Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in Zivilsachen 2A.97/2007
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2A.97/2007 & 2A.98/2007/zga

Urteil vom 20. November 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter
Karlen,
Gerichtsschreiber Küng.

2A.97/2007

Aktion Gsundi Gsundheitspolitik (AGGP),
Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SKB),
Frauengewerkschaft Schweiz (FGS),
Syna Regionalsekretariat,
Beschwerdeführer, alle vier vertreten durch Rechtsanwältin Bibiane Egg,

gegen

Stadt Zürich, Stadthaus, Stadthausquai 17, 8022 Zürich,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Isabelle Häner, c/o
Bratschi Emch & Partner, Bahnhofstrasse 106, Postfach 7689, 8023 Zürich,
Bezirksrat Zürich, Neue Börse, Selnaustrasse 32, 8001 Zürich,

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer,
Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich,

und
2A.98/2007

Stadt Zürich, Stadthaus, Stadthausquai 17, 8022 Zürich,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Isabelle Häner, c/o
Bratschi Emch & Partner, Bahnhofstrasse 106, Postfach 7689, 8023 Zürich,

gegen

Aktion Gsundi Gsundheitspolitik (AGGP),
Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SKB),
Frauengewerkschaft Schweiz (FGS),
Syna Regionalsekretariat,
Beschwerdegegner, alle vier vertreten durch Rechtsanwältin Bibiane Egg,
Bezirksrat Zürich, Neue Börse, Selnaustrasse 32, 8001 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer,
Militärstrasse 36, Postfach, 8090 Zürich.

Lohndiskriminierung,

Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich vom 20. Dezember 2006.

Sachverhalt:

A.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich bejahte am 22. Januar 2001 eine
besoldungsmässige Diskriminierung der beim Kanton Zürich angestellten
Krankenpflegenden sowie Physio- und Ergotherapierenden gegenüber den
kantonalen Polizeisoldaten. Die "Aktion Gsundi Gsundheitspolitik", der
Schweizerische Berufsverband der Krankenschwestern und Krankenpfleger, die
Frauengewerkschaft Schweiz und die Gewerkschaft Syna gelangten - nach einem
erfolglosen Vorstoss beim Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich
- am 16. April 2002 an den Finanzvorstand der Stadt Zürich. Diesen ersuchten
sie festzustellen, dass auch die Einreihung der städtischen diplomierten
Krankenschwestern und Krankenpfleger (sowie Kliniklehrerinnen) in sämtlichen
Funktionen gegen Art. 3 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995
über die Gleichstellung von Mann und Frau (Gleichstellungsgesetz; GlG [SR
151.1]) verstosse und diesen für die Zeit ihrer Tätigkeit in einer
städtischen Institution in den letzten fünf Jahren Lohnnachzahlungen
zustünden.

Nachdem die Stadt Zürich auf den 1. Juli 2002 eine neue Besoldungsordnung in
Kraft (Personalrecht vom 28. November 2001) gesetzt hatte, welche unter
anderem im Gesundheitswesen zu besseren Entlöhnungen führte, beschränkten die
Organisationen ihre Begehren auf den Zeitraum vom 1. Januar 1997 bis zum 30.
Juni 2002.

Nach dem städtischen Gesundheits- und Umweltdepartement wies auch der
Stadtrat von Zürich die Begehren ab. Dies mit der Begründung, die Löhne der
Gesundheitsberufe seien - verglichen mit anderen Berufsgruppen - angemessen
gewesen; zudem habe es sich bei den im Polizeibereich bezahlten Zulagen (die
Stadt Zürich zahlte den Polizeibeamten seit 1971/72 sogenannte
Differenzzulagen, um den Unterschied zur höheren Entlöhnung der
Kantonspolizei auszugleichen) um ausnahmsweise gewährte Privilegien
gehandelt.

Dagegen gelangten die genannten Organisationen an den Bezirksrat Zürich.
Dieser hiess ihren Rekurs teilweise gut und stellte fest, die Entlöhnung der
Krankenpflegenden, Unterrichtsassistenten und Kliniklehrer habe in der Zeit
vom 1. Januar 1997 bis zum 30. Juni 2002 gegen Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3
Abs. 1 und 2 GlG verstossen. Er erachtete die Tätigkeit der Krankenpflegenden
Diplomnieveau II (DN II) und jene der Polizeibeamten im untersten Dienstgrad
(Besoldungsklasse 21) als gleichwertig. Die Krankenpflegenden DN II waren
indessen in der um zwei Stufen tieferen Besoldungsklasse 23 eingereiht. Zur
Vermeidung einer diskriminierenden Entlöhnung sei deren Anhebung in
Besoldungsklasse 21 angezeigt. Eine entsprechende Erhöhung um zwei
Besoldungsklassen sei auch für die Funktionen Krankenschwester DN I,
Stationsleiter, Krankenschwester mit Zusatzausbildung, Oberschwester sowie
Unterrichtsassistenten und Kliniklehrer geboten.

Gegen diesen Beschluss gelangten sowohl die Stadt Zürich als auch die
Organisationen an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich.

Mit Entscheid vom 20. Dezember 2006 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich nach Vereinigung der beiden Verfahren die Beschwerde der Stadt Zürich
teilweise gut und stellte fest, dass die auch von ihm bejahte
Lohndiskriminierung in dem Umfang beseitigt worden sei, als den
Krankenpflegenden und den Unterrichtsassistenten und Kliniklehrern vom 1.
Juli 2001 bis 30. Juni 2002 Zulagen ausbezahlt worden seien. Im Übrigen
wurden die Beschwerden abgewiesen.

B.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 2. Februar 2007 (Verfahren 2A.97/2007)
beantragen die "Aktion Gsundi Gsundheitspolitik", der Schweizer Berufsverband
der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner, die Frauengewerkschaft Schweiz und
die Gewerkschaft Syna (im Folgenden: Organisationen) dem Bundesgericht, den
Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich aufzuheben, soweit
dieser ihre Beschwerde bezüglich des diskriminierenden Charakters der
Differenzzulagen abgewiesen habe; es sei festzustellen, dass auch die
Differenzzulagen diskriminierend seien.

Die Stadt Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde der Organisationen.

Der Bezirksrat Zürich und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich haben auf
eine Vernehmlassung verzichtet.

C.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom gleichen Tag (Verfahren   2A.98/2007)
stellt die Stadt Zürich den Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts
insoweit aufzuheben, als er ihre Beschwerde abweise.

Die Organisationen beantragen Abweisung der Beschwerde der Stadt Zürich.

Der Bezirksrat Zürich und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich haben
auch in diesem Verfahren auf eine Vernehmlassung verzichtet.

D.
Das Eidgenössische Büro für die Gleichstellung von Mann und Frau stellt in
beiden Verfahren keine Anträge, weist aber darauf hin, dass in der
Nichtgewährung von Differenzzulagen an die Pflegefachpersonen bei ähnlich
angespannter Lage auf dem Arbeitsmarkt gegebenenfalls eine weitere
Lohndiskriminierung liegen könnte.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Die beiden Beschwerden richten sich gegen den gleichen Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich. Da sich auch dieselben Sachverhalts-
und Rechtsfragen stellen, sind die Beschwerdeverfahren zu vereinigen und in
einem Urteil zu erledigen.

2.
2.1 Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) in Kraft getreten. Da
der angefochtene Entscheid vorher ergangen ist, richtet sich das Verfahren
noch nach dem Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der
Bundesrechtspflege (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG).

2.2 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen den kantonal letztinstanzlichen
Entscheid, der sich auf Art. 3 GlG stützt und öffentlichrechtlich Angestellte
betrifft, sind zulässig (Art. 13 Abs. 1 GlG in Verbindung mit Art. 97 ff. OG;
BGE 124 II 409 E. 1d S. 413 ff.).

Die Stadt Zürich ist als öffentlichrechtlicher Arbeitgeber, der durch das
angefochtene Urteil allenfalls zur Bezahlung bzw. Nachzahlung eines höheren
Lohns verpflichtet wird, zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (Art.
103 lit. a OG; BGE 124 II 409 E. 1e S. 417 ff.).

Die beschwerdeführenden Organisationen sind auf Grund ihrer Statuten
unbestrittenermassen befugt, gemäss Art. 7 Abs. 1 GlG in eigenem Namen
feststellen zu lassen, dass eine Diskriminierung vorliegt (vgl. angefochtenes
Urteil E. 1.1.1).

Auf die form- und fristgerecht eingereichten Beschwerden ist einzutreten.

2.3 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens,
sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG) gerügt werden; eine
Ermessensüberprüfung steht dem Bundesgericht nicht zu (Art. 104 lit. c OG;
vgl. BGE 125 II 105 E. 2a S. 107, 521 E. 2a S. 523, mit Hinweisen). Hat - wie
hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist das
Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellung gebunden, sofern diese nicht
offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher
Verfahrensvorschriften zustande gekommen ist (Art. 105 Abs. 2 OG).

2.4 Die Bewertung und Einstufung einer Tätigkeit oder Funktion ist weder eine
reine Sach- noch Rechts- noch Ermessensfrage, sondern enthält Elemente von
allen drei (BGE 125 II 385 E. 5b).

Hat ein kantonales Gericht ein Lohnsystem beurteilt, so ergeben sich daraus
für die bundesgerichtliche Kognition folgende Konsequenzen: Die Feststellung
des Sachverhalts kann im Rahmen von Art. 105 OG überprüft werden. Frei
überprüfbare Rechtsfrage ist, ob das kantonale Gericht die richterliche
Prüfungspflicht richtig gehandhabt hat. Die Bewertung verschiedener
Tätigkeiten ist im Rahmen der genannten bundesrechtlichen Schranken eine
Ermessensfrage, in die das Bundesgericht nicht eingreifen kann. Frei
überprüfbare Rechtsfrage ist hingegen, ob das Gericht die bundesrechtlichen
Schranken des behördlichen Ermessensspielraums richtig interpretiert hat.

Bundesrecht ist demnach verletzt, wenn das kantonale Gericht in Verletzung
des Gleichstellungsgesetzes entweder eine diskriminierende Bewertung als
nicht diskriminierend oder aber eine nicht diskriminierende Bewertung als
diskriminierend beurteilt. Soweit sich ein kantonales Gericht nur auf das
Gleichstellungsgesetz stützt (und nicht auf eine Bestimmung des kantonalen
Rechts, wonach es die Angemessenheit der Besoldung überprüft), hat es somit
nicht zu beurteilen, ob eine Besoldungseinstufung anhand irgendeiner
Bewertungsmethode "richtig" oder überzeugend ist, sondern einzig, ob sie
geschlechtsdiskriminierend ist. Wenn eine politische Behörde eine
Arbeitsplatzbewertung vorgenommen hat, die nicht diskriminierend ist,
verletzt ein Gericht Bundesrecht, wenn es diese Bewertung unter Berufung auf
das Gleichstellungsgesetz aufhebt (BGE 125 II 385 E. 5d).

3.
3.1 Nach Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV haben Mann und Frau Anspruch auf gleichen
Lohn für gleichwertige Arbeit. Gemäss Art. 3 Abs. 1 und Abs. 2 GlG dürfen
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt
noch indirekt benachteiligt werden, insbesondere nicht bezüglich der
Entlöhnung. Eine besoldungsmässige Diskriminierung im Sinne dieser
Bestimmungen liegt vor, wenn zum Nachteil eines geschlechtstypisch
identifizierten Berufs Lohnunterschiede bestehen, welche nicht sachbezogen in
der Arbeit selber begründet sind, sondern auf geschlechtsspezifische Umstände
abstellen (BGE 124 II 409 E. 7 und 8a).

3.2 Strittig ist im vorliegenden Fall die Frage, ob die Entlöhnung der bei
der Stadt Zürich angestellten Krankenpflegenden in der Zeit vom 1. Januar
1997 bis 30. Juni 2002 im Vergleich zu den Stadtpolizisten diskriminierend
war. Am 1. Juli 2002 trat das neue städtische Personalrecht in Kraft, welches
in Bezug auf die Einreihung in die Lohnklassen eine Gleichstellung der
Therapie- und Pflegeberufe mit den Polizisten brachte.

3.3 Die Stadt Zürich leitete 1978 eine strukturelle Besoldungsrevision ein,
welche 1982 durch das Institut für angewandte Psychologie (IAP) vorbereitet
wurde. Am 19. Juni 1985 beschloss der Stadtrat von Zürich auf der Grundlage
der durchgeführten umfassenden analytischen Arbeitsplatzbewertungen eine
Teilrevision der Besoldungsverordnung für das städtische Personal; in
Anpassung an diese beschloss er am 23. Oktober 1985 die entsprechend
revidierten städtischen Vorschriften über die Besetzung von Stellen und die
Beförderungen in der Stadtverwaltung (Beförderungsvorschriften); diese galten
seit Juli 1996 ebenfalls für das städtische Spital- und Heimpersonal. Nach
dieser Regelung waren Krankenschwestern DN II in den Lohnklassen 23-20
eingereiht, Polizeimänner oder Polizeiassistentinnen (bzw. Gefreite und
Korporäle) in den Klassen 21-18.

Mit den Vorschriften vom 28. Januar 1998 über die Einreihung von Stellen und
Beförderungen in der Stadtverwaltung (in Kraft getreten am 1. März 1998)
wurden die Beförderungsvorschriften 1985 aufgehoben. Krankenschwestern DN II
waren indessen weiterhin in den Besoldungsklassen 23-20, Polizeibeamte in den
Klassen 21-18 eingereiht.
Es ist unbestritten, dass gestützt auf diese massgebenden Bestimmungen die
Funktion Krankenschwester DN II in der Zeit vom 1. Januar 1997 bis 30. Juni
2002 um ein bis zwei Besoldungsklassen tiefer eingereiht war als jene der
Polizeibeamten.

4.
4.1 Das Verwaltungsgericht hat die von der Stadt Zürich beantragte
gerichtliche Begutachtung der städtischen Funktionen der Krankenpflegenden
bzw. Physio- und Ergotherapierenden und der Polizisten abgelehnt, weil es die
Verhältnisse bei Stadt und Kanton Zürich sowohl im Bereich der Polizei als
auch im Pflege- und Therapiebereich als weitgehend identisch erachtete; die
Stadt Zürich nenne keine polizeilichen oder pflegerischen bzw. therapierenden
Tätigkeiten, welche sich bei Kanton und Stadt Zürich relevant unterschieden
hätten.

4.2 Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat für die kantonalen
Besoldungen in Grundsatzurteilen vom 22. Januar 2001 gestützt auf ein
Gutachten (Arbeitsplatzbewertung nach der zurzeit gebräuchlichen
vereinfachten Funktionsanalyse) - welches die Tätigkeit der Krankenpflegenden
und Therapierenden gegenüber derjenigen der Polizei sogar als eher
höherwertig einstufte - entschieden, dass sich die beiden Arbeiten
substanziell und aussagekräftig vergleichen liessen, auch wenn die Arbeit des
Polizeisoldaten naturgemäss nicht annähernd deckungsgleich mit jener der
Krankenpflegenden und Therapierenden sei; die grundsätzliche Vergleichbarkeit
der Arbeitswerte dieser Berufe sei gegeben. Das Bundesgericht hat es in der
Folge als richtig erachtet, in Bezug auf die lohnmässige Diskriminierung auf
den Vergleich der typisch weiblichen Funktion der Krankenschwester bzw. der
Therapierenden mit der typisch männlichen Funktion des Polizeisoldaten
abzustellen, wie dies bereits in anderen Kantonen geschehen sei; dabei sei
von der grundsätzlichen Gleichwertigkeit der beiden Funktionen auszugehen
(Urteil 2A.505/2006 vom 19. Juni 2007 E. 3.3; vgl. Urteil 2A.183/2003 vom 20.
August 2003 E. 2.3 und 3.2).
Wegen der seines Erachtens gegebenen Vergleichbarkeit der städtischen mit den
kantonalen Funktionen, erachtete das Verwaltungsgericht deren
Gleichwertigkeit auch für das vorliegende Verfahren als erstellt.

4.3 Die Stadt Zürich bringt demgegenüber vor, die beiden herangezogenen
Berufsgruppen seien in ihren städtischen Verhältnissen grundsätzlich nicht
gleichwertig und nicht vergleichbar. Sie rügt in diesem Zusammenhang eine
formelle Rechtsverweigerung und eine Verletzung des rechtlichen Gehörs; sie
beanstandet insbesondere, dass das Verwaltungsgericht zu dieser Frage kein
Gutachten erstellen liess.

4.3.1 Im Umstand, dass das Verwaltungsgericht mit dem Abstellen auf die
kantonale Arbeitsplatzbewertung keine konkrete, auf die Streitparteien
bezogene Beurteilung vorgenommen habe, erblickt die Stadt Zürich eine
formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV).

Die Rüge ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Übertragbarkeit der
kantonalen Verhältnisse auf die Stadt Zürich geprüft. Es durfte dazu ohne
Verletzung von Bundesrecht auf die entsprechenden Feststellungen des
Bezirksrates verweisen, die es als plausibel erachtete. Der Bezirksrat hat
die Vergleichbarkeit der städtischen Verhältnisse bei Polizei und
Krankenpflegenden mit denjenigen beim Kanton näher begründet. Die
entsprechenden Feststellungen erweisen sich weder als unhaltbar noch als
offensichtlich unrichtig. Das Verwaltungsgericht hat die Verhältnisse bei
Stadt und Kanton im Bereich Polizei und Therapie/Pflege als weitgehend
identisch bezeichnet. Die Stadt Zürich legte denn auch nicht dar, inwiefern
die Stellenprofile und Anforderungen für die verglichenen Funktionen in einem
Ausmass abweichen, das ihre Vergleichbarkeit in Frage stellen müsste. Dies
wäre ihr auch ohne Gutachten möglich gewesen, sind doch die Stellenprofile
allgemein zugänglich. Es ist daher nicht offensichtlich unrichtig oder
unhaltbar, wenn das Verwaltungsgericht die Verhältnisse als vergleichbar
erachtete. Auch aus den Akten ist nichts Gegenteiliges ersichtlich; es finden
sich vielmehr Anhaltspunkte dafür, dass auch der Stadtrat stets von der
Vergleichbarkeit der kantonalen und städtischen Verhältnisse ausging
(Protokoll des Stadtrates vom 6. Mai 1992 S. 13 f. und S. 16 f.).
4.3.2 Unter diesen Umständen durfte das Verwaltungsgericht ohne Willkür
annehmen, dass eine erneute Begutachtung zu keinen anderen Ergebnissen führen
würde, und in zulässiger antizipierter Beweiswürdigung auf das Einholen eines
Gutachtens zur Frage der Vergleichbarkeit der städtischen mit den kantonalen
Verhältnissen verzichten. Erhebliche Unterschiede, die eine Begutachtung
erforderlich erscheinen liessen, machte die Stadt Zürich nicht substantiiert
geltend. Sie geht selber davon aus, dass nur kleine Unterschiede bestehen
(Beschwerde N. 29). Inwiefern eine weitere Differenzierung, etwa zwischen
Grundfunktionen und Kaderstellen erforderlich sein sollte (Beschwerde N. 51),
ist nicht ersichtlich. Eine Verletzung des Anspruches auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 BV) ist nicht dargetan.

4.3.3 Die Stadt Zürich argumentiert sodann, die verglichenen Berufe seien
"für den streitbetroffenen Zeitraum" aufgrund unterschiedlicher
Bewertungsmethoden beurteilt worden; damit habe sich das Verwaltungsgericht
nicht auseinandergesetzt.

Es ist nicht ganz klar, was die Stadt Zürich mit diesem Einwand bezweckt.
Zunächst ist jedoch festzuhalten, dass über die Zulässigkeit und Richtigkeit
des vom Verwaltungsgericht für das kantonale Polizei- und Therapie- bzw.
Pflegepersonal angewandten Bewertungsverfahrens der vereinfachten
Funktionsanalyse rechtskräftig entschieden worden ist. Das Verwaltungsgericht
hat in jenem Verfahren - welches die Überführung von der alten in die neue
kantonale Besoldungsordnung auf den 1. Juli 1991 betraf - im September 1998
ein Gutachten über das Verhältnis der Arbeitswerte der Funktionen
Ergotherapeut und Polizeibeamter in Auftrag gegeben; das Gutachten ging am
31. März 2000 ein.

Dass die städtischen Einreihungen ursprünglich einerseits auf einem
Ämteranforderungsvergleich (1979-82) des Instituts für Angewandte Psychologie
(IAP; für das übrige Personal), andererseits auf einem noch früheren (1976)
Ämtervergleich des betriebswirtschaftlichen Instituts der ETH (BWI/ETH; für
die Polizeifunktionen) beruhten, ist im vorliegenden Fall ohne Bedeutung, wie
sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt.

4.3.4 Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 22. Januar 2001
festgehalten, die im Rahmen der 1987-91 durchgeführten strukturellen
Besoldungsrevision erfolgten Einreihungen der kantonalen Polizeisoldaten und
Krankenpflegenden seien aufgrund einer mit Hilfe der vereinfachten
Funktionsanalyse vorgenommenen Bewertung aller Arbeitsfunktionen vorgenommen
worden (Urteil E. 4b).

Dies findet seine Bestätigung im Beschluss des Stadtrates von Zürich vom 6.
Mai 1992 betreffend Revision der städtischen Besoldungsordnung und von
Reglementen über das Dienstverhältnis besonderer Personengruppen
("Anschlussmassnahmen an die strukturelle Besoldungsrevision des Kantons
Zürich"). Bei dieser "Totalrevision" (vgl. Rekursentscheid des Stadtrates vom
1. September 2004 S. 5) ging es darum, die städtische Personalordnung
derjenigen des Kantons anzupassen. Dabei verzichtete der Stadtrat - aus
Gründen der Dringlichkeit der Anpassung der beiden Besoldungssysteme -
ausdrücklich auf eine eigene Stellenbewertung. Dies deshalb, weil die
1979-1982 bei der Stadt Zürich durchgeführten Arbeitsplatzbewertungen und die
beim Kanton durchgeführten Bewertungen nach dem System der vereinfachten
Funktionsanalyse grundsätzlich die gleichen Resultate ergeben hätten. Die
Stadt habe daher von den Ergebnissen der vom Kanton durchgeführten
Bewertungen profitiert und alle Funktionen, die auch beim Kanton vorkommen,
gleich eingereiht wie beim Kanton. Dies galt namentlich auch für "die sowohl
in kantonalen wie in städtischen Spitälern genau gleich vorkommenden
Pflegeberufe".

Somit beruhte das am 1. April 1994 in Kraft getretene städtische
Personalrecht im Ergebnis ebenfalls bereits (indirekt) auf der Bewertung nach
der vereinfachten Funktionsanalyse. Die früheren, nach anderen Methoden
durchgeführten Bewertungen verloren damit ab diesem Zeitpunkt ihre Bedeutung.
Der Bezirksrat stellte deshalb auch zu Recht auf die nach dieser Revision
bestehenden Einreihungen ab.

Diese am 1. April 1994 in Kraft getretene Totalrevision der städtischen
Besoldungsordnung beinhaltete gegenüber der strukturellen Revision von 1986
allerdings keine grundsätzliche Änderung der städtischen Besoldungsstruktur
(Rekursbeschluss des Stadtrates vom 1. September 2004, S. 5). Auch nach dem
am 1. Juli 1996 in Kraft getretenen Neuerlass der sie betreffenden
städtischen Beförderungsvorschriften waren Krankenschwestern DN II weiterhin
in der Besoldungsklasse 20-23 eingereiht. Damit bestand zwischen den beiden
Vergleichsfunktionen - wie bereits nach den Beförderungsvorschriften vom 23.
Oktober 1985 - weiterhin ein Unterschied von zwei Lohnklassen; dieser wurde
in den Einreihungs- und Beförderungsvorschriften vom 28. Januar 1998
unverändert beibehalten.

Die Frage einer neuen Bewertung der städtischen Krankenpflegenden  nach der
bereits früher für die städtische Polizei angewandten BWI-Methode könnte sich
unter diesen Umständen - wenn überhaupt - nur stellen, wenn die
Vergleichbarkeit der städtischen und kantonalen Verhältnisse nicht gegeben
wäre. Dies ist jedoch offensichtlich nicht der Fall, ging doch der Stadtrat
von Zürich bei der Totalrevision am 6. Mai 1992 selber davon aus, dass die
sich entsprechenden Funktionen, erwähnt wurden insbesondere die Pflegeberufe
und die Polizei, bei der Stadt und beim Kanton vergleichbar und damit
einreihungsmässig gleichzustellen waren.

Damit erübrigte sich für das Verwaltungsgericht - wie auch für den Bezirksrat
- eine Auseinandersetzung mit einer früheren, d.h. vor dem 1. April 1994
angewandten Bewertungsmethode. Von einer Überschreitung der
Überprüfungsbefugnis (Beschwerde der Stadt N. 43) kann nicht die Rede sein.
Das Verwaltungsgericht hat sich somit auch nicht widersprüchlich verhalten,
wenn es für die Gleichwertigkeit der beiden Berufe auf die Erwägungen des
Bezirksrates verweist, der auf die Ergebnisse der vom Verwaltungsgericht im
früheren Verfahren für die kantonalen Verhältnisse in Auftrag gegebenen
Begutachtung (nach der vereinfachten Funktionsanalyse) abgestellt hat. Die
sich daraus ergebende Gleichwertigkeit der beiden Berufe hat inzwischen ja
auch Ausdruck gefunden in der am 1. Juli 2002 in Kraft getretenen neuen,
vollständig revidierten städtischen Besoldungsordnung. Sie ist das Resultat
der in den Jahren 1998 bis 2000 durchgeführen strukturellen
Besoldungsrevision 2000. Danach werden die zwei hier interessierenden
Funktionen nunmehr gleich bewertet (Anhang B zu den Ausführungsbestimmungen
zur Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals). Mit
diesem Vorgehen wurde die abweichende "historische Ausgangslage", auf welche
sich die Stadt Zürich beruft, von dieser selber als unzutreffend erachtet und
korrigiert.
Es kann hier darauf verwiesen werden, dass die Stadt Zürich bereits bei der
Einstufung ihrer Kindergartenlehrkräfte ab dem 1. Januar 1996 nicht selber
ein Arbeitsbewertungsverfahren durchgeführt, sondern ebenfalls auf die
Bewertung der Funktion Kindergärtnerin durch eine kantonale Arbeitsgruppe
abgestellt hat; auch diese Bewertung wurde in Koordination mit der für die
kantonalen Lehrkräfte durchgeführten strukturellen Besoldungsrevision
vorgenommen. Dieses Vorgehen, mit welchem die Stadt Zürich materiell
ebenfalls eine Anpassung an das kantonale Niveau anstrebte, wurde vom
Bundesgericht nicht beanstandet (BGE 125 II 541 E. 5).

4.4 Das Verwaltungsgericht hat aus diesen Gründen kein Bundesrecht verletzt,
wenn es zum Schluss gekommen ist, die Funktion der städtischen
Krankenpflegenden sei im fraglichen Zeitraum - trotz der um "bis zu" zwei
Lohnklassen tieferen Einreihung - gleichwertig mit jener der Stadtpolizisten
gewesen.

5.
5.1 Es bleibt zu prüfen, ob die lohnklassenmässige Einreihung der Polizisten
eine generelle Privilegierung gegenüber den übrigen städtischen Angestellten
darstellte bzw. ob sie auch gegenüber anderen, männlich dominierten oder
geschlechtsneutralen Berufen privilegiert waren, womit keine Diskriminierung
der Krankenpflegenden vorläge (vgl. BGE 125 II 385 E. 5e).

5.2 Die Stadt Zürich behauptet eine solche generelle Sonderbehandlung der
Polizisten. Sie macht dabei indessen keinen Unterschied zwischen der
lohnklassenmässigen Einreihung und den der Polizei seit 1972 gewährten
Zulagen.

Das Verwaltungsgericht hat eine Sonderstellung der Polizisten mit Bezug auf
die lohnklassenmässige Einreihung zu Recht verneint. Es hat dabei keineswegs
die unterschiedliche Entwicklung der Besoldungen der beiden Berufsgruppen
verkannt, wie die Stadt Zürich behauptet. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr
aufgezeigt, dass zwar die "Differenzzulagen" von Anfang an, d.h. seit 1972
gewährt wurden, um die zwischen den städtischen und kantonalen Polizeikorps
mit gleichen oder vergleichbaren Aufgaben bestehenden Lohnunterschiede
auszugleichen. Es hat dazu auf die Ausführungen des Bezirksrates verwiesen,
der dargelegt hat, dass die Zulagen mit der damaligen Situation auf dem
Arbeitsmarkt begründet wurden; sie sollten die Konkurrenzfähigkeit der
Stadtpolizei bei der Personalsuche verbessern. Dafür, dass die Marktsituation
auch für die Einreihung selber massgebend gewesen wäre, konnten die
Vorinstanzen aber keine Anhaltspunkte finden; solche bringt auch die Stadt
Zürich nicht vor. Nachdem die unterschiedliche Entwicklung der Besoldungen
der beiden Berufsgruppen indessen ab dem 1. Juli 1996 mit der Integration der
Berufe des Gesundheitswesens in die städtischen Beförderungsvorschriften in
der damit vorgenommenen Einreihung ihren Niederschlag gefunden hat, bestand
für das Verwaltungsgericht - entgegen der Auffassung der Stadt Zürich - kein
Anlass, frühere unterschiedliche Entwicklungen in Bezug auf die Einreihung
noch zu berücksichtigen. Die Stadt Zürich bringt denn auch keine
überzeugenden Argumente für ein solches Vorgehen vor. Der von ihr in diesem
Zusammenhang erhobene Vorwurf der offensichtlich unvollständigen und
unrichtigen Sachverhaltsdarstellung ist unbegründet.

5.3 Die Stadt Zürich besteht nach wie vor darauf, dass die Polizeiberufe auch
gegenüber anderen männlich dominierten bzw. neutralen Berufen, namentlich
Chauffeur-Weibeln, Wagenwarten, Bahnarbeitern, medizinischen Laboranten und
technischen Angestellten, privilegiert gewesen seien. Bereits der Bezirksrat,
auf dessen Ausführungen das Verwaltungsgericht verweist, hat diese Berufe
jedoch als nicht gleichwertig mit der Grundfunktion der Krankenpflegenden DN
II erachtet. Dies insbesondere deshalb, weil sie keinen anerkannten
Berufsabschluss voraussetzen. Das Verwaltungsgericht hat berücksichtigt, dass
die technischen Angestellten zwar eine Berufsausbildung nachweisen müssen;
diese liege aber klar unter den seinerzeit für die Krankenpflegenden DN II
geltenden Anforderungen. Das Verwaltungsgericht hat sich somit, wenn auch nur
"überschlagsmässig", mit den massgebenden Unterschieden der zum Vergleich
angeführten Berufe auseinandergesetzt. Es kann deshalb keine willkürliche
vorweggenommene Beweiswürdigung darin erblickt werden, dass es auf weitere
Beweisabnahmen verzichtet hat. Dies insbesondere angesichts des Umstandes,
dass die Beweislast gemäss Art. 6 GlG bei der Stadt Zürich liegt. Was diese
vorbringt, lässt die vorinstanzliche Beweiswürdigung nicht als
bundesrechtswidrig erscheinen.

5.4 Da das Verwaltungsgericht den Beruf des medizinischen Laboranten
ebenfalls als weniger anforderungsreich beurteilte, kann offen gelassen
werden, ob es sich dabei um einen als weiblich identifizierten Beruf handelt.
Die Vorbringen der Stadt Zürich sind nicht geeignet, im vorliegenden
Verfahren eine gerichtliche Begutachtung der angeführten Vergleichsfunktionen
zu rechtfertigen.

Insgesamt liegt es nach dem Ausgeführten auf der Hand, dass die
Lohneinreihung der städtischen Polizisten entgegen der Auffassung der Stadt
Zürich nicht auf einer Sonderbehandlung der Polizei beruhte, sondern das
Resultat der Angleichung an die entsprechende kantonale Regelung bildete.

5.5 Die Vorinstanz hat aus diesen Gründen ohne Verletzung von Bundesrecht
davon ausgehen dürfen, dass die Krankenpflegenden im Lohngefüge der Stadt
Zürich gegenüber den Polizisten im Umfang von ein bis zwei Lohnklassen
diskriminiert waren.

5.6 Die Vorinstanz hat eine Diskriminierung im selben Umfang auch für die
höher eingereihten Pflegeberufe bejaht.

Die Stadt Zürich beanstandet dies insofern, als ihres Erachtens eine
Differenzierung in Bezug auf einzelne Stellen vorgenommen werden müsse. Sie
legt indessen nicht substantiiert dar, welche konkreten Differenzierungen
vorzunehmen wären. Sie hat nach der unbestritten gebliebenen Darstellung der
Vorinstanz denn auch nicht vorgebracht, die Hierarchie der Pflegefunktionen
sei fehlerhaft. Es ist damit nicht zu beanstanden, dass sich die Bejahung
einer Diskriminierung bei der Grundfunktion auch auf die darauf aufbauenden
hierarchisch höheren Funktionen der Krankenpflegenden auswirken muss. Die
Stadt Zürich legt nicht dar, inwiefern in dieser Hinsicht nicht ebenfalls auf
die entsprechenden kantonalen Einreihungen abgestellt werden dürfte.

6.
6.1 Die Vorinstanz hat dargelegt, dass der Stadtpolizei seit 1972
Differenzzulagen (ab 1998 von mindestens Fr. 6'800.-- pro Jahr) ausgerichtet
worden seien, um den Lohnunterschied zu den Kantonspolizisten auszugleichen.
Sie hat erkannt, dass darin eine Privilegierung gegenüber allen anderen
städtischen Berufsgruppen lag, weshalb insofern keine Diskriminierung
vorgelegen habe.

6.2 Es unterliegt keinem Zweifel, dass die der Stadtpolizei gewährten
Differenzzulagen zwar als Lohnbestandteile zu bezeichnen sind. Sie sind
indessen unabhängig von der Einreihung in die Besoldungsklassen, die nach der
Wertigkeit der zu verrichtenden Tätigkeit vorgenommen wird, zu betrachten, da
sie sich allein nach der Differenz zwischen den städtischen und den
kantonalen Einreihungen richteten. Diese Privilegierung bestand somit auch
gegenüber anderen männlich oder neutral identifizierten städtischen
Berufsgruppen. Die Vorinstanzen verneinten deshalb insoweit zu Recht eine
geschlechtsspezifische Diskriminierung gegenüber den Therapie- und
Pflegeberufen (bei welchen zwischen Stadt und Kanton nach unbestrittener
Darstellung der Stadt Zürich kaum Lohnunterschiede bestanden). Dies gilt auch
für die den Stadtpolizisten ab der Besoldungsklasse 17 grundsätzlich gewährte
Beförderungsmöglichkeit nach jeweils zwei Jahren.

6.3 Die Organisationen rügen eine Verletzung ihres Anspruches auf rechtliches
Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV). Diese erblicken sie darin, dass sich das
Verwaltungsgericht mit ihren diesbezüglichen Vorbringen nicht befasst habe.

Der Einwand ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat sich mit dieser Frage
auseinandergesetzt. Es durfte sich den entsprechenden Ausführungen des
Bezirksrates ohne Gehörsverletzung anschliessen, nachdem nicht geltend
gemacht worden war, dass die Stadt Zürich zur Anpassung an die Gehälter des
Kantons auch in anderen neutral oder männlich identifizierten
(gleichwertigen) Berufen, nicht aber den Krankenpflegenden, Zulagen bezahlt
hätte.

Eine Verletzung der Beweislastregel von Art. 6 GlG liegt ebenfalls nicht vor.
Denn die Organisationen bringen nichts vor, was in Bezug auf die
Differenzzulagen eine Diskriminierung der Krankenpflegenden aufgrund des
Geschlechts glaubhaft machen würde. Es ist vielmehr unbestritten, dass die
Zulagen allein aufgrund der Marktlage gewährt wurden, um die bestehenden
Lohnunterschiede auszugleichen. Eine solche Ausrichtung auf den Markt als
Ausnahme im Entlöhnungsraster hat das Bundesgericht als zulässig erachtet,
sofern keine diskriminierenden Umstände zu erkennen sind; eine allgemeine
Pflicht zur Ausrichtung einer Arbeitsmarktzulage ergibt sich daraus nicht
(vgl. BGE 126 II 217 E. 9b). Es kann daher entgegen der Ansicht der
Organisationen nicht die Rede davon sein, dass bei entsprechender
Arbeitsmarktlage alle Berufsgruppen Anspruch auf Differenzzulagen hatten.

Der Bezirksrat hat zudem bereits darauf hingewiesen, dass auch den
Angehörigen der Therapie- und Pflegeberufe Zulagen ausgerichtet wurden. Dass
diese erheblich geringer als diejenige der Stadtpolizisten ausgefallen sind,
ist damit zu erklären, dass im fraglichen Zeitpunkt nach Angaben der Stadt
Zürich die Löhne der Krankenpflegenden insgesamt das Niveau der kantonalen
Löhne erreicht hatten.

7.
7.1 Das Verwaltungsgericht ist zum Schluss gelangt, die diskriminierende
Behandlung der Krankenpflegenden sei durch die im Gesundheitswesen ab dem 1.
Juli 2001 bezahlten Zulagen (von monatlich Fr. 150.-- bis Fr. 300.--, ab 1.
Januar 2002 Fr. 150.-- bis Fr. 600.--) teilweise beseitigt worden.

7.2 Diese Zulagen sind - weil die Besoldungen in den Bereichen Pflege,
Therapie und Betreuung als "weder den Anforderungen des Arbeitsplatzes noch
der Marktsituation" entsprechend beurteilt wurden - zur Erhaltung der
Konkurrenzfähigkeit als Sofortmassnahme gewährt worden (Beschluss des
Stadtrates von Zürich vom 7. Februar 2001: "Damit die Stadt konkurrenzfähig
bleibt"); dies mit Blick auf die vom Kanton im Rahmen seiner strukturellen
Besoldungsrevision geplante höhere Einstufung bestimmter Funktionen. Sie
sollten solange ausgerichtet werden, bis sie bei einer strukturellen
Besoldungsrevision eingebaut werden könnten (Beschluss des Stadtrates vom 2.
Mai 2001). Das Verwaltungsgericht durfte unter diesen Umständen ohne Willkür
davon ausgehen, dass diese seit dem 1. Juli 2001 bezahlten Zulagen nicht
gewährt worden wären, wenn das betroffene Personal des Gesundheitswesens
bereits damals entsprechend dem Wert seiner Arbeit um zwei Klassen höher
eingestuft gewesen wäre. Sie waren damit im Ergebnis geeignet,  die
Diskriminierung der Krankenpflegenden im Lohngefüge der Stadt Zürich
teilweise zu beseitigen.
Der Einwand der Organisationen, die Anrechnung dieser Zulagen sei
diskriminierend, ist unter diesen Umständen unbegründet. Die Zulagen wurden
ausdrücklich als Sofortmassnahme im Hinblick auf die beabsichtigte
Neueinstufung und auf die anerkannte Gleichwertigkeit der beiden
Berufsgruppen ausgerichtet.

7.3 Anders beurteilte das Verwaltungsgericht die bereits ab 1979 speziell an
das Pflegepersonal der Krankenheime ausbezahlten Zulagen. Diese gründeten
indessen nicht in der Marktsituation, sondern zur Hauptsache in den mit der
Pflege Chronischkranker verbundenen sehr hohen körperlichen und physischen
Anforderungen. Inwiefern diese tatsächlichen Feststellungen aktenwidrig sein
sollen, wie die Organisationen behaupten, ist weder dargelegt noch
ersichtlich. Es ging bei diesen Zulagen nach den Akten nicht um den Ausgleich
gegenüber den kantonalen Löhnen, sondern um die mit der Tätigkeit verbundenen
körperlichen und psychischen Anforderungen; sie sollten der Abwanderung des
Personals von den Krankenheimen in die (z.T. auch städtischen) Akutspitäler
begegnen (Beschluss des Stadtrates vom 26. April 1989). Von einer
willkürlichen Beweiswürdigung bzw. Sachverhaltsfeststellung kann insoweit
keine Rede sein.

Diese Besserstellung im städtischen Lohngefüge gegenüber den übrigen
Angestellten im Gesundheitswesen und auch gegenüber den Polizisten durfte
daher aufgrund ihrer anderen Ausrichtung ohne Verletzung von Bundesrecht bei
einer allfälligen Beseitigung der festgestellten Diskriminierung
unberücksichtigt bleiben.

8.
8.1 Die Stadt Zürich erachtet es als stossend, dass sie nun allenfalls
rückwirkend Lohnnachzahlungen zu leisten hat. Sie rügt in diesem Zusammenhang
eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Grundsatzes von
Treu und Glauben. Die Organisationen hätten ihre förmlichen Anträge erst im
April 2002, d.h. kurz vor dem Inkrafttreten der neuen Besoldungsordnung, mit
welcher allfällige Lohnungleichheiten beseitigt worden seien, gestellt. Dies
somit zu einem Zeitpunkt, in welchem diese bereits bekannt war.

8.2 Das Verwaltungsgericht beruft sich in diesem Zusammenhang zu Recht auf
die Praxis des Bundesgerichts (BGE 131 I 105 E. 3.3, mit Hinweisen), nach
welcher der Anspruch auf diskriminierungsfreien Lohn ein bundesrechtliches
Individualrecht sei, für welches die fünfjährige Verjährungsfrist gemäss Art.
128 Ziff. 3 OR gelte.

Der Hinweis der Stadt Zürich, dies führe zu einer rückwirkenden Geltung der
neuen Besoldungsordnung, ist nicht stichhaltig. Nicht jede Neuordnung einer
als diskriminierend zu erachtenden Einreihung muss auch zu rückwirkenden
Lohnforderungen führen. Soweit sich die Stadt in diesem Zusammenhang auf das
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 20. August 1990 (betreffend die
Besoldungsrevision 1986) beruft, kann ihr nicht gefolgt werden. Dieses betraf
keinen Vergleich zwischen Pflege- bzw. Therapieberufen und Polizisten,
weshalb es nicht Grundlage für die Bildung schützenswerten Vertrauens bilden
kann. Die Rügen der Stadt Zürich sind unbegründet.

9.
9.1 Das Verwaltungsgericht hat gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG für das
Beschwerdeverfahren keine Kosten erhoben. Für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren hat es in Anwendung von § 17 Abs. 2 VRG/ZH keine
Parteientschädigungen zugesprochen. Dies mit der auf einer Gesamtbetrachtung
beider Verfahren beruhenden Begründung, ein Anspruch auf eine solche bestehe
nur bei mehrheitlichem Obsiegen. Die Stadt Zürich sei indessen mit ihrer
Beschwerde zur Hauptsache unterlegen; die Beschwerde der Organisationen sei
gänzlich ohne Erfolg geblieben. Dasselbe gelte für das Rekursverfahren.

9.2 Die Organisationen beanstanden zwar, dass ihnen vom Verwaltungsgericht
keine Prozessentschädigung zugesprochen wurde. Sie legen indessen nicht dar,
inwiefern das Verwaltungsgericht mit der Anwendung des kantonalen Rechts
Bundesrecht verletzt haben soll. Die Rüge ist unbegründet.

10.
10.1Aus diesen Gründen sind beide Beschwerden abzuweisen. Das Verfahren ist
kostenlos (Art. 13 Abs. 5 GlG).

10.2 Die Stadt Zürich hat mit ihrer Beschwerde die Aufhebung des
angefochtenen Entscheides verlangt, soweit dieser die vom Bezirksrat für die
städtischen Krankenpflegenden (und hierarchisch nachfolgende weitere
Pflegeberufe) festgestellte Lohndiskriminierung vom 1. Januar 1997 bis zum
30. Juni 2002 (seit dem 1. Juli 2001 reduziert um die Zulagen) geschützt hat.
Mit der Abweisung ihrer Beschwerde unterliegt sie vollumfänglich, weshalb sie
die obsiegenden Organisationen für dieses Verfahren zu entschädigen hat (Art.
159 Abs. 1 und 2 OG).

10.3 Die Organisationen haben sich darauf beschränkt, den Entscheid des
Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Differenzzulagen sowie der teilweisen
Beseitigung der festgestellten Diskriminierung anzufechten. Mit der Abweisung
ihrer Beschwerde hätten sie die Stadt Zürich für das Verfahren vor
Bundesgericht zu entschädigen. Diese hat indessen als obsiegende Behörde
keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 159 Abs. 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Verfahren 2A.97/2007 und 2A.98/2007 werden vereinigt.

2.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden werden abgewiesen.

3.
Es werden keine Kosten erhoben.

4.
Die Stadt Zürich hat die "Aktion Gsundi Gsundheitspolitik", den Schweizer
Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner, die
Frauengewerkschaft Schweiz und die Gewerkschaft Syna für das Verfahren vor
Bundesgericht mit insgesamt Fr. 5'000.-- zu entschädigen.

5.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
und dem Eidgenössischen Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann
schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. November 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: