Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 1P.68/2007
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1P.68/2007 /ggs

Urteil vom 17. August 2007

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Aeschlimann, Reeb, Eusebio,
Gerichtsschreiber Haag.

Einwohnergemeinde Günsberg, Beschwerdeführerin, vertreten durch den
Gemeinderat, Solothurnstrasse 3, 4524 Günsberg,

gegen

1.TDC Switzerland AG (Sunrise),
2.Orange Communications SA,
3.Swisscom Mobile AG, vertreten durch Rechtsanwalt Walter Keller,
Beschwerdegegnerinnen,
Regierungsrat des Kantons Solothurn, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
vertreten durch das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn,
Rechtsdienst, Werkhofstrasse 65, 4509 Solothurn,
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn,
Amthaus I, Postfach 157, 4502 Solothurn.

Ortsplanung Günsberg,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Solothurn vom 12. Dezember 2006.
Sachverhalt:

A.
Die Ortsplanung Günsberg wurde im Jahre 2000 ein erstes und im Jahre 2002 ein
zweites Mal öffentlich aufgelegt. Vor der zweiten Auflage wurde § 9 Abs. 2
des Zonenreglements (ZR) durch eine neue lit. b ergänzt. Danach sind Anlagen,
die nichtionisierende Strahlen emittieren, im Bereich der Sport- und
Kinderspielplätze in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen nicht
gestattet.
Gegen diese Bestimmung erhoben unter anderem TDC Switzerland AG (Sunrise),
Orange Communications SA und Swisscom Mobile AG Einsprache beim Gemeinderat
Günsberg. Dieser wies die Einsprachen mit Entscheid vom 11. April 2005 ab.
TDC Switzerland AG, Orange Communications SA und Swisscom Mobile AG fochten
diesen Entscheid beim Regierungsrat des Kantons Solothurn an, der die
Beschwerden mit Beschluss vom 13. Juni 2006 guthiess und § 9 Abs. 2 lit. b ZR
nicht genehmigte (Ziff. 3.1 des Beschlusses).

Die Einwohnergemeinde Günsberg zog den Regierungsratsbeschluss an das
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn weiter. Dieses hiess die Beschwerde
mit Urteil vom 12. Dezember 2006 in Bezug auf die Kosten- und
Entschädigungsfolgen des Regierungsratsbeschlusses teilweise gut und hob ihn
insoweit auf (Dispositiv Ziff. 1). Im Übrigen wies es die Beschwerde ab
(Dispositiv Ziff. 2).

B.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts führt die Einwohnergemeinde
Günsberg staatsrechtliche Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragt, Ziff.
1 (recte Ziff. 2) des Urteils des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben.
Überdies verlangt sie, Ziff. 3.1 des Regierungsratsbeschlusses vom 13. Juni
2006 sei aufzuheben.
TDC Switzerland AG (Sunrise), Swisscom Mobile AG und das Verwaltungsgericht
beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Orange Communications SA stellt den Antrag, die staatsrechtliche Beschwerde
abzuweisen. Das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn beantragt,
auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzutreten. Mit Stellungnahme
vom 30. April 2007 hält die Einwohnergemeinde Günsberg an ihrer in der
Beschwerde vertretenen Auffassung fest.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht (BGG, SR 173.110) in Kraft getreten. Dieses Gesetz ist auf ein
Beschwerdeverfahren nur anwendbar, wenn der angefochtene Entscheid nach dem
1. Januar 2007 ergangen ist (Art. 132 Abs. 1 BGG). Diese Voraussetzung ist
vorliegend nicht erfüllt, weshalb die Beschwerde nach der früheren
Rechtsordnung zu beurteilen ist.

2.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts trifft die Beschwerdeführerin in
hoheitlichen Befugnissen, da das Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat
beschlossene Nichtgenehmigung von Art. 9 Abs. 2 lit. b ZR bestätigt hat. Sie
ist daher legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung der
Gemeindeautonomie zu rügen. Ob ihr im betreffenden Bereich tatsächlich
Autonomie zukommt, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der
materiellen Beurteilung (vgl. BGE 131 I 91 E. 1 S. 93; 129 I 410 E. 1.1 S.
412, je mit Hinweisen). Der angefochtene Entscheid ist letztinstanzlich im
Sinne von Art. 86 Abs. 1 OG. Die Beschwerde ist daher zulässig. Soweit die
Beschwerdeführerin jedoch den Regierungsratsbeschluss vom 13. Juni 2006
anficht, ist das Erfordernis der Letztinstanzlichkeit nicht erfüllt, weshalb
insoweit auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

3.
Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1 BV). Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich
autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern
ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der
Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet,
sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Recht (vgl. BGE 129 I 410 E. 2.1 S. 413; 128 I 3 E. 2a
S. 8; 124 I 224 E. 2b S. 226, mit Hinweisen). Aufgrund von § 9 des Planungs-
und Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (PBG) steht den
Gemeinden des Kantons Solothurn auf dem Gebiet der Ortsplanung Autonomie zu
(vgl. BGE 116 Ia 221 E. 2b S. 226). Die Anwendung von kantonalem und
eidgenössischem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier
Kognition, die Handhabung von Gesetzes- und Verordnungsrecht unter dem
Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 131 I 91 E. 1 S. 93 mit Hinweis).

4.
4.1 Das Verwaltungsgericht hält Mobilfunkantennen in Zonen für öffentliche
Bauten und Anlagen für zonenkonform. Als Infrastrukturbauten seien sie in
Bauzonen auch zulässig, wenn sie mit dem Verwendungszweck der Zone nichts zu
tun hätten. Mobilfunkantennen hätten an Orten mit empfindlicher Nutzung
(OMEN) Anlagegrenzwerte einzuhalten, welche in Art. 3 Abs. 3 der Verordnung
vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV;
SR 814.710) geregelt seien. Die Gemeinde wolle im Bereich der Sport- und
Kinderspielplätze strengere immissionsbegrenzende Massnahmen treffen als sie
im Bundesrecht vorgesehen seien. Dies sei bundesrechtswidrig, da die in der
NISV enthaltene Regelung der Anlagegrenzwerte abschliessend sei.

Die umstrittene Bestimmung wird nach den Ausführungen im angefochtenen
Entscheid zudem mit Argumenten des Ortsbild- und Landschaftsschutzes
begründet. Sie beziehe sich auf zwei Flächen in der Zone für öffentliche
Bauten und Anlagen. Die eine befinde sich beim Schulhaus, die andere beim
Pfarrhaus. Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen beim Schulhaus liege
zusammen mit anderen Bauzonen der Gemeinde auf einem Plateau am westlichen
Bauzonenrand ausserhalb der Juraschutzzone und vom geschützten BLN-Gebiet
weit entfernt. Das Gebiet der Bauzonen sei nicht besonders schutzwürdig. Es
sollten nach Auffassung der Gemeinde in der Zone für öffentliche Bauten und
Anlagen nur Anlagen aus Gründen des Landschaftsschutzes verboten werden,
welche nichtionisierende Strahlen aussenden würden. Andere Bauten und
Anlagen, welche die Landschaft verunstalten könnten, würden dagegen nicht
untersagt. In Wirklichkeit beruhe das Antennenverbot nicht auf Gründen des
Landschaftsschutzes, sondern auf solchen des Personenschutzes, was
bundesrechtswidrig sei. Dasselbe gelte für die im Dorfzentrum bei der Kirche
ausgeschiedene Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, auf welche sich das
Antennenverbot ebenfalls beziehe. Ausserhalb der kleinen mit dem
Antennenverbot belegten Flächen sei die Erstellung von Antennen mit
nichtionisierenden Strahlen gestattet. Das zeige, dass die mit der
umstrittenen Vorschrift getroffene planerische Massnahme unzweckmässig und
vom Regierungsrat zu Recht nicht genehmigt worden sei.

4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die umstrittene Zonenvorschrift sei
nicht bundesrechtswidrig. Sowohl der Regierungsrat als auch das
Verwaltungsgericht würden die der Beschwerdesache zu Grunde liegende
Problematik verkennen. Es gehe nicht darum, das Umweltschutzrecht des Bundes
zu verschärfen. Zu prüfen sei einzig, ob das Fernmelderecht das
Raumplanungsrecht und damit das Recht der Gemeinden, innerhalb ihres
Autonomiebereiches auch in das Fernmeldewesen raumplanerisch einzugreifen,
ausser Kraft setze. Das Raumplanungsrecht biete der für die Planung
zuständigen Gemeinde eine genügende Grundlage, um auf die Bestimmung von
Standorten für Mobilfunkantennen Einfluss zu nehmen. Das zeige sich deutlich
an der Rechtsprechung zu Art. 24 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über
die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700), wonach auch für solche
Antennen erhebliche Einschränkungen bestünden.

4.3
4.3.1 Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sind Mobilfunkantennen
als Infrastrukturbauten in Bauzonen nicht generell und unabhängig von ihrem
Verwendungszweck zulässig. Auch bei ihnen wird im ordentlichen
Baubewilligungsverfahren ein Bezug zu den Zonenflächen verlangt, auf welchen
sie erstellt werden sollen (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG). So ist für den Bau
von nicht in einem Nutzungsplan vorgesehenen Erschliessungsstrassen eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG erforderlich, soweit Land beansprucht
wird, das ausserhalb der Bauzonen liegt. Allerdings soll nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine Strasse, die Bauland erschliesst,
grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet führen und darf nicht Land im übrigen
Gemeindegebiet bzw. in der Landwirtschaftszone beanspruchen. In der Regel
kann daher für eine solche Anlage die Standortgebundenheit ausserhalb der
Bauzonen nicht anerkannt werden. Dies folgt letztlich aus dem fundamentalen
raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet. Der
Umstand, dass bereits eine - für den neuen Zweck aber ungenügende - Strasse
besteht, ist für sich allein noch kein zwingender Grund, die Erschliessung
künftiger Bauten über diese Strasse zu bewerkstelligen (BGE 118 Ib 497 E. 4a
S. 500; s.a. BGE 112 Ib 170 E. 5e S. 175 sowie Urteile des Bundesgerichts
1A.232/2005 vom 13. Juni 2006 und 1A.139/1998 vom 8. April 1999, je mit
Hinweisen).

Diese Grundsätze gelten nicht nur für Erschliessungsanlagen, sondern generell
für Infrastrukturanlagen und zwar sowohl innerhalb als auch ausserhalb der
Bauzonen. Sämtliche Anlagen der Infrastruktur sind Bestandteil einer
umfassenden Planungs- und Koordinationspflicht (vgl. Art. 2 i.V.m. Art. 3
Abs. 4 und Art. 6 Abs. 3 RPG; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 19 N. 6). Davon sind auch
Antennenstandorte für die Mobiltelefonie nicht ausgenommen.

4.3.2 Innerhalb der Bauzonen können sie nur als zonenkonform betrachtet
werden, soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer
unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet
werden sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken. Die
Zonenkonformität einer Infrastrukturbaute kann unter Umständen auch bejaht
werden, wenn sie der Ausstattung der Bauzone als Ganzem und nicht nur
speziell dem in Frage stehenden Bauzonenteil dient.

4.3.3 Ähnlich verhält es sich für Land ausserhalb der Bauzonen. Bei der
Bewilligung von Infrastrukturanlagen ist das Gebot der Trennung des
Baugebiets vom Nichtbaugebiet zu beachten. So sind ausserhalb von Bauzonen
geplante Mobilfunkantennen, welche auf die Abdeckung von Grundstücken in den
Bauzonen ausgerichtet sind, in der Regel nicht zonenkonform. Solche Anlagen
können deshalb ausserhalb der Bauzonen regelmässig nur bewilligt werden, wenn
sie standortgebunden sind, was in der Regel nicht zutrifft. Zudem stehen
ihnen meist erhebliche Interessen (wie z.B. des Landschaftsschutzes) entgegen
(vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.186/2002 vom 23. Mai 2003 in ZBl 105/2004
S. 103). Mobilfunkantennen können nach der Rechtsprechung jedoch
ausnahmsweise auf einen Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sein,
wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit
einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzonen nicht in genügender
Weise beseitigt werden kann bzw. es bei einem Standort innerhalb der Bauzonen
zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des Netzes
verwendeten Frequenzen kommen würde. Nicht ausreichend sind dagegen
wirtschaftliche Vorteile des gewählten Standorts (z.B. geringere
Landerwerbskosten; voraussichtlich geringere Zahl von Einsprachen) oder
zivilrechtliche Gründe für die Standortwahl, wie z.B. die Weigerung von
Eigentümern, einer Mobilfunkantenne auf ihren Grundstücken innerhalb der
Bauzonen zuzustimmen (Urteile des Bundesgerichts 1A.120/2006 vom 12. Februar
2007, E. 3.1, und 1A.186/2002 vom 23. Mai 2003 in ZBl 105/2004 S. 103, E.
3.1; vgl. zum Ganzen Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des
Kantons Bern [BVE] vom 12. Dezember 2000 i.S. Einwohnergemeinde Tägertschi,
BVR 2001 252 E. 5c S. 263 ff.).
Unter besonderen im nachstehenden Sinn qualifizierten Umständen kann sich
allerdings ein Standort ausserhalb der Bauzonen im Vergleich zu einem
Standort innerhalb der Bauzonen aufgrund einer Gesamtsicht unter Beachtung
aller massgebenden Interessen als derart vorteilhaft erweisen, dass er
ausnahmsweise in weiteren als den vorne genannten Fällen als standortgebunden
im Sinne von Art. 24 lit. a RPG anerkannt werden kann. Im Unterschied zu
anderen Bauten und Anlagen (wie Strassen, Parkplätzen, Deponien,
Materialgewinnungsanlagen, Sportanlagen usw.) können Mobilfunkantennen
ausserhalb der Bauzonen angebracht werden, ohne dafür zwingend neues
unüberbautes Nichtbauzonenland in Anspruch zu nehmen. Dies ist der Fall,
soweit sie auf bestehende Bauten und Anlagen montiert werden. Diesem Umstand
ist bei der im Rahmen der Standortevaluation vorzunehmenden
Interessenabwägung, in welche namentlich Standorte innerhalb aber auch solche
ausserhalb der Bauzonen einzubeziehen sind, Rechnung zu tragen. Bei den
Standorten ausserhalb der Bauzonen können nach dem Gesagten somit nicht mehr
nur solche ausgewählt werden, die für eine angemessene Abdeckung für die
Mobiltelefonie aus technischen Gründen unentbehrlich sind. Vielmehr können
sich bei der genannten Abwägung auch Standorte ausserhalb der Bauzonen
gegenüber solchen innerhalb der Bauzonen als wesentlich geeigneter erweisen,
soweit sie auf bestehenden Bauten und Anlagen angebracht werden können. Eine
entsprechende auf die speziellen Verhältnisse der Mobilfunktechnik
zugeschnittene Bejahung der Standortgebundenheit ist jedoch an die folgenden,
streng zu beachtenden Bedingungen zu knüpfen:

Grundvoraussetzung einer solchen erweiterten ausnahmsweisen Bejahung der
Standortgebundenheit ist, dass die Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzonen
keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland bewirkt und nicht
störend in Erscheinung tritt. Ein positiver Ausgang der genannten
Interessenabwägung reduziert sich somit wie erwähnt grundsätzlich auf
Örtlichkeiten, an welchen sich bereits zonenkonforme oder zonenwidrige Bauten
und Anlagen befinden. Zu denken ist etwa an Hochspannungsmasten,
Beleuchtungskandelaber und weitere vergleichbare Infrastrukturanlagen sowie
an landwirtschaftliche Gebäude und Anlagen. Strassen, Wege und Parkplätze
ausserhalb der Bauzonen fallen als Standorte für die Neuerstellung von
Mobilfunkanlagen in diesem Zusammenhang in gleicher Weise wie unbebaute
Landflächen grundsätzlich ausser Betracht. Auch wenn sich ein bereits baulich
genutzter Standort im Rahmen der Standortabklärung als klarerweise besser
geeignet erweist als ein Standort innerhalb der Bauzonen, so darf eine
Ausnahmebewilligung für eine Mobilfunkantenne nur bewilligt werden, wenn als
zusätzliche Voraussetzung gewährleistet ist, dass dem Vorhaben keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 lit. b RPG).

4.3.4 Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im USG und den darauf
gestützten Verordnungen geregelt. Für den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der
Bundesrat die NISV erlassen; diese Verordnung regelt insbesondere auch die
Immissionen von Mobilfunksendeanlagen (vgl. Ziff. 6 Anhang 1 NISV). Diese
Regelung ist abschliessend (vgl. BGE 126 II 399 E. 3c S. 403). Für das
kommunale und kantonale Recht bleibt deshalb insoweit kein Raum (so auch
Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich 2006, S. 10
und S. 91 f.; Arnold Marti, Urteilsanmerkung, ZBl 107/2006 S. 213). Kantonale
Regelungen zum Immissionsschutz finden deshalb insofern keine Anwendung. Die
Gemeinde kann gestützt auf solche Vorschriften keine Auflagen oder
Bedingungen verfügen, die über die Anforderungen der NISV hinausgehen (BGE
133 II 64 E. 5.2 S. 66).

Dies bedeutet nicht, dass die Gemeinden und Kantone keinerlei Möglichkeiten
hätten, auf die Standorte von Mobilfunkanlagen Einfluss zu nehmen. Im Rahmen
ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeiten sind sie grundsätzlich
befugt, Bau- und Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunksendeanlagen zu
erlassen, sofern sie die bundesrechtlichen Schranken, die sich insbesondere
aus dem Bundesumwelt- und -fernmelderecht ergeben, beachten (so schon Urteil
1A.280/2004 vom 27. Oktober 2005, E. 3.7.3, publ. in ZBl 107/2006 S. 207).
Ausgeschlossen sind wie erwähnt bau- oder planungsrechtliche Vorschriften zum
Schutz der Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung. Überdies dürfen die
Planungsvorschriften nicht die in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten
öffentlichen Interessen verletzen, d.h. sie müssen den Interessen an einer
qualitativ guten Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb
zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen (vgl. Art. 1 des
Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 [FMG; SR 784.10]). Werden die
Zielsetzungen der Fermeldegesetzgebung eingehalten, so sind namentlich
ortsplanerische Bestimmungen, die anderen als umweltschutzrechtlichen
Interessen dienen, wie z.B. der Wahrung des Charakters oder der Wohnqualität
eines Quartiers, grundsätzlich möglich. Mobilfunkantennen können bewirken,
dass Liegenschaften und Wohnungen schwerer verkäuflich oder vermietbar werden
und Druck auf den Kaufpreis oder den Mietzins entsteht. Umweltrechtskonforme
Mobilfunkanlagen können unerwünschte Auswirkungen dieser Art auslösen, obwohl
von ihnen zurzeit keine erwiesene gesundheitliche Gefährdung ausgeht. Solche
psychologische Auswirkungen werden auch als ideelle Immissionen bezeichnet,
welche grundsätzlich neben dem zivilrechtlichen Schutz (Art. 684 ZGB) durch
planungs- und baurechtliche Vorschriften eingeschränkt werden können (vgl.
dazu Wittwer, a.a.O. S. 97 f.; Marti, a.a.O. S. 213).
Als planungsrechtliches Mittel fällt dabei die Negativplanung in Betracht,
wonach Mobilfunkanlagen in bestimmten Gebieten grundsätzlich unzulässig sind.
Denkbar sind aber auch positive Planungsmassnahmen, mit welchen besondere
Zonen für Mobilfunksendeanlagen ausgewiesen werden, sofern es sich um
Standorte handelt, die sich besonders gut eignen und eine genügende
Versorgung durch alle Mobilfunkanbieter ermöglichen. Der Konzentration von
Sendestandorten innerhalb des Siedlungsgebiets werden allerdings durch die
Anlagegrenzwerte der NISV enge Grenzen gesetzt (vgl. Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1
NISV, wonach alle Mobilfunksendeantennen, die in einem engen räumlichen
Zusammenhang stehen, als eine Anlage gelten und gemeinsam den Anlagegrenzwert
einhalten müssen; vgl. BGE 133 II 64 E. 5.3 S. 67). Voraussetzung für
Planungsmassnahmen ist in jedem Fall eine gesetzliche Grundlage im kommunalen
oder kantonalen Recht (Wittwer, a.a.O., S. 96 f.; Marti, a.a.O. S. 213).
Zudem dürfen sich solche Anordnungen für Mobilfunkanlagen in der Regel nicht
auf einzelne kleinere Teile des Gemeindegebiets beschränken, wie dies bei der
umstrittenen Bestimmung im Zonenreglement der Gemeinde Günsberg der Fall ist.
Vielmehr müssen sie grundsätzlich in einem umfassenden Rahmen gestützt auf
eine Gesamtschau aller erheblichen Probleme erarbeitet werden. Vorbehalten
bleiben isolierte Schutzmassnahmen zu Gunsten bestimmter Schutzobjekte.

4.3.5 Was die Beurteilung des vorliegend umstrittenen § 9 Abs. 2 lit. b ZR
betrifft, so ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass diese
Bestimmung nicht mit Argumenten des Ortsbild- oder Landschaftsschutzes
begründet werden kann. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt vermag
nicht zu überzeugen. Das in dieser Vorschrift niedergelegte Verbot von
Mobilfunkantennen bezieht sich einzig auf zwei kleine Flächen der Bauzonen
von Günsberg. Ausserhalb dieses Gebiets soll es nicht gelten, weshalb es auch
nicht geeignet ist, den von der Beschwerdeführerin beabsichtigten Schutz zu
bewirken. § 9 Abs. 2 lit. b ZR erweist sich somit als planungsrechtlich
unzweckmässige Norm, welcher der Regierungsrat unter diesem Gesichtspunkt die
Genehmigung versagen durfte, ohne dadurch die Gemeindeautonomie und damit die
Verfassung zu verletzen.
Soweit die umstrittene Bestimmung objektiv als Immissionsschutzmassnahme zu
verstehen ist, erweist sie sich unter diesem Gesichtspunkt überdies als
unzweckmässig, weil Mobilfunkantennen grundsätzlich auf der ganzen
Bauzonenfläche der Gemeinde mit Ausnahme der beiden erwähnten kleinen Zonen
für öffentliche Bauten und Anlagen erstellt werden und von dort aus auch die
Gebiete Schulhaus und Kirche/Pfarrhaus bestrahlen dürfen. Die
Immissionsschutzmassnahme, wäre sie bundesrechtlich erlaubt, könnte somit ihr
Ziel nicht erreichen und wäre deshalb auch in dieser Hinsicht unzweckmässig.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie wolle mit der umstrittenen
Planungsvorschrift nicht das Immissionsschutzrecht des Bundes verschärfen,
sondern lediglich mit raumplanerischen Mitteln in beschränktem Mass auf die
Auswahl der künftigen Standorte für Mobilfunkantennen Einfluss nehmen. Auch
wenn eine Steuerung der Festlegung von Antennenstandorten mit
raumplanerischen Mitteln unter bestimmten Voraussetzungen als grundsätzlich
zulässig erscheint, darf die Gemeinde dies nur mit planerisch zweckmässigen
Massnahmen tun. Das ist jedoch wie dargelegt bei § 9 Abs. 2 lit. b ZR nicht
der Fall. Wenn die Gemeinde ausführt, selbst die NISV sehe für
Kinderspielplätze verschärfte Bestimmungen vor, weshalb es ihr erlaubt sein
müsse, in diesem Bereich ein Verbot zu erlassen, so übersieht sie, dass die
Bestrahlung solcher Plätze von Standorten auf benachbarten Parzellen der
Bauzonen aus gleich stark, wenn nicht sogar noch stärker ausfallen kann. Auch
die weiteren von der Beschwerdeführerin gegen den angefochtenen Entscheid des
Verwaltungsgerichts erhobenen Einwände vermögen nicht durchzudringen. Aus den
vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass es durchaus rechtlich zulässig ist,
mit planerischen Massnahmen auf die Festsetzung von Standorten für
Mobilfunkantennen einzuwirken. Diese haben sich aber an den durch das
Telekommunikationsrecht und das Umweltschutzrecht des Bundes vorgegebenen
Rahmen zu halten und müssen in raumplanungsrechtlicher Hinsicht zweckmässig
sein. Überdies haben sie die rechtlichen Voraussetzungen betreffend Eingriffe
in verfassungsmässige Rechte Privater zu beachten.

4.3.6 Die Bewilligung von Mobilfunkanlagen kann nur im Rahmen einer
Gesamtschau der ganzen Problematik befriedigend beurteilt werden. Aus diesem
Grund werden in den vorstehenden Erwägungen unter anderem auch Fragen
behandelt, deren Beantwortung für die Lösung des vorliegenden Falles nicht
zwingend sein mag. Die erörterten Fragen bilden jedoch Teil eines
zusammengehörigen untrennbaren Problemfeldes, was dessen ausführliche
Behandlung rechtfertigt.

5.
Die Beschwerde der Einwohnergemeinde Günsberg ist somit als unbegründet
abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird. Gerichtskosten sind keine zu
erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Gemäss Art. 159 Abs. 2 OG hat die unterliegende
Partei in der Regel der obsiegenden alle durch den Rechtsstreit verursachten
notwendigen Kosten zu ersetzen. Nach der bundesgerichtlichen Praxis haben
obsiegende Parteien grundsätzlich nur dann Anspruch auf eine
Parteientschädigung, wenn sie durch einen externen Anwalt vertreten sind, und
deshalb tatsächlich Anwaltskosten anfallen. Parteien, die sich - wie die TDC
Switzerland AG (Sunrise) und die Orange Communications SA - durch ihren
Rechtsdienst vertreten lassen, wird daher regelmässig keine
Parteientschädigung zugesprochen (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1A.86/2003
vom 15. Dezember 2003 E. 6.2, 1A.92/2003 vom 15. Dezember 2003 E. 7.2 und
1A.18/2004 vom 15. März 2005 E. 7.2). In der vorliegenden Angelegenheit ist
somit einzig der Swisscom Mobile AG, die durch einen externen Anwalt
vertreten ist, eine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Die Beschwerdeführerin hat der Swisscom Mobile AG für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'200.-- zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht
des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. August 2007

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: