Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Subsidiäre Verfassungsbeschwerde 2D.2/2007
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{T 0/2}
2D_2/2007 /zga

Urteil vom 30. April 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Müller, Bundesrichterin Yersin,
Gerichtsschreiber Feller.

X. ________, Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Christian Affentranger,

gegen

Justiz- und Sicherheitsdepartement
des Kantons Luzern, Postfach 4168, 6002 Luzern.

Art. 9 BV (Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung und Wegweisung),

subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegen den Entscheid des Justiz- und
Sicherheitsdepartements des Kantons Luzern vom 4. Januar 2007.

Sachverhalt:

A.
X. ________, geboren 1950, ist Staatsangehöriger von Serbien. 1983, im Alter
von 33 Jahren, reiste er aus dem damaligen Jugoslawien erstmals in die
Schweiz ein, wo er in der Folge bis 1989 als Saisonnier arbeitete. Seine
Saisonbewilligung wurde im Oktober 1989 in eine Jahresaufenthaltsbewilligung
umgewandelt, und seither hält er sich im Wesentlichen ohne Unterbruch in der
Schweiz auf. Er ist in dritter Ehe mit einer Kroatin verheiratet, mit welcher
zusammen er einen 2005 geborenen Sohn hat. Ehefrau und Kind wohnen im
Ausland; in der Schweiz können sie sich nur im begrenzten Rahmen von
Besuchervisen aufhalten.

Im Zeitraum von 1987 bis 2003 ergingen gegen X.________ insgesamt sechs
Straferkenntnisse, mit einer Ausnahme wegen Bagatellen. Ins Gewicht fällt die
am 12. November 1991 ausgesprochene Verurteilung zu einem Monat Gefängnis
bedingt und zu einer Busse von Fr. 300.-- wegen fahrlässiger Tötung, begangen
mit Personenwagen durch Nichtgewährung des Vortritts gegenüber einem
Fussgänger auf dem Fussgängerstreifen, Überschreiten der zulässigen
Höchstgeschwindigkeit innerorts und Nichtanpassen der Geschwindigkeit an die
Strassenverhältnisse.

Seit Ende Juni 2001 war X.________ nie mehr erwerbstätig. Ab Juli 2002 war er
wegen Krankheit zu 50% arbeitsunfähig. Seit dem 1. April 2004 bezog er eine
volle IV-Rente, ab 1. März 2005 wird ihm eine 3/4-IV-Rente (Fr. 732.-- pro
Monat) ausgerichtet. Hinzu kommt eine Kinderrente für den Sohn Mirko von Fr.
293.--, und seit Januar 2006 hat er Anspruch auf IV-Ergänzungsleistungen von
monatlich knapp Fr. 1'000.--. Im Zeitraum von April 2003 bis Januar 2006
beanspruchte er Sozialhilfeleistungen im Gesamtbetrag von Fr. 21'168.--. Es
liegen gegen ihn zahlreiche Betreibungen und Verlustscheine vor. 1988, 1996
und 2003 wurde X.________ fremdenpolizeilich verwarnt.

Mit Verfügung vom 30. August 2006 lehnte das Amt für Migration des Kantons
Luzern das Gesuch von X.________ um Erteilung der Niederlassungsbewilligung
ab. Zugleich verweigerte es die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung und
ordnete unter Festsetzung einer Ausreisefrist die Wegweisung aus dem Kanton
Luzern an. Das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern wies am
4. Januar 2007 die hiegegen erhobene Beschwerde ab und bestätigte die
Verfügung vom 30. August 2006, wobei es eine neue Frist zum Verlassen des
Kantons Luzern ansetzte.

B.
Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 5. Februar 2007 beantragt
X.________ dem Bundesgericht, der Entscheid des Justiz- und
Sicherheitsdepartements des Kantons Luzern vom 4. Januar 2007 sei aufzuheben
und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an dieses zurückzuweisen. Er rügt
eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV).

Das Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern beantragt, die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung hat der Beschwerde
aufschiebende Wirkung zuerkannt.

C.
Gestützt auf Art. 23 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 über
das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) hat die Vereinigung
sämtlicher Abteilungen des Bundesgerichts am 30. April 2007 über die Frage
der Legitimation zur Erhebung der Willkürrüge mit subsidiärer
Verfassungsbeschwerde (Art. 115 BGG) im Sinne der nachstehenden Erwägungen
entschieden.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) in Kraft getreten (AS
2006 1205 ff., S. 1242). Der angefochtene Entscheid ist nach diesem Zeitpunkt
ergangen. Damit finden auf das vorliegende, am 5. Februar 2007 eingeleitete
Beschwerdeverfahren die Vorschriften des Bundesgerichtsgesetzes Anwendung
(Art. 132 Abs. 1 BGG).

2.
Der Beschwerdeführer ficht den Entscheid des Departements mit subsidiärer
Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG an. Das Bundesgericht prüft
seine Zuständigkeit bzw. die Zulässigkeit eines Rechtsmittels von Amtes wegen
mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; s. auch BGE 131 II 352 E. 1 S. 353;
130 I 312 E. 1 S. 317; 130 II 509 E. 8.1 S. 510).

2.1 Unter der Herrschaft des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über die
Organisation der Bundesrechtspflege (Bundesrechtspflegegesetz; OG) konnten
grundsätzlich alle (auf Bundesrecht oder kantonales Recht gestützten)
Entscheide kantonaler Behörden mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen
Verletzung verfassungsmässiger Rechte beim Bundesgericht angefochten werden,
wenn das ordentliche eidgenössische Rechtsmittel (Berufung,
Nichtigkeitsbeschwerde in Strafsachen, Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
unzulässig war. Mit der Einführung der drei Einheitsbeschwerden (Beschwerde
in Zivilsachen, Beschwerde in Strafsachen und Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) können nunmehr dem Grundsatz nach
alle kantonalen Entscheide, auch solche, die gestützt auf kantonales Recht
ergangen sind, mit dem jeweiligen ordentlichen Rechtsmittel angefochten
werden. Dies jedoch nur soweit, als das Gesetz keine Ausnahme vorsieht (für
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten Art. 83-85 BGG).
Stünden ausschliesslich die drei Einheitsbeschwerden zur Verfügung, wie dies
der bundesrätliche Entwurf vorsah (Botschaft vom 28. Februar 2001, BBl 2001
4202 ff.), könnten - anders als bisher nach dem Bundesrechtspflegegesetz -
nicht (mehr) alle kantonalen Entscheidungen beim Bundesgericht angefochten
werden. Dies wurde, trotz der grundsätzlichen Ausweitung des gerichtlichen
Rechtsschutzes (s. Art. 29a BV), als Mangel empfunden. Im Laufe des
Gesetzgebungsverfahrens wurden daher verschiedene Vorschläge insbesondere
über Gegenausnahmen zu den Ausnahmekatalogen unterbreitet (s. dazu etwa
Philippe Gerber, Le recours constitutionnel subsidiaire: un dérivé du recours
unifié, in: Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Bundesamtes für Justiz
[Hrsg.], Aus der Werkstatt des Rechts, Festschrift zum 65. Geburtstag von
Heinrich Koller, Basel Genf München 2006, S. 245 ff.). Dies hätte zu einer
unerwünschten Unübersichtlichkeit des Rechtsmittelsystems geführt.
Schliesslich hat der Gesetzgeber als Ersatz für die staatsrechtliche
Beschwerde die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ins Bundesgerichtsgesetz
eingefügt (dazu Bericht des Bundesamtes für Justiz vom 18. März 2004 an die
Rechtskommission des Nationalrats zu den Normvorschlägen der Arbeitsgruppe
Bundesgerichtsgesetz vom 16. März 2004, Ziff. 3.1 S. 2).

2.2 Gemäss Art. 113 BGG beurteilt das Bundesgericht Verfassungsbeschwerden
gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, soweit keine Beschwerde nach
den Artikeln 72-89 BGG zulässig ist. Angefochten ist vorliegend der Entscheid
über eine ausländerrechtliche Bewilligung; es handelt sich um eine
Angelegenheit des öffentlichen Rechts. Gegen derartige Entscheide kann im
Grundsatz mit dem ordentlichen Rechtsmittel, mit der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82-89 BGG, ans
Bundesgericht gelangt werden. Gemäss Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG ist die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auf dem Gebiet des
Ausländerrechts jedoch unzulässig gegen Entscheide betreffend Bewilligungen,
auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumen.

2.3 Gemäss Art. 4 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und
Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) entscheidet die zuständige
Behörde, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem
Ausland, nach freiem Ermessen über die Erteilung und Verweigerung von
Bewilligungen. Es besteht kein Anspruch auf eine Erlaubnis, es sei denn, der
Ausländer oder seine in der Schweiz lebenden Angehörigen könnten sich hierfür
auf eine Sondernorm des Bundesrechts (einschliesslich des
Bundesverfassungsrechts) oder eines Staatsvertrages berufen (BGE 130 II 281
E. 2.1 S. 284, mit Hinweis). Gleich verhält es sich nach dem am 1. Januar
2008 in Kraft tretenden Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die
Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz, AuG; AS 2005 7365 ff.),
welches unterscheidet zwischen Bewilligungen, auf deren Erteilung ein
Rechtsanspruch besteht, und Bewilligungen, worüber die Behörde
ermessensgeprägt entscheidet (vgl. insbesondere Art. 3 Abs. 1 und 2 sowie
Art. 96 AuG; Botschaft des Bundesrats zum Ausländergesetz vom 8. März 2002,
BBl 2002 3709 ff., bspw. S. 3724-3728).

Der Beschwerdeführer hat unter keinem Titel einen Rechtsanspruch auf
Verlängerung der Bewilligung. Weder seine persönlichen Verhältnisse (Grad
seiner Integration in der Schweiz, regelmässige Pflege von Beziehungen zu
seiner Heimat, wo er bis ins Alter von 33 Jahren weilte), noch seine
aktuellen familiären Beziehungen bilden eine taugliche Grundlage für die
Geltendmachung eines Anwesenheitsrechts nach den Vorschriften der
Ausländergesetzgebung oder nach Art. 8 EMRK (vgl. insbesondere BGE 130 II
281). Ebenso wenig verschafft eine längere Aufenthaltsdauer für sich einen
Anspruch auf Bewilligungserneuerung unter dem Gesichtswinkel von Treu und
Glauben. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur
Anfechtung des für den Beschwerdeführer negativen Bewilligungsentscheids ist
mithin ausgeschlossen, und als bundesrechtliches Rechtsmittel fällt in der
Tat allein die subsidiäre Verfassungsbeschwerde in Betracht. Es ist
nachfolgend zu prüfen, ob der Beschwerdeführer dazu legitimiert ist.

3.
Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen
hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den
angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist (lit. b) und ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat (lit. c).

Die Legitimation zur subsidiären Verfassungsbeschwerde hat der Gesetzgeber
enger gefasst. Gemäss Art. 115 BGG ist zur Verfassungsbeschwerde berechtigt,
wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat (lit. a) und (kumulativ) ein "rechtlich geschütztes
Interesse" an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids
(französisch: "intérêt juridique" à l'annulation ou à la modification de la
décision attaquée; italienisch: "interesse legittimo" all'annullamento o alla
modifica della decisione impugnata) hat (lit. b). Der Text von Art. 115 lit.
b BGG weicht von demjenigen von Art. 88 OG ab, welcher die Legitimation zur
staatsrechtlichen Beschwerde regelte; danach stand das Recht zur
Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher
Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie
persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten hatten. Indessen hat
die bundesgerichtliche Rechtsprechung die Legitimationsvoraussetzungen gemäss
Art. 88 OG gleich umschrieben wie dies nunmehr Art. 115 lit. b BGG
ausdrücklich tut. Zur staatsrechtlichen Beschwerde berechtigt war, wer in
eigenen rechtlich geschützten Interessen betroffen ist (qui est atteint par
l'acte attaqué dans ses intérêts propres et juridiquement protégés) bzw. ein
rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids
hat (BGE 129 I 217 E. 1 S. 219; 126 I 81 E. 3b S. 85). In
französischsprachigen Urteilen ist teilweise auch verkürzt von "intérêt
juridique" die Rede (BGE 131 I 153 E. 1.2 S. 157, 386 E. 2.5 S. 390; 124 I
231 E. 1c S. 234), womit aber rechtlich geschützte Interessen gemeint sind.
Der Gesetzgeber hat sich für die Umschreibung der Beschwerdeberechtigung an
der Rechtsprechung zu Art. 88 OG orientiert (s. nachfolgend E. 5.1); diese
bildet somit einen ersten Ausgangspunkt für die Auslegung von Art. 115 lit. b
BGG. Nachfolgend ist daher näher auf die Legitimationsvoraussetzungen gemäss
Art. 88 OG einzugehen.

4.
Die nach Art. 88 OG erforderlichen eigenen rechtlich geschützten Interessen
können entweder durch kantonales oder eidgenössisches Gesetzesrecht oder aber
unmittelbar durch ein angerufenes spezielles Grundrecht geschützt sein,
sofern sie auf dem Gebiet liegen, das die betreffende Verfassungsbestimmung
beschlägt. Besonderes gilt für den verfassungsrechtlich jeder Person
gewährten Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt
zu werden (Art. 9 BV; Willkürverbot).

4.1 Vor dem Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung vom 18. April 1999 war
das Willkürverbot nicht ausdrücklich in der Bundesverfassung enthalten. Es
wurde aber aus Art. 4 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) abgeleitet
und galt grundsätzlich als eigenständiges verfassungsmässiges Recht, welches
dem Einzelnen einen Anspruch auf willkürfreies Handeln der Behörden
einräumte. Seine Verletzung konnte daher im Verfahren der staatsrechtlichen
Beschwerde, anders als andere verfassungsrechtliche Grundsätze - wie etwa das
Verhältnismässigkeitsgebot -, selbständig gerügt werden. Nach feststehender
Rechtsprechung verschaffte das Willkürverbot im Bereich der Rechtsanwendung
für sich allein aber noch keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art.
88 OG; nach dieser Norm war eine Partei bloss dann zur Willkürrüge
legitimiert, wenn das Gesetzesrecht, dessen willkürliche Anwendung sie rügte,
ihr einen Rechtsanspruch einräumte oder den Schutz ihrer angeblich verletzten
Interessen bezweckte (BGE 121 I 267 E. 2 S. 268 f., mit Hinweisen). Keinen
Anlass, von dieser Auslegung von Art. 88 OG bei Willkürbeschwerden
abzuweichen, sah das Bundesgericht im Umstand, dass das Willkürverbot in
kantonalen Verfassungen und in der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen
neuen Bundesverfassung vom 18. April 1999 ausdrücklich als Grundrecht
verankert wurde; es hielt dafür, der Umstand der Kodifikation ändere am
Gehalt des ohnehin anerkannten Grundrechts nichts und vermöge sich insofern
auf die Frage der Legitimation nicht auszuwirken (BGE 121 I 267 E. 3 S. 269
ff. zu Art. 11 Abs. 1 der am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen neuen
Verfassung des Kantons Bern; 126 I 81 zu Art. 9 der Bundesverfassung vom 18.
April 1999, je betreffend ausländerrechtliche Bewilligungen, auf die kein
Rechtsanspruch besteht; s. auch BGE 129 I 217 E. 1.3 S. 221 ff. betreffend
Einbürgerung).

Die restriktive Legitimation zur Willkürbeschwerde wurde mit der Besonderheit
des Willkürverbots begründet. Dieses Grundrecht ist nicht mit einem
spezifischen Schutzbereich verbunden, der an einen bestimmten menschlichen
Lebensbereich oder an ein bestimmtes Institut anknüpft, sondern gilt, gleich
wie das verwandte allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (oder das nicht als
verfassungsmässiges Recht anerkannte Gebot verhältnismässigen Handelns) als
allgemeines Prinzip für sämtliche Bereiche staatlicher Tätigkeit. Das
Bundesgericht hat daraus geschlossen, es ergebe sich nicht bereits aus dem -
weit umrissenen - Inhalt dieser Garantie, wem die Befugnis zustehen soll,
Verletzungen des Willkürverbots dem Verfassungsrichter zu unterbreiten; die
Legitimation zur Geltendmachung des Willkürverbots bestimme sich vielmehr
nach Massgabe der Anforderungen, die das jeweilige Prozessgesetz aufstellt
(BGE 121 I 267 E. 3c S. 270; 126 I 81 E. 3b S. 85 f.).
4.2 Die Doktrin war dieser Rechtsprechung gegenüber von jeher überwiegend
kritisch eingestellt. Hervorgehoben wurde dabei, dass das Willkürverbot ein
selbständiges Grundrecht darstelle, das der Bürger grundsätzlich in gleicher
Weise anrufen können soll wie die übrigen Grundrechte; die Einschränkung der
Legitimation durch Verfahrensvorschriften laufe auf eine Einschränkung des
von der Verfassung grundsätzlich garantierten Rechts selber hinaus (s.
Zusammenfassung der Kritik in BGE 126 I 81 E. 3c und 4a S. 86 ff.; ferner bei
Thomas Gächter, Rechtsmissbrauch im öffentlichen Recht, unter besonderer
Berücksichtigung des Bundessozialversicherungsrechts, Zürich 2005, S. 294
ff.).

Eine Änderung der Rechtsprechung wurde mit Nachdruck auf das Inkrafttreten
der neuen Bundesverfassung verlangt, welche das Willkürverbot in Art. 9
ausdrücklich festschreibt. Die gemäss Art. 16 OG vereinigten Abteilungen des
Bundesgerichts lehnten am 20. März 2000 eine Praxisänderung mehrheitlich ab.
Im gestützt auf diesen Beschluss ergangenen, bereits mehrfach zitierten
Urteil vom 3. April 2000 (BGE 126 I 81) hat die II. öffentlichrechtliche
Abteilung des Bundesgerichts auf die Kritik Bezug genommen und festgehalten,
dass gute Gründe sowohl für die bisherige Rechtsprechung wie auch für die von
der Doktrin vertretene gegenteilige Auffassung namhaft gemacht werden
könnten. Indessen wurde erkannt, dass sich den Materialien zur neuen
Bundesverfassung keine klaren Indizien für einen gesetzgeberischen Willen auf
Ausweitung der Beschwerdeberechtigung bei Willkürbeschwerden entnehmen lasse
(BGE 126 I 81 E. 5 S. 90 ff.). Als ausschlaggebend für die Beibehaltung der
restriktiven Auslegung von Art. 88 OG erwies sich jedoch der Umstand, dass
die Revision der Bundesrechtspflege anstand. Das Bundesgericht erachtete es
als wenig opportun, von einer seit Jahrzehnten geübten Praxis abzuweichen und
neue Beschwerdemöglichkeiten zu öffnen, kurz bevor ein vom Gesetzgeber neu zu
konzipierendes Rechtsmittelsystem eingeführt werde, nach welchem unter
Umständen im Bereich von ausländerrechtlichen Bewilligungen (und in anderen
vom Ausnahmenkatalog betroffenen Materien) jegliche Beschwerdemöglichkeit
entfallen könnte; erforderlich sei eine - zunächst vom Gesetzgeber
anzustellende - Gesamtbetrachtung, um ein insgesamt kohärentes System zu
gewährleisten (BGE 126 I 81 E. 6 S. 93 f.).

Die Doktrin hielt auch nach diesem Urteil an ihrer Kritik fest, welche sich
primär auf die Erwägungen des Bundesgerichts zur Tragweite des Willkürverbots
und auf die bundesgerichtliche Beurteilung der Materialien zu Art. 9 BV im
Hinblick auf die Legitimationsfrage bezog (s. dazu, auch als Beispiel für
andere: Regina Kiener, in: ZBJV 2002, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des
Bundesgerichts in den Jahren 2000 und 2001, Ziff. XI. 1.2 S. 699 ff., mit
Hinweisen auf weitere Doktrin; Thomas Gächter, a.a.O.). Weniger ins Blickfeld
der Kritik gerieten die Erwägungen zur Bedeutung der - seither verwirklichten
- Revision der Bundesrechtspflege. Vielmehr erwogen auch Kritiker der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung, dass es nunmehr Sache des Gesetzgebers
sei, die streitige Frage zu entscheiden (etwa Claude Rouiller, Protection
contre l'arbitraire et protection de la bonne foi, in: Daniel Thürer,
Jean-François Aubert, Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz,
Zürich 2001, S. 683; Andreas Kley/Reto Feller, Grundrechte, in: Walter
Fellmann, Tomas Poledna [Hrsg.], Aktuelle Anwaltspraxis 2001, Bern 2002, S.
339 f.) Nachfolgend ist mithin auf die Entstehungsgeschichte von Art. 115 BGG
einzugehen.

5.
Erklärte Ziele der Revision der Bundesrechtspflege waren primär eine wirksame
und nachhaltige Entlastung des Bundesgerichts, zugleich die punktuelle
Verbesserung des Rechtsschutzes sowie die Vereinfachung der Verfahren und
Rechtswege (bundesrätliche Botschaft, BBl 2001 S. 4202, Übersicht S. 4208).

5.1 Die Einführung der drei Einheitsbeschwerden bewirkt hinsichtlich der
Anfechtung von auf kantonales Recht gestützten Entscheiden eine Verbesserung
des Rechtsschutzes, wobei aber der Wegfall der staatsrechtlichen Beschwerde
ohne kompensatorische Massnahmen in gewissen Bereichen als
Rechtsschutzverlust empfunden worden wäre; dies war der hauptsächliche Grund
für die nachträgliche Einführung der subsidiären Verfassungsbeschwerde (s.
vorne E. 2.1); zudem wollte man erreichen, dass letztinstanzliche kantonale
Entscheide über "civil rights" wegen Verletzung der EMRK zuerst beim
Bundesgericht angefochten werden müssen, bevor sie an den Europäischen
Gerichtshof für Menschenrechte weitergezogen werden können (Heinz Aemisegger,
Der Beschwerdegang in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Bernhard
Ehrenzeller, Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Reorganisation der
Bundesrechtspflege - Neuerungen und Auswirkungen in der Praxis, St. Gallen
2006, S. 155). Der Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens lässt jedenfalls nicht
auf eine Absicht des Gesetzgebers schliessen, mit der subsidiären
Verfassungsbeschwerde einen weitergehenden Rechtsschutz zu gewähren als unter
der Herrschaft der staatsrechtlichen Beschwerde und insbesondere die
Beschwerdeberechtigung auszudehnen. Die wenigen vorhandenen Dokumente
sprechen klar für das Gegenteil. Im Bericht des Bundesamtes für Justiz vom
18. März 2004 an die Rechtskommission des Nationalrats zu den Normvorschlägen
der Arbeitsgruppe Bundesgerichtsgesetz vom 16. März 2004 steht dazu
Folgendes: "Für die Legitimation zur subsidiären Verfassungsbeschwerde sollen
die gleichen Anforderungen gelten wie bei der heutigen staatsrechtlichen
Beschwerde (Erfordernis des rechtlich geschützten Interesses)" (Ziff. 3.1 S.
2). Ebenso erklärte der Kommissionssprecher des Ständerats am 8. März 2005 im
Rat: "Für die Legitimation bei der subsidiären Verfassungsbeschwerde sollen
die Anforderungen wie bei der heutigen staatsrechtlichen Beschwerde gelten,
also das Erfordernis des rechtlich geschützten Interesses" (AB 2005 S. 139).
Diese Aussage wurde weder in Frage gestellt noch diskutiert.

5.2 Trotz des Wortlauts und der Entstehungsgeschichte von Art. 115 lit. b BGG
fordern verschiedene Autoren vom Bundesgericht nach wie vor, dass es seine
bei der staatsrechtlichen Beschwerde entwickelte Legitimationspraxis lockere
und das Recht zur Willkürbeschwerde für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
vorbehaltlos anerkenne (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier,
L'interdiction de l'arbitraire, in: Droit constitutionnel suisse, Vol. II,
Les droits fondamentaux, 2. Aufl., Bern 2006, S. 541; Bernhard Ehrenzeller,
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde, in: Anwaltsrevue 2007 S. 103 ff., S.
107; Philippe Gerber, a.a.O., S. 251 ff.; Michel Hottelier, Entre tradition
et modernité: Le recours constitutionnel subsidiaire, in: Les nouveaux
recours fédéraux en droit public, Genf Zürich Basel 2006, S. 89 ff.; Ulrich
Zimmerli, Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde, in: Pierre Tschannen [Hrsg],
Die neue Bundesrechtspflege, Berner Tage für die juristische Praxis 2006,
Bern 2007, S. 299 ff.). Einige gegenüber der Rechtsprechung zu Art. 88 OG
kritisch eingestellte Autoren äussern sich nunmehr, unter Berücksichtigung
der Reformziele, in Bezug auf die Frage der Legitimationsbeschränkung gemäss
Art. 115 BGG eher neutral (Regina Kiener/Mathias Kuhn, Das neue
Bundesgerichtsgesetz - eine [vorläufige] Würdigung, in ZBl 2006 S. 141 ff.,
S. 154; Christoph Auer, Die Beschwerdebefugnis nach dem neuen
Bundesgerichtsgesetz, in: Festschrift Heinrich Koller, op. cit., S. 203 ff.).
Andere Autoren stellen fest, Art. 115 lit. b BGG "richtet sich offensichtlich
gegen die selbständige Anrufung von Art. 9 BV" (Felix Uhlmann, Das
Willkürverbot [Art. 4 BV], Bern 2005, S. 440), oder räumen unter Hinweis auf
die Entstehungsgeschichte der subsidiären Verfassungsbeschwerde ein, dass
"das Bundesgericht im Bereich der subsidiären Verfassungsbeschwerde seine
restriktive Praxis bei der Zulässigkeit von Willkürrügen, der Rügen wegen
ungleicher Rechtsanwendung .... weiterführen" könne (Rainer J. Schweizer, Die
subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach dem neuen Bundesgerichtsgesetz, in:
Reorganisation der Bundesrechtspflege - Neuerungen und Auswirkungen in der
Praxis, op. cit., S. 242), oder heben hervor, dass auf eine gesetzgeberische
Lösung verzichtet worden sei, der Umfang des Rechtsschutzes nach der
gesetzgeberischen Vorstellung aber im Wesentlichen dem Status quo entspreche
(Peter Karlen, Das neue Bundesgerichtsgesetz, Die wesentlichen Neuerungen und
was sie bedeuten, Basel 2006, S. 58 Fn. 219). Für mehrere Autoren scheint es
klar zu sein, dass die restriktive Legitimationspraxis unter der Herrschaft
des neuen Rechts beizubehalten sei (Tarkan Göksu, Die Beschwerden ans
Bundesgericht, St. Gallen 2007, S. 77; Heinrich Koller, Grundzüge der neuen
Bundesrechtspflege und des vereinheitlichten Prozessrechts, in: Die
Reorganisation der Bundesrechtspflege - Neuerungen und Auswirkungen in der
Praxis, op. cit., S. 41 ff.; Hansjörg Seiler, Stämpflis Handkommentar zum
Bundesgerichtsgesetz (BGG), Bern 2007, Rz. 10 - 16 zu Art. 115, S. 491 f.;
Karl Spühler/Annette Dolge/Dominik Vock, Kurzkommentar zum
Bundesgerichtsgesetz [BGG], Zürich St. Gallen 2006, Kommentar zu Art. 115;
Alain Wurzburger, La nouvelle organisation judiciaire fédérale, JdT 2005 S.
646 f.; derselbe, Présentation générale et système des recours, in: La
nouvelle loi sur le Tribunal fédéral, Publication CEDIDAC 71, Lausanne 2007,
S. 23). Hinzuweisen ist auch auf die Autoren, die bereits mit der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 88 OG im Prinzip einverstanden
waren (Etienne Grisel, Le recours au Tribunal fédéral pour inégalité,
arbitraire ou discrimination - La question de l'intérêt juridiquement protégé
[ATF 126 I 81], in: La mise en oeuvre et la protection des droits, Recueil
des travaux publiés par la Faculté de droit de l'Université de Lausanne et le
Journal des Tribunaux à l'occasion du congrès de la Société des Juristes tenu
à Lausanne les 7 et 8 juin 2002 en coopération avec la Fédération Suisse des
Avocats, S. 150 ff.; Christoph Rohner, in: Bernhard Ehrenzeller/Philippe
Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die
Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zürich Genf Basel
2002, Rz. 25 - 32 zu Art. 9 BV).

5.3 Die Frage nach der Ausgestaltung der Legitimation zur Willkürbeschwerde
lässt sich nach dem Gesagten nicht allein durch Auslegung der Verfassung bzw.
von Art. 9 BV beantworten; eine strikt verfassungsrechtliche Sichtweise
greift zu kurz.

Massgebend für das Verständnis von Art. 115 lit. b BGG sind die bereits
erwähnten, mit der Umgestaltung des gesamten Rechtsschutzsystems (Revision
der Verfahrensordnung für das Bundesgericht, Schaffung des Bundesverwaltungs-
und des Bundesstrafgerichts, Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV)
angestrebten Ziele. Dabei stehen das Bedürfnis nach Entlastung des
Bundesgerichts einerseits und dasjenige nach Beibehaltung bzw.
Verwesentlichung des Rechtsschutzes andererseits in einem
Spannungsverhältnis.

Zur Beurteilung der Qualität des Rechtsschutzes ist nebst dem Umfang der
Zulässigkeit von Rechtsmitteln ans Bundesgericht auch die in Art. 29a BV
statuierte Rechtsweggarantie zu beachten, welche spätestens nach Ablauf der
den Kantonen angesetzten zweijährigen Anpassungsfrist demnächst Geltung
erlangt (vgl. Art. 130 Abs. 3 BGG). Sie hat zur Folge, dass auch in den
bundesgerichtlicher Überprüfung entzogenen Streitfällen nunmehr, soweit es
sich um justiziable Materien handelt, in jedem Fall zumindest der Zugang zu
einem unteren bzw. zu einem kantonalen Gericht offen steht. In vielen
Kantonen war dies namentlich im Bereich ausländerrechtlicher Bewilligungen
ohne Rechtsanspruch bisher nicht der Fall.

Was den Zugang zum Bundesgericht selber betrifft, hat der Gesetzgeber den
Anwendungsbereich des ordentlichen Rechtsmittels im öffentlichen Recht
ausgedehnt (vorne E. 2.1). Zugleich hat er die Legitimation zur subsidiären
Verfassungsbeschwerde - bewusst - enger gefasst als für die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten; wenn die diesbezüglich spärlichen
Materialien hierfür auf die staatsrechtliche Beschwerde verweisen, macht dies
Sinn: Das Erfordernis des rechtlich geschützten Interesses wirkte sich unter
der Herrschaft von Art. 88 OG letztlich nur bei Beschwerden wegen Verletzung
des Willkürverbots oder des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots aus; bei
anderen verfassungsmässigen Rechten ergab sich die Beschwerdeberechtigung aus
deren Gehalt selber. Es fragt sich, worin der offensichtlich gewollte
Unterschied zwischen Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG einerseits und Art. 115
lit. b BGG andererseits überhaupt bestehen würde, wenn das rechtlich
geschützte Interesse zur Erhebung der Willkürrüge nun direkt aus dem Gehalt
des Willkürverbots resultieren sollte. Dass - anders als bei der Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten - nur die Verletzung
verfassungsmässiger Rechte gerügt werden kann, ergibt sich bereits aus
Art. 116 BGG und hat mit der Beschränkung des Beschwerderechts nichts zu tun.
Nichts gewinnen für die Auslegung von Art. 115 lit. b BGG lässt sich aus dem
Umstand, dass auch das Recht zur Beschwerdeführung bei Beschwerden in
Zivilsachen (Art. 76 Abs. 1 lit. b BGG) und in Strafsachen (Art. 81 Abs. 1
lit. b BGG) ein rechtlich geschütztes Interesse voraussetzt (zur Ausgangslage
für diese Legitimationsbestimmungen s. Botschaft S. 4312 bzw. 4138; ferner
Christoph Auer, a.a.O. S. 199 und 201).

6.
6.1 In Bezug auf die Ausnahmekataloge zu den drei Einheitsbeschwerden ist der
Zusammenhang zwischen diesen und der subsidiären Verfassungsbeschwerde zu
beachten. Keine Probleme ergeben sich hinsichtlich der Ausschlussgründe, die
am Streitwert anknüpfen. Anders verhält es sich dagegen bei jenen
Tatbeständen, wo das Gesetz die Unzulässigkeit des ordentlichen Rechtsmittels
vom Fehlen eines Rechtsanspruches abhängig macht (Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG:
ausländerrechtliche Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das
Völkerrecht einen Anspruch einräumt; Art. 83 lit. d Ziff. 2: kantonale
Entscheide über Bewilligungen auf dem Gebiet des Asyls, auf die weder das
Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt; Art. 83 lit k:
Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht. Auch Art.
83 lit. m BGG, der die Beschwerde gegen Entscheide über die Stundung oder den
Erlass von Abgaben ausschliesst, beruht auf dem Gedanken, dass es
diesbezüglich nach vielen Steuergesetzen an einem Rechtsanspruch gebricht).

An einem Rechtsanspruch fehlt es dann, wenn keine gesetzliche Norm die
Voraussetzungen der Bewilligungserteilung (bzw. der Gewährung eines anderen
Vorteils) näher regelt und diesbezügliche Kriterien aufstellt. Ohne eine
solche Bestimmung aber lässt sich kaum eine fehlerhafte Anwendung materiellen
Rechts rügen. Selbst wenn das ordentliche Rechtsmittel zulässig wäre, könnte
daher als Bundesrechtsverletzung letztlich bloss die Verletzung des
Willkürverbots und des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots geltend gemacht
werden. Dürfte der Streit auch ohne Vorliegen eines Rechtsanspruchs durch
Anrufung des Willkürverbots mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde an das
Bundesgericht weitergezogen werden, könnte dieses in praktisch gleichem
Umfang angerufen werden wie mit dem - unzulässigen - ordentlichen
Rechtsmittel.
Es würde mit dem Zweck der am Fehlen eines Rechtsanspruchs anknüpfenden
Ausschlussgründe schlecht harmonieren, wenn ein negativer Entscheid mit
subsidiärer Verfassungsbeschwerde allein wegen Verletzung des Willkürverbots
beim Bundesgericht angefochten werden könnte. Die Zulassungsschranke würde
auf diese Weise praktisch unterlaufen und die für diese Rechtsgebiete
angestrebte Entlastung des Bundesgerichts weitgehend in Frage gestellt, ohne
dass für den Rechtsschutz der Betroffenen viel gewonnen wäre (zum
vermeintlichen Rechtsschutzgewinn BGE 121 I 267 E. 3e S. 271; s. auch
Hansjörg Seiler, a.a.O. N. 15 zu Art. 115).

Wichtig ist dabei, dass, wie nachstehend dargelegt, trotz restriktiver
Legitimationspraxis zur subsidiären Verfassungsbeschwerde ein weit reichender
Rechtsschutz zur Verfügung steht. Davon, dass die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde im Bereich des öffentlichen Rechts weitgehend ihrer
Substanz beraubt würde (so Ulrich Zimmerli, a.a.O. S. 301 f.), kann keine
Rede sein.

6.2 Fehlt einer Partei die Legitimation zur Geltendmachung der Verletzung des
Willkürverbots, schliesst dies die Rüge der Verletzung anderer
verfassungsmässiger Rechte, die nach ihrem Gehalt einer Partei unmittelbar
eine rechtlich geschützte Position verschaffen, nicht aus. So kann, wie schon
bisher bei fehlender Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde in der
Sache selbst, in jedem Fall die Verletzung von Parteirechten gerügt werden,
deren Missachtung auf eine formelle Rechtsverweigerung hinausläuft; Art. 115
lit. b BGG erlaubt auch bei restriktiver Auslegung die Weiterführung der so
genannten "Star-Praxis" (BGE 114 Ia 307 E. 3c S. 312 f.). So wird etwa eine
Gehörsverweigerung bzw. eine formelle Rechtsverweigerung gerügt werden
können, wenn der angefochtene Entscheid keine Begründung enthält. Auch die
von der Europäischen Menschenrechtskonvention gewährleisteten
Verfahrensgarantien (wie Art. 6 EMRK) können geltend gemacht werden, soweit
sie in den Sachgebieten, für welche das ordentliche Rechtsmittel wegen
Fehlens von Rechtsansprüchen ausgeschlossen ist, Anwendung finden.

Für ausländerrechtliche Bewilligungen ist besonders Art. 8 EMRK von
Bedeutung. Die Verweigerung einer Bewilligung kann bei gewissen
Konstellationen auf eine Verletzung des durch diese Konventionsnorm
geschützten Rechts auf Achtung des Familien- oder Privatlebens hinauslaufen;
diesfalls erweist sich Art. 8 EMRK als Norm, die einen Anspruch auf eine
ausländerrechtliche Bewilligung verschafft (beispielhaft BGE 130 II 281). Der
Ausschlussgrund von Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG kommt dann nicht zum Tragen,
und gegen die Bewilligungsverweigerung steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen. Das Bundesgericht prüft, wenn
Art. 8 EMRK ins Spiel gebracht wird, regelmässig schon bei der
Eintretensfrage, ob diese Konventionsnorm bei Berücksichtigung der
tatsächlichen Gegebenheiten des Einzelfalles für den geltend gemachten
Anspruch von Belang ist. Trifft dies nicht zu und erklärt das Bundesgericht
das ordentliche Rechtsmittel gestützt auf Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG als
unzulässig, sodass nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde als
bundesrechtliches Rechtsmittel bleibt, stellt sich die Frage einer
allfälligen Verletzung von Art. 8 EMRK nicht (mehr) und bietet auch eine
restriktive Handhabung von Art. 115 lit. b BGG keine Probleme. Nicht anders
verhält es sich grundsätzlich hinsichtlich anderer konkreter
verfassungsmässiger Rechte, aus denen der Ausländer im Hinblick auf die
Bewilligungserteilung rechtlich geschützte Interessen ableiten will. Auch
eine Verletzung des Diskriminierungsverbots gemäss Art. 8 Abs. 2 BV wird bei
Fehlen der Legitimation zur Willkürrüge - genügende Substantiierung
vorausgesetzt - grundsätzlich immer angerufen werden können (BGE 129 I 217
für ordentliche Einbürgerungen), gegebenenfalls wiederum schon im Rahmen der
Eintretensfrage zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
(vgl. betreffend Art. 100 Abs. 1 lit. b OG BGE 126 II 377 E. 6 S. 392 ff., s.
auch die übrigen Erwägungen hinsichtlich anderer verfassungsmässiger Rechte).

Schliesslich ist in diesem Zusammenhang nochmals auf die in Art. 29a BV
statuierte Rechtsweggarantie hinzuweisen. Der Rechtsuchende ist auch bei
einer restriktiven Auslegung der Legitimationsvorschrift von Art. 115 lit. b
BGG nicht schutzlos.

6.3 Sowohl die Materialien wie auch die mit der Revision der
Bundesrechtspflege verbundenen Zielsetzungen sowie die anzustrebende
Konkordanz mit den verschiedenen in Art. 83 BGG enthaltenen Ausschlussgründen
führen zum Schluss, dass die Legitimationsvorschrift von Art. 115 lit. b BGG
im Sinne der bisherigen Praxis zu interpretieren ist. Kantonale Entscheide,
für welche Art. 83 BGG die Weiterziehbarkeit an das Bundesgericht vom
Vorliegen eines Rechtsanspruchs abhängig macht, können bei Fehlen eines
solchen nicht allein gestützt auf das Willkürverbot mittels subsidiärer
Verfassungsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden.

7.
Der Beschwerdeführer, der keinen Rechtsanspruch auf Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung hat, macht einzig geltend, der die
Bewilligungsverweigerung bestätigende kantonale Entscheid verletze das
Willkürverbot. Zu dieser Rüge ist er nach Art. 115 lit. b BGG nicht
legitimiert, und auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist nicht
einzutreten.

8.
Der Beschwerdeführer stellt das Gesuch, es sei ihm für das bundesgerichtliche
Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren und der die Beschwerde
unterzeichnende Rechtsanwalt als unentgeltlicher Rechtsbeistand beizugeben.

Gemäss Art. 64 Abs. 1 BGG befreit das Bundesgericht eine Partei, die nicht
über die notwendigen Mittel verfügt, auf Antrag von der Bezahlung der
Gerichtskosten, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Gemäss
Art. 64 Abs. 2 BGG bestellt es der Partei unter den gleichen Voraussetzungen,
wenn es zur Wahrung ihrer Rechte erforderlich ist, einen Anwalt, welcher
Anspruch auf eine angemessene Entschädigung aus der Gerichtskasse hat, soweit
der Aufwand für die Vertretung nicht aus einer zugesprochenen
Parteientschädigung gedeckt werden kann.

Die Bedürftigkeit des Beschwerdeführers kann als erstellt gelten. Da erstmals
über die Beschwerdeberechtigung gemäss Art. 115 lit. b BGG zu entscheiden
war, erscheint das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers nicht aussichtslos
und rechtfertigte sich der Beizug eines Rechtsanwalts. Dem Gesuch um
unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung ist zu entsprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung
gewährt.

2.1 Es werden keine Kosten erhoben.

2.2 Rechtsanwalt Christian Affentranger, Emmenbrücke, wird als
unentgeltlicher Rechtsanwalt des Beschwerdeführers bestellt, und es wird ihm
für das bundesgerichtliche Verfahren aus der Bundesgerichtskasse eine
Entschädigung von Fr. 2'000.-- ausgerichtet.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer und dem Justiz- und
Sicherheitsdepartement des Kantons Luzern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 30. April 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: