Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung 1A.295/2005
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1A.295/2005 /col

Arrêt du 29 mars 2006
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Féraud, Président,
Nay et Reeb.
Greffier: M. Kurz.

A.________,
recourant, représenté par Me Alexis Overney, avocat,

contre

Office fédéral des routes (OFROU),
Worblentalstrasse 68, 3003 Berne,
Commission fédérale de la protection des données, Thunstrasse 84, case
postale 18, 3074 Muri b. Bern.

protection des données,

recours de droit administratif contre le jugement de la Commission fédérale
de la protection des données du
23 septembre 2005.

Faits:

A.
A. ________ a travaillé comme collaborateur scientifique auprès de l'Office
fédéral des routes (OFROU) du 1er février 1999 au 31 juillet 2003. Le 15 mars
2002, le chef des finances et du personnel de l'OFROU lui a adressé un
mémorandum dans lequel il lui était reproché de n'avoir pas vérifié un
décompte de frais de voyage avec l'attention requise; l'erreur était
considérée comme grave, et A.________ était enjoint "une nouvelle fois"
d'examiner correctement de tels décomptes. Un second mémorandum, contenant
des reproches analogues, lui a été adressé le 22 mars suivant. Le 5 novembre
2002, le supérieur hiérarchique de A.________ (ci-après: le supérieur) a
rédigé une note confidentielle dans laquelle il estime notamment que
l'évaluation générale de l'intéressé se situait entre B et C. Un nouveau
mémorandum a été établi le 3 décembre 2002 par le chef du personnel,
constatant que certaines règles n'étaient pas respectées (autorisations de
voyages délivrées à la place du directeur; violation de la procédure
d'adjudication, retard dans le traitement de décomptes et dépassement du
budget). Des mesures immédiates devaient être prises afin d'y remédier.
Le 14 janvier 2003, A.________ a conclu une convention de résiliation des
rapports de travail, pour le 31 juillet 2003. Il y est mentionné que la
résiliation fait suite à une réorganisation due à un départ à la retraite.
L'OFROU s'engageait pour sa part à ne donner à tout nouvel employeur que les
renseignements figurant sur le certificat de travail intermédiaire du 7
novembre 2002 (ch. 4) et à compléter ce document par la mention que l'employé
donnait "entière satisfaction" (ch. 5). Une seconde convention, destinée à
être présentée à des employeurs potentiels, a été établie par la suite,
expurgée de ces dernières mentions.
Le 27 janvier 2003, le supérieur a adressé à l'employé une lettre comportant
diverses critiques, sur quatre points distincts.
Un nouveau certificat de travail intermédiaire a été établi le 3 avril 2003.
Il y est indiqué que le travail de l'employé donnait entière satisfaction.

B.
Le 28 octobre 2003, A.________ demanda à l'OFROU la rectification de son
dossier personnel, dans le sens suivant: certains griefs figurant dans les
mémorandums des 22 mars et 3 décembre 2002 devaient être éliminés, car ils
étaient infondés; il en allait de même des critiques figurant dans la lettre
du 27 janvier 2003; enfin, la note confidentielle du 5 novembre 2002
comportait un exposé incomplet et des appréciations peu sérieuses. Le
requérant contestait la baisse de ses performances et les irrégularités qui
lui étaient reprochées.
Par décision du 29 mars 2004, l'OFROU a refusé d'éliminer les données
litigieuses. La résiliation des rapports de travail était due aux déficiences
croissantes dans l'accomplissement du travail du requérant. Les affirmations
de celui-ci, selon lesquelles les données le concernant auraient connu une
évolution défavorable dès le moment où il avait été décidé de se passer de
ses services, ainsi que les critiques relatives au comportement d'autres
collaborateurs, étaient sans rapport avec la rectification requise. Sur le
fond, les critiques contenues dans le dossier étaient justifiées, les
déclarations contestées étaient complètes et la note incriminée correspondait
aux faits.

C.
A.________ a saisi la Commission fédérale de la protection des données (la
commission). Dans ses dernières conclusions, il demandait la suppression des
mémorandums des 15 et 22 mars, ainsi que celui du 3 décembre 2002, de la
lettre du 27 janvier 2003 et de la note confidentielle du 5 novembre 2002. Il
désirait en outre obtenir la liste des documents figurant dans son dossier et
l'assurance qu'aucun autre document n'y avait été versé depuis la cessation
des rapports de service.
Par jugement du 23 décembre 2005, la commission a rejeté le recours. Même si
la loi ne prévoyait pas de délai pour le dépôt d'une requête de
rectification, l'intéressé devait en principe agir dans un délai raisonnable,
conformément à la bonne foi. En l'occurrence, le recourant n'avait agi
qu'après la consultation de son dossier, à une date située entre le 31
juillet 2003 (soit après la fin des rapports de travail) et le 28 octobre
2003 (date de la requête de rectification). Ce délai était suffisant
s'agissant de la note confidentielle dont il ignorait auparavant l'existence.
En revanche, les mémorandums et la lettre du 27 janvier 2003 avaient été
communiqués directement au recourant qui aurait pu faire valoir ses
objections immédiatement. L'intéressé devait présumer que ces documents
figureraient dans son dossier, compte tenu de leur nature et de leur contenu.
N'ayant pas réagi, il avait pris le risque de voir constituer un dossier ne
contenant pas de réponse aux critiques formulées. La requête était par
conséquent tardive. Au demeurant, les critiques adressées au recourant ne
constituaient pas en soi des données personnelles incorrectes. La note
confidentielle comportait une appréciation sur la qualité du travail du
recourant, soit un jugement de valeur non susceptible de rectification, y
compris les indications introductives sur la "situation de départ". Enfin,
les conclusions tendant à vérifier le contenu du dossier devaient être
formulées dans le cadre du droit d'accès.

D.
A.________ forme un recours de droit administratif contre ce jugement. Il
conclut à son annulation et au renvoi de la cause à la commission pour
nouvelle décision au sens des considérants.
La commission se réfère aux considérants de son jugement. L'OFROU conclut au
rejet du recours, sans autres observations.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit
administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public
fédéral - ou qui auraient dû l'être - à condition qu'elles émanent des
autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions
prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée
(ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3/4; 126 I 50 consid. 1 p. 52; 126 II 171
consid. 1a p. 173).
Conformément à l'art. 98 let. e OJ, le recours de droit administratif est
ouvert contre les décisions rendues par la Commission fédérale de la
protection des données en application de l'art. 33 al. 1 let. d LPD. En tant
que personne concernée (art. 3 let. b LPD), le recourant a qualité, au sens
de l'art. 103 let. a OJ, pour recourir contre le jugement attaqué.

2.
Le recourant conteste le reproche de tardiveté qui lui est fait à propos de
la requête de rectification des mémorandums et de la lettre du 27 janvier
2003. Il estime que, compte tenu du ton amical et de leur communication par
messagerie électronique, il ne pouvait supposer que ces documents, bien
qu'intitulés mémorandums, seraient versés à son dossier personnel. Le
recourant avait réagi à ces reproches en prenant contact oralement avec leur
auteur. On ne saurait exiger de l'employé qu'il réagisse immédiatement pour
exiger la rectification de reproches infondés, en particulier lorsque ceux-ci
émanent d'un supérieur hiérarchique et lorsqu'il n'y a pas d'invitation à se
déterminer par écrit.

2.1 Comme le relève la commission, la loi n'impartit aucun délai pour former
une demande tendant à la rectification ou à la suppression de données
inexactes au sens de l'art. 5 al. 2 LPD. Cela ne signifie certes pas qu'une
telle demande peut être formée sans aucune restriction de temps. Toutefois,
dans la mesure où le législateur a renoncé à l'instauration d'un délai de
péremption, seule est opposable au requérant l'obligation d'agir de bonne
foi, et l'interdiction de l'abus de droit. Une intervention tardive pourrait
ainsi apparaître abusive lorsque son auteur laisse la procédure suivre son
cours et invoque après coup des moyens dont il connaissait l'existence (cf.
en matière de récusation, ATF 124 I 121 consid. 2 p. 122 s.; 121 I 225
consid. 3 p. 229; 119 Ia 221 consid. 5a p. 228 s.). Il peut en aller de même
lorsque l'intervention tardive du justiciable complique à l'excès la
réalisation de ses prétentions, ou lorsqu'en raison du temps écoulé, la
démarche du justiciable ne sert plus un intérêt légitime.

2.2 En l'espèce, le recourant pouvait certes s'attendre à ce que les
reproches formulés à son encontre de manière claire et répétitive, figurent
dans son dossier personnel. Comme le relève la commission, le terme
"mémorandum" s'applique par définition à un acte dont il y a lieu de
conserver la trace. En outre, ces documents faisaient état de critiques sur
la qualité du travail du recourant, dont les auteurs pouvaient manifestement
être appelés à se prévaloir dans le cadre des rapports de service. On ne
pouvait toutefois exiger du recourant, de manière absolue, qu'il réponde
immédiatement et par écrit aux diverses communications reçues à ce sujet.
L'employé peut en effet décider, pour des motifs d'opportunité, de ne pas
réagir immédiatement afin par exemple de ne pas envenimer une situation déjà
tendue avec ses supérieurs, ou de ne le faire que de manière informelle, à
l'occasion d'un entretien sans procès-verbal. Le recourant n'avait guère
d'intérêt immédiat à contester les reproches formulés à son encontre, dans la
mesure où son employeur s'était engagé à ne pas en faire état dans la
convention de résiliation et les certificats de travail qui ont été délivrés.
Certes, l'intéressé qui ne conteste qu'après coup les reproches formulés à
son encontre s'expose alors à des difficultés de preuves; il peut également
devoir subir les effets négatifs irréparables découlant de l'utilisation
faite entre-temps des données qu'il sait ou devait savoir inexactes. On ne
saurait toutefois en déduire une péremption du droit à la rectification des
données personnelles.

2.3 En l'occurrence, le recourant a consulté son dossier personnel, puis a
déposé sa demande de rectification dans les trois mois qui ont suivi la fin
des rapports de travail. Cela ne constitue pas un délai excessif, sous
l'angle de la bonne foi et de l'interdiction de l'abus de droit. Le recourant
explique avoir pris contact immédiatement avec l'auteur des critiques, afin
de clarifier les choses. Il est compréhensible que, dans le souci de ne pas
détériorer les relations avec son supérieur hiérarchique, le recourant n'ait
pas voulu contester par écrit les différents reproches. Dans ces conditions
particulières, l'intéressé dot être admis à vérifier le contenu de son
dossier personnel auprès de son employeur, peu après la fin des rapports de
travail, et à en requérir le cas échéant la rectification.

2.4 Lorsque l'autorité intimée refuse à tort d'entrer en matière sur un
grief, le Tribunal fédéral peut soit statuer lui-même sur le fond, soit
renvoyer l'affaire pour nouvelle décision (art. 114 al. 2 OJ).
Le recourant ne s'est pas exprimé sur le fond dans son recours de droit
administratif. La commission a pour sa part considéré qu'une lettre faisant
état de critiques à l'égard de son destinataire ne contenait pas en soi des
données incorrectes. Dans le contexte d'un rapport de travail, les critiques
formulées par une partie à l'égard d'une autre constituent en soi un fait
dont l'existence doit être attestée (cf. arrêt 1A.6/2001 du 2 mai 2001 publié
in ZBl 103/2002 p. 331, RDAF 2003 p. 414 - résumé: cas d'un dossier de
l'assureur contenant le soupçon d'un accident simulé).
La procédure prévue par la LPD ne saurait avoir pour objet de remettre en
cause, après la fin des rapports de travail, les différentes évaluations
faites par l'employeur au sujet des prestations de l'employé. L'intéressé ne
peut requérir, au sens de l'art. 5, que la rectification de données de fait
qui se révèlent inexactes. Par conséquent, dans la mesure où les critiques
sont exposées comme telles, reflétant le point de vue de leur auteur, elles
ne sauraient donner lieu à une demande de suppression ou de rectification au
sens de l'art. 25 al. 3 LPD. En revanche, en tant que les communications
faites au recourant mentionnent des faits dont l'exactitude est contestée,
celui-ci peut prétendre à une rectification. Il appartiendra par conséquent à
la commission d'examiner, dans les trois mémorandums et la lettre du 27
janvier 2003, quelles sont les données purement factuelles dont l'exactitude
est contestée par le recourant. Si ni l'exactitude, ni l'inexactitude d'une
donnée ne peut être prouvée, il y aura lieu de joindre une note au dossier
faisant état, conformément à l'art. 25 al. 2 LPD, du caractère litigieux des
mentions contestées.

3.
S'agissant de la note confidentielle du 5 novembre 2002, la commission a
considéré qu'il s'agissait d'un jugement de valeur qui, par nature, n'était
pas susceptible d'être rectifié sauf s'il reposait sur des faits inexacts
(Maurer/Vogt, Kommentar zum schweizerischen DSG, Bâle 1995, n° 8 p. 101).
S'agissant d'apprécier les prestations d'un employé, l'autorité disposait
d'une liberté d'appréciation qu'il y avait lieu de respecter.

3.1 Pour sa part, le recourant estime que la note litigieuse devrait être
écartée du dossier car l'évaluation des collaborateurs ne pourrait se faire
qu'au moyen du formulaire agréé. Comme cela est relevé ci-dessous, la note en
question ne porte pas sur l'évaluation proprement dite, mais sur la manière
dont celle-ci a été effectuée. On ne voit pas, au demeurant, ce qui
empêcherait l'employeur de porter au dossier des appréciations intermédiaires
susceptibles d'influer sur l'évaluation officielle de l'employé. Le grief ne
relève pas, quoi qu'il en soit, du droit de la protection des données.

3.2 Le recourant estime également que la note contestée reposerait sur les
mêmes faits erronés que les mémorandums précités, de sorte que sa suppression
s'imposerait pour les mêmes motifs.
Le document litigieux consiste en une note confidentielle d'une page,
apparemment rédigée en réponse à une question d'une collaboratrice de
l'office. Telle qu'elle se présente au dossier, elle est annexée à quelques
pages du formulaire officiel d'entretien d'évaluation et de promotion.
Celui-ci porte notamment une appréciation globale située entre B et C; il
mentionne les différents entretiens entre le recourant et son supérieur et
précise la part des objectifs pour lesquels le recourant satisfaisait ou non
aux exigences. L'indication initiale figurant sur la note, selon laquelle
deux différents domaines d'activités avaient été définis pour le recourant
est certes de l'ordre du fait, mais elle n'est pas contestée. Il n'est
d'ailleurs pas précisé en quoi consistent les activités ainsi définies. Pour
le surplus, la note ne fait que préciser le processus formel de décision
ayant conduit à cette appréciation. Si l'évaluation est sans doute fondée sur
les différents reproches adressés au recourant, ceux-ci n'y figurent pas
expressément. En tant qu'elle porte d'une part sur un pur jugement de valeur
(l'appréciation de la qualité du travail du recourant), et sur des faits dont
la réalité n'est pas contestée (le processus ayant abouti à cette
évaluation), la note litigieuse ne contient pas de donnée susceptible d'être
rectifiée. La procédure de rectification de données ne saurait évidemment
avoir pour objet de contester l'évaluation en tant que telle, qui fait
l'objet d'une procédure spécifique. Le grief doit par conséquent être rejeté.

4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être partiellement admis, au
sens des considérants. La cause est renvoyée à la commission afin qu'elle
statue au fond sur la requête de rectification concernant les mémorandums des
15, 22 mars et 3 décembre 2002, ainsi que la lettre du 27 janvier 2003. Le
recours est rejeté pour le surplus. Un émolument judiciaire réduit est mis à
la charge du recourant. Une indemnité de dépens, elle aussi réduite, lui est
allouée, à la charge de l'OFROU.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est partiellement admis, au sens des considérants. La cause est
renvoyée à la commission afin qu'elle statue sur la requête de rectification
concernant les mémorandums des 15, 22 mars et 3 décembre 2002, ainsi que la
lettre du 27 janvier 2003.

2.
Un émolument judiciaire de 1000 fr. est mis à la charge du recourant.

3.
Une indemnité de dépens de 1000 fr. est allouée au recourant, à la charge de
l'OFROU.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, à l'OFROU et à la
Commission fédérale de la protection des données.

Lausanne, le 29 mars 2006

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président:  Le greffier: