Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung 2P.38/2005
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2P.38/2005 /vje
2P.39/2005
2P.40/2005

Urteil vom 2. August 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Hungerbühler,
Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Moser.

2P.38/2005
X.________,

2P.39/2005
Y.________,

2P.40/2005
Z.________,

Beschwerdeführerinnen,
alle vertreten durch Fürsprecherin Dr. Béatrice Pfister,

gegen

Regierungsrat des Kantons Bern, Postgasse 68,
3000 Bern 8.

Art. 5 und 51 BV (gehaltsmässige Einreihung),

Staatsrechtliche Beschwerden gegen die Entscheide des Regierungsrats des
Kantons Bern vom 15. Dezember 2004.

Sachverhalt:

A.
Die am 1. Januar 1997 in Kraft getretene neue Besoldungsordnung des Kantons
Bern (BEREBE) sieht gemäss dem vom Grossen Rat erlassenen Dekret vom 8.
November 1995 über Gehalt und Zulagen des Personals der bernischen
Kantonsverwaltung (im Folgenden: Gehaltsdekret bzw. GehD/BE) eine Einreihung
der kantonalen Bediensteten in 30 Gehaltsklassen vor; die Einreihung erfolgt
- nach Massgabe eines Einreihungsplans mit Richtpositionen - entsprechend den
Anforderungen und Belastungen der jeweiligen Stelle (Art. 2 und 3 GehD/BE).
Das Gehalt setzt sich aus einem nach der Gehaltsklasse bestimmten Grundgehalt
und gegebenenfalls sog. Gehaltsstufen bzw. Anlaufstufen zusammen (Art. 5 und
4 GehD/BE). Die Anlaufstufen - vorgesehen sind sechs Anlaufstufen à 1,5 % des
Grundgehalts - reduzieren das Grundgehalt, die Gehaltsstufen - 40 Stufen à
1,5 % - erhöhen es (Art. 4 GehD/BE). Ein Gehaltsaufstieg innerhalb der
Gehaltsklasse erfolgt durch Anrechnung von Gehaltsstufen, welche ihrerseits
zum einen nach Erfahrung und zum anderen nach Massgabe einer jährlichen
Leistungs- und Verhaltensbeurteilung des Bediensteten festgelegt werden (Art.
6 GehD/BE). Das Anfangsgehalt entspricht einer Gehalts- oder Anlaufstufe
derjenigen Gehaltsklasse, in welche die Stelle eingereiht ist; bei der
Festsetzung des Anfangsgehalts werden Erfahrungen und Fähigkeiten sowie die
Einreihung des bestehenden Personals angemessen berücksichtigt (Art. 10
GehD/BE).

B.
B.aX.________ war vom 1. Juli 1998 bis zum 30. Juni 2001 als
Gerichtsschreiberin bei verschiedenen Gerichtskreisen des Kantons Bern
(Zivil- und Strafgerichte erster Instanz) tätig. Bei Stellenantritt wurde sie
in die Gehaltsklasse 22, Anlaufstufe 3, eingereiht. Mit Verfügungen vom 23.
Dezember 1999 nahm das Amt für Betriebswirtschaft und Aufsicht des Kantons
Bern bei einigen ab dem 1. Januar 1997 angestellten Gerichtsschreibern eine
Neueinreihung im Gehaltssystem vor. X.________ wurde dabei rückwirkend per
Stellenantritt in die Gehaltsklasse 23, Anlaufstufe 3, eingeteilt.

B.b Y.________ war vom 1. Januar 1997 bis zum 31. Dezember 2000 als
Gerichtsschreiberin beim Gerichtskreis VIII Bern-Laupen tätig. Bei
Stellenantritt wurde sie provisorisch in die Gehaltsklasse 22, Gehaltsstufe
3, eingereiht. Mit Verfügung vom 23. Dezember 1999 reihte sie das Amt für
Betriebswirtschaft und Aufsicht rückwirkend per Stellenantritt in die
Gehaltsklasse 23, Gehaltsstufe 0 (Grundgehalt), ein.

B.c Z.________ war vom 1. August 1998 bis zum 30. September 1999 als
Gerichtsschreiberin beim Gerichtskreis VIII Bern-Laupen tätig. Bei
Stellenantritt wurde sie in die Gehaltsklasse 22, Anlaufstufe 3, eingereiht.
Mit Verfügung vom 23. Dezember 1999 reihte sie das Amt für Betriebswirtschaft
und Aufsicht rückwirkend per Stellenantritt in die Gehaltsklasse 23,
Anlaufstufe 3, ein.

C.
Gegen diese - nunmehr als definitiv bezeichneten - gehaltsmässigen
Einreihungen wehrten sich die drei Betroffenen zunächst erfolglos bei der
kantonalen Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (Beschwerdeentscheide vom
17. November 2003).

Auf dagegen eingereichte kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerden trat das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern mit Urteil vom 8. März 2004 nicht ein und
leitete die Rechtsmitteleingaben an den Regierungsrat weiter.

Mit Entscheiden vom 15. Dezember 2004 wies der Regierungsrat des Kantons Bern
die Beschwerden ab und bestätigte die Entscheide der Justiz-, Gemeinde- und
Kirchendirektion vom 17. November 2003 sowie die Verfügungen des Amtes für
Betriebswirtschaft und Aufsicht vom 23. Dezember 1999.

D.
Mit separaten Eingaben vom 26. Januar 2005 erheben X.________ (Verfahren
2P.38/2005), Y.________ (Verfahren 2P.39/2005) und Z.________ (Verfahren
2P.40/2005) beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde, mit der sie die
Aufhebung der sie betreffenden regierungsrätlichen Entscheide vom 15.
Dezember 2004 beantragen.

Der Regierungsrat des Kantons Bern schliesst auf Abweisung der Beschwerden.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Die drei staatsrechtlichen Beschwerden stehen sachlich in einem engen
Zusammenhang. Sie richten sich gegen drei Entscheide mit annähernd demselben
Wortlaut, die Beschwerdeführerinnen sind durch die gleiche Rechtsanwältin
vertreten, erheben dieselben Rügen und es stellen sich die gleichen
Rechtsfragen, weshalb es sich rechtfertigt, die drei Verfahren (2P.38/2005,
2P.39/2005 sowie 2P.40/2005) antragsgemäss in sinngemässer Anwendung von Art.
24 BZP in Verbindung mit Art. 40 OG zu vereinigen und durch ein einziges
Urteil zu entscheiden (vgl. BGE 113 Ia 390 E. 1 S. 394).

2.
2.1 Die angefochtenen Entscheide des Regierungsrates stellen letztinstanzliche
kantonale Endentscheide dar, die sich auf kantonales Recht stützen und gegen
die als eidgenössisches Rechtsmittel nur die staatsrechtliche Beschwerde zur
Verfügung steht (Art. 84 Abs. 2 sowie Art. 86 Abs. 1 OG).

Als ausgeschlossen erscheint namentlich die kantonale
Verwaltungsgerichtsbeschwerde, stände diese doch gegen gehaltsmässige
Einreihungen nur dann offen, wenn es sich dabei um eine Streitigkeit mit
zivilrechtlichem Charakter im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK handeln würde.
Das Verwaltungsgericht hat dies in seinem Urteil vom 8. März 2004 unter
Hinweis darauf verneint, dass die Beschwerdeführerinnen in ihrer Funktion als
Gerichtsschreiberinnen unmittelbar an der öffentlichen Gewalt teilhätten, was
in diesem Zusammenhang eine Berufung auf die Rechtsweggarantie der genannten
Konventionsbestimmung ausschliesse. Diese Auffassung steht im Einklang mit
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. Urteile 2P.95/2001 vom 14.
November 2001, E. 1a; 2P.267/2001 vom 27. Februar 2002, E. 1a; ferner:
2P.66/2002 vom 5. März 2003, E. 1.2).

Da vorliegend der Streitgegenstand nicht im Anwendungsbereich des
Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann
(Gleichstellungsgesetz, GlG; SR 151) liegt, erweist sich die eidgenössische
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (vgl. BGE 124 II 409 E. 1d/ii S. 417) als
unzulässig.

2.2 Die Beschwerdeführerinnen sind als ehemalige Bedienstete des Kantons
durch den angefochtenen Entscheid, welcher die Festsetzung des Gehalts unter
dem Grundgehalt einer Gehaltsklasse (Einweisung in Anlaufstufen) als zulässig
erachtet, in ihren rechtlich geschützten eigenen Interessen betroffen und
damit legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung des
Gewaltenteilungsprinzips sowie des Willkürverbots zu rügen (Art. 88 OG).
Demgegenüber hat das mitangerufene Legalitätsprinzip, da es sich vorliegend
um keine abgaberechtliche Streitigkeit handelt, neben dem als verletzt
angerufenen Grundsatz der Gewaltenteilung keine selbständige Bedeutung (vgl.
BGE 127 I 60 E. 3a S. 67; 129 I 161 E. 2.1 S. 162 f.; 130 I 1 E. 3.1 S. 5, je
mit Hinweisen).

Auf die staatsrechtliche Beschwerde ist einzutreten.

2.3 Das Bundesgericht prüft die Auslegung von eidgenössischem und kantonalem
Verfassungsrecht mit freier Kognition, die Handhabung des kantonalen
Gesetzesrechts sowie Fragen des Sachverhaltes dagegen nur unter dem
Blickwinkel der Willkür (vgl. BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5; 128 I 327 E. 2.1 S.
330; 124 I 216 E. 3b S. 219, je mit Hinweisen); grundsätzlich frei beurteilt
es die Frage der bundesverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen (BGE 126 I 180 E. 2a/aa S. 182 mit Hinweis).

3.
3.1 Das bernische Gesetz vom 5. November 1992 über das öffentliche Dienstrecht
(im Folgenden: Personalgesetz bzw. PG/BE) enthielt in seiner hier
massgebenden Fassung, was die Frage der Besoldung angeht, (abgesehen von
gewissen Vorgaben zum Leistungsanteil des Gehalts sowie zum
Teuerungsausgleich) lediglich den Grundsatz, dass die Mitarbeiter einen
Anspruch auf Gehalt und gegebenenfalls auf Zulagen haben (Art. 23 Abs. 1
PG/BE). Die "Grundzüge der Gehalts- und Zulagenordnung" waren vom Grossen Rat
durch Dekret festzulegen (Art. 23 Abs. 2 PG/BE). Der Regierungsrat hatte
sodann "das Nähere" durch Verordnung zu regeln (Art. 23 Abs. 3 PG/BE).

Die detaillierte Regelung des Gehaltssystems mit den Gehaltsklassen,
Gehaltsstufen bzw. Anlaufstufen fand sich demgegenüber - wie eingangs
aufgezeigt (oben A.) - im Gehaltsdekret vom 8. November 1995. Art. 9 GehD/BE
bestimmt alsdann:
"Der Regierungsrat kann für Stellen, deren Grundgehalt wesentlich höher als
die Anfangsgehälter vergleichbarer Stellen öffentlicher Gemeinwesen und der
Privatwirtschaft ist, eine Anlaufstufe als Anfangsgehalt bestimmen. [...]."
Die vom Regierungsrat erlassene Gehaltsverordnung vom 26. Juni 1996 (im
Folgenden auch GehV/BE) bestimmt in Art. 5a Abs. 2 (Fassung vom 29. Oktober
1997), dass das Anfangsgehalt "ausnahmsweise" in einer Anlaufstufe gemäss
Art. 9 des Gehaltsdekrets festgelegt werden kann, wobei der Regierungsrat
periodisch beschliesst, welche Stellen in Anlaufstufen einzureihen sind.

Ein nicht veröffentlichter Regierungsratsbeschluss 2849/96 vom 20. November
1996 bezeichnet die mit Anlaufstufen zu belegenden Stellen. Vorgesehen ist,
dass (u. a.) bei Stellen, für die eine akademische Ausbildung erforderlich
ist, das Anfangsgehalt in eine der sechs Anlaufstufen der jeweiligen
Gehaltsklasse festgelegt werden kann.

3.2 Art. 69 der am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen neuen bernischen
Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 (im Folgenden auch KV/BE) sieht vor:
1Befugnisse des Volkes können an den Grossen Rat und an den Regierungsrat
übertragen werden, falls die Delegation auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt
ist und das Gesetz den Rahmen der Delegation festlegt. [...].
2Unter den gleichen Voraussetzungen können Befugnisse des Grossen Rates an
den Regierungsrat übertragen werden.
3[...]
4Alle grundlegenden und wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts sind in
der Form des Gesetzes zu erlassen. Dazu gehören Bestimmungen, für welche die
Verfassung ausdrücklich das Gesetz vorsieht, sowie Bestimmungen über
adie Grundzüge der Rechtsstellung der einzelnen,
bden Gegenstand von Abgaben, die Grundsätze ihrer Bemessung und den Kreis der
Abgabepflichtigen mit Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe,
cZweck, Art und Rahmen von bedeutenden kantonalen Leistungen,
ddie Grundzüge der Organisation und der Aufgaben der Behörden,
edie Anhandnahme einer neuen dauernden Aufgabe.

4.
4.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, bei den Grundzügen der Besoldung
des in einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis stehenden Personals
handle es sich um wichtige und grundlegende Bestimmungen, welche gemäss Art.
69 Abs. 4 KV/BE der Gesetzesform bedürften.

Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann nicht ein für alle Mal gesagt
werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie in einem formellen
Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung
sein muss. Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende und auch
in anderen Kantonen gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf
Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard
entspricht. Umgekehrt verhält es sich mit bisher unüblichen Regelungen (vgl.
BGE 130 I 1 E. 3.4.2 S. 7; 128 I 113 E. 3c S. 122, je mit Hinweisen). Auch
der Grad der erforderlichen Bestimmtheit der Rechtssätze lässt sich nicht
abstrakt festlegen. Weniger streng sind die Anforderungen, wenn
unterschiedlich gelagerte Sachverhalte zu regeln sind, bei denen im Interesse
einer sachgerechten Flexibilität oder der Einzelfallgerechtigkeit
Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht sind. Unbestimmte Regelungen
können insbesondere dann genügen, wenn ein Rechtsverhältnis zur Diskussion
steht, welches die Betroffenen freiwillig eingegangen sind oder bei dem die
Rechte und Pflichten zwischen Staat und Privaten frei ausgehandelt werden
können. Dem Bedürfnis nach Rechtsgleichheit kann auch durch eine
gleichmässige und den besonderen Umständen Rechnung tragende Behördenpraxis
entsprochen werden (vgl. BGE 123 I 1 E. 4b S. 6 mit Hinweisen).

Der Regierungsrat hält an sich zutreffend fest, dass im öffentlichen
Dienstrecht herkömmlicherweise nicht gleich hohe Anforderungen an die
gesetzliche Grundlage gestellt werden wie im allgemeinen Rechtsverhältnis. In
vielen Kantonen werden oder wurden das Besoldungssystem sowie die Gehälter
des Staatspersonals durch Erlass des Parlaments festgelegt, ohne dass das
Gesetz hierüber nähere Vorgaben enthält (vgl. Urteil 2P.369/1998 vom 21. März
2000, publ. in: ZBl 102/2001 S. 265 ff., E. 2f mit Hinweisen; vgl. auch BGE
123 I 1 E. 4c S. 6; 128 I 113 E. 3f S. 124 ff.; 129 I 161 E. 2.1 S. 163). Die
heutige Lehre fordert, dass die Besoldungsgrundsätze formellgesetzlich zu
verankern seien (vgl. BGE 128 I 113 E. 3f S. 126; zit. Urteil 2P.369/1998, E.
2f, je mit Hinweisen). Dieser Auffassung hat sich inzwischen auch der
bernische Gesetzgeber angeschlossen, indem er in einer Teilrevision vom 28.
November 2004 das Personalgesetz mit Wirkung ab 1. Januar 2005 durch nähere
Bestimmungen über das Gehalt und die Zulagen des Staatspersonals (u.a. durch
Normierung der Einrichtung der Anlaufstufen in Art. 23a und 23b PG/BE)
ergänzt hat. Das vom Grossen Rat am 16. September 2004 beschlossene und auf
den 1. Juli 2005 in Kraft gesetzte totalrevidierte Personalgesetz) macht
demgegenüber einen Schritt in die Gegenrichtung; auf Gesetzesstufe ist nur
gerade die Möglichkeit von Anlaufstufen vorgesehen für den Fall, dass das
Gehalt für vergleichbare Funktionen ausserhalb der Verwaltung wesentlich
tiefer liegt oder dass nicht alle für die Funktion
verlangten Voraussetzungen erfüllt werden (Art. 71 Abs. 2); die nähere
Ausgestaltung wird explizit dem Verordnungsgeber überlassen (Art. 71 Abs. 3).

4.2 Die Beschwerdeführerinnen sind der Auffassung, die allfällige Anordnung
von Anlaufstufen gehöre zu den wesentlichen Grundzügen der Besoldungsordnung,
weshalb diese Frage gemäss Art. 69 Abs. 4 KV/BE - dessen Anforderungen über
die bundesrechtlichen Delegationsschranken hinausgingen - zwingend auf
Gesetzesstufe zu regeln sei. Die in Art. 23 Abs. 2 PG/BE (in der hier
massgebenden Fassung) für die "Grundzüge der Gehalts- und Zulagenordnung"
enthaltene Blankodelegation an den Grossen Rat sei demzufolge
verfassungswidrig. Es sei dem Dekretsgeber alsdann nicht erlaubt gewesen,
nach Inkrafttreten der Kantonsverfassung gestützt auf die erwähnte
Gesetzesbestimmung die Möglichkeit von Anlaufstufen einzuführen, zumal Art.
23 Abs. 2 PG/BE, mangels Umschreibung der Grundzüge der delegierten Materie,
den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Delegationsnorm gemäss Art.
69 Abs. 1 KV/BE nicht genüge. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die
Regelung von Anlaufstufen nicht zu den grundlegenden Fragen im Sinne von Art.
69 Abs. 4 KV/BE gehöre bzw. auf der Ebene des Dekrets erfolgen könne,
beruhten die zur Anwendung gelangte Bestimmung von Art. 5a Abs. 2 GehV/BE
sowie der massgebende Regierungsratsbeschluss 2849/96 auf einer unzulässigen
Subdelegation; die Ermächtigung in Art. 23 Abs. 3 PG/BE ("Der Regierungsrat
regelt das Nähere durch Verordnung") sei zu offen und vermöge die
Voraussetzungen von Art. 69 Abs. 2 KV/BE nicht zu erfüllen.

4.3 Wieweit die beanstandeten Delegationsnormen mit den verschärften
Anforderungen von Art. 69 KV/BE vereinbar sind, braucht hier aus den
nachfolgenden Gründen nicht abschliessend untersucht zu werden (vgl. zu Art.
69 KV/BE im Allgemeinen: BGE 124 I 216 E. 4 S. 219 f.; Urteile 1P.738/1999
vom 21. März 2000, publ. in: ZBl 102/2001 S. 80 ff., E. 4, sowie 2P.63/1997
vom 5. November 1997, publ. in: BVR 1998 S. 49 ff., E. 3 und 4). Die
Gültigkeit des am 5. November 1992 erlassenen Personalgesetzes wird durch das
(nachträgliche) Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung auf den 1. Januar
1995 nicht in Frage gestellt, obwohl dieses Gesetz (in der hier massgeblichen
Fassung) den Anforderungen von Art. 69 Abs. 4 KV/BE allenfalls insoweit nicht
entspricht, als es die Besoldungsordnung für das Staatspersonal nicht selber
zumindest in den Grundzügen regelt, sondern diese Frage vollumfänglich an den
Grossen Rat als Dekretsgeber sowie an den Regierungsrat als Verordnungsgeber
delegiert (Art. 23 Abs. 2 und 3 PG/BE). Die Übergangsbestimmung sieht zwar in
Art. 132 KV/BE die vorläufige Weitergeltung von bestehenden
verfassungswidrigen Erlassen (insbesondere Dekreten) vor, hingegen - im
Gegensatz etwa zur aargauischen Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980 (vgl.
dort § 129 KV/AG und dazu Adrian Hungerbühler, Probleme der Einführung der
neuen aargauischen Kantonsverfassung, in: ZBl 84/1983 S. 395 f.) - nicht auch
die befristete Weitergeltung von verfassungswidrigen Ermächtigungsnormen im
Gesetz (und wird damit der praktischen Problemlage nur beschränkt gerecht).
Daher durfte das in Art. 23 Abs. 2 PG/BE vorgesehene Dekret über die
Besoldungs- und Zulagenordnung, wenn die gesetzlichen Vorgaben nicht
genügten, nach Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung nicht mehr (neu bzw.
in totalrevidierter Form) erlassen werden, ohne zuvor das Gesetz bzw. die
gesetzliche Delegationsnorm entsprechend zu ergänzen (vgl. auch Roland Feuz,
Altrechtliche Dekrete unter der neuen Kantonsverfassung, in: BVR 2001 S. 162
ff., insbesondere S. 166). Indem der Dekretsgeber allein gestützt auf die
Blankoermächtigung in Art. 23 Abs. 2 PG/BE die Besoldungsordnung, wie schon
bisher, erneut völlig selbständig festsetzte, verstiess er insofern gegen
Art. 132 Abs. 1 Satz 2 KV/BE. Danach ist bei Änderungen von formell
verfassungswidrigen, d.h. ungenügend abgestützten unterstufigen Erlassen die
neue Verfassung, d.h. insbesondere Art. 69 KV/BE, zu beachten (vgl. BGE 124 I
216 E. 5 und 6 S. 220 ff.). Diesem Erfordernis kam der kantonale Gesetzgeber,
was die Besoldungsordnung angeht, erst mit der Teilrevision vom 28. November
2004 nach, indem er eine Reihe von Grundsatznormen über die Ausgestaltung der
Besoldungsordnung erliess.

5.
5.1 Es fragt sich, welche rechtliche Konsequenz dieser Mangel zur Folge hat.
In BGE 124 I 216, wo es sich um die Erhöhung der Motorfahrzeugsteuer
handelte, die gestützt auf eine verfassungswidrig gewordene Delegationsnorm
auf dem Dekretsweg statt durch formelles Gesetz beschlossen worden war, wurde
der betreffenden Dekretsänderung die Rechtsverbindlichkeit abgesprochen,
womit es bei der bestehenden Steuer blieb. Vorliegend präsentiert sich die
Situation anders: Die mit dem Gehaltsdekret vom 8. November 1995 erlassene
Besoldungs- und Zulagenregelung stellt eine zusammenhängende Ordnung dar, die
sich nicht in der Weise in "wichtige", mangels gesetzlicher Vorgaben
allenfalls ungültig normierte, und sekundäre, auch ohne höherstufige Regelung
auf Dekretsstufe gültig normierte Fragen aufteilen lässt, wie dies den
Vorstellungen der Beschwerdeführerinnen zu entsprechen scheint. Die
Festsetzung von Anlaufstufen unterhalb des Grundgehaltes der betreffenden
Gehaltsklasse ist nicht ein unter dem Gesichtswinkel des Legalitätsprinzips
isolierbarer Eingriff in die Rechtsstellung der Staatsbediensteten, sondern
sie bildet Teil des vom Dekretsgeber beschlossenen, mit den vorgesehenen
Besoldungsbeträgen verknüpften Systems der Gehaltsklassen und Gehaltsstufen.
Sie kann daher - anders etwa als bei einer kompetenzwidrig erfolgten
Steuererhöhung (BGE 124 I 216) - nicht für sich allein mangels höherstufiger
Grundlage als ungültig erklärt werden, ohne dass diese Rechtsfolge
konsequenterweise auch für die übrigen Teile der gesetzlich ungenügend
gedeckten Besoldungsordnung zu bejahen wäre. Anders verhielte es sich, wenn
die für den Staatsbediensteten ungünstige Einrichtung der Anlaufstufe für
sich allein erst nachträglich in kompetenzwidriger Weise in die
Besoldungsordnung eingefügt worden wäre. Das trifft hier jedoch nicht zu. Das
Gehaltsdekret vom 8. November 1995 sah in Art. 4, 9, 10 und 34 Abs. 1 die
Möglichkeit der Schaffung von Anlaufstufen schon von Anfang an vor. Als
Sanktion für die fehlende formellgesetzliche Grundsatzregelung käme damit nur
die Ungültigerklärung des gesamten Gehaltsdekrets in Betracht, was formell
das Wiederaufleben der mit dem Dekret von 1995 aufgehobenen Besoldungsdekrete
von 1972 zur Folge hätte. Diese Rechtsfolge entspräche offensichtlich nicht
den Anliegen der Beschwerdeführerinnen und auch nicht dem Sinn der
Übergangsbestimmung von Art. 132 Abs. 1 KV/BE, bei deren Handhabung das Gebot
der Verhältnismässigkeit im Auge behalten werden muss. Die durch die
Ungültigerklärung des Dekrets entstehende Lücke müsste vom Richter und den
rechtsanwendenden Organen aus naheliegenden Gründen im Sinne der aufgehobenen
Dekretsbestimmungen, die immerhin vom Grossen Rat als demokratisch
legitimierter, für die Ausarbeitung von Gesetzen und Dekreten sowie für die
wesentlichen Finanzbefugnisse des Kantons zuständiger Behörde ausgegangen
sind, gefüllt werden. Als Alternative käme eine Lückenfüllung im Sinne der
nachträglichen Anordnung des formellen Gesetzgebers in Betracht, welcher die
Möglichkeit der Festsetzung von Anlaufstufen inzwischen selber ebenfalls
ausdrücklich vorgesehen hat (Art. 23a und 23b PG/BE in der teilrevidierten
Fassung vom 28. November 2004 bzw. Art. 71 Abs. 2 des totalrevidierten
Personalgesetzes vom 16. September 2004). Die von den Beschwerdeführerinnen
vertretene Betrachtungsweise lässt ausser Acht, dass die in Art. 69 KV/BE
statuierten Delegationsschranken und die damit verbundene übergangsrechtliche
Regelung von Art. 132 Abs. 1 KV/BE die demokratische Legitimation der
Rechtsetzung sichern wollen, welchem Anliegen die einstweilige
(vollumfängliche) Anwendung des betreffenden Dekretes eher gerecht wird als
die Ausklammerung
gewisser Teile der vom Dekretsgeber festgesetzten Besoldungsordnung mit
leistungsrechtlichen Folgen, die ihrerseits auf einer fragwürdigen
demokratischen Grundlage beruhen würden.

5.2 Aufgrund der vorstehenden Überlegungen kann auch der das Gehaltsdekret im
streitigen Punkt ausführenden Bestimmung von Art. 5a Abs. 2 GehV/BE sowie dem
einschlägigen Regierungsratsbeschluss 2849/96 vom 20. November 1996 die
Gültigkeit nicht abgesprochen werden. Diese Regelungen des Verordnungsgebers
können sich auf hinreichend bestimmte, inhaltlich den Anforderungen von Art.
69 KV/BE genügende Vorgaben des Gehaltsdekretes stützen, welches hier nach
dem Gesagten - infolge Fehlens einer formellgesetzlichen Grundsatzregelung -
notgedrungen bzw. zulässigerweise die (gemäss Art. 69 Abs. 2 KV/BE an sich
dem Gesetzgeber vorbehaltene) Steuerungsfunktion gegenüber dem
Verordnungsgeber übernehmen muss. Die Möglichkeit der Schaffung von
Anlaufstufen zwecks Anpassung des Anfangsgehaltes an die Marktlage ist
bereits in Art. 9 GehD/BE vorgesehen. Art. 5a Abs. 2 GehV/BE wiederholt in
Satz 1, ungeachtet dessen, dass Anlaufstufen hier als "Ausnahme" bezeichnet
werden, an sich nur diese Anordnung des Dekretsgebers. Erst durch die in Art.
5a Abs. 2 Satz 2 GehV/BE vorgesehenen "periodischen" Regierungsratsbeschlüsse
werden die Stellen bestimmt, für welche Anlaufstufen gelten sollen. Bei
diesen letzteren Anordnungen handelt es sich, wie ohne Zwang angenommen
werden kann, nicht um gesetzesändernde oder -vertretende, sondern um
gesetzesvollziehende Vorschriften, welche die massgebende explizite Vorgabe
von Art. 9 GehD/BE umsetzen und sich auf die in Art. 88 Abs. 2 in Verbindung
mit Art. 90 lit. d KV/BE verankerte allgemeine
Vollziehungsverordnungskompetenz (vgl. Urteile 1P.738/1999 vom 21. März 2000,
publ. in: ZBl 102/2001 S. 80 ff., E. 4c, sowie 2P.63/1997 vom 5. November
1997, in BVR 1998 S. 49 ff., E. 3c) wie auch auf die ausdrückliche
Ermächtigung von Art. 23 Abs. 3 PG/BE stützen lassen; von einer unerlaubten
Subdelegation kann infolgedessen nicht gesprochen werden. Der
Regierungsratsbeschluss 2849/96 vom 20. November 1996, welcher die von der
Anlaufstufen-Regelung betroffenen Stellen bezeichnet und für die Handhabung
dieser Einrichtung gewisse Richtlinien aufstellt, wurde allerdings in der
Gesetzessammlung nicht publiziert. Der Beschluss richtet sich an die
Direktionen und die Staatskanzlei, d.h. an die mit dem Vollzug der
Besoldungsordnung im Einzelfall befassten Stellen, und ist dementsprechend
eher als Verwaltungsverordnung denn als rechtsetzender Erlass konzipiert. Als
Grundlage für Akte der Eingriffsverwaltung vermöchte dieser Erlass
klarerweise nicht zu genügen. Vorliegend geht es jedoch um die Festsetzung
der Bedingungen eines freiwillig eingegangenen besonderen
Rechtsverhältnisses. Zwar wäre es wünschbar, dass die gemäss Art. 9 GehD/BE
möglichen Abweichungen vom für die jeweiligen Stellen geltenden Grundgehalt
ebenfalls in rechtssatzmässiger Form, d.h. in einem ordnungsgemäss
publizierten Erlass, festgelegt werden. Die besondere Natur dieser Regelung,
mit welcher in flexibler Weise auf den jeweiligen Arbeitsmarkt reagiert
werden soll, lässt das gewählte Vorgehen wie auch die von den
Beschwerdeführerinnen insbesondere beanstandete relativ geringe Bestimmtheit
in der Bezeichnung der betroffenen Stellen unter dem Gesichtswinkel des
angerufenen Willkürverbots noch als (knapp) zulässig erscheinen. Die
streitige Auferlegung von Anlaufstufen erfolgte zwar rückwirkend, doch hielt
sie sich im Rahmen der provisorisch vorgenommenen Einstufung, weshalb nicht
eingewendet werden kann, die spätere definitive Gehaltsfestsetzung sei für
die Betroffenen nicht voraussehbar gewesen.

5.3 Nach dem Gesagten sind die staatsrechtlichen Beschwerden als unbegründet
abzuweisen.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den
Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art.
153 und 153a OG). Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung besteht kein
Anspruch (Art. 159 Abs. 2 OG analog).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 2P.38/2005, 2P.39/2005 und 2P.40/2005 werden vereinigt.

2.
Die staatsrechtlichen Beschwerden 2P.38/2005, 2P.39/2005 und 2P.40/2005
werden abgewiesen.

3.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 4'500.-- wird je zu einem Drittel, d.h.
mit je Fr. 1'500.--, den drei Beschwerdeführerinnen auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen und dem Regierungsrat des
Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 2. August 2005

Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: