre Legitimation in der Hauptsache. Gemäss Art. 55
Abs. 1 VwVG kommt jeder Verwaltungsbeschwerde aufschiebende Wirkung zu, bis
ihr die aufschiebende Wirkung entzogen oder über die Beschwerde entschieden
worden ist. Über die Legitimation entscheidet die Beschwerdeinstanz im
Endentscheid. Bis dahin hat jeder Beschwerdeführer Anspruch darauf, dass ihm
effektiver Rechtsschutz gewährt und die aufschiebende Wirkung seiner
Beschwerde nicht in ermessensfehlerhafter Weise entzogen wird. Er kann daher
den Zwischenentscheid, allein gestützt auf seine Parteistellung im
Verwaltungsbeschwerdeverfahren, vor Bundesgericht anfechten. Die fehlende
Legitimation in der Hauptsache kann jedoch, sofern sie eindeutig ist, im
Rahmen der Interessenabwägung berücksichtigt werden, d.h. bei der materiellen
Beurteilung der Beschwerde (vgl. unten, E. 3).

1.4 Auf die fristgerecht (Art. 106 Abs. 1 OG) erhobene Beschwerde ist somit
einzutreten.

2.
Die Beschwerdeführer rügen zunächst eine unrichtige und unvollständige
Sachverhaltsfeststellung des UVEK: Die Feststellung, wonach der
Gesuchstellerin bei Nichtdurchführung des Freisetzungsversuchs noch in diesem
Jahr die zugesagte Kredittranche des Nationalfonds entgehen bzw. sie
rückerstattungspflichtig würde, lasse sich nicht auf das Schreiben des
Nationalfonds vom 21. Januar 2003 stützen. Das UVEK hätte deshalb weitere
Abklärungen treffen müssen, z.B. - wie von den Beschwerdeführern beantragt -
bei Dr. Beat Butz, Leiter der Abteilung IV des Schweizerischen Nationalfonds.
Die telefonische Anfrage des UVEK bei einem Herrn "X" vom Nationalfonds,
festgehalten in einer kurzen "Telefonnotiz", sei ungenügend und ermögliche
keine tauglichen Feststellungen.

2.1 Festzuhalten ist zunächst, dass im Verfahren betreffend den vorsorglichen
Rechtsschutz geringere Anforderungen an die Ermittlungspflichten der Behörde
oder des Gerichts gestellt werden als im Hauptverfahren: Die Behörde ist
nicht gehalten, für ihren Entscheid zeitraubende zusätzliche Abklärungen zu
treffen, sondern kann in erster Linie auf die ihr zur Verfügung stehenden
Akten abstellen (BGE 117 V 185 E. 2b S. 191; 110 V 40 E. 5b S. 45; 106 Ib 115
E. 2a S. 116; Gerold Steinmann, Vorläufiger Rechtsschutz im
Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl
94/1993 S. 141-155, insbes. S. 145). Allerdings ist diese Aussage auf
provisorische Massnahmen zugeschnitten, welche sich jederzeit rückgängig
machen lassen. Je mehr der Entscheid über vorsorgliche Massnahmen den Ausgang
des Hauptsacheverfahrens vorwegnimmt, desto strengere Anforderungen sind an
die Sachverhaltsermittlung zu stellen.

2.2 Im vorliegenden Fall hat sich das UVEK nicht mit dem bei den Akten
liegenden Schreiben des Schweizerischen Nationalfonds vom 21. Januar 2003
begnügt, sondern hat nochmals mündlich beim Schweizerischen Nationalfonds
nachgefragt. Die mündlich erhaltene Auskunft relativierte die schriftliche
Aussage, wonach eine weitere Verlängerung des Projekts, über das Jahr 2003
hinaus, ausgeschlossen sei. Das UVEK folgerte daraus, dass sich nicht mit
Sicherheit sagen lasse, ob der Versuch auch im Jahr 2004 oder später noch
durchgeführt werden könne oder nicht; es wertete diese unsichere Aussicht auf
das Jahr 2004 (oder später) im Vergleich zur jetzigen Lage (gesicherten
Finanzierung für das Jahr 2003) als bedeutenden Nachteil.
Diese, für den Entzug der aufschiebenden Wirkung massgebliche Feststellung,
durfte das UVEK aus den vorliegenden Beweismitteln, d.h. dem Brief vom 21.
Januar 2003 und der telefonischen Auskunft vom 7. Februar 2003 ziehen. Es ist
auch nicht ersichtlich, inwiefern diese Unsicherheit durch weitere Auskünfte
und Erhebungen innert nützlicher Frist hätte ausgeräumt werden können. Dies
bestätigen die von den Beschwerdeführern schriftlich eingeholten Auskünfte
von Dr. Beat Butz, Leiter der Abteilung IV des Schweizerischen Nationalfonds,
vom 27. Februar 2003: Dieser führte aus, dass die drei Schwerpunktprogramme
(SPP) des Nationalfonds gemäss der 1999 vom Parlament bewilligten Botschaft
über die Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren
2000-2003 in der ersten Hälfte dieser Beitragsperiode abgeschlossen sein
sollten, d.h. bis Ende 2001, und es in begründeten Fällen möglich sei,
einzelne Projekte ein bis maximal zwei Jahre über diesen Abschlusstermin
hinaus weiterzuführen. In der neuen Beitragsperiode seien keine finanziellen
Mittel für SPP-Projekte (Schwerpunkt Projekte) eingestellt und eine
Weiterführung von bisherigen SPP-Projekten sei für die Jahre 2004-2007 nicht
mehr vorgesehen. Alle noch laufenden Projekte in den drei erwähnten
Schwerpunktbereichen müssten deshalb bis zum 31. Dezember 2003 abgeschlossen
haben. Zwar könne ein neues Projekt bei der Abteilung III eingereicht werden;
dabei handle es sich aber formell um ein neues Gesuch, das in Konkurrenz zu
allen anderen eingereichten Projekten stünde. Diese Aussagen bestätigen somit
die Auffassung des UVEK, dass eine Finanzierung des Freisetzungsversuchs im
Jahre 2004 und danach durch den Nationalfonds nicht von vornherein
ausgeschlossen, aber auch nicht gewährleistet ist.

3.
Nach Art. 55 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerde aufschiebende Wirkung. Hat die
Verfügung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand, so kann die Vorinstanz als
verfügende Behörde einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen;
dieselbe Befugnis steht der Beschwerdeinstanz oder, wenn es sich um eine
Kollegialbehörde handelt, ihrem Vorsitzenden nach Einreichung der Beschwerde
zu (Abs. 2).

Ob im Einzelfall der Suspensiveffekt zu belassen oder zu entziehen ist,
beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Es ist zu prüfen, ob die
Gründe, welche für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen,
gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden
können. Der vermutliche Ausgang des Verfahrens fällt dabei lediglich in
Betracht, soweit die Aussichten eindeutig sind (BGE 106 Ib 115 E. 2a S. 116;
99 Ib 215 E. 5 S. 221). Bei dieser Interessenabwägung kommt der Behörde ein
erheblicher Spielraum zu. Das Bundesgericht kontrolliert, ob die Vorinstanz
ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat, und hebt deren Entscheid nur
auf, wenn sie wesentliche Interessen ausser Acht gelassen oder offensichtlich
falsch bewertet hat oder die getroffene Lösung den Sachentscheid in
unzulässiger Weise präjudiziert und damit im Ergebnis Bundesrecht vereitelt
(BGE 107 Ib 395 E. 1a S. 397 unten).

3.1 In der Praxis des EVG und vieler Bundesbehörden wird zusätzlich verlangt,
dass "überzeugende Gründe" für den Entzug der aufschiebenden Wirkung
vorliegen (BGE 124 V 82 E. 6a S. 89; 117 V 185 E. 2b S. 191; VPB 1995 Nr. 3
E. 2a S. 33). Alfred Kölz und Isabelle Häner (Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, S. 233 f. Rn 650)
und ihnen folgend das UVEK (vgl. E. 3 S. 6 des angefochtenen Entscheids)
legen dieses Erfordernis dahingehend aus, dass ein schwerer Nachteil drohen
muss, würde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen.

3.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, das UVEK habe zu Unrecht angenommen,
dass die unsicheren Finanzierungsaussichten im Jahre 2004 und danach einen
schweren Nachteil für die Beschwerdegegnerin darstellten.

Dabei überdehnen sie jedoch die Anforderungen an einen "schweren Nachteil" im
Sinne der eben zitierten Praxis: Zwar hat der Gesetzgeber in Art. 55 Abs. 1
VwVG die Grundsatzentscheidung getroffen, wonach der Verwaltungsbeschwerde
von Gesetzes wegen Suspensiveffekt zukomme. Diese allgemeine Regel bedeutet
jedoch nicht, dass nur ganz aussergewöhnliche Umstände den Entzug zu
rechtfertigen vermöchten (BGE 122 V 412, nicht veröffentlichte E. 5a; 110 V
40 E. 5b S. 45; 105 V 266 E. 2 S. 268; 99 Ib 215 E. 5 S. 220 f.). Es besteht
auch ein schutzwürdiges Interesse daran, dass der mit der Verfügung
angestrebte Zweck tatsächlich noch erreicht werden kann und nicht durch ein
langes Verfahren mit Suspensiveffekt hintertrieben wird (Steinmann, a.a.O. S.
149/150). Im vorliegenden Fall besteht zumindest die Gefahr, dass der
Freisetzungsversuch der ETHZ nicht mehr durchgeführt werden kann, wenn die
Aussaat nicht in diesem Jahr, d.h. im Zeitraum vom 1. bis 15. März 2003,
erfolgt. Dann aber stellt es für die ETHZ einen nicht unbedeutenden Nachteil
dar, wenn sie das schon seit Jahren geplante Freisetzungsvorhaben in diesem
Jahr nicht realisieren kann.

3.3 Damit ist jedoch nur erstellt, dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung
nicht von vornherein, mangels überzeugender Gründe, ausgeschlossen ist. Eine
andere Frage ist, ob der der ETHZ drohende Nachteil so gewichtig ist, dass er
- eventuell zusammen mit anderen, für die sofortige Vollstreckbarkeit der
Verfügung sprechenden Interessen - die öffentlichen und privaten Interessen
überwiegt, die für die Gewährung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde
angeführt werden können. Dies ist im Folgenden zu prüfen.

4.
Die Beschwerdeführer rügen, die Interessenabwägung des UVEK sei unvollständig
gewesen: Die durch den Freisetzungsversuch gefährdeten öffentlichen
Interessen, namentlich der Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit,
seien nicht berücksichtigt worden.

4.1 Das UVEK ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass über die
grundsätzliche Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs bereits mit
Beschwerdeentscheid vom 12. September 2002 entschieden worden sei. Dieser
Entscheid sei nicht angefochten worden und sei somit rechtskräftig geworden.
Die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Bedenken umweltrechtlicher,
gesundheitlicher und veterinärrechtlicher Natur gegen den geplanten
Freisetzungsversuch hätten bereits in jenem Entscheid ausgeräumt werden
können, weshalb sie im vorliegenden Verfahren nicht erneut zu berücksichtigen
seien.

Im Folgenden ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz angenommene prozessuale
Ausgangslage zutrifft. Geht es, wie das UVEK und die ETHZ geltend machen, im
hängigen Verwaltungsbeschwerdeverfahren "nur" noch um die vom BUWAL
festgesetzten Begleitmassnahmen, sind die öffentlichen und privaten
Interessen, die für den Suspensiveffekt sprechen, geringer zu gewichten als
wenn die Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs an sich noch streitig ist.
Zusätzliche Auflagen und Bedingungen könnten vorsorglich, mit
verfahrensleitender Verfügung, angeordnet oder noch nachträglich, zwischen
der Aussaat des Weizens und seiner Blüte, ergänzt werden. Ist dagegen über
die Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs und seine Gefährlichkeit für
Gesundheit und Umwelt noch nicht rechtskräftig entschieden, würde der Entzug
der aufschiebenden Wirkung eine unzulässige Präjudizierung des
Hauptsacheentscheids bedeuten und käme von vornherein nicht in Betracht.

4.2 Im seinem Beschwerdeentscheid vom 12. September 2002 hat das UVEK die
angefochtene Verfügung des BUWAL vom 20. November 2001 aufgehoben und die
Sache "im Sinne der Erwägungen" an die Vorinstanz zurückgewiesen mit der
Präzisierung, dass die Vorinstanz "bei der Gutheissung des Gesuchs der
Beschwerdeführerin" die erforderlichen Auflagen und Bedingungen festzulegen
habe (Disp.-Ziff. 2). Dieses Dispositiv ist unter Berücksichtigung der für
die Vorinstanz verbindlichen Erwägungen des Rückweisungsentscheids
auszulegen. Darin stellt das UVEK die grundsätzliche Zulässigkeit des
Freisetzungsversuchs fest und weist das BUWAL an, die "technischen
Einzelheiten über die adäquaten Begleitmassnahmen" festzulegen, unter
Berücksichtigung der Vorschläge der in der Freisetzungsverordnung genannten
Fachstellen (E. 3 S. 34). Dies spricht dafür, Ziff. 2 des Dispositivs als
Anweisung zu verstehen, das Freisetzungsgesuch gutzuheissen und nur noch die
notwendigen Auflagen und Bedingungen festzulegen (so auch BUWAL-Verfügung vom
20. Dezember 2002, Sachverhalt, Abschnitt 6 S. 3).

Bei dieser Auslegung enthält der Rückweisungsentscheid des UVEK einen
Grundsatzentscheid in der Hauptsache, der prozessual einem Endentscheid
gleichzustellen ist, d.h. selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei
Bundesgericht angefochten werden kann (BGE 120 Ib 97 E. 1b S. 99; 118 Ib 196
E. 1b S. 198 f.; 117 Ib 325 E. 1b S. 327; 107 Ib 219 E. 1 S. 221; Kölz/Häner
a.a.O. Rz 895 S. 318). Dementsprechend wurde in der Rechtsmittelbelehrung des
UVEK eine 30-tägige Frist für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht genannt.
Fraglich ist allerdings, ob ein derartiges Vorgehen zulässig ist. Die
Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, dass die Bewilligung der
Freisetzung einerseits und die Bedingungen sowie Auflagen andererseits
untrennbar miteinander verbunden seien, weshalb eine Aufspaltung in einen
Grundsatz- und einen Folgeentscheid prinzipiell ausgeschlossen sei. Dem ist
grundsätzlich zuzustimmen: Gemäss Art. 19 Abs. 3 FrSV verknüpft das BUWAL die
Bewilligung mit den erforderlichen Bedingungen und Auflagen zum Schutz des
Menschen und der Umwelt. Die Bewilligung und die Festsetzung der Auflagen und
Bedingungen haben somit grundsätzlich in einem Rechtsakt zu erfolgen. Erst,
wenn die konkreten Auflagen und Bedingungen bekannt sind, lässt sich das mit
dem Versuch verbundene Risiko bewerten und die Zulässigkeit des
Freisetzungsvorhabens beurteilen.

Im vorliegenden Fall ist allerdings zu berücksichtigen, dass das UVEK nicht
abstrakt über die Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs entschieden hat,
sondern über die Frage, ob das Gesuch mit den von der Gesuchstellerin
vorgeschlagenen und den von den Fachbehörden, namentlich der Eidgenössischen
Fachkommission für biologische Sicherheit, zusätzlich verlangten Auflagen und
Bedingungen bewilligungsfähig sei. Insofern lag bereits dem Entscheid des
UVEK ein Konzept über Sicherheitsmassnahmen zugrunde, das allerdings vom
BUWAL noch konkretisiert und ausformuliert werden musste.

4.3 Die Qualifikation des UVEK-Entscheids vom 12. September 2002 kann jedoch
offen bleiben, wenn die Beschwerdeführer an diesen nicht gebunden sind, weil
sie nicht Parteien des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens waren und auch nach
Treu und Glauben nicht zur Anfechtung des Beschwerdeentscheids verpflichtet
waren.

4.3.1 Gemäss Art. 6 VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder
Pflichten die Verfügung berühren soll oder andere Personen, Organisationen
oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. Die
Parteien haben Anspruch auf Akteneinsicht (Art. 26 ff. VwVG) und auf
rechtliches Gehör (Art. 29 VwVG). Die Behörde hört die Parteien an, bevor sie
verfügt (Art. 30 Abs. 1 VwVG) und eröffnet ihnen Verfügungen in der Regel
schriftlich (Art. 34 VwVG) oder, in den Fällen gemäss Art. 36 VwVG, durch
Veröffentlichung in einem amtlichen Blatt.
Die Beschwerdeführer waren weder im Verfahren vor dem BUWAL, das mit
Verfügung vom 20. November 2001 abgeschlossen wurde, noch im anschliessenden
Beschwerdeverfahren vor dem UVEK Partei. Sie wurden in keinem dieser
Verfahren angehört. Der Beschwerdeentscheid vom 12. September 2002 wurde
ihnen weder zugestellt, noch wurde er im Bundesblatt veröffentlicht. Dies
stellt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, sofern den
Beschwerdeführern Parteistellung zukommen sollte.

4.3.2 Die Eheleute A.________ und B.________ sind Landwirte, die nach eigenen
Angaben in 350 bis 400 m Entfernung zum Versuchsfeld der ETHZ Weizen anbauen;
nach Angaben der ETHZ beträgt der Abstand rund 500 m. Ihre Legitimation wird
von der ETHZ bestritten unter Hinweis auf das nur 200 m grosse Einflussgebiet
des Freisetzungsversuchs. Allerdings darf der Perimeter der
Beschwerdeberechtigung bei neuen Technologien mit schwer abschätzbaren
Gefahren nicht zu eng gezogen werden; dies gilt erst recht, wenn die
Ausdehnung des Einflussgebiets eines Freisetzungsversuchs und damit auch des
Perimeters allfälliger Notfallmassnahmen noch umstritten sind. Jedenfalls
kann die Parteistellung der Eheleute A.________ und B.________ nicht von
vornherein ausgeschlossen werden. Insofern erscheint der Ausgang des hängigen
Verwaltungsbeschwerdeverfahrens, in dem u.a. eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs gerügt wird, als offen. Ob auch der IP-Suisse Parteistellung zukommt
bzw. deren fehlende Legitimation offensichtlich ist, braucht deshalb nicht
näher geprüft zu werden.

4.3.3 Ein nach rechtsstaatlichen Prinzipien geführtes Verfahren setzt voraus,
dass in Fällen, in denen zahlreiche Personen durch ein Gesuch berührt sein
können, diesen die Möglichkeit gegeben wird, ihre Parteistellung geltend zu
machen und darüber eine Entscheidung zu erhalten.
In vielen Verfahrensgesetzen wird hierzu die Durchführung eines
Einspracheverfahrens vorgesehen und bestimmt, dass derjenige, der keine
Einsprache erhebt, vom weiteren Verfahren ausgeschlossen wird (z.B. Art. 126f
des Bundesgesetzes vom 3. Februar 1995 über die Armee und die
Militärverwaltung [Militärgesetz, MG; SR 510.10], Art. 62e des Bundesgesetzes
vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte
[Wasserrechtsgesetz, WRG; SR 721.80], Art. 27d des Bundesgesetzes vom 8. März
1960 über die Nationalstrassen [NSG; SR 725.11], Art. 16f des Bundesgesetzes
vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen
[Elektrizitätsgesetz, EleG; SR 734.0], Art. 18f des Eisenbahngesetzes vom 20.
Dezember 1957 [EBG; SR 742.101], Art. 22a des Bundesgesetzes vom 4. Oktober
1963 über Rohrleitungsanlagen zur Beförderung flüssiger oder gasförmiger
Brenn- oder Treibstoffe [Rohrleitungsgesetz, RLG; SR 746.1], Art. 37f des
Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt [Luftfahrtgesetz,
LFG; SR 748.0]). Dem Einspracheverfahren kommt jedoch nicht nur Ausschluss-,
sondern auch Einschlusswirkung zu: Wer rechtzeitig Einsprache erhebt, kann
sich, soweit die Anforderungen von Art. 6 VwVG erfüllt sind, in den
nachfolgenden Verfahren als Partei beteiligen, d.h. ihm sind Parteirechte
gemäss den Art. 26 ff. VwVG zu gewähren. Ist die Parteistellung streitig,
kann darüber bereits in einem frühen Verfahrensstadium entschieden werden.

Daneben sieht Art. 30a VwVG für Verfügungen, die wahrscheinlich zahlreiche
Personen berühren, oder für Fälle, in denen sich die Parteien ohne
unverhältnismässigen Aufwand nicht vollzählig bestimmen lassen, ein
besonderes Einwendungsverfahren vor. Danach wird das Gesuch oder die
beabsichtigte Verfügung ohne Begründung in einem amtlichen Blatt
veröffentlicht und das Gesuch oder die beabsichtigte Verfügung mit Begründung
öffentlich aufgelegt. Die Behörde macht in ihrer Veröffentlichung auf die
Verpflichtung der Parteien aufmerksam, gegebenenfalls eine Vertretung zu
bestellen und Verfahrenskosten sowie Parteientschädigung zu zahlen, und setzt
ihnen eine angemessene Frist für Einwendungen.
Für die Bewilligung von Freisetzungsversuchen ist jedoch weder ein
Einspracheverfahren noch ein Einwendungsverfahren i.S.v. Art. 30a VwVG
vorgesehen. Zwar wird der Eingang des Gesuchs im Bundesblatt angezeigt und
werden die nicht vertraulichen Akten beim BUWAL und in der betroffenen
Gemeinde während 30 Tagen zur Einsicht aufgelegt (Art. 18 Abs. 2 FrSV).
Während der Auflagefrist kann jedoch jede Person zu den Akten Stellung nehmen
(Art. 18 Abs. 3 FrSV). Anders als das Einsprache- oder Einwendungsverfahren
i.S.v. Art. 30a VwVG steht das Verfahren gemäss Art. 18 FrSV also jedermann
offen; es dient in erster Linie der Information der Öffentlichkeit i.S.v.
Art. 29e Abs. 2 lit. c USG und deren Konsultation. Zwar ermöglicht es auch
denjenigen Personen, welche Parteistellung im Verfahren beanspruchen, ihre
Anhörungsrechte wahrzunehmen (Hans-Jörg Seiler, USG-Kommentar, Art. 29e N
54). Da jedoch sämtliche Stellungnahmen entgegen genommen werden, ohne
Rücksicht darauf, ob der Einwender Parteistellung im Sinne von Art. 6 VwVG
hat oder nicht, kann das Einreichen einer solchen Stellungnahme keine
Parteirechte begründen (Seiler, a.a.O., N 54). Die Veröffentlichung des
Gesuchs durch das BUWAL vom 31. Januar 2001 (BBl 2001 388) enthielt denn auch
keine besonderen Hinweise oder Aufforderungen an die Parteien i.S.v. Art. 30a
Abs. 2 und 3 VwVG.

Dann aber wäre es Aufgabe der zuständigen Behörden gewesen, d.h. des BUWAL
bzw. im Beschwerdeverfahren des UVEK, potentielle Drittbetroffene über den
Stand des Verfahrens in Kenntnis zu setzen und zu fragen, ob sie sich als
Partei daran beteiligen wollen, unter Hinweis auf die mit der Parteistellung
verbundenen Rechte und Pflichten und auf allfällige Verwirkungsfolgen bei
Verzicht (Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S. 190 ff. Ziff. 358 ff., Michael Merker,
Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1998, § 41 Rz 33). Im vorliegenden
Fall wurden die Eheleute A.________ und B.________, soweit aus den dem
Bundesgericht vorliegenden Akten ersichtlich, weder vom BUWAL noch vom UVEK
eingeladen, sich am Verfahren zu beteiligen bzw. ihre Parteistellung zu
begründen.
Deshalb kann den Beschwerdeführern kein Vorwurf gemacht werden, dass sie
nicht früher Parteistellung beansprucht haben und davon absahen, den
Beschwerdeentscheid des UVEK vom 12. September 2002 anzufechten, soweit er
ihnen aus der Presse oder anderen Informationsquellen bekannt war. Immerhin
reagierten sie auf die Verfügung des BUWAL vom 20. Dezember 2002, die unter
Hinweis auf Art. 36 VwVG mit Rechtsmittelbelehrung im Bundesblatt
veröffentlicht worden war, und erstmals auch die erforderlichen Bedingungen
und Auflagen und damit eine vollständige Bewilligung i.S.v. Art. 19 FrSV
enthielt.

4.4 Nach dem Gesagten wird das UVEK im hängigen
Verwaltungsbeschwerdeverfahren erstmals über die Parteistellung der
Beschwerdeführer entscheiden müssen. Ist diese zu bejahen, wird das UVEK
prüfen müssen, ob eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt und ob dies
im Beschwerdeverfahren geheilt werden kann. In diesem Fall wäre die
Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs neu zu prüfen, unter Berücksichtigung
der Vorbringen der Beschwerdeführer, d.h. das Verfahren wäre nicht auf die
vom BUWAL festgesetzten Auflagen und Bedingungen beschränkt. Bei dieser
Sachlage aber muss, wie bereits oben E. 4.1 dargelegt wurde, der Beschwerde
die aufschiebende Wirkung belassen werden, weil deren Entzug den Ausgang des
Verfahrens in unzulässiger Weise präjudizieren würde.

4.5 In künftigen Bewilligungsverfahren wird das BUWAL bei der Publikation des
Gesuchs um Bewilligung eines Freisetzungsversuchs (Art. 18 Abs. 2 FrSV)
sachgerechterweise gestützt auf Art. 30 Abs. 1 i.V.m. Art. 30a VwVG
diejenigen Personen, die sich im nachfolgenden Verfahren als Partei im Sinne
von Art. 6 VwVG beteiligen wollen, auffordern, dies dem BUWAL während der
dreissigtägigen Auflagefrist - zusammen mit der Stellungnahme zum Gesuch -
mitzuteilen. Wer es dann unterlässt, während der Auflage des Gesuchs seine
Parteistellung geltend zu machen, ist vom weiteren Verfahren grundsätzlich
ausgeschlossen. Auf diese Ausschlusswirkung wird das BUWAL bei der
Publikation ebenfalls aufmerksam machen.

Es wäre im Interesse der Rechtssicherheit und der Klarheit des
Verfahrensablaufs sinnvoll, durch einen formellen Erlass für
Freisetzungsversuche ein Einsprache- oder besonderes Einwendungsverfahren mit
Ausschlusswirkung festzulegen. Verfahrensrechtliche Schwierigkeiten, wie sie
in der vorliegenden Angelegenheit aufgetreten sind, wären damit von
vornherein ausgeschlossen.

5.
Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der
angefochtene Zwischenentscheid aufzuheben. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
wird die private Beschwerdegegnerin kosten- und entschädigungspflichtig (Art.
156 und 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird der Zwischenentscheid
des UVEK vom 20. Februar 2003 aufgehoben.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit insgesamt Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Bundesamt für Umwelt, Wald und
Landschaft und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie
und Kommunikation (UVEK) schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 12. März 2003

Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Die Gerichtsschreiberin: