Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in Zivilsachen 2A.106/2007
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2A.106/2007 /zga

Urteil vom 9. Juli 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichter Karlen,
Gerichtsschreiber Merz.

X. ________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecherin Ursula Eggenberger Stöckli,

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Regierungsgebäude, Rathausstrasse
2, 4410 Liestal,
Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht,
Postfach 635, 4410 Liestal.

Art. 10 Abs. 2 lit. d LGV
(S.O.S. Notfall Bonbons nach Dr. Bach),

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil
des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und
Verwaltungsrecht,
vom 22. November 2006.

Sachverhalt:

A.
Die X.________ AG vertreibt seit dem 3. Juni 2003 in der Schweiz Bonbons mit
Bachblütenextrakten. Sie tragen die Bezeichnung "S.O.S. Notfall Bonbons nach
Dr. Bach". Die zunächst verwendete Etikette enthielt auch einen Hinweis
betreffend Dosierung ("bei Bedarf 1-2 Bonbons pro Stunde"). Dagegen fehlten
Angaben über die Haltbarkeit, das Produktionsland und die Füllmenge in Gramm.

Nach einem Hinweis der Lebensmittelkontrolle des Kantons Zürich stellte der
Lebensmittelinspektor des Kantons Basel-Landschaft fest, dass die erwähnten
Bonbons nicht als Heilmittel zugelassen seien, als Lebensmittel aber eine
mangelhafte, falsche bis irreführende Deklaration aufwiesen. Er verfügte
deshalb am 18. April 2006, dass die Bonbons nicht mehr an den Detailhandel
ausgeliefert werden dürften und die X.________ AG dem Kantonschemiker bis am
15. Mai 2006 mitzuteilen habe, auf welche Weise sie in dieser Angelegenheit
einen rechtskonformen Zustand zu erreichen gedenke.

Die X.________ AG kam dieser Verfügung teilweise nach, indem sie die
Deklaration anpasste. Sie wehrte sich jedoch dagegen, die Bezeichnung "S.O.S.
Notfall Bonbons nach Dr. Bach" abändern zu müssen. Die ergriffene Einsprache
beim kantonalen Laboratorium sowie die anschliessenden Beschwerden beim
Regierungsrat und Kantonsgericht des Kantons Basel-Landschaft blieben
indessen ohne Erfolg.

B.
Die X.________ AG beantragt dem Bundesgericht mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 7. Februar 2007, es sei der Entscheid des
Kantonsgerichts Basel-Landschaft vom 22. November 2006 aufzuheben und der
Vertrieb der "S.O.S. Notfall Bonbons nach Dr. Bach" weiterhin zu gestatten.

C.
Die Volkswirtschafts- und Sanitätsdirektion des Kantons Basel-Landschaft
ersucht namens des Regierungsrats um Abweisung der Beschwerde. Das
Eidgenössische Departement des Innern stellt den Antrag, es sei das
Rechtsmittel abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das
Kantonsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.

D.
Der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts hat
der Beschwerde mit Verfügung vom 7. März 2007 - antragsgemäss - die
aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Der angefochtene Entscheid erging vor dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes
vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR
173.110) am 1. Januar 2007. Gemäss Art. 132 Abs. 1 BGG richtet sich das
Verfahren daher noch nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 16.
Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG; BS 3 531).

2.
2.1 Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass es sich bei den erwähnten
Bonbons um Lebensmittel handelt, die auch als solche vertrieben werden
sollen, und nicht um Heilmittel (vgl. Art. 3 des Bundesgesetzes vom 9.
Oktober 1992 über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände, Lebensmittelgesetz
[LMG; SR 817.0] und Art. 2 Abs. 1 lit. a und Art. 4 Abs. 1 lit. a und b des
Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte,
Heilmittelgesetz [HMG; SR 812.21]). Die Vorinstanz gelangt aber zum Schluss,
die Bezeichnung "S.O.S. Notfall Bonbons nach Dr. Bach" verleihe dem von der
Beschwerdeführerin vertriebenen Produkt den Anstrich eines Heilmittels und
sei deshalb gemäss Art. 10 Abs. 2 lit. d der Lebensmittel- und
Gebrauchsgegenständeverordnung vom 23. November 2005 (LGV; SR 817.02)
unzulässig.

2.2 Nach der genannten Bestimmung sind Aufmachungen irgendwelcher Art (nach
dem französischen Gesetzeswortlaut "présentations de toute nature" bzw. dem
italienischen Text "presentazioni di ogni genere"), die einem Lebensmittel
den Anschein eines Heilmittels geben, verboten. Dieses Verbot bezweckt den
Schutz der Konsumenten vor Täuschungen (vgl. Art. 1 lit. c und Art. 18 LMG;
Urteil 2A.374/2003 vom 13. Mai 2004, E. 2.1, publ. in: sic! 2004 S. 880).
Damit werden aber auch gesundheitspolizeiliche Ziele verfolgt; das Verbot
soll verhindern, dass die Heilmittelgesetzgebung  unterlaufen wird (BGE 127
II 91 E. 3 a/bb S. 97 zum früheren, gleich lautenden Art. 19 Abs. 1 lit. d
der Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995, AS 1995 1491, die durch Art. 79
und Anhang 2 LGV aufgehoben wurde).

2.3 Die Beschwerdeführerin kritisiert die vorinstanzliche Anwendung von Art.
10 Abs. 2 lit. d LGV als bundesrechtswidrig.

3.
Nach Auffassung der Vorinstanz suggeriert die Bezeichnung "Notfall Bonbons",
dass das Produkt der Beschwerdeführerin für medizinische Notfälle bestimmt
sei und deshalb als Heilmittel erscheine. Ein solches Verständnis liegt aus
der Sicht des durchschnittlichen Konsumenten auf der Hand. Die
Beschwerdeführerin weist zwar zu Recht darauf hin, dass es nicht nur
medizinische, sondern auch andere Notfälle gibt. Die von ihr erwähnten
Anwendungen für die Einnahme der Bonbons - Schrecksekunden, seelische
Notlagen, Prüfungsstress, Unsicherheit, Aufregung, Angstzustände - stellen
nach dem allgemeinen Sprachgebrauch wohl belastende Situationen, aber keine
Notfälle dar. Das räumt die Beschwerdeführerin auch selber ein, wenn sie
erklärt, die von ihr erwähnten Situationen seien alltäglich und kämen viel
häufiger vor als der gesundheitliche Notfall. Somit handelt es sich aber bei
den fraglichen belastenden Situationen auch nach der von ihr verwendeten,
sich auf den Duden (Die sinn- und sachverwandten Wörter, Bd. 8,
Mannheim/Wien/Zürich 1997, 2. Aufl.) abstützenden Umschreibung nicht um
Notfälle, weil eben kein "Einzel-, Sonder- oder Extremfall" vorliegt.
Ausserdem überzeugt auch der Einwand nicht, Bachblütenprodukte würden im
deutschen Sprachraum üblicherweise als Notfall-Präparate (Notfalltropfen
usw.) bezeichnet. Die Beschwerdeführerin weist selber darauf hin, dass das
englische Wort für Notfall "emergency" sei, die Bachblütenprodukte aber als
ein "rescue remedy" bezeichnet würden. "Rescue" wird indessen normalerweise
nicht mit "Notfall", sondern mit "Rettung" ins Deutsche übersetzt (vgl.
Langenscheidt/Muret-Sanders, Grosswörterbuch Englisch, Berlin et al. 2001;
Pons Handwörterbuch Englisch, Stuttgart 2005, 1. Aufl.).

Die zusätzliche Verwendung von "S.O.S." - des internationalen Seenotzeichens
"save our ship/souls" - in der Bezeichnung der Bonbons verstärkt den Eindruck
noch, dass sie Heilmittel für Notfälle darstellten. Auch wenn der Abkürzung
"S.O.S." heute teilweise ein weiterer Sinn zukommt, wird sie in der
fraglichen Produktebezeichnung ausdrücklich mit dem Notfall in Zusammenhang
gebracht. Der durchschnittliche Konsument gewinnt damit erst recht den
Eindruck, die Bonbons seien ein Heilmittel für medizinische Notsituationen.

Der weitere Zusatz "nach Dr. Bach" weist für sich allein genommen nicht
zwingend auf ein Heilmittel hin. Er ist aber geeignet, dem Produkt einen
wissenschaftlichen Anstrich zu verleihen und es in Verbindung mit bestimmten
Heilmethoden zu bringen. Der unzutreffende Anschein eines Heilmittels, den
bereits die Bezeichnung des Produkts als "S.O.S. Notfall Bonbon" hervorruft,
wird durch den Hinweis auf Dr. Bach noch verstärkt.

4.
Ob die Aufmachung einem Lebensmittel nach Art. 10 Abs. 2 lit. d LGV den
Anschein eines Heilmittels gibt, hängt nicht allein von dessen Bezeichnung,
sondern vom gesamten Erscheinungsbild ab. Es ist der Beschwerdeführerin darin
zuzustimmen, dass das Aussehen der Bonbons (runde, ziemlich flache
Gummipastillen), ihre lose Verpackung in einer Metalldose und das Fehlen
einer Verpackungsbeilage sowie gewisser bei Medikamenten üblicher Angaben
gegen das Vorliegen eines Heilmittels sprechen. Auch die Bezeichnung als
Bonbon ist für ein Arzneimittel untypisch. Diese Momente sind jedoch nicht so
gewichtig, dass sie den durch den Produktenamen geschaffenen unzutreffenden
Anschein eines Heilmittels in den Hintergrund zu drängen vermöchten. Die
Produktebezeichnung hinterlässt aufgrund der Verwendung starker Ausdrücke wie
"S.O.S." und "Notfall" einen nachhaltigen Eindruck, der durch untergeordnete
gegenläufige Elemente nicht beseitigt wird. Somit haben die Vorinstanzen
zurecht einen Verstoss gegen das in Art. 10 Abs. 2 lit. d LGV aufgeführte
Verbot angenommen.

An dieser Beurteilung vermag der Umstand nichts zu ändern, dass die
Beschwerdeführerin seit September 2006 die Gebrauchsanweisung - bei Bedarf
1-2 Bonbons pro Stunde - weglässt. Es kann daher offen bleiben, ob die
Vorinstanz den Sachverhalt in diesem Punkt offensichtlich unrichtig
festgestellt hat, wie dies die Beschwerdeführerin behauptet.

5.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich demnach als unbegründet und
ist abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die bundesgerichtlichen
Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 OG).
Parteientschädigungen werden nicht geschuldet (Art. 159 Abs. 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Regierungsrat des Kantons
Basel-Landschaft und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung
Verfassungs- und Verwaltungsrecht, sowie dem Eidgenössischen Departement des
Innern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 9. Juli 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: