Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Subsidiäre Verfassungsbeschwerde 2D.76/2007
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2D_76/2007 /ble

Urteil vom 6. September 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Feller.

X. ________,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Glarus,
Rathaus, 8750 Glarus,
Verwaltungsgericht des Kantons Glarus, I. Kammer, Postfach 835, 8750 Glarus.

Aufenthaltsbewilligung,

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Glarus, I. Kammer, vom 27. Juni 2007.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Der türkische Staatsangehörige X.________, geboren 1971, hielt sich seit
1990, mit einem Unterbruch von drei Monaten im Jahr 1996, in der Schweiz auf.
Da er im Zeitraum von 1990 bis 1996 mit einer Schweizer Bürgerin verheiratet
gewesen war, mit welcher zusammen er eine 1991 geborene Tochter hat, erhielt
er, auch nach der Scheidung, jährliche Aufenthaltsbewilligungen. Am
7. Februar 2002 verlängerte der Kanton Glarus die Aufenthaltsbewilligung
letztmals um ein Jahr, bis zum 28. Januar 2003. Während dieser
Bewilligungsdauer bemühte sich X.________ vergeblich um eine
Aufenthaltsbewilligung im Kanton Zürich. Am 17. Februar 2003 ersuchte er den
Kanton Glarus um Erteilung der Niederlassungsbewilligung, wobei er eine
Wohnadresse in Zürich angab. Am 16. April 2003 verlängerte ihm die
Fremdenpolizei Glarus (heute: Verwaltungspolizei des Kantons Glarus) die
Aufenthaltsbewilligung um sechs Monate bis zum 28. Juli 2003.
Am 3. September 2003 teilte die Fremdenpolizei Glarus X.________ mit, sie
stelle fest, dass die Aufenthaltsbewilligung abgelaufen und weder vor noch
nach Ablauf dieser Frist ein Verlängerungsgesuch eingegangen sei; gemäss Art.
9 Abs. 1 ANAG erlösche die Bewilligung mit Ablauf der Bewilligungsfrist,
sofern keine Verlängerung verfügt worden sei; da seine Aufenthaltsbewilligung
erloschen sei, verfüge er über kein Aufenthaltsrecht mehr für die Schweiz. Am
9. September 2003 reichte X.________ bei der Gemeinde A.________ ein vom
5. September 2003 datiertes Gesuch um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung
ein. Die Fremdenpolizei erklärte X.________ mit Schreiben vom 15. September
2003, das Gesuch um Verlängerung der am 28. Juli 2003 abgelaufenen
Aufenthaltsbewilligung sei 42 Tage nach Ablauf der Post übergeben worden; die
Bewilligung sei erloschen; gemäss Angaben seines Arbeitgebers sei er nicht
mehr im Kanton Glarus wohnhaft; der Kanton Zürich habe den Kantonswechsel am
12. November 2002 verweigert; Ausländer ohne Bewilligung könnten gemäss Art.
12 Abs. 1 ANAG jederzeit zur Ausreise aus der Schweiz verhalten werden; er
werde aufgefordert, die Schweiz spätestens bis zum 30. Januar 2004 zu
verlassen; gegen die Wegweisung gebe es kein Rechtsmittel.
In der Folge kontaktierte X.________ eine Juristin, die am 18. September 2003
bei der Fremdenpolizei die Akten anforderte. Am 16. Oktober 2003
entschuldigte sich X.________ bei der Fremdenpolizei für die Verspätung. Am
darauffolgenden Tag (17. Oktober 2003) reichte er dort eine schriftliche
Entschuldigung ein und stellte einen Antrag auf Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung. In einem Schreiben vom 27. Oktober 2003 fasste die
Fremdenpolizei die Entwicklung und die einzelnen unternommenen Schritte seit
Herbst 2002 zusammen und erklärte, dass sie die Bewilligung weiterhin als
erloschen erachte und dass auf das Gesuch um Bewilligungsverlängerung  nicht
eingetreten werden könne.

1.2 Am 22. Januar 2004 erinnerte die Fremdenpolizei X.________ an die ihm am
15. September 2003 auferlegte Ausreiseverpflichtung. Am 28. Januar 2004
stellte dieser ein weiteres Gesuch um Bewilligungsverlängerung. Mit Schreiben
vom 5. Februar 2004 teilte die Fremdenpolizei ihm mit, die Eingabe vom 28.
Januar sowie seine persönlichen Vorsprachen vom 26. Januar und 3. Februar
2004 seien als Wiedererwägungsgesuch zu betrachten; er habe aber keine neuen,
nicht bereits bekannten Tatsachen geltend gemacht, die eine Änderung des
Entscheids erforderten; da er demzufolge über keine Bewilligung mehr verfüge,
sei seine Anwesenheit nicht mehr erwünscht, weshalb ihm eine neue, nicht mehr
verhandelbare Ausreisefrist bis zum 17. Februar 2004 angesetzt werde. Am
16. Februar 2004 besprach sich X.________ mit einem Rechtsanwalt. Dieser
stellte gleichentags bei der Fremdenpolizei ein Gesuch um Erstreckung der
Ausreisefrist bis Ende Februar 2004, damit der Ausländer durch eine
rechtskundige Person beraten werden könne, wobei nicht er das Mandat
übernehme. In ihrer Antwort an den Rechtsanwalt vom 17. Februar 2004 erklärte
die Fremdenpolizei, sie sei angesichts der gesamten Umstände nicht bereit,
die Ausreisefrist ein weiteres Mal abzunehmen. Vom 24. Februar 2004
schliesslich datiert ein Schreiben des Bundesamtes für Zuwanderung,
Integration und Auswanderung (heute: Bundesamt für Migration) an die
ehemalige Ehefrau von X.________, worin insbesondere erklärt wurde, dass der
negative kantonale Bewilligungsentscheid verbindlich sei.

1.3 Seit Ende Februar 2004 sind während gut eineinhalb Jahren keine Kontakte
zwischen X.________ und den Behörden des Kantons Glarus (oder anderen mit
Ausländerrecht befassten Amtsstellen) dokumentiert. Der Ausländer blieb
untergetaucht, bis er im Oktober 2005 im Kanton Graubünden in der Wohnung
seiner ehemaligen Ehefrau angehalten wurde. Er kontaktierte in der Folge
einen Rechtsanwalt. Dieser wies sich Ende Oktober 2005 bei der Fremdenpolizei
des Kantons Glarus mit Vollmacht aus und stellte ein Akteneinsichtsgesuch,
das er am 22. November 2005 ergänzte. Am 15. Juni 2006 reichte er namens von
X.________ bei der Verwaltungspolizei des Kantons Glarus eine Rechtsschrift
ein mit folgenden Begehren: Es sei dem Gesuchsteller in Wiedererwägung der
Mitteilungen der Fremdenpolizei vom 3. und 15. September 2003 die am 28. Juli
2003 abgelaufene ordentliche Aufenthaltsbewilligung zu verlängern; bei
Nichteintreten oder Abweisung des Wiedererwägungsgesuches sei das Erlöschen
der Aufenthaltsbewilligung durch eine anfechtbare Verfügung festzustellen und
zu eröffnen; allenfalls sei für den Gesuchsteller beim Bundesamt für
Migration eine Aufenthaltsbewilligung unter Ausnahme von den Höchstzahlen
gestützt auf Art. 13 lit. f BVO zu beantragen; beim Bundesamt für Migration
sei die Aufhebung der am 11. Januar 2006 verfügten Einreisesperre zu
beantragen. Die Verwaltungspolizei erklärte mit Schreiben vom 5. Juli 2006,
dass auf die Begehren nicht eingetreten werden könne. Sie hielt fest, das
Erlöschen der Aufenthaltsbewilligung sei zu Recht festgestellt worden; ein
Entscheid über die Verweigerung oder den Widerruf  der Bewilligung sei nicht
ergangen und ein entsprechendes Verfahren habe nicht eröffnet werden müssen;
im Übrigen sei der Aufenthalt ab Ende Februar 2004 behördlicherseits nicht
geduldet worden, seien doch Zwangsmassnahmen wegen des Untertauchens des
Ausländers nicht möglich gewesen. Zudem beantwortete die Verwaltungspolizei
am 28. Juli 2006 ein Schreiben des Ausländers vom 21. Juni 2006, welches als
Wiedererwägungsgesuch entgegengenommen werde, worauf aber nicht einzutreten
sei, da sich gegenüber Ende Februar 2004 weder die rechtlichen noch die
tatsächlichen Verhältnisse geändert hätten.

1.4 Am 7. August 2006 reichte X.________ durch seinen Rechtsanwalt beim
Regierungsrat des Kantons Glarus eine Rechtsverweigerungsbeschwerde gegen die
Mitteilungen der Fremdenpolizei bzw. der Verwaltungspolizei des Kantons
Glarus vom 3. und 15. September 2003 sowie vom 5. und 28. Juli 2006 ein.
Beantragt wurde die Feststellung der Unrechtmässigkeit der Mitteilungen vom
5. und 15. September 2003 und die Erteilung der Aufenthaltsbewilligung im
Kanton Glarus; eventuell sei die Verwaltungspolizei anzuweisen, den Entscheid
über die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung durch eine
beschwerdefähige Verfügung festzustellen. Die Beschwerde blieb erfolglos. Mit
von seinem Rechtsanwalt verfasster Rechtsschrift focht X.________ den
regierungsrätlichen Entscheid vom 17. Oktober 2006 am 22. November 2006 mit
Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Glarus an. Dieses wies die
Beschwerde mit Entscheid vom 27. Juni 2007 ab; ebenso lehnte es das Begehren
um unentgeltliche Rechtspflege für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ab
und auferlegte X.________ die Gerichtsgebühr von Fr. 600.--.
1.5 Mit als Verwaltungsgerichtsbeschwerde bezeichneter, eigenhändig
unterzeichneter, aber offensichtlich von seinem Anwalt (mit)verfasster
Rechtsschrift vom 20. August 2007 beantragt X.________ dem Bundesgericht im
Wesentlichen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die
Rechtsverweigerungsbeschwerde sei gutzuheissen, eventuell an die Vorinstanz
zu materieller Behandlung zurückzuweisen.
Es ist weder ein Schriftenwechsel noch sind andere Instruktionsmassnahmen
angeordnet worden. Das Urteil ergeht gestützt auf die Akten (angefochtener
Entscheid, Beschwerdeschrift und Beschwerdebeilagen).

2.
2.1 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist hier ausgeschlossen (vgl. Art. 132
Abs. 1 BGG). Ob die vorliegende Beschwerde als Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten entgegenzunehmen ist, weil letztlich
eine Aufenthaltsbewilligung streitig ist, auf die der Beschwerdeführer
seinerzeit wohl einen - bedingten - Rechtsanspruch hatte (vgl. das ihn
betreffende Urteil 2A.139/2000 vom 18. Oktober 2000), und Ausgangspunkt des
Verfahrens die Feststellung über das Erlöschen der Bewilligung ist, kann
offen bleiben. Wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, müsste die
Beschwerde ohnehin abgewiesen werden.

2.2 Streitgegenstand ist einzig ob, inwieweit bzw. in welcher Form die
kantonale Fremdenpolizei oder eine andere kantonale Behörde auf die Schreiben
der Fremdenpolizei vom 3. und 15. September 2003 hätte zurückkommen müssen.
Das Verwaltungsgericht hat die Fragestellung in E. 3d des angefochtenen
Entscheids zutreffend zusammengefasst: Der Beschwerdeführer konnte mit seiner
kantonalen Rechtsverweigerungsbeschwerde nur geltend machen, dass die
zuständigen Behörden eine anfechtbare Verfügung über das Erlöschen der
Aufenthaltsbewilligung bzw. die Verweigerung einer Bewilligungserteilung oder
-verlängerung hätten erlassen müssen und dass die Mitteilungen vom 3. und 15.
September 2003 hierfür nicht genügten. Die Ausführungen in der vorliegenden
Beschwerdeschrift, die gleich wie die Eingaben vor den kantonalen Behörden
übermässig lang ist, gehen grösstenteils am Kern der Sache vorbei; insofern
genügt die Beschwerdeschrift den Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2
BGG, der eine sachbezogene Begründung verlangt, weitgehend nicht. Soweit
unter diesem Gesichtswinkel auf die Beschwerde einzutreten wäre, ergibt sich
Folgendes:
2.3
2.3.1 Mit ihren zwei Mitteilungen vom 3. und 15. September 2003 machte die
Fremdenpolizei dem Beschwerdeführer klar, dass die zuletzt bis zum 28. Juli
2003 befristete Aufenthaltsbewilligung erloschen sei, weil vorerst kein
Gesuch um Verlängerung vorgelegen habe und das erst am 9. September 2003, 42
Tage nach dem 28. Juli 2003, zur Post gegebene Gesuch das Erlöschen der
Bewilligung nicht habe verhindern können. Gleichzeitig wurde auch
unmissverständlich die Wegweisung aus der Schweiz verfügt und begründet. In
einem weiteren Schreiben vom 27.  Oktober 2003 bestätigte die Fremdenpolizei
ihre bisherigen Äusserungen und hielt fest, dass auf das Gesuch um
Bewilligungsverlängerung nicht eingetreten werden könne. Alle drei Schreiben,
insbesondere dasjenige vom 15. September 2003, erweisen sich damit inhaltlich
ohne weiteres als Verfügung (s. zum notwendigen Inhalt einer Verfügung Art.
74 Abs. 1 des Glarner Gesetzes vom 4. Mai 1986 über die
Verwaltungsrechtspflege [VRG]). Indessen fehlte einerseits die Bezeichnung
als Entscheid bzw. Verfügung (vgl. Art. 74 Abs. 2 VRG) und waren andererseits
die Mitteilungen nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen (vgl. Art. 74
Abs. 1 lit. e VRG). Der Beschwerdeführer macht sinngemäss geltend, er habe
aus diesem Grunde kein Rechtsmittel erhoben; er erblickt unter diesen
Umständen eine Rechtsverweigerung darin, dass weder die Fremdenpolizei noch
eine andere kantonale Behörde in der Folge je mit formellem Entscheid auf die
Frage des Erlöschens der Bewilligung bzw. von deren Verlängerung eingegangen
sei.

2.3.2 Es entspricht einem aus Art. 9 BV abgeleiteten verfahrensrechtlichen
Grundsatz, dass dem Verfügungsadressaten aus mangelhafter Eröffnung einer
Verfügung bzw. wegen fehlender Rechtsmittelbelehrung kein Nachteil entstehen
soll. Art. 77 Abs. 1 VRG statuiert das für das Glarner Recht ausdrücklich.
Dies bedeutet, dass ein Rechtsmittel unter Umständen auch nach Ablauf der
gesetzlichen Frist noch erhoben werden kann, was aber nicht heissen kann,
dass damit beliebig lange zugewartet werden darf. Um wieviel die Frist
überschritten werden kann, bestimmt sich nach den Umständen des konkreten
Einzelfalls; massgeblich sind insbesondere die Aspekte des Vertrauensschutzes
und der Rechtssicherheit (BGE 119 Ib 64 E. 3b S. 74 ff.; 119 IV 330 E. 1c S.
334, mit Hinweisen).

2.3.3 Die Mitteilungen vom 3. und 15. September 2003 waren für den
Beschwerdeführer von besonders grosser Tragweite; sie machten ihm
unmissverständlich deutlich, dass er nach mehrjähriger Anwesenheit in der
Schweiz das Land verlassen musste (ausdrückliche Ausreiseaufforderung im
Schreiben vom 15. September 2003). Es war ihm  auch bewusst, dass er handeln
musste (soweit es dafür nicht bereits zu spät war), nahm er doch Kontakt zu
einer rechtskundigen Person auf, welche bei den Behörden die Akten
anforderte. Selbst wenn diese, wie behauptet, nur minimalen Aufwand getrieben
haben sollte, ist nicht nachvollziehbar, dass sie dem Beschwerdeführer nicht
zur Ergreifung eines Rechtsmittels geraten haben sollte, sofern sie mit
gewissen Erfolgsaussichten rechnete. Der Beschwerdeführer begnügte sich in
der Folge damit, am 17. Oktober 2003 wiederum um Erteilung einer Bewilligung
zu ersuchen. Auf die negative Antwort der Fremdenpolizei vom 27. Oktober 2003
hin reagierte er nicht, und auch anfangs 2004, als ihm die
Ausreiseaufforderung in Erinnerung gerufen wurde, unterliess er es, nach
Konsultation eines Rechtsanwalts, Beschwerde zu erheben. Er liess die Sache
vielmehr auf sich beruhen und tauchte für mehr als ein Jahr unter. Dass es
bei diesen Abläufen in klarer Weise Treu und Glauben widerspricht, erst Mitte
2006 durch einen bereits Monate zuvor beigezogenen weiteren Anwalt ein Gesuch
um Erlass einer formellen, anfechtbaren Verfügung zu ersuchen bzw.
diesbezüglich eine Rechtsverweigerungsbeschwerde zu erheben, bedarf keiner
weiteren Erläuterung. Im September 2003 ist der Beschwerdeführer von der
zuständigen kantonalen Behörde auf seinen ausländerrechtlichen Status in
einer Form hingewiesen worden, die eine Beschwerdeerhebung notwendig gemacht
hätte, sofern er den Bescheid nicht akzeptieren wollte. Diesbezüglich musste
der Beschwerdeweg nicht erst im Jahr 2006 neu geöffnet werden.

2.3.4 Das Verwaltungsgericht äussert sich auch dazu, dass die Fremdenpolizei
es bis heute abgelehnt hat, die Bewilligungsfrage wiedererwägungsweise
aufzugreifen. Es nimmt an, dass die Voraussetzungen einer Wiedererwägung
nicht erfüllt seien, weil keine erheblichen Tatsachen oder Beweismittel für
eine wesentliche Veränderung der Umstände seit September 2003 vorgebracht
worden seien (E. 4d). Dazu äussert sich der Beschwerdeführer nicht
substantiiert, und die Einschätzung des Verwaltungsgerichts ist nicht zu
beanstanden.

2.4 Der Beschwerdeführer rügt, dass ihm im kantonalen Verfahren die
unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung durch einen Rechtsanwalt zu
Unrecht wegen Aussichtslosigkeit verweigert worden sei. Wie sich aus den
vorstehenden Erwägungen ergibt, durfte das Verwaltungsgericht die bei ihm
eingereichte Beschwerde als aussichtslos betrachten, sodass die Ablehnung des
Armenrechtsgesuchs vor Art. 139 Abs. 1 und 2 VRG und Art. 29 Abs. 3 BV
standhält.

2.5 Soweit auf die Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, ist sie im
Sinne von Art. 109 Abs. 2 lit. a BGG offensichtlich unbegründet und im
vereinfachten Verfahren abzuweisen.

2.6 Sollte der Beschwerdeführer mit dem Begehren um Erlass der
Kostenvorschusspflicht auch um definitive Kostenbefreiung ersuchen, wäre das
Gesuch wegen Aussichtslosigkeit der vorliegenden Beschwerde abzuweisen (vgl.
Art. 64 Abs. 1 BGG). Damit sind die Gerichtskosten, bei deren Bemessung nebst
den finanziellen Verhältnissen des Beschwerdeführers insbesondere seiner Art
der Prozessführung Rechnung zu tragen ist (vgl. Art. 65 BGG), diesem
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht

im Verfahren nach Art. 109 BGG:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie als Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten entgegengenommen und darauf
eingetreten werden kann.

2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'500.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Regierungsrat und dem
Verwaltungsgericht des Kantons Glarus sowie dem Bundesamt für Migration
schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 6. September 2007

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident:  Der Gerichtsschreiber: