Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts
Collection des arrêts du Tribunal fédéral suisse
Raccolta delle decisioni del Tribunale federale svizzero

II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Staatsrecht 2P.2/2007
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Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2P.2/2007/ble

Urteil vom 9. April 2008
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Feller.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Universität Bern,
Beschwerdegegnerin,
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des
Kantons Bern.

Gegenstand
Art. 5, 8, 9 und 29 BV (Zulassung zum Studium der Rechtswissenschaft an der
Universität Bern; Abschreibung, Kostenregelung)

Staatsrechtliche Beschwerde gegen die Verfügungen der Justiz-, Gemeinde- und
Kirchendirektion des Kantons Bern vom 20. und 29. November 2006.

Sachverhalt:

A.
X.________ besitzt ein im Jahr 1998 in Deutschland erworbenes Reifezeugnis,
wobei er das Fach Mathematik nicht durchgehend bis zur Abiturprüfung belegte.
Die Universität Bern verfügte am 27. Januar 2006, er sei zu allen
nichtmedizinischen Studiengängen an der Universität Bern zuzulassen, wenn er
vorgängig vor der Maturitätskommission des Kantons Bern eine Aufnahmeprüfung im
Fach Mathematik bestehe. X.________ erhob gegen diese Verfügung Beschwerde an
die Erziehungsdirektion des Kantons Bern; diese wies sein Gesuch, ihn schon
während der Hängigkeit des Rechtsmittelverfahrens ohne Ablegen einer
Maturitätsprüfung einstweilen zum Studium der Rechtswissenschaften ab
Sommersemester 2006 zuzulassen, mit Zwischenverfügung vom 16. März 2006 ab,
wobei sie ihm die Kosten von Fr. 300.-- auferlegte. Der Regierungsrat des
Kantons Bern wies die gegen diese Zwischenverfügung erhobene Beschwerde am 5.
April 2006 ab und auferlegte X.________ Verfahrenskosten in der Höhe von Fr.
500.--. Am 19. April 2006 erhob X.________ beim Bundesgericht staatsrechtliche
Beschwerde gegen den Beschwerdeentscheid des Regierungsrats bzw. gegen die
diesem zugrundeliegende Zwischenverfügung der Erziehungsdirektion (Verfahren
2P.106/2006).
Am 24. April 2006 fällte die Erziehungsdirektion den Beschwerdeentscheid in der
Sache selber, wobei sie die Verfügung der Universität vom 27. Januar 2006
bestätigte. X.________ focht diesen Entscheid am 25. April 2006 beim
Regierungsrat des Kantons Bern an. Am 16. Mai 2006 beantwortete er eine Anfrage
des Präsidenten der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung zur Fortführung des
bundesgerichtlichen Verfahrens 2P.106/2006 in dem Sinn, dass er an einer
Behandlung der Beschwerde betreffend vorsorgliche Massnahmen bzw. an einer
vorsorglichen Massnahme kein Interesse mehr habe und nur noch durch die
ergangenen Kostenentscheidungen beschwert sei. Mit Beschluss 2P.106/2006 vom
23. Mai 2006 erklärte das Bundesgericht den Rechtsstreit als erledigt und
schrieb ihn vom Geschäftsverzeichnis ab; in den Erwägungen wurde festgehalten,
dass X.________ nach Vorliegen eines wie auch immer ausfallenden kantonal
letztinstanzlichen Entscheids in der Sache selbst staatsrechtliche Beschwerde
(gegebenenfalls allein) hinsichtlich der umstrittenen Kostenregelung für das
kantonale Verfahren betreffend vorsorglichen Rechtsschutz erheben könnte.

B.
Im Beschwerdeverfahren betreffend den Beschwerdeentscheid der
Erziehungsdirektion vom 24. April 2006 erklärte die Instruktionsbehörde des
Regierungsrats, der Rechtsdienst der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion,
den Schriftenwechsel am 12. Juli 2006 für geschlossen. Mit Verfügung vom 23.
August 2006, welche jene vom 27. Januar 2006 ersetzte, liess die Universität
Bern X.________ zum Studium der Rechtswissenschaft zu, dies insbesondere
aufgrund der Tatsache, dass dieser zwischenzeitlich, am 27. Juli 2006, an der
Universität in A.________ (D) die Zwischenprüfung im Fach Rechtswissenschaft
erfolgreich absolviert hatte. X.________ teilte dies der Instruktionsbehörde
des Regierungsrats gleichentags mit und erklärte, seine Beschwerde sei als
erledigt zu erklären, sofern eine Aufnahme als ordentlicher Student ohne
vorgängige Mathematikprüfung erfolge und soweit sichergestellt sei, dass keine
Kosten aus dem gesamten Beschwerdeverfahren und keine entstandenen Kosten aus
dem Verfahren um vorsorgliche Massnahme seitens des Kantons Bern gegen ihn
geltend gemacht würden. Im am 25. Oktober 2006 wieder aufgenommenen
Schriftenwechsel beantragten die Erziehungsdirektion und die Universität, das
regierungsrätliche Verfahren abzuschreiben und die Verfahrenskosten X.________
aufzuerlegen; dieser stimmte einer Abschreibung zu, sofern die
Kostenentscheidung zur vorsorglichen Massnahme aufgehoben werde und im
Hauptverfahren keine Kosten zu seinen Lasten festgesetzt würden.
Mit Verfügung vom 20. November 2006 schrieb die Justiz-, Gemeinde- und
Kirchendirektion des Kantons Bern das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat
als erledigt vom Geschäftsverzeichnis ab. Die Verfahrenskosten in der Höhe von
Fr. 300.-- auferlegte sie X.________ (Ziff. 2 Verfügungsdispositiv). Am 26.
November 2006 stellte X.________ das Gesuch, das Verfahren sei wieder zu
eröffnen und die Kostenentscheidung dahingehend abzuändern, dass die ihm
überbundenen Kosten der Universität Bern als unterlegener Partei aufzuerlegen
seien. Mit Verfügung vom 29. November 2006 wies die Direktion das als
Revisionsgesuch behandelte Begehren um Abänderung der Kostenregelung ab.

C.
Mit Rechtsschriften vom 18. und 26. Dezember 2006, als Staatsbeschwerde bzw.
als staatsrechtliche Beschwerde bezeichnet, beantragt X.________ dem
Bundesgericht die Aufhebung folgender behördlicher Akte: Zwischenverfügung der
Erziehungsdirektion des Kantons Bern vom 16. März 2006, Beschwerdeentscheid des
Regierungsrats des Kantons Bern vom 5. April 2006, Entscheid der
Erziehungsdirektion des Kantons Bern vom 24. April 2006, Abschreibungsverfügung
der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 20. November
2006 sowie deren Revisionsentscheid vom 29. November 2006. Spezifisch
hervorgehoben wird, dass die für ihn negativen Kostenregelungen dieser
Entscheide und Verfügungen aufzuheben seien. Beantragt wird schliesslich eine
abstrakte Normenkontrolle in Bezug auf die gestützt auf Art. 92 Abs. 1 der
bernischen Verordnung vom 27. Mai 1998 über die Universität
(Universitätsverordnung, UniV) erlassenen Zulassungsrichtlinien der Universität
Bern für das Jahr 2007/08, soweit eine Zulassung eines deutschen
Reifezeugnisses nur unter Voraussetzung des erfüllten "Fächerkanons" erfolgen
könne.
Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern sowie die
Universität Bern beantragen, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Der Beschwerdeführer hat, unter Bezugnahme auf die
Vernehmlassung der Direktion, am 13. Februar 2007 unaufgefordert Stellung
genommen.

Erwägungen:

1.
Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht
(Bundesgerichtsgesetz [BGG]) in Kraft getreten. Sämtliche angefochtenen
Verfügungen sind im Laufe des Jahres 2006 ergangen, sodass auf das vorliegende
Verfahren noch die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1943 über
die Organisation der Bundesrechtspflege (Bundesrechtspflegegesetz [OG; BS 3
531]) anwendbar sind (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG).

2.
2.1 Der Rechtsstreit betrifft eine kantonalrechtlich geregelte Materie, sodass
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als Rechtsmittel ausser Betracht fällt (Art.
97 Abs. 1 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG). Möglich ist einzig die
staatsrechtliche Beschwerde gemäss Art. 84 ff. OG.
2.2
2.2.1 Staatsrechtliche Beschwerde kann gegen kantonale Erlasse und Entscheide
geführt werden (Art. 84 Abs. 1 OG). Gegen kantonale Entscheide ist sie bloss
zulässig, wenn diese letztinstanzlich sind (Art. 86 Abs. 1 OG). Sie muss binnen
30 Tagen, von der nach dem kantonalen Recht massgebenden Eröffnung oder
Mitteilung des Erlasses oder der Verfügung an gerechnet, dem Bundesgericht
schriftlich eingereicht werden (Art. 89 Abs. 1 OG). Die Beschwerdeschrift muss
die wesentlichen Tatsachen und eine Begründung enthalten; der Beschwerdeführer
hat darzulegen, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und
inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden
sein sollen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Dieser gesetzlichen Begründungspflicht
kommt der Beschwerdeführer nicht nach, wenn er im Rahmen pauschaler Vorbringen
behauptet, der angefochtene Entscheid sei verfassungswidrig, indem er in
appellatorischer Weise seine Sicht der Dinge derjenigen der letzten kantonalen
Instanz gegenüberstellt; er muss vielmehr in Auseinandersetzung mit den (für
die einzelnen streitigen Punkte) massgeblichen Erwägungen des angefochtenen
Entscheids dartun, inwiefern dieser gegen ein konkretes verfassungsmässiges
Recht verstossen soll (zu den Begründungsanforderungen von Art. 90 OG s. BGE
130 I 26 E. 2.1 S. 31; 129 I 113 E. 2.1 S. 120; 127 I 38 E. 3c und E. 4 S. 43;
125 I 71 E. 1c S. 76, 492 E. 1b S. 495; 110 Ia 1 E. 2a S. 3/4; 107 Ia 186 E.
b).
2.3
2.3.1 Auf die Beschwerde ist vorerst insoweit nicht einzutreten, als um
abstrakte Normenkontrolle in Bezug auf die Zulassungsrichtlinien der
Universität Bern für das Jahr 2007/08 (Anerkennung eines deutschen
Reifezeugnisses nur unter der Voraussetzung des erfüllten "Fächerkanons")
ersucht wird. Soweit diese Richtlinien unmittelbarer verfassungsrichterlicher
Prüfung überhaupt zugänglich sein sollten, sind sie nicht innert der Frist von
30 Tagen gemäss Art. 89 Abs. 1 OG angefochten worden. Ohnehin scheinen sie
heute die vom (mittlerweile zum Studium zugelassenen) Beschwerdeführer
bemängelten Einschränkungen nicht mehr zu enthalten, wie die Justiz-, Gemeinde-
und Kirchendirektion in ihrer Vernehmlassung ausführt.
2.3.2 Kantonal letztinstanzlich und zudem fristgerecht angefochten sind die
Abschreibungsverfügung der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons
Bern (welche namens des Regierungsrats handelt, der im Bereich des
Bildungswesens abschliessend entscheidet, vgl. Art. 78 lit. d des bernischen
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG]) vom 20.
November 2006 bzw. deren Revisionsentscheid vom 29. November 2006. Die
Beschwerde erweist sich diesbezüglich als zulässig.
2.3.3 Alle weiteren von den Rechtsbegehren des Beschwerdeführers umfassten
Verfügungen und Entscheidungen sind mehr als 30 Tage vor Einreichung der
staatsrechtlichen Beschwerde ergangen und - mit Ausnahme des
Beschwerdeentscheids des Regierungsrats des Kantons Bern vom 5. April 2006 -
nicht kantonal letztinstanzlich, sodass diesbezüglich die
Eintretensvoraussetzungen nicht erfüllt sind.
2.3.4 Besonderes gilt indessen in Bezug auf den eben erwähnten
regierungsrätlichen Entscheid vom 5. April 2006 betreffend die
Zwischenverfügung der Erziehungsdirektion vom 16. März 2006, womit dem
Beschwerdeführer der vorsorgliche Rechtsschutz, d.h. seine vorsorgliche
Zulassung zum Sommersemester 2006, verweigert worden war. Dieser Entscheid
bildete Gegenstand der ersten staatsrechtlichen Beschwerde 2P.106/2006, die mit
Beschluss vom 23. Mai 2006 abgeschrieben wurde, weil dem Beschwerdeführer ein
Rechtsschutzinteresse an der Beurteilung des Rechtsmittels fehlte. Im
Abschreibungsbeschluss wurde aber ausdrücklich festgehalten und insofern
zugesichert, dass ihm aufgrund von Art. 87 Abs. 3 OG, welcher die nachträgliche
Anfechtung von Zwischenentscheiden zusammen mit dem Endentscheid erlaubt, die
Möglichkeit bleibe, nach Vorliegen des wie auch immer ausfallenden kantonal
letztinstanzlichen Sach- bzw. Endentscheids staatsrechtliche Beschwerde auch
(gegebenenfalls ausschliesslich) hinsichtlich der umstrittenen Kostenregelung
für das kantonale Verfahren betreffend vorsorglichen Rechtsschutz zu erheben.
Soweit sich die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde gegen den
regierungsrätlichen Entscheid vom 5. April 2006 richtet, ist sie einerseits
unter dem Gesichtswinkel von Art. 86 Abs. 1 OG zulässig und hat sie zudem als
rechtzeitig erhoben zu gelten, begann doch die Frist zu seiner Anfechtung nach
dem eben Ausgeführten frühestens mit der Eröffnung der (ebenfalls
angefochtenen) das kantonale Verfahren abschliessenden Verfügung der Justiz-,
Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 20. November 2006 zu
laufen.
Rügen gegen den Entscheid vom 5. April 2006 können dabei aber heute bloss noch
hinsichtlich der Kostenregelung (des Entscheids vom 5. April 2006 selber sowie
derjenigen der Zwischenverfügung vom 16. März 2006) erhoben werden. Nun zielen
die Rügen des Beschwerdeführers gegen diesen Entscheid auf die Frage des
verweigerten provisorischen Rechtsschutzes selber ab. Auf den rund zehn Seiten
der Rechtsschrift vom 18. Dezember 2006, die der Zwischenverfügung vom 16. März
2006 und dem entsprechenden Rechtsmittelentscheid vom 5. April 2006 gewidmet
sind, befasst er sich unmittelbar mit der Anwendung von Art. 27 VRPG, welcher
die Voraussetzungen für die Anordnung vorsorglicher Massnahmen regelt. Ob er
damit in rechtsgenügender Weise die Verfassungswidrigkeit der Anwendung jener
Norm rügt (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG), mag dahingestellt bleiben. Weder
verknüpft er nämlich diese Äusserungen mit der Frage der Kostenauflage im
Verfahren des vorsorglichen Rechtsschutzes noch nimmt er andernorts in
verfassungsrechtlich relevanter Weise zu den Kostenerwägungen in der
Zwischenverfügung und im Beschwerdeentscheid vom 16. März bzw. 5. April 2006
Stellung.
Die entsprechenden Kostenentscheide sind mithin nicht mit einer den
Anforderungen von Art. 90 OG genügenden Begründung angefochten worden;
diesbezüglich ist auf die Beschwerde ebenfalls nicht einzutreten.

3.
3.1 Es verbleiben einzig die Rügen, die gegen die Verfügungen der Justiz-,
Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 20. und 29. November 2006
erhoben werden. Dabei ist trotz der weitschweifigen, auf den materiellen
Rechtsstreit und auf das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat als solches
abzielenden Ausführungen in den Rechtsschriften des Beschwerdeführers und trotz
seiner Anträge auf vollständige Aufhebung sämtlicher erwähnten Verfügungen und
Entscheidungen klar, dass er allein die Kostenauflage aufgehoben haben,
hingegen die Abschreibung des Hauptbeschwerdeverfahrens im Kanton nicht in
Frage stellen will. Inwiefern die Verfahrensabschreibung verfassungsmässige
Rechte verletzen könnte, ist ohnehin nicht erkennbar.

3.2 Der Beschwerdeführer beschwerte sich am 26. November 2006 gegen den
Kostenspruch der Abschreibungsverfügung vom 20. November 2006 vorerst bei der
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion selber. Diese hat am 29. November 2006
erwogen, sie könnte auf ihre Verfügung nur unter der Voraussetzung
zurückkommen, dass Revisionsgründe vorlägen; dies sei nicht der Fall;
insbesondere handle es sich bei den vom Beschwerdeführer geltend gemachten
Umständen nicht um neue Tatsachen oder Beweismittel im Sinne von Art. 95 lit. b
VRPG, welche nicht schon im Zeitpunkt der Abschreibungsverfügung bekannt
gewesen wären. Inwiefern diese Einschätzung bzw. die Handhabung der
Revisionsbestimmungen verfassungsmässige Rechte verletzte, tut der
Beschwerdeführer nicht dar. Ebenso wenig zeigt er auf, dass bzw. inwiefern die
Auferlegung der bescheidenen Verfahrenskosten von Fr. 150.-- für das
Revisionsverfahren, in dem er unterlegen ist, verfassungswidrig sei. Auf die
Beschwerde ist gestützt auf Art. 90 Abs. 1 lit. b OG nicht einzutreten, soweit
sie sich gegen die Verfügung vom 29. November 2006 richtet.

3.3 Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion hat am 29. November 2006 das
Revisionsgesuch abgewiesen, also keinen Nichteintretensentscheid gefällt. Dies
bedeutet nicht, dass sie hinsichtlich der Kostenregelung neu entschieden und
ihr Entscheid die Verfügung vom 20. November 2006 ersetzt hätte; vielmehr hat
sie erkannt, dass kein Anlass für ein Zurückkommen darauf bestehe, sodass diese
Verfügung vom 20. November 2006 Anfechtungsobjekt für die staatsrechtliche
Beschwerde bleibt.
3.4
3.4.1 Die Grundsätze der Kostenverlegung im bernischen Verwaltungs- bzw.
Verwaltungsjustizverfahren werden in Art. 106 ff. VRPG festgelegt. Gemäss Art.
108 Abs. 1 VRPG sind die Verfahrenskosten des Beschwerdeverfahrens der
unterliegenden Partei aufzuerlegen, es sei denn, das prozessuale Verhalten
einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen Umstände
rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben. Art. 110 VRPG bestimmt, wie
bei Rückzug, Abstand oder Gegenstandslosigkeit vorzugehen ist. Wer ein
Rechtsmittel zurückzieht, den Abstand erklärt oder auf andere Weise dafür
sorgt, dass das Verfahren gegenstandslos wird, gilt als unterliegende Partei
(Art. 110 Abs. 1 VRPG). Wird ein Verfahren ohne Zutun einer Partei
gegenstandslos, so sind die Verfahrens- und Parteikosten nach den abgeschätzten
Prozessaussichten zu verlegen; sie können aus Billigkeitsgründen dem
Gemeinwesen auferlegt werden (Art. 110 Abs. 2 VRPG).
3.4.2 Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion begründet die Kostenauflage
an den Beschwerdeführer damit, dass er durch das Schaffen neuer Verhältnisse
während des hängigen Beschwerdeverfahrens im Sinne von Art. 110 Abs. 1 VRPG
dafür gesorgt habe, dass dieses gegenstandslos geworden sei; neue Verhältnisse
habe der Beschwerdeführer insofern geschaffen, als er an der Universität
Frankfurt am Main die Zwischenprüfung abgelegt und anschliessend ein neues
Gesuch um Zulassung zum Studium an der Universität Bern gestellt habe.
Der Beschwerdeführer wirft der Direktion in diesem Zusammenhang die Verletzung
von Treu und Glauben, Rechtsmissbrauch, ungebührliche Verfahrensverzögerung,
Rechtsverweigerung sowie Willkür vor. Seine Ausführungen gehen über weite
Strecken an der Sache vorbei. Insbesondere ist unerfindlich, inwiefern die
Behörde eine Veränderung der Prozesslage zuungunsten des Beschwerdeführers
durch zögerliches Verhalten herbeigeführt haben sollte, nachdem die die
Abschreibung des Verfahrens ermöglichenden Ereignisse (Absolvierung der
Zwischenprüfung in Deutschland und die dadurch ermöglichte Immatrikulation an
der Universität Bern) am 27. Juli bzw. 23. August 2006 eingetreten sind und
auch eine Anhandnahme des Abschreibungsverfahrens schon im Sommer 2006 an der
Ausgangslage nichts mehr geändert hätte. Insgesamt in einer den Anforderungen
von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise substantiiert ist hingegen die
Rüge, Art. 110 Abs. 1 VRPG sei in willkürlicher Weise angewendet worden und die
Auferlegung der Verfahrenskosten für die Abschreibungsverfügung vom 20.
November 2006 verletze im Ergebnis das Willkürverbot. (Einzig) diese Rüge ist
nachfolgend materiell zu prüfen.
3.5
3.5.1 Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen
Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Willkürlich ist ein Entscheid nicht
schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar
vorzuziehen wäre, sondern erst dann, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, sich
auf keinen vernünftigen Grund stützen kann, mit der tatsächlichen Situation in
klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz
krass verletzt oder (sonst) in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderläuft. Willkür liegt nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines
Entscheids, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist und sich mit Sinn und Zweck
der anzuwendenden Norm nicht vereinbaren lässt (BGE 132 I 175 E. 1.2 S. 177;
131 I 57 E. 2 S. 61; 129 I 8 E. 2.1 S. 9, je mit Hinweisen).
3.5.2 Art. 110 Abs. 1 VRPG regelt diejenigen Fälle, in denen die
Gegenstandslosigkeit auf nachträgliches rechtserhebliches Verhalten einer
Partei zurückgeht. Die Partei setzt damit den Grund für den Abbruch des
Verfahrens und trägt die Verantwortung dafür, dass der von Behörden und
Beteiligten getriebene Aufwand nutzlos wird. Anknüpfungspunkt für eine
Kostenauflage nach Art. 110 Abs. 1 VRPG ist das Verursacherprinzip;
Voraussetzung ist, dass das Verhalten einer Partei - wenn nicht
ausschliesslich, so doch primär - kausal für das Gegenstandslosigkeit ist
(Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum VRPG, Bern 1997,
Rz. 3 zu Art. 110). Bei der Auslegung und Anwendung des ersten Absatzes von
Art. 110 VRPG ist auch dessen zweiter Absatz im Auge zu behalten.
Es liegt auf der Hand, dass Art. 110 Abs. 1 VRPG eine gewisse Sanktionsfunktion
hat. Dies lässt sich auch den im VRPG-Kommentar wiedergegebenen Beispielen (vor
allem Rz. 5 zu Art. 100) entnehmen; es handelt sich weitgehend um
Konstellationen, bei denen die betroffene Partei bei rechtzeitiger überlegter
Abwägung wohl schon auf die Anhebung des Verfahrens verzichtet hätte. Für
einige der dargestellten Fälle lässt sich auch sagen, dass die zur
Kostentragung verpflichtete Partei durch ihr die Gegenstandslosigkeit
herbeiführendes Verhalten sich gewissermassen der Ansicht der Behörden
unterzogen hat.
3.5.3 Der Beschwerdeführer versuchte, für das Sommersemester 2006 an der
Universität Bern zum Studium der Rechtswissenschaften zugelassen zu werden
(Semesterbeginn 27. März 2006). Nachdem er einen abschlägigen Entscheid
erhalten hatte und ihm die Aufnahme des Studiums auch nicht vorsorglich für die
Dauer des Rechtsmittelverfahrens bewilligt worden war, lag es für ihn auf der
Hand, parallel das - ohnehin bereits zuvor - in Angriff genommene Studium in
Deutschland fortzusetzen und dort die einschlägigen Prüfungen vorzubereiten und
schliesslich abzulegen. Dasselbe gilt für die Tatsache, dass er dabei auf eine
Fortsetzung des Rechtsmittelverfahrens betreffend die Zulassung an der
Universität Bern nicht verzichtete, hatte er doch nicht die Gewissheit, die
Zwischenprüfungen in Deutschland zu bestehen und gestützt auf eine neue
Grundlage in Bern zum Studium zugelassen zu werden. Beigefügt werden mag, dass
der vom Beschwerdeführer im Verfahren eingenommene Standpunkt
(Mathematikunterricht nicht durchgehend bis zur Reifeprüfung erforderlich)
angesichts der Europäischen Konvention vom 11. Dezember 1953 über die
Gleichwertigkeit der Reifezeugnisse (SR 0.414.1) und der aktuellen
Rechtsentwicklung in Europa zumindest vertretbar, keineswegs aber abwegig war;
erwähnenswert ist dabei denn auch, dass die umstrittene Klausel betreffend die
Anerkennung von deutschen Reifezeugnissen gemäss Vernehmlassung der Justiz-,
Gemeinde- und Kirchendirektion in den Zulassungsbedingungen für das akademische
Jahr 2007/2008 nicht mehr enthalten ist.
Die Handlungsweise des Beschwerdeführers im kantonalen Verfahren kann unter
keinem Titel als unüberlegt oder gar unnütz gewertet werden. Bei vernünftiger
Betrachtungsweise und im Hinblick auf einen Studienabschluss innert
vernünftiger Frist (in Bern oder in Deutschland) hatte er vielmehr kaum eine
andere Wahl, als auf zwei Geleisen zu fahren. Es lässt sich sodann nicht sagen,
dass sich der Beschwerdeführer durch die Ablegung der Zwischenprüfung in
Deutschland der behördlichen Rechtsauffassung (teilweise) angepasst habe. Der
Streitpunkt betrifft den notwendigen Umfang des Mathematikunterrichts; die vom
Beschwerdeführer getroffene Vorkehr, die ihm die Studienaufnahme schliesslich
ermöglichte, hat damit nichts zu tun. Es liesse sich auch sagen, die
Universität habe die Gegenstandslosigkeit des Beschwerdeverfahrens
herbeigeführt, indem sie den Beschwerdeführer während dessen Hängigkeit und
allenfalls auch wegen dessen Hängigkeit (zu beachten ist diesbezüglich die nur
wenig später erfolgte, bereits erwähnte Abänderung der Zulassungsrichtlinien)
zum Studium zugelassen habe. Jedenfalls erscheint es in Würdigung aller
Umstände nicht vertretbar, den Beschwerdeführer als (alleinigen) Verursacher
der Gegenstandslosigkeit im Sinne von Art. 110 Abs. 1 VRPG zu bezeichnen. Bei
der gegebenen Konstellation drängte es sich auf, für die Kostenregelung der
Abschreibungsverfügung nach Art. 110 Abs. 2 VRPG vorzugehen. Der am 20.
November 2006 getroffene Kostenentscheid erscheint im Lichte der hierfür
gegebenen Begründung als mit Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung nicht
vereinbar und deshalb willkürlich; er ist aufzuheben. Es obliegt nicht dem
Bundesgericht, von Amtes wegen über eine (allfällige) Kostenauflage im Sinne
von Art. 110 Abs. 2 VRPG zu befinden; dies ist Aufgabe der Justiz-, Gemeinde-
und Kirchendirektion.

4.
Zusammenfassend ergibt sich, dass auf die Beschwerde einzig einzutreten ist,
soweit gerügt wird, der Kostenspruch der Abschreibungsverfügung der Justiz-,
Gemeinde- und Kirchendirektion sei willkürlich. Diesbezüglich ist sie begründet
und gutzuheissen; Ziff. 2 des Dispositivs der Verfügung vom 20. November 2006
ist aufzuheben.

5.
Der Beschwerdeführer hat für das bundesgerichtliche Verfahren um Gewährung der
unentgeltlichen Rechtspflege ersucht. Er obsiegt teilweise, und insofern wird
das Gesuch gegenstandslos. Zum grösseren Teil kann auf seine Beschwerde mangels
zielgerichteter Rügen nicht eingetreten werden; sie erschien insofern als
aussichtslos, weshalb seinem Gesuch nicht entsprochen werden kann (Art. 152
Abs. 1 OG) und ihm ein Teil der Gerichtskosten (Art. 153 und 153a OG)
aufzuerlegen ist (Art. 156 Abs. 3 OG).
Soweit die Beschwerde gutgeheissen wird, ist die Universität Bern unterliegende
Partei und hat einen Teil der Kosten zu tragen; da es um finanzielle Interessen
geht, ist sie von der Kostenpflicht nicht befreit (vgl. Art. 156 Abs. 2 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutheissen, soweit sie sich gegen Ziff. 2
des Dispositivs der Verfügung der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des
Kantons Bern vom 20. November 2006 richtet; diese wird aufgehoben.
Im Übrigen wird auf die staatsrechtliche Beschwerde nicht eingetreten.

2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird, soweit es nicht gegenstandslos
ist, abgewiesen.

3.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 1'000.-- wird zu drei Vierteln (Fr. 750.--) dem
Beschwerdeführer und zu einem Viertel (Fr. 250.--) der Universität Bern
auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Universität Bern und der Justiz-,
Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 9. April 2008
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Merkli Feller