Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 2P.28/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2P.28/2007 /biz

Sentenza dell'8 ottobre 2007
II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Karlen, Ramelli, giudice supplente,
cancelliera Ieronimo Perroud.

Parti
A.________,
ricorrente,

contro

Comune di Ligornetto, 6853 Ligornetto,
Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino,
via Bossi 3, 6901 Lugano.

Oggetto
art. 5, 8, 9, 26, 29 e 30 Cost.; art. 7, 8, 10 e 51 Cost./TI (contributi di
miglioria posteriori per la costruzione di
una strada),

ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata
il 14 dicembre 2006 dal Tribunale di espropriazione
del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Dal 1° al 31 ottobre 1996 il Municipio di Ligornetto ha pubblicato il prospetto
dei contributi di miglioria concernenti la costruzione della strada PR
denominata via X.________. Esso assoggettava, tra l'altro, il mappale yyy,
allora non costruito e di proprietà di A.________, al pagamento di fr.
57'044.70. Il contributo è stato annullato il 25 marzo 1999 dal Tribunale di
espropriazione della giurisdizione sottocenerina (ora Tribunale di
espropriazione del Cantone Ticino) per il motivo che l'opera stradale non
arrecava vantaggi particolari alla proprietà.

B.
Il 27 gennaio 2003 A.________ ha ottenuto la licenza edilizia per costruire due
edifici di quattro piani ciascuno sul fondo yyy. Eseguita la costruzione il
Municipio di Ligornetto le ha notificato, il 20 luglio 2004, un cosiddetto
contributo posteriore di fr. 75'752.10, confermato con decisione su reclamo del
31 agosto 2004. Adito tempestivamente dalla proprietaria, il Tribunale di
espropriazione del Cantone Ticino, con sentenza del 14 dicembre 2006, ha
confermato il principio dell'imposizione, ma in parziale accoglimento del
gravame, ha ridotto il contributo a fr. 62'945.70.

C.
Il 25 gennaio 2007 A.________ ha presentato dinanzi al Tribunale federale un
ricorso di diritto pubblico, con cui chiede che la sentenza cantonale sia
annullata. Adduce la violazione di diversi diritti costituzionali.
Chiamati ad esprimersi il Comune di Ligornetto e il Tribunale di espropriazione
si sono limitati a rinviare alle proprie argomentazioni.

Diritto:

1.
La decisione impugnata è stata emanata prima dell'entrata in vigore, il 1°
gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS
173.100; cfr. RU 2006 1069); conformemente alla regola speciale enunciata
dall'art. 132 cpv. 1 LTF, alla presente vertenza si applica ancora la legge
federale sull'organizzazione giudiziaria, del 16 dicembre 1943 (OG; RU 1969 784
segg.; cfr. anche l'art. 131 cpv. 1 LTF).

2.
2.1 Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame
sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 132 III 291 consid. 1 e
richiami).

2.2 La sentenza contestata è una decisione di ultima istanza cantonale (art. 13
cpv. 2 della legge ticinese sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990
[LCM] in relazione con l'art. 60 della legge cantonale di procedura per le
cause amministrative del 19 aprile 1966 [LPAmm]), resa in applicazione di norme
di diritto cantonale autonomo e contro cui a livello federale è esperibile
unicamente un ricorso di diritto pubblico (art. 84 cpv. 2 OG). La
legittimazione della proprietaria ricorrente, colpita in maniera diretta nei
suoi interessi giuridicamente protetti, è pacifica e non dà adito a dubbi (art.
88 OG). Il ricorso, tempestivo (art. 89 cpv. 1 OG), è, di principio,
ammissibile.

3.
Conformemente all'art. 10 cpv. 1 LCM, su cui è fondato il tributo litigioso, un
contributo posteriore è dovuto quando, nel termine di 10 anni dalla
pubblicazione del prospetto dei contributi, la possibilità di utilizzazione di
un fondo viene aumentata per una modificazione del diritto applicabile, come
l'inclusione di un fondo nel territorio edificabile o l'abbandono di una
restrizione di piano regolatore.

3.1 A parere dei giudici cantonali la citata norma, la quale garantisce il
principio della parità di trattamento, permette di percepire un contributo
posteriore non solo in presenza di una modifica legislativa o pianificatoria,
come indica il testo, ma anche qualora si concretizzasse una plusvalenza
rilevante che al momento della pubblicazione del prospetto era inafferrabile o
non ben definita. Nel caso concreto hanno ricordato che nel 1996 la particella
yyy era già inserita nella zona edificabile R4 del piano regolatore, ma era in
posizione arretrata per rispetto a via X.________, alla quale era allacciata
solo per il tramite di due servitù di passo veicolare (di cui una sul fondo
zzz) iscritte nel registro fondiario. All'epoca un'edificazione non poteva
essere esclusa, ma nemmeno era prevedibile in un futuro prossimo, tant'è che la
proprietaria non aveva progetti concreti e negava di avere qualsiasi interesse
per la nuova strada. L'esistenza della servitù di passo veicolare sulla
particella zzz non era poi parsa determinante, perché il diritto era esercitato
su di una superficie prativa e poteva comunque essere soppresso,
consensualmente o su richiesta del proprietario gravato, qualora fosse divenuto
inutile. Ora, secondo la Corte cantonale, la situazione era sostanzialmente
mutata: l'accesso avveniva ancora utilizzando la servitù sulla particella zzz,
ma mediante una strada asfaltata definitiva, per cui si poteva escludere che
tale servitù venisse soppressa. Con la costruzione degli stabili e dell'accesso
la particella yyy aveva pertanto acquistato valore e beneficiato di un
vantaggio particolare, alla pari degli altri fondi inclusi nel perimetro
contributivo, motivo per cui il principio della parità di trattamento imponeva
di prelevare un contributo posteriore.
Il Tribunale di espropriazione ha poi proceduto al calcolo concreto del
contributo litigioso; esso non è tuttavia contestato dinanzi a questa Corte e
non occorre pertanto esaminare ulteriormente tale questione.

3.2 Invocando l'art. 9 Cost. e poi gli art. 5, 8, 26 e 29 Cost. nonché gli art.
7, 8, 10 e 51 Cost./TI - disposti questi ultimi la cui pretesa violazione non
assume però in concreto portata propria e si confonde con quella dell'art. 9
Cost. - la ricorrente sostiene che la Corte cantonale ha applicato in modo
arbitrario l'art. 10 LCM. Tale norma consente infatti di prelevare un
contributo posteriore soltanto quando vi è una modifica del diritto
applicabile, circostanza che, nel suo caso, non si è affatto verificata. Per
quanto concerne poi gli argomenti tratti dalla parità di trattamento, aggiunge
che quand'anche rispondano a teorici criteri di giustizia distributiva, essi si
scontrano però con il tenore letterale della norma e contraddicono la sentenza
precedente del medesimo Tribunale. Secondo la ricorrente il giudizio ora
querelato, inficiato d'arbitrio, disattende quindi l'art. 9 Cost.

4.
4.1 L'autorità cantonale si è scostata consapevolmente dal tenore letterale
dell'art. 10 cpv. 1 LCM. Infatti, come affermato a ragione dalla ricorrente, il
testo di questo disposto è chiaro: il contributo posteriore è dovuto quando,
dopo la pubblicazione del prospetto, interviene una modificazione del diritto
applicabile, in particolare dell'ordinamento pianificatorio comunale, il quale
migliora le possibilità di utilizzare un fondo. Altri cambiamenti, come
l'edificazione della particella, non sono menzionati dalla norma. In concreto è
indubbio che lo statuto giuridico del fondo yyy, dal profilo
dell'edificabilità, non è mutato. Ciò non è tuttavia sufficiente per tacciare
d'arbitrio la sentenza impugnata.

4.2 Secondo la giurisprudenza, una norma va innanzitutto interpretata secondo
la sua lettera (interpretazione letterale). Se il testo non è chiaro, se sono
possibili più interpretazioni o se vi sono motivi fondati per ritenere che la
lettera non riproduca il senso vero della disposizione, il giudice è tenuto a
ricercarlo deducendolo dalle relazioni che intercorrono con altre disposizioni
e dal contesto legislativo in cui si inserisce (interpretazione sistematica),
dal fine che la norma persegue o dall'interesse tutelato (interpretazione
teleologica), nonché dalla volontà del legislatore così come traspare dai
materiali legislativi (interpretazione storica). Il Tribunale federale segue
una prassi pragmatica, che considera tutti questi metodi d'interpretazione
senza conferire priorità a taluni elementi per rispetto ad altri (DTF 131 III
314 consid. 2.2 e riferimenti). L'art. 10 cpv. 1 LCM va sottoposto a questo
esame.

4.3 Il Messaggio n. 2826 del Consiglio di Stato ticinese del 13 giugno 1984
concernente una nuova legge sui contributi di miglioria non contiene
informazioni specifiche sull'art. 11 del progetto, diventato l'attuale art. 10
LCM; il testo del primo capoverso è semplicemente parafrasato. Nella
presentazione del disegno di legge la facoltà d'imporre contributi posteriori è
però annoverata tra le "novità essenziali" per rispetto alla normativa
previgente, al pari del metodo di calcolo dei contributi che, di regola, deve
avvenire in funzione della superficie dei fondi e, per quelli edificabili,
anche del diverso indice di sfruttamento (Messaggio citato, capitolo VII, n. 1;
cfr. Marco Brenni/Gianfranco Sciarini, Contributi di miglioria, applicazione
secondo la nuova legge del 24.4.1990, in: RDAT 1993 II pag. 305 segg.,
segnatamente 312). Il legislatore ticinese ha così inteso adeguarsi alle
tendenze svizzere ed estere che consideravano determinanti, per il calcolo dei
contributi di miglioria concernenti opere di urbanizzazione, le possibilità di
sfruttamento dei terreni concesse dai regolamenti edilizi e dai piani
regolatori, prescindendo dall'utilizzazione effettiva (Messaggio citato,
commento bb) all'art. 9 del progetto; Adelio Scolari, Tasse e contributi di
miglioria, Basilea/Ginevra/Monaco 2005, n. 233; Marco Brenni, L'evoluzione
della nozione di contributo di miglioria, in: RDAT 1987 pag. 221 segg., in
particolare 229).

4.4 Nel sistema introdotto dalla legge sui contributi di miglioria, alla base
dell'imposizione vi è la nozione di "vantaggio particolare" (Messaggio citato,
commento a) all'art. 9 del progetto; cfr. anche art. 4 e 8 LCM). Per essere
tale il vantaggio dev'essere di natura patrimoniale, durevole e valutabile
secondo criteri oggettivi (Messaggio citato, commento a) all'art. 5 del
progetto; Marco Brenni/Gianfranco Sciarini, op.cit., pag. 319; Adelio Scolari,
op. cit., n. 199). L'edificabilità potenziale dei fondi è appunto un criterio
oggettivo, facile da determinare, che permette di calcolare il contributo di
miglioria senza tenere conto di elementi soggettivi quali l'uso effettivo da
parte di un proprietario (Adelio Scolari, op. cit., n. 233, 236 e 237; RDAT
2001 I n. 36, pag. 139 e segg., consid. 6.3). Esso è stato codificato all'art.
8 cpv. 2 LCM ed è riconosciuto anche nella prassi ticinese, per la quale il
vantaggio è dato già dalla sola possibilità d'uso dell'opera non essendone
necessario l'uso effettivo (RDAT 2000 II n. 50 pag. 177 e segg., consid. 4.2).

4.5 La correlazione tra il metodo di calcolo che considera l'indice di
sfruttamento dei terreni, oltre alla superficie, e il contributo posteriore -
due "novità essenziali" della legge - è evidente: siccome l'ammontare del
contributo è determinato dalla misura dell'edificabilità potenziale dei fondi
al momento della pubblicazione del prospetto, il calcolo va riveduto qualora
tale potenzialità aumenti successivamente, a dipendenza di cambiamenti
dell'ordinamento edilizio o pianificatorio. La ratio dell'art. 10 cpv. 1 LCM è
pertanto da ricercare nella necessità di assicurare continuità e uguaglianza
nell'applicazione del criterio oggettivo determinante per l'imposizione dei
terreni edificabili, impedendo che modifiche normative posteriori alla
pubblicazione del prospetto possano permettere a taluni proprietari di
beneficiare di vantaggi particolari per opere di miglioria già eseguite, senza
contribuire alla spesa (cfr. in tal senso RtiD I-2005 n. 30 pag. 111 e segg.,
consid. 5.1 in fine).
Ne discende che il testo dell'art. 10 cpv. 1 LCM non diverge affatto dagli
intendimenti del legislatore; la norma, così come è formulata, s'inserisce
perfettamente nel sistema istituito dalla legge e permette di raggiungere lo
scopo per il quale è stata introdotta.

4.6 La sentenza impugnata accerta che il mappale yyy era situato nella zona
edificabile R4 già nel 1996 e che, per rispetto a tale situazione, non è
intervenuta nessuna modifica pianificatoria; tant'è che sono stati costruiti
due stabili di quattro piani. In assenza di "modificazioni del diritto
applicabile", di cambiamenti nell'ordinamento edilizio e pianificatorio, l'art.
10 cpv. 1 LCM non permette quindi la riscossione di contributi posteriori. È
pertanto a giusto titolo che la ricorrente afferma che lo sfruttamento diverso
della proprietà non trova alcun riscontro nella legge. Giustificare il
contributo posteriore con la costruzione delle due case, conforme alla
destinazione di piano regolatore del 1996, e del relativo accesso, lungo il
tracciato di una servitù di passo veicolare che esisteva anch'esso già nel
1996, equivale a introdurre un criterio soggettivo incerto e aleatorio, avulso
dal sistema istituito dalla legge medesima. Il legislatore cantonale, come
detto, ha voluto porre a fondamento dell'obbligo contributivo una nozione
oggettiva di vantaggio particolare, da quantificarsi secondo la mera
possibilità di sfruttamento dei terreni edificabili, che non considera l'uso
effettivo che un proprietario ne fa a un momento determinato. È vero che, come
osservato dal Tribunale di espropriazione, altri metodi sono concepibili per
determinare i contributi di miglioria, anche posteriori. Nel caso specifico
tuttavia, il legislatore ticinese ha volto istituire il sistema descritto, nel
quale trova il giusto posto l'art. 10 cpv. 1 LCM interpretato letteralmente.
Come rileva Adelio Scolari, imporre un contributo posteriore a un solo
proprietario in occasione della concessione di una licenza edilizia equivale a
prelevare una tassa di costruzione, inammissibile in assenza di una base legale
specifica (op. cit., n. 279).
Visto quanto precede l'interpretazione effettuata dal Tribunale di
espropriazione, che si scosta apertamente dal tenore letterale della norma, è
arbitraria; su questo punto il ricorso si rivela fondato e va quindi accolto.

4.7 I giudici ticinesi hanno infine sottolineato che il fondo della ricorrente
era venuto a trovarsi in una situazione analoga a quella degli altri terreni
inclusi nel perimetro contributivo, motivo per cui l'esenzione avrebbe urtato
il principio della parità di trattamento. Se così fosse, se la ricorrente cioè
ne uscisse veramente avvantaggiata rispetto ad altri proprietari, la causa
della disparità sarebbe tuttavia da ricercare nella precedente sentenza del 25
marzo 1999, non in quella ora contestata. È in quell'occasione, infatti, che il
Tribunale di espropriazione potrebbe semmai avere negato in modo affrettato che
la costruzione di via X.________ comportasse un vantaggio particolare per il
fondo yyy, sebbene già allora fosse inserito nella zona edificabile R4 e fosse
accessibile con veicoli grazie a delle servitù iscritte nel registro fondiario.
L'esame della sentenza del 25 marzo 1999 esula però da questa procedura e non
può quindi essere approfondito. Ci si limita a osservare che l'art. 10 cpv. 1
LCM non può condurre oggi ad una sorta di revisione di tale giudizio. Il
ricorso si rivela pertanto fondato anche su questo punto: l'uguaglianza tra i
proprietari interessati - ammesso che sia effettivamente venuta meno - non può
essere ripristinata applicando in modo insostenibile l'art. 10 cpv. 1 LCM.

4.8 Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto e la
sentenza impugnata, inficiata d'arbitrio, annullata.

5.
Le spese seguono la soccombenza e vanno poste a carico del Comune di
Ligornetto, i cui interessi finanziari sono in gioco (art. 156 cpv. 2 OG).
Secondo costante giurisprudenza, alla ricorrente che non è patrocinata, non
viene assegnata alcuna indennità per ripetibili della sede federale (DTF 113 Ib
353 consid. 6b e richiami). In concreto non vi sono ragioni per scostarsi da
questa regola, tanto più che la ricorrente nemmeno motiva la sua richiesta in
tal senso (sentenza inedita 4P.86/2006 del 7 luglio 2006, consid. 6).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso di diritto pubblico è accolto e la sentenza impugnata è annullata.

2.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a carico del Comune di
Ligornetto.

3.
Non si assegnano ripetibili della sede federale.

4.
Comunicazione alla ricorrente, al Comune di Ligornetto e al Tribunale di
espropriazione del Cantone Ticino.
Losanna, 8 ottobre 2007
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera:

Merkli Ieronimo Perroud